World Bank Documents & Reports - World Bank Group

Loading...
Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

58988

laporan pembangunan dunia

Konflik, Keamanan, dan Pembangunan

2011

Laporan Pembangunan Dunia 2011: Konflik, Keamanan, dan Pembangunan World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development The World Bank Penerjemah: M. Ramdhan Adhi Direktur Penerbitan dan Produksi: Edward Tanujaya Koordinator Penerbitan dan Produksi: Ariyanto Senior Editor: Dedy A. Halim Copy Editor: Lulu Alfiah Tata Letak: Lely Sarah Desain Ulang Sampul: Deka Hasbiy World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development Copyright © 2011 by The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank Laporan Pembangunan Dunia 2011: Konflik, Keamanan, dan Pembangunan Hak Cipta © 2012 oleh The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank (Bank Dunia) dan Penerbit Salemba Empat

Sumber gambar sampul buku: © Heads of State Kredit Foto:  Selayang Pandang Picasso/Corbis Images;  Bab 1 Thomas Dworzak/Magnum Photos;  Bab 2 Christopher Anderson/Magnum Photos;  Bab 3 Jonas Bendiksen/Magnum Photos;  Bab 4 Graeme Williams/Panos;  Bab 5 Christopher Furlong/Getty Images;  Bab 6 Gulbuddin Elham/Aina Photo;  Bab 7 Marco Vernaschi/Pulitzer Center;  Bab 8 Ron Haviv/VII/Corbis;  Bab 9 Werner Bischof/Magnum Photos All rights reserved. No part of this book may be reproduced, in any form or by any means, electronic or mechanical or transmittal including photocopying, recording, or by any information storage retrieval system, without permission in writing from the publisher. This work was originally published by The World Bank in English as World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development. This Bahasa Indonesia translation was arranged by Penerbit Salemba Empat. In case of any discrepancies, the original language shall govern. Buku ini pertama kali diterbitkan dalam bahasa Inggris oleh Bank Dunia dengan judul World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development. Penerbit Salemba Empat bertanggung jawab terhadap kualitas hasil terjemahan. Jika terjadi ketidaksesuaian pada hasil terjemahan maka rujukan yang digunakan adalah buku asli berbahasa Inggris. Temuan, interpretasi, dan kesimpulan yang dikemukakan dalam buku ini adalah murni berdasarkan sudut pandang penulis dan tidak mencerminkan pandangan Direktur Eksekutif Bank Dunia atau pemerintah-pemerintah yang mereka wakili. Bank Dunia tidak menjamin keakuratan data yang terdapat dalam buku ini. Batas-batas negara, warna, denominasi, dan informasi lain yang diperlihatkan dalam peta-peta buku ini tidak menyatakan penilaian apa pun dari Bank Dunia mengenai status hukum suatu wilayah atau persetujuan atau penerimaan batas-batas tersebut.

The World Bank Laporan Pembangunan Dunia 2011: Konflik, Keamanan, dan Pembangunan/The World Bank —Jakarta: Salemba Empat, 2012 1 jil., 430 hlm., 21 × 28 cm ISBN 978-979-061-209-9 1. Profesional dan Umum I. Judul  

2. Laporan Pembangunan Dunia   II. The World Bank

Kata Pengantar Pada tahun 1944, delegasi dari 45 negara berkumpul di Bretton Woods untuk membahas alasan ekonomi Perang Dunia yang saat itu masih berkecamuk dan cara menjamin perdamaian. Mereka sepakat untuk membuat Bank Internasional untuk Rekonstruksi dan Pembangunan (International Bank for Reconstruction and Development—IBRD), lembaga awal yang kini menjadi Grup Bank Dunia (World Bank Group). Sebagaimana dicatat oleh para delegasi, “Program pembangunan kembali/rekonstruksi dan perkembangan akan mempercepat kemajuan ekonomi di mana-mana, membantu stabilitas politik, dan mendorong perdamaian.” IBRD menyetujui pinjaman pertamanya ke Prancis pada tahun 1947 untuk membantu membangun kembali negara itu. Selama 60 tahun kemudian, huruf “R” dalam IBRD memiliki arti baru: merekonstruksi Afganistan, Bosnia, Haiti, Liberia, Rwanda, Sierra Leone, Sudan Selatan, dan daratan lain yang mengalami konflik atau perpecahan negara. Buku Paul Collier, The Bottom Billion, menyoroti siklus berulang atas tata kelola yang lemah, kemiskinan, dan kekerasan yang telah melanda negeri-negeri ini. Tidak satu pun negara berpenghasilan rendah yang menghadapi masalah ini yang dapat mencapai Sasaran Pembangunan Milenium (Millenium Development Goal—MDG). Masalah-masalah negara rapuh menyebar dengan mudah. Mereka menyeret tetangga dengan kekerasan yang melintasi perbatasan karena konflik menyuburkan narkotika, pembajakan, dan kekerasan gender serta meninggalkan pengungsi dan infrastruktur yang rusak di belakang mereka. Wilayah mereka dapat menjadi tempat berkembang biaknya jaringan radikal kekerasan dan kejahatan terorganisasi. Pada tahun 2008, saya memberikan pidato tentang “Mengamankan Pembangunan (Securing Development)” di International Institute for Strategic Studies. Saya memilih forum untuk menekankan interkoneksi antara keamanan, tata kelola, dan pembangunan serta menekankan bahwa disiplin yang saling terpisah itu tidak terintegrasi dengan baik untuk mengatasi masalah yang saling terkait. Saya menguraikan tantangan: menghadirkan keamanan dan pembangunan bersama untuk meletakkan akar yang cukup dalam demi mematahkan siklus kerapuhan dan konflik. Seperti yang sekarang kita lihat lagi di Timur Tengah dan Afrika Utara, kekerasan pada abad ke-21 berbeda dengan abad ke-20 yang berpola konflik antarnegara dan metode penanganannya. Badan/agensi pemerintah stove-piped sudah tidak cocok untuk mengatasi, bahkan ketika kepentingan atau nilai-nilai nasional mendesak pemimpin politik untuk bertindak. Pendapatan rendah, kemiskinan, pengangguran, guncangan penghasilan seperti yang dipicu oleh volatilitas harga pangan, urbanisasi yang pesat, dan ketidaksetaraan di antara kelompok meningkatkan risiko kekerasan. Tekanan eksternal seperti perdagangan orang dan arus keuangan gelap dapat menambah risiko tersebut. Laporan Pembangunan Dunia 2001 melintasi seluruh disiplin ilmu dan pengalaman yang diambil dari seluruh dunia untuk menawarkan beberapa ide dan rekomendasi praktis tentang bagaimana bergerak di luar konflik dan kerapuhan serta mengamankan pembangunan. Pesan kunci yang penting bagi semua negara—berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi—serta lembagalembaga regional dan global. Pertama, legitimasi kelembagaan adalah kunci untuk stabilitas. Ketika lembaga negara tidak cukup melindungi warga negara, mencegah korupsi, atau memberikan akses pada keadilan; ketika pasar tidak menyediakan kesempatan kerja; atau ketika masyarakat telah kehilangan kohesi sosial, konflik kekerasan kemungkinan meningkat. Pada tahap awal, negara-negara perlu mengembalikan kepercayaan publik dalam aksi kolektif yang mendasar, bahkan sebelum lembaga-lembaga elementer dapat diubah. Kemenangan awal—yaitu tindakan yang dapat memberikan hasil yang cepat dan nyata—adalah sangat penting. iii

iv

KATA P E N G A N TA R

Kedua, investasi dalam keamanan warga negara, keadilan, dan pekerjaan adalah penting untuk mengurangi kekerasan. Namun, ada kesenjangan struktural utama dalam kemampuan kolektif kita untuk mendukung bidang-bidang ini. Ada tempat-tempat di mana negara-negara yang rapuh dapat mencari bantuan untuk membangun tentara, tetapi kita belum memiliki sumber daya yang sama untuk membangun pasukan polisi atau sistem koreksi. Kita perlu memberikan penekanan lebih besar pada proyek-proyek awal untuk menciptakan lapangan kerja, khususnya melalui sektor swasta. Laporan ini memberikan pengetahuan mendalam tentang pentingnya keterlibatan perempuan dalam koalisi politik, reformasi keamanan dan keadilan, serta pemberdayaan ekonomi. Ketiga, menghadapi tantangan ini secara efektif berarti lembaga-lembaga perlu berubah. Badan internasional dan mitra dari negara lain harus menyesuaikan prosedurnya sehingga mereka dapat merespons kelincahan dan kecepatan, perspektif jangka panjang, serta daya tahan yang lebih besar. Bantuan harus terintegrasi dan terkoordinasi; dana hibah multidonor telah terbukti berguna dalam mencapai tujuan-tujuan sementara untuk mengurangi beban pemerintah baru dengan kapasitas tipis. Kita membutuhkan handoff yang lebih baik antara lembaga-lembaga kemanusiaan dengan pembangunan. Kita perlu menerima tingkat risiko yang lebih tinggi. Jika legislatif dan inspektur hanya mengharapkan yang terbaik dan mengumumkan kekurangan kegagalan, lembaga akan menjauhkan diri dari masalah yang paling sulit dan mencekik diri dengan prosedur dan komite untuk menghindari tanggung jawab. Laporan ini menyarankan beberapa tindakan khusus dan caracara pengukuran hasilnya. Keempat, kita perlu mengadopsi pendekatan berlapis (layered approach). Beberapa masalah dapat diatasi di tingkat negara, tetapi yang lain harus diatasi di tingkat regional, seperti pengembangan pasar yang mengintegrasikan daerah-daerah yang tidak aman dan mengumpulkan sumber daya untuk membangun kapasitas. Beberapa tindakan dibutuhkan pada tingkat global, seperti membangun kapasitas baru untuk mendukung reformasi peradilan dan penciptaan lapangan kerja; menjalin kemitraan antara negara-negara produsen dan konsumen untuk membendung perdagangan ilegal; dan melakukan tindakan untuk mengurangi tekanan yang disebabkan oleh volatilitas harga pangan. Kelima, dalam mengadopsi pendekatan ini, kita perlu menyadari bahwa lanskap global senantiasa berubah. Lembaga regional dan negara-negara berpenghasilan menengah memainkan peran yang lebih besar. Ini berarti kita harus memberikan perhatian lebih pada pertukaran selatan-selatan dan selatan-utara serta pengalaman transisi negara berpendapatan menengah baru-baru ini. Taruhannya tinggi. Sebuah konflik sipil menghabiskan biaya negara berkembang rata-rata sekitar 30 tahun pertumbuhan PDB, dan negara-negara dalam krisis berkepanjangan bisa jatuh lebih dari 20 poin persentase di belakang dalam mengatasi kemiskinan. Menemukan cara yang efektif untuk membantu masyarakat melarikan diri dari ledakan baru atau mengulangi siklus kekerasan sangat penting untuk keamanan global dan pembangunan global—tetapi melakukannya memerlukan pemikiran ulang yang mendasar, termasuk cara kita menilai dan mengelola risiko. Setiap perubahan tersebut harus didasarkan pada peta jalan yang jelas dan insentif yang kuat. Saya berharap Laporan ini akan membantu orang lain dan diri kita dalam menggambarkan peta jalan yang dimaksud.

Robert B. Zoellick Presiden Direktur The World Bank Group

Ucapan Terima Kasih Laporan ini disusun oleh tim inti yang dipimpin oleh Sarah Cliffe dan Nigel Roberts serta beranggotakan Erik Alda, David Andersson, Kenneth Anye, Holly Benner, Natalia Cieslik, Ivan Crouzel, Markus Kostner, Daniel Maree, Nicholas Marwell, Gary Milante, Stephen Ndegwa, Kyle Peters, Nadia Selim, Pia Simonsen, Nicholas van Praag, Suranjan Weeraratne, dan Nikolas Win Myint. Bruce Jones menjabat sebagai Penasihat Eksternal Senior untuk tim ini dan membuat kontribusi besar seperti yang dilakukan oleh James Fearon, Jack Goldstone, dan Lant Pritchett. Markus Kostner bertindak sebagai Co-Director selama bagian dari persiapan Laporan ini. Bruce Ross-Larson sebagai editor kepala. Buku World Development Report 2011 (yang disingkat sebagai WDR 2011) disponsori bersama oleh Development Economics (DEC) dan Operations Policy and Country Services (OPC). Karya ini dikerjakan di bawah bimbingan Justin Yifu Lin di DEC serta Jeffrey Gutman dan Joachim von Amsberg di OPC. Caroline Anstey, Paulus Birmingham, Hassan Cisse, Shahrokh Fardoust, Varun Gauri, Faris Hadad-Zervos, Ann Harrison, Karla Hoff, Phillip Keefer, Anne-Marie Leroy, Rui Manuel De Almeida Coutinho, Alastair McKechnie, Vikram Raghavan, dan Deborah Wetzel juga memberikan bimbingan yang berharga. Tim WDR menyampaikan rasa terima kasih khusus kepada World Bank’s Fragile and Conflict-Affected Countries Group (OPCFC) dan Global Expert Team on Fragile and Conflict-Affected Countries (FCS GET) untuk masukan dan umpan balik yang luas dalam seluruh proses pengembangan WDR. Suatu Dewan Penasihat yang terdiri atas Madeleine Albright, Louise Arbour, Lakhdar Brahimi, Mohamed Ibnu Chambas, Paul Collier, Nitin Desai, Carlos Alberto dos Santos Cruz, Martin Griffiths, Mohamed “Mo” Ibrahim, HE Paul Kagame, Ramtane Lamamra, Shivshankar Menon, Louis Michel, Jorge Montano, Jay Samosir, Kenzo Oshima, Surin Pitsuwan, Zeid Ra’ad al-Hussein, Marta Lucía Ramírez de Rincón, H.E. Ellen Johnson Sirleaf, Dmitri Trenin, Wu Jianmin, dan George Yeo memberikan saran yang dalam dan sangat baik. Presiden Direktur Bank Dunia, Robert B. Zoellick, memberikan bimbingan dan komentar. Banyak orang lain di dalam dan di luar Bank Dunia berkontribusi dengan komentar dan masukannya. Development Data Group menyumbang lampiran data dan berperan untuk Indikatorindikator Pembangunan Dunia Terpilih (Selected World Development Indicators—SWDI). Tim mendapat banyak manfaat dari berbagai konsultasi. Pertemuan diadakan di Afganistan, Austria, Australia, Belgia, Kanada, Cina, Kolombia, Republik Demokratik Kongo, Denmark, Mesir, Etiopia, Prancis, Jerman, Haiti, India, Indonesia, Irak, Italia, Jepang, Kenya, Lebanon, Mali, Meksiko, Nepal, Belanda, Norwegia, Pakistan, Rwanda, Arab Saudi, Afrika Selatan, Spanyol, Sudan, Swedia, Swiss, Timor Leste, Inggris, Amerika Serikat, Tepi Barat dan Jalur Gaza, serta Yaman. Tim mengucapkan banyak terima kasih kepada peserta dalam berbagai lokakarya ini, konferensi video, dan diskusi online, termasuk para pembuat kebijakan, pejabat pemerintah, serta perwakilan lembaga swadaya masyarakat (LSM), masyarakat sipil, dan organisasi sektor swasta. Tim berterima kasih atas dukungan yang murah hati dari Uni Afrika, Perhimpunan BangsaBangsa Asia Tenggara (Association of Southeast Asian Nations—ASEAN), Uni Eropa, Pemerintah Australia, Pemerintah Kanada, Pemerintah Cina, Pemerintah Denmark, Pemerintah Finlandia,

 World Development Report 2011 adalah buku berbahasa Inggris yang diterbitkan oleh Bank Dunia (World Bank), sedangkan Laporan Pembangunan Dunia 2011 adalah buku versi terjemahannya yang berbahasa Indonesia. Buku terjemahan ini diterbitkan oleh Penerbit Salemba bekerja sama dengan Bank Dunia—ed. (Singkatan WDR 2011 juga digunakan untuk buku terjemahan.)



vi

U C A PA N T E R I M A KA SI H

Pemerintah Jerman, Pemerintah Jepang, Pemerintah Meksiko, Pemerintah Belanda, Pemerintah Norwegia, Pemerintah Swedia, Pemerintah Swiss, Pemerintah Inggris, Organisasi untuk Kerja Sama dan Pengembangan Ekonomi (Organisation for Economic Cooperation and Development—OECD), serta Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB—United Nations [UN]). Tim juga ingin mengucapkan terima kasih atas dukungan yang tidak kenal lelah dari Tim Produksi WDR: Jessica Ardinoto, Nga (Ty) Lopez, Bertha Medina, Brónagh Murphy, dan Jason Victor. Dukungan pengelolaan sumber daya dari Irina Sergeeva dan Sonia Joseph juga patut dihargai—serta produksi yang sangat baik, penerbitan, terjemahan, dan dukungan pendistribusian yang disediakan oleh Kantor Penerbit dan Layanan Terjemahan GSD dengan terima kasih khusus kepada Maria Fisk, Stephen McGroarty, Nancy Lammers, Santiago Pombo-Bejarano, Denise Bergeron, Janet Sasser, Jose de Buerba, Mario Trubiano, Alison Reeves, Mayya Revzina, Cecile Jannotin, dan Hector Hernaez atas kontribusi mereka. Debra Naylor dan Gerry Quinn memberikan desain dan keahlian grafis. Kami juga berterima kasih kepada Ivar Cederholm, Jean-Pierre Djomalieu, Sharon Faulkner, Vivian Hon, Gytis Kanchas, Rajvinder (Dolly) Kaur, Alexander Kent, Esabel Khoury, Nacer Megherbi, Thyra Nast, Jimmy Olazo, Nadia Piffaretti, Carol Pineau, Jean Gray Ponchamni, Swati Priyadarshini, Janice Rowe-Barnwell, Merrell Tuck-Primdahl, dan Constance Wilhel atas dukungan mereka untuk tim. Tim juga berterima kasih kepada Jeffrey Lecksell untuk produksi grafis peta. Kami menghargai upaya Bank Dunia Kantor New York, termasuk Dominique Bichara dan Tania Meyer serta rekanrekan yang membantu dengan konsultasi WDR di seluruh dunia—termasuk di kantor Bank Dunia di Afganistan, Belgia, Cina, Kolombia, Republik Demokratik Kongo, Mesir, Etiopia, Haiti, India, Indonesia, Irak, Italia, Jepang, Kenya, Lebanon, Mali, Meksiko, Nepal, Pakistan, Rwanda, Arab Saudi, Afrika Selatan, Sudan, Timor Leste, Tepi Barat dan Jalur Gaza, serta Yaman.

Glosarium Kekerasan terorganisasi (organized violence)—Penggunaan atau ancaman kekuatan fisik oleh kelompok, termasuk tindakan negara terhadap negara lain atau penduduk sipil, perang saudara, kekerasan pemilu di antara pihak-pihak yang berseberangan, konflik komunal berdasarkan identitas kelompok regional, etnis, agama, atau lainnya atau kepentingan persaingan ekonomi, kekerasan berbasis geng, kejahatan terorganisasi, dan gerakan bersenjata nonnegara internasional dengan bertujuan ideologis. Meskipun menjadi topik penting untuk pembangunan, kami tidak mencakup kekerasan dalam rumah tangga atau antarpribadi. Saat kita merujuk pada kekerasan atau konflik sebagai kependekan untuk kekerasan terorganisasi, pahamilah dalam konteks ini. Banyak negara mengatasi bentuk-bentuk kekerasan tertentu, seperti serangan teroris oleh gerakan bersenjata nonnegara sebagai perkara-perkara yang tunduk pada hukum pidana mereka. Siklus kekerasan berulang (repeated cycles of violence)—Negara atau wilayah subnasional yang telah mengalami lebih dari satu episode kekerasan terorganisasi selama 20–30 tahun. Tekanan (stresses)—Risiko politik, sosial, keamanan, atau ekonomi yang berkorelasi dengan risiko kekerasan terorganisasi. Kekerasan lebih mungkin terjadi ketika sebuah kombinasi dari tekanan berlangsung dalam suatu lingkungan yang ditandai oleh lembaga-lembaga yang lemah. Tekanan dapat berupa internal dalam kapasitas potensi sebuah negara untuk mengontrol individu, atau eksternal yang berasal dari dinamika regional atau global. Kepercayaan (confidence)—Kepercayaan di antara kelompok warga yang telah terpecah akibat kekerasan antara warga dengan negara serta antara negara dengan pemangku kepentingan lainnya (tetangga, mitra internasional, investor). Ekspektasi (expectations)—Cara orang membuat penilaian tentang masa depan dan bagaimana hal itu akan memengaruhi mereka, keluarga mereka, dan komunitas mereka. Pada situasi di mana rekam jejak (track record) kekerasan telah menciptakan kepercayaan yang rendah, ekspektasi yang terlalu rendah ataupun yang terlalu tinggi dapat menimbulkan masalah bagi kebijakan pemerintah. Pakta elite (elite pacts)—Kesepakatan formal atau informal oleh pemegang kekuasaan politik, militer, atau ekonomi. Perjanjian ini sering kali ditegakkan melalui paksaan dan patronase yang biasanya “dipersonalisasi” berdasarkan perjanjian individu. Sepanjang sejarahnya, faktor motivasi kunci dalam membentuk pakta elite adalah keinginan untuk mengendalikan kekerasan serta mengamankan properti dan kepentingan ekonomi dan peluang anggota pakta. Laporan ini berpendapat bahwa pakta elite dapat memberikan keamanan jangka pendek, tetapi kekerasan sering berulang, kecuali pakta tersebut diperluas dan disertai dengan transformasi kelembagaan. Lembaga (institutions)—“Aturan permainan” yang formal dan informal. Mereka termasuk aturanaturan formal, hukum tertulis, organisasi, norma-norma informal perilaku dan keyakinan, serta berbagai bentuk organisasi yang ada untuk melaksanakan dan menegakkan norma-norma (baik organisasi negara ataupun nonnegara). Lembaga membentuk kepentingan, insentif, dan perilaku yang dapat memfasilitasi kekerasan. Tidak seperti pakta elite, lembaga yang impersonal terus berfungsi terlepas dari kehadiran pemimpin tertentu sehingga memberikan jaminan lebih besar vii

viii

G L O S A R I UM

untuk ketahanan berkelanjutan terhadap kekerasan. Lembaga beroperasi pada semua tingkat masyarakat lokal, nasional, regional, dan global. Kerapuhan dan situasi rapuh (fragility and fragile situations)—Periode ketika negara atau lembaga kekurangan kapasitas, akuntabilitas, atau legitimasi untuk memediasi hubungan antara kelompok warga negara serta antara warga negara dengan negara sehingga membuat mereka rentan terhadap kekerasan. Penelitian untuk Laporan ini memperkuat hubungan erat antara kerapuhan institusional dengan risiko konflik. Legitimasi (legitimacy)—Secara normatif, istilah ini menunjukkan keyakinan luas bahwa tatanan sosial, ekonomi, atau politik dan hasil yang ada sudah benar dan adil. Konsep ini biasanya berlaku pada lembaga. Legitimasi diperoleh dengan membangun kepercayaan dan keyakinan di antara berbagai pihak. Bentuk legitimasi mencakup legitimasi proses (yang berhubungan dengan cara suatu keputusan dibuat), legitimasi kinerja (yang berhubungan dengan tindakan, termasuk penyediaan kepentingan publik), dan legitimasi internasional (yang berkaitan dengan pelaksanaan nilai-nilai dan tanggung jawab yang menurut hukum internasional dipandang sebagai tanggung jawab negara). Kapasitas (capacity)—Kemampuan lembaga untuk melaksanakan fungsi inti mereka secara efisien dan efektif. Ketika tidak memiliki kemampuan ini, negara tidak dapat mengurangi stres yang mungkin memicu kekerasan terorganisasi. Akuntabilitas (accountability)—Kemampuan lembaga untuk bersikap responsif terhadap warga negara, termasuk mematuhi preferensi agregat mereka, mengungkapkan informasi yang diperlukan, memungkinkan partisipasi warga dalam pengambilan keputusan, serta memungkinkan adanya sanksi warga negara untuk pejabat publik atas dasar norma-norma dan prosedur yang diakui umum. Keamanan warga negara (citizen security)—Kebebasan dari kekerasan fisik dan kebebasan dari rasa takut akan kekerasan. Hal tersebut berlaku pada kehidupan semua anggota masyarakat (baik warga negara maupun sebaliknya), yaitu meliputi keamanan di rumah, di tempat kerja, serta dalam interaksi politik, sosial, dan ekonomi dengan negara dan anggota masyarakat lainnya. Serupa dengan keamanan manusia, “keamanan warga negara” menempatkan orang-orang di pusat dari upaya untuk mencegah dan pulih dari kekerasan. Keadilan dan inklusi (justice and inclusion)—Laporan ini menggunakan keadilan dalam dua cara. Penggunaan pertama mengacu pada pengertian keadilan secara luas. Meskipun bervariasi dalam berbagai masyarakat, hal ini adalah konsep universal yang dapat diidentifikasi serta membawa gagasan tentang proses yang adil dan memberikan hasil dalam distribusi kekuasaan politik, sumber daya, kesempatan, dan sanksi. Penggunaan kedua lebih spesifik: lembaga-lembaga yang penting dalam penyelesaian konflik yang timbul atas pelanggaran yang dituduhkan atau interpretasi yang berbeda dari aturan yang dibuat masyarakat untuk mengatur perilaku anggota. Sebagai akibatnya, hal itu menjadi penting untuk memperkuat kerangka kerja normatif (hukum dan aturan) yang membentuk tindakan publik dan swasta. Hal ini mencakup unsur-unsur sistem peradilan yang paling penting untuk mencegah atau melakukan transisi keluar dari kekerasan: fungsi inti-peradilan pidana— kemampuan polisi, pengadilan, dan sistem pidana untuk menyelidiki, menuntut, dan menghukum secara memadai tindakan yang terkait dengan kekerasan terorganisasi—dan lembaga diperlukan untuk mengatasi perselisihan mendasar yang berkontribusi terhadap kekerasan (misalnya, lembaga yang berhubungan dengan tanah dan resolusi sengketa properti).

Glosarium

Momen transisi (transition moments)—Peristiwa yang menimbulkan upaya baru untuk mencegah atau memulihkan dari kemungkinan kekerasan. Ini dapat melibatkan perubahan ruang untuk perubahan yang dalam dan luas (misalnya, akhir perang, krisis nasional yang mendalam, perubahan dalam pemerintahan setelah satu partai berkuasa bertahun-tahun) atau perubahan yang lebih terbatas (rencana reformasi pemerintah baru atau pergeseran pejabat kunci; negosiasi atau bangunan koalisi di antara aktor-aktor yang berbeda di dalam masyarakat; peristiwa yang memacu refleksi dalam masyarakat, seperti kerusuhan, kekalahan militer, bencana alam, atau hari peringatan politik penting). Kolaboratif, koalisi inklusif (collaborative, inclusive-enough coalitions)—Tidak seperti pakta elite, koalisi ini melibatkan segmen masyarakat yang lebih luas—pemerintah daerah, bisnis, tenaga kerja, gerakan masyarakat sipil, partai-partai oposisi dalam beberapa kasus. Koalisi dikatakan “cukup inklusif ” ketika mereka melibatkan pihak-pihak yang diperlukan untuk memulihkan kepercayaan dan mengubah lembaga dan membantu menciptakan momentum lanjutan untuk perubahan positif; dan jika ada legitimasi lokal untuk mengecualikan beberapa kelompok—misalnya karena keuntungan pemilu, atau karena kelompok atau individu telah terlibat dalam pelanggaran. Sinyal (signaling)—Menunjukkan iktikad untuk memutuskan hubungan dengan kebijakan pada masa lalu—dalam konteks Laporan ini, kebijakan yang telah meningkatkan risiko kekerasan. Sinyal dirancang untuk memobilisasi koalisi dukungan dan dapat dilakukan melalui pengumuman atau tindakan, misalnya penunjukan dan pencopotan pasukan keamanan. Mekanisme komitmen (commitment mechanism)—Cara untuk membujuk para pemangku kepentingan bahwa maksud untuk memutuskan hubungan dengan kebijakan masa lalu tidak akan terbalik, termasuk menciptakan fungsi independen untuk melaksanakan atau memantau kesepakatan. Hasil awal (early results)—Perbaikan nyata dalam keamanan, keadilan, inklusi, peluang ekonomi, dan pelayanan yang disampaikan dalam 100 hari pertama dan 12 bulan pertama setelah perubahan diumumkan dalam kebijakan mencegah atau pulih dari krisis kekerasan. Penahapan dan prioritas reformasi (sequencing and prioritizing reforms)—Menentukan jenis dan ruang lingkup perubahan apa saja yang akan dilakukan oleh masyarakat yang akan dibahas, serta kerangka waktu untuk mencapai perubahan tersebut. Pragmatis, pendekatan paling sesuai (pragmatic, best-fit approach)—Program, lembaga, dan reformasi yang secara teknis bukan pilihan dengan biaya terendah untuk mencapai hasil, tetapi yang disesuaikan dengan realitas politik, keamanan, dan kelembagaan lokal. Transformasi institusi (transforming institutions)—Berkembang seiring “aturan permainan” yang meningkatkan ketahanan terhadap risiko kekerasan, termasuk hukum, organisasi, norma perilaku, dan keyakinan bersama yang memastikan bahwa manfaat dari individu memilih untuk bertindak secara damai dan sah melebihi biaya yang timbul.

ix

Catatan Metodologis Salah satu tantangan terbesar dalam meneliti pelajaran tentang pencegahan kekerasan dan pemulihan adalah kurangnya data kuantitatif dan kualitatif yang tersedia karena tantangan keamanan dan akses bersama dengan kapasitas statistik yang rendah. Bahkan, dalam berkas data Bank Dunia yang komprehensif, negara-negara yang paling terpengaruh oleh kekerasan sering kali mendaftar kolom data kosong. Jajak pendapat, survei rumah tangga, serta evaluasi dampak kebijakan dan intervensi proyek juga terbatas di negara-negara dan kawasan yang terkena dampak kekerasan. Sejumlah literatur atau referensi tentang perang saudara lebih memfokuskan pada penyebab perang daripada kebijakan untuk mencegah atau memulihkan dari kekerasan—dan kurangnya analisis mengenai kekerasan kriminal terorganisasi. Akan tetapi, selama dekade terakhir, Laporan ini telah mendapatkan manfaat dari pertumbuhan penelitian multidisiplin (ilmu politik, ekonomi, sosiologi, psikologi, studi keamanan) dan makalah-makalah kebijakan pembangunan perdamaian, pembangunan negara, pencegahan konflik, rekonstruksi dan operasi stabilisasi, perdamaian, serta konflik pemulihan yang dilengkapi dengan data yang besar dari berbagai sumber (Uppsala Conflict Data Program, International Peace Research Institute of Oslo, Human Security Report Project—HSRP (Program Laporan Keamanan Manusia), data pembunuhan dari sumber-sumber nasional, United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), World Health Organization—WHO (Organisasi Kesehatan Dunia), pengodean geospasial peristiwa konflik dan data dari Armed Conflict Location and Event Database—ACLED (Basis Data Lokasi dan Peristiwa Konflik Bersenjata), jajak pendapat dari barometer regional, serta survei yang dilakukan oleh Fafo). Karena topik kekerasan dan pembangunan melintasi berbagai disiplin akademis dan kebijakan, penting bahwa pemahaman umum dari istilah kunci dikembangkan dan digunakan untuk Laporan ini (lihat glosarium). Untuk proyek ini, makalah latar belakang oleh peneliti akademis yang terpandang telah menghasilkan karya ekonometri baru yang signifikan tentang hubungan antara lembaga dengan kekerasan yang selanjutnya dilengkapi oleh penelitian studi kasus regional dan konsultasi di tingkat negara dan kawasan.

Belajar dari pengalaman: Membangkitkan percakapan global Tim WDR berusaha melengkapi riset dengan menghasilkan percakapan global bersama reformis nasional, masyarakat sipil, para pemimpin sektor swasta, serta pembuat kebijakan regional dan internasional—serta bergulat dengan kekerasan di daerah-daerah yang beragam di seluruh dunia. Tim berfokus secara eksplisit untuk membawa percakapan ini bergerak di luar tradisi Organisasi untuk Kerja Sama dan Pengembangan Ekonomi (OECD) dan mitra donor multilateral Bank Dunia untuk terlibat dengan reformis nasional, pembuat kebijakan negara dengan pendapatan menengah, lembaga regional dan diplomatik, serta keamanan mitra—termasuk berikut ini. •

Konsultasi dan diskusi meja bundar dengan banyak pemangku kepentingan dengan kepemimpinan pemerintah, masyarakat sipil, sektor swasta, media, dan aktor-aktor internasional di beberapa puluh negara rendah dan menengah serta daerah yang saat ini terkena dampak konflik kekerasan atau telah berhasil melarikan diri dari itu dalam beberapa tahun terakhir. Negara dan wilayah yang dikunjungi termasuk Afganistan, Austria, Australia, Belgia, Kanada,

xi

xii

C ATATA N M E T O D O L O G I S











Cina, Kolombia, Republik Demokratik Kongo, Denmark, Mesir, Etiopia, Prancis, Jerman, Haiti, India, Indonesia, Irak, Italia, Jepang, Kenya, Lebanon, Mali, Meksiko, Nepal, Belanda, Norwegia, Pakistan, Rwanda, Arab Saudi, Afrika Selatan, Spanyol, Sudan, Swedia, Swiss, Timor Leste, Inggris, Amerika Serikat, Tepi Barat dan Jalur Gaza, serta Yaman. Diskusi regional dengan pembuat kebijakan dan para ahli untuk menggali pengalaman dan perspektif yang beragam dan pentingnya aksi regional, termasuk dalam dua lokakarya bekerja sama dengan Uni Afrika dan Komisi Ekonomi PBB untuk Afrika di Addis Ababa, sesi yang diselenggarakan oleh ASEAN di Jakarta, lokakarya regional di Kota Meksiko, lokakarya regional Timur Tengah/Afrika Utara di Beirut, dan sesi di Brussels dalam kerja sama dengan Uni Eropa. Kerja sama dan tukar pendapat dengan sistem PBB untuk keamanan, politik, pembangunan, dan dinamika kemanusiaan dari tantangan yang ada. Sejumlah tukar pendapat telah diselenggarakan dengan Majelis Umum PBB, Dewan Keamanan PBB, Dewan Ekonomi dan Sosial PBB (Economic and Social Council—ECOSOC), Sekretariat PBB dan badan-badan, serta dana dan program PBB. Tim juga telah terlibat dengan Dialog Internasional untuk Pembangunan Perdamaian dan Pembangunan Negara (International Dialogue for Peacebuilding and Statebuilding), OECD International Network on Conflict and Fragility, Pakta Pertahanan Atlantik Utara (North Atlantic Treaty Organization—NATO), serta Bank Pembangunan Asia, Afrika, dan Inter-Amerika. Konsultasi di ibu kota untuk memperoleh pelajaran dari pembuat kebijakan, pakar, LSM, dan perwakilan sektor swasta, termasuk Berlin, Beijing, Berne, Kairo, Kopenhagen, Delhi, Den Haag, Helsinki, Jakarta, Jeddah, London, Kota Meksiko, Oslo, Ottawa, Paris, Roma, Stockholm, dan Tokyo. WDR 2011 mempertemukan Dewan Penasihat pemimpin dan praktisi tingkat tinggi sebagai dewan konsultasi untuk pemikiran yang muncul, dan menawarkan saran praktis tentang realitas pembuatan kebijakan di negara-negara yang terkena dampak konflik (Boks 1). WDR sesi brainstorming (curah gagasan) juga telah diselenggarakan untuk memanfaatkan pengetahuan dan pengalaman akademisi, pembuat kebijakan, serta Perwakilan LSM dalam kemitraan dengan lembaga multilateral lainnya, lembaga think tank, akademik, dan regional.

Catatan Metodologis

Boks 1 

xiii

Dewan Penasihat WDR 2011

Dewan Penasihat (Advisory Council—AC) WDR 2011 dibentuk pada awal proses WDR untuk bertukar pikiran dengan tim tentang pesan-pesan dan rekomendasi yang muncul dari Laporan. Keanggotaannya mencakup lintas nasional, regional, multilateral, dan para pemimpin masyarakat sipil dengan pengalaman mendalam dalam pencegahan dan pemulihan konflik. Dewan Penasihat bertemu tiga kali selama proses pengembangan Laporan: September 2009 di Washington, D.C.; Februari 2010 di Addis Ababa, Etiopia; dan September 2010 di Beijing, Cina. Anggota AC juga menggunakan kekuasaan mereka untuk mengadakan kunjungan demi mendukung WDR dalam konsultasi regional di seluruh dunia. Berdasarkan refleksi mereka terhadap tema WDR, Laporan mencakup kontribusi individu dari Anggota Dewan Penasihat yang mencerminkan pandangan pribadi mereka. Boks-boks ini mencakup pelajaran dari keterlibatan Anggota AC sendiri dalam pengaturan konflik atau diskusi topikal berdasarkan keahlian mereka. Anggota Dewan Penasihat Madeleine Albright, Ketua, Albright Stonebridge Group; mantan Menteri Luar Negeri AS Louise Arbour, Presiden Direktur, International Crisis Group; mantan Komisaris Tinggi PBB untuk Hak Asasi Manusia Lakhdar Brahimi, Mantan Wakil Khusus Sekretaris Jenderal PBB untuk Afganistan dan Irak Mohamed Ibn Chambas, Sekretaris Jenderal African, Caribbean, and Pacific Group of Sates Paul Collier, Profesor Bidang Ekonomi, Universitas Oxford Nitin Desai, Mantan Wakil Sekretaris Jenderal PBB untuk Urusan Sosial dan Ekonomi Carlos Alberto dos Santos Cruz, Mantan Panglima Misi Penjaga Perdamaian PBB di Haiti Martin Griffiths, Mantan Direktur, Pusat Dialog Kemanusiaan Mohamed “Mo” Ibrahim, Pendiri Mo Ibrahim Foundation dan Pendiri Celtel H.E. Paul Kagame, Presiden Rwanda Ramtane Lamamra, Komisaris Dewan Perdamaian dan Keamanan Uni Afrika Louis Michel, Anggota Parlemen Eropa Jorge Montano, Direktur Jenderal Asesoría y Análisis; mantan Duta Besar Meksiko untuk Amerika Serikat Jay Naidoo, Ketua Aliansi Global untuk Peningkatan Gizi (Global Alliance for Improved Nutrition); mantan Ketua Bank Pembangunan Afrika Selatan Kenzo Oshima, Wakil Presiden Direktur Senior Badan Kerja Sama Internasional Jepang Surin Pitsuwan, Sekretaris Jenderal Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara (ASEAN) Zeid Ra’ad al-Hussein, Duta Besar Kerajaan Yordania Hashemit untuk PBB Marta Ramirez Lucía de Rincón, Fundación Ciudadanía en Acción; mantan Menteri Pertahanan Kolombia H.E. Ellen Johnson Sirleaf, Presiden Liberia Dmitri Trenin, Direktur Moscow Center, Carnegie Endowment for International Peace Wu Jianmin, Ketua Shanghai Center for International Studies H.E. George Yeo, Menteri Luar Negeri Singapura

Mendorong diskusi berkelanjutan WDR ini telah memberikan penekanan besar pada komunikasi karena tujuannya dari awal tidak hanya menginformasikan, tetapi juga menjangkau beberapa komunitas kebijakan untuk meningkatkan pemahaman tren dalam konflik dan mempromosikan perubahan praktis dalam cara kita mengatasi konflik. Hal ini menyiratkan strategi jangka panjang daripada Laporan sebelumnya untuk membangun momentum dari waktu ke waktu demi memperjelas tantangan, pengujian resep kebijakan, dan advokasi usulan konkret. Program penjangkauan yang luas telah menyumbang pada substansi Laporan dan memulai proses komunikasi jauh lebih awal daripada WDR sebelumnya. WDR ini juga menggunakan video, situs web, dan media sosial secara ekstensif untuk memperluas diskusi publik mengenai kerapuhan dan konflik. Sebuah situs interaktif yang telah diluncurkan menampilkan data yang digunakan dalam Laporan, makalah latar belakang tematik, studi kasus konflik WDR, bahan video, blog, dan twitter feed (blog WDR di http://blogs.worldbank.org/conflict dan situs twitter kami di http://twitter.com/wbConflict).

Singkatan dan Catatan Data

Singkatan AC ACLED ADB AfDB AFSIS AKDN ANC ASEAN AU AUC AUPSC AusAID Austrac AZAPO BRA BRAVO CDC CCAI CDD CICIG

CODESA CPA CPA CPIA CV DAC DDR DESEPAZ

Advisory Council (Dewan Penasihat), WDR 2011 Armed Conflict Location and Event Database (Basis Data Lokasi dan Peristiwa Konflik Bersenjata) Asian Development Bank (Bank Pembangunan Asia) African Development Bank (Bank Pembangunan Afrika) ASEAN Food Security Information System (Sistem Informasi Ketahanan Pangan ASEAN) Aga Khan Development Network (Jaringan Pembangunan Aga Khan) African National Congress (Kongres Nasional Afrika) Association of Southeast Asian Nations (Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara) African Union (Uni Afrika) Autodefensas Unidas de Colombia (United Self-Defense Forces of Colombia— Satuan Kekuatan Pertahanan Diri Kolombia) African Union Peace and Security Council (Dewan Keamanan dan Perdamaian Uni Afrika) Australian Government Overseas Aid Program (Program Bantuan Luar Negeri Pemerintah Australia) Australian Transaction Reports and Analysis Center (Pusat Analisis dan Pelaporan Transaksi, Australia) Azanian People’s Organisation (Organisasi Rakyat Azanian), Afrika Selatan Badan Reintegrasi-Damai Aceh (Aceh Peace-Reintegration Board) Birth Registration for All Versus Oblivion Centers for Disease Control and Prevention (Pusat Pengendalian dan Pencegahan Penyakit) Centro de Coordinación de Acción Integral (Kolombia) community driven development (pembangunan berbasis masyarakat) Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (International Commission Against Impunity—Komisi Internasional Antikekebalan Hukum, Guatemala) Convention for a Democratic South Africa Comprehensive Peace Agreement (Kesepakatan Perdamaian Komprehensif) Coalition Provisional Authority (Badan Koalisi Sementara), Irak Country Policy and Institutional Assessment (Penilaian Kebijakan Negara dan Institusional) coefficient of variance (koefisien varians) Development Assistance Committee (Komite Bantuan Pembangunan) disarmament, demobilization, and reintegration (pelucutan senjata, demobilisasi, dan reintegrasi) Desarrollo, Seguridad y Paz xv

xvi

SI N G KATA N DA N C ATATA N DATA

DFID ECOSOC ECOWAS ECSC EFCC EGSC EITI ELN ETA EU Fafo FAO FARC FATA FATF FDI FINCEN FINTRAC FIU FMLN FRELIMO GAM GDP GEMAP GMS GIS GNI HNP IADB ICRC ICRG IDA IDP IFAD IFC IFI

Department for International Development (Departemen Pembangunan Internasional), Inggris Raya United Nations Economic and Social Council (Dewan Ekonomi dan Sosial Perserikatan Bangsa-Bangsa) Economic Community of West African States (Masyarakat Ekonomi NegaraNegara Afrika Barat) European Coal and Steel Community (Komunitas Batu Bara dan Baja Eropa) Economic and Financial Crimes Commission (Komisi Kejahatan Ekonomi dan Keuangan) Economic Governance Steering Committee Extractive Industries Transparency Initiative (Inisiatif Transparansi Industri Ekstraktif) National Liberation Army (Tentara Pembebasan Nasional), Kolombia Euskadi Ta Askatasuna (Spanyol) European Union (Uni Eropa) Institutt for Anvendte Internasjonale Studier (Institute for Labor and Social Research), Norwegia Food and Agriculture Organization (United Nations)—Organisasi Pangan dan Pertanian (PBB) Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Revolutionary Armed Forces— Angkatan Bersenjata Revolusioner), Kolombia Federally Administered Tribal Areas (Pakistan) Financial Action Task Force (Satuan Tugas Aksi Finansial) foreign direct investment (investasi asing langsung) Financial Crimes Enforcement Network, U.S. (Jaringan Penindakan Kejahatan Keuangan, AS) Financial Transactions and Reports Analysis Center, Canada (Pusat Pelaporan Analisis dan Transaksi, Kanada) financial intelligence unit (unit intelijen keuangan) Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (Farabundo Martí National Liberation Front) El Salvador Frente de Libertação de Moçambique (Liberation Front) Gerakan Aceh Merdeka (Free Aceh Movement) gross domestic product (produk domestik bruto—PDB) Governance and Economic Management Assistance Program (Program Bantuan Manajemen Ekonomi dan Tata Kelola) Greater Mekong Sub-region geographic information system (sistem informasi geografi) gross national income (pendapatan nasional bruto) Haitian National Police (Police Nationale d‘Haïti)—Kepolisian Nasional Haiti Inter-American Development Bank (Bank Pembangunan Inter-Amerika) International Committee of the Red Cross (Komite Palang Merah Internasional) International Country Risk Guide (Panduan Risiko Negara Internasional) International Development Association (Asosiasi Pembangunan Internasional) internally displaced persons International Fund for Agricultural Development (Dana Internasional untuk Pembangunan Pertanian) International Finance Corporation (Korporasi Pembiayaan Internasional) International Financial Institutions (Lembaga Keuangan Internasional)

Singkatan dan Catatan Data

IMF INCAF IRA ISAF KDP KP MDG MDRP MDTF MINUSTAH MONUC

MOU NATO NCP NCP NGO NSP NTGL ODA OECD ONUMOZ PAC PCNA PFM PRIO RAMSI RENAMO SADC SALW SOCA SMS STAR START SPF UN

International Monetary Fund (Dana Moneter Internasional) International Network on Conflict and Fragility (Jaringan Internasional untuk Konflik dan Kerapuhan) Irish Republican Army (Tentara Republik Irlandia) International Security Assistance Force (Tentara Bantuan Keamanan Internasional), Afganistan Kecamatan Development Program (Program Pembangunan Kecamatan), Indonesia Khyber Pakhtunkhwa (provinsi di Pakistan) Millennium Development Goal (Sasaran Pembangunan Milenium) Multi-country Demobilization and Reintegration Program (Program Demobilisasi dan Reintegrasi Multinegara), Afrika Multi-donor Trust Fund (Dana Perwalian Multidonor) United Nations Stabilization Mission in Haiti (Misi Stabilisasi PBB di Haiti) Mission de l’Organisation des Nations Unies en République Démocratique du Congo (United Nations Mission in the Democratic Republic of Congo)—Misi PBB di Republik Demokratik Kongo memorandum of understanding (nota kesepahaman) North Atlantic Treaty Organization (Pakta Pertahanan Atlantik Utara) National Civilian Police (Polisi Sipil Nasional) National Conciliation Party (Partai Perdamaian Nasional), El Salvador nongovernmental organization (lembaga swadaya masyarakat—LSM) National Solidarity Program (Program Solidaritas Nasional), Afganistan National Transitional Government of Liberia (Pemerintahan Transisi Nasional Liberia) official development assistance (bantuan pembangunan resmi) Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisasi untuk Kerja Sama dan Pengembangan Ekonomi) United Nations Operation in Mozambique (Operasi PBB di Mozambik) Pan Africanist Congress (Afrika Selatan) Post Conflict Needs Assessment (Penaksiran Kebutuhan Pascakonflik) public financial management review (tinjauan pengelolaan keuangan publik) Peace Research Institute (Badan Riset Perdamaian), Oslo Regional Assistance Mission to the Solomon Islands (Misi Bantuan Regional untuk Kepulauan Solomon) Resistência Nacional Moçambicana (Perlawanan Nasional Mozambik) Southern African Development Community (Masyarakat Pembangunan Afrika Selatan) small arms and light weapons (senjata kecil dan ringan) Serious Organized Crime Agency, U.K. (Lembaga Kejahatan Terorganisasi Berat, Inggris Raya) short message service (layanan pesan singkat) Stolen Asset Recovery Initiative (Badan Inisiatif Pemulihan Aset yang Dicuri) Stabilization and Reconstruction Task Force (Satuan Tugas Stabilisasi dan Rekonstruksi), Kanada Statebuilding and Peacebuilding Fund (Bantuan Dana Pembangunan Negara dan Perdamaian), Bank Dunia United Nations (Perserikatan Bangsa-Bangsa—PBB)

xvii

xviii

SI N G KATA N DA N C ATATA N DATA

UNCTAD UNDP UNDPA UNDPKO UNHCR UNICEF UNIFEM UNOHCHR UNMIL UNODC UNOGBIS UNPBC UNPBF UNSC UNSCR USAID WDR WFP WGI WHO

United Nations Conference on Trade and Development (Konferensi PBB mengenai Perdagangan dan Pembangunan) United Nations Development Programme (Program Pembangunan PBB) United Nations Department of Political Affairs (Departemen Politik PBB) United Nations Department of Peacekeeping Operations (Departemen Operasi Pemeliharaan Perdamaian PBB) United Nations Office of the High Commissioner for Refugees (Komisioner Tinggi PBB untuk Pengungsi) United Nations Children’s Fund (Dana Anak-Anak PBB) United Nations Development Fund for Women (Dana Pembangunan PBB untuk Wanita) United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights (Komisioner Tinggi PBB untuk Hak Asasi Manusia) United Nations Mission in Liberia (Misi PBB di Liberia) United Nations Office on Drugs and Crime (Markas PBB untuk Narkotika dan Kejahatan) United Nations Peacebuilding Support Office in Guinea Bissau (Markas Bantuan Perdamaian di Guinea-Bissau) United Nations Peacebuilding Commission (Komisi Perdamaian PBB) United Nations Peacebuilding Fund (Dana Perdamaian PBB) United Nations Security Council (Dewan Keamanan PBB) United Nations Security Council Resolution (Resolusi Dewan Keamanan PBB) United States Agency for International Development (Badan Amerika Serikat untuk Pembangunan Internasional) World Development Report (Laporan Pembangunan Dunia) World Food Programme (Program Pangan Dunia) Worldwide Governance Indicators (Indikator Tata Kelola Global) World Health Organization (Organisasi Kesehatan Dunia)

Catatan Peristilahan dan Data Negara-negara yang termasuk dalam pengelompokan regional dan pendapatan dalam Laporan ini tercantum dalam tabel Klasifikasi Perekonomian pada akhir bagian “Indikator-indikator Pembangunan Dunia Terpilih (Selected World Development Indicator—SWDI). Klasifikasi pendapatan berdasarkan pada PNB (produk nasional bruto [GNP—gross national product]) per kapita; batas untuk klasifikasi pendapatan dalam edisi ini dapat ditemukan pada bagian SWDI. Rata-rata kelompok yang dilaporkan dalam angka-angka dan tabel adalah rata-rata tertimbang dari negara-negara dalam kelompok, kecuali dinyatakan sebaliknya. Penggunaan negara-negara untuk mengacu pada ekonomi berarti tidak ada penilaian oleh Bank Dunia tentang status hukum atau wilayah. Istilah negara berkembang mencakup perekonomian rendah dan menengah sehingga dapat mencakup perekonomian dalam transisi dari perencanaan pusat demi faktor kenyamanan. Angka dolar adalah nilai dolar AS saat ini, kecuali dinyatakan lain. Miliar berarti 1.000 juta; triliun berarti 1.000 miliar.

Daftar Isi Kata Pengantar  iii Ucapan Terima Kasih  v Glosarium  vii Catatan Metodologis  xi Singkatan dan Catatan Data  xv

Selayang Pandang  3 Pendahuluan  3

Bagian 1: Tantangan Siklus Kekerasan Berulang (Cycles Of Repeated Violence) Konflik dan kekerasan abad ke-21 adalah masalah pembangunan yang tidak sesuai dengan acuan abad ke-20  4 Siklus konflik yang merusak: Ketika tekanan keamanan, keadilan, dan pekerjaan bertemu dengan institusi yang lemah  8

Bagian 2: Roadmap untuk Mengatasi Siklus Kekerasan di Tingkat Negara Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara  11 Kebijakan praktis dan alat program untuk negara pelaku  19

Bagian 3: Mengurangi Risiko Kekerasan—Arah bagi Kebijakan Internasional Jalur 1: Memberikan bantuan khusus untuk pencegahan melalui keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara  32 Jalur 2: Transformasi prosedur dan manajemen risiko serta hasil dalam badan internasional  34 Jalur 3: Mengambil tindakan secara regional dan global untuk mengurangi tekanan eksternal di negara-negara rapuh  38 Jalur 4: Mengumpulkan dukungan dari negara-negara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi serta institusi global dan regional untuk merefleksikan perubahan lanskap kebijakan dan bantuan internasional  39 Catatan  44

Kerangka dan Struktur WDR

xix

xx

DA F TA R I SI

Bagian I: Tantangan  55 1  Kekerasan yang Berulang Mengancam Pembangunan  57 Perang antarnegara dan perang saudara berkurang sejak puncaknya pada awal 1990-an  57 Kekerasan modern timbul dalam beragam bentuk dan siklus yang berulang  59 Konsekuensi kekerasan terhadap pembangunan amat merugikan  64 Kekerasan yang berulang adalah tantangan bersama  73 Catatan  75

2  Kerentanan terhadap Kekerasan  81 Banyaknya tekanan meningkatkan risiko kekerasan  81 Lingkaran setan legitimasi institusional lemah dan kekerasan  93 Catatan  103

Bagian 2: Pelajaran dari Tanggapan Nasional dan Internasional  109 3  Dari Kekerasan ke Keuletan: Mengembalikan Kepercayaan dan Mentransformasi Institusi  111 Mengapa mentransformasi institusi sangatlah sulit  111 Meninggalkan kekerasan, membangun keuletan  115 Jangan berharap terlalu banyak, terlalu cepat  121 Beradaptasi dengan konteks yang beragam  124 Catatan  131

4  Memulihkan Kepercayaan: Menjauh dari Ambang Batas  135 Menggunakan pembelajaran dari para reformis nasional  135 Koalisi yang cukup inklusif   136 Menyampaikan hasil-hasil awal  145 Catatan  158

5  Mentransformasi Institusi untuk Memberikan Keamanan, Keadilan, dan Lapangan Pekerjaan bagi Warga Negara  163 Menentukan langkah dan urutan transformasi institusional  163 Keamanan warga negara  167 Keadilan  172 Lapangan pekerjaan  177 Apakah yang harus dilakukan secara bertahap, tetapi sistematis  184 Transformasi institusional sebagai suatu proses berkelanjutan  191 Catatan  195

Daftar isi

6  Bantuan Internasional terhadap Pembangunan Kepercayaan dan Transformasi Institusi  203 Manfaat dan risiko bantuan asing  203 Perkembangan arsitektur internasional   203 Membangun Kepercayaan  207 Mendukung transformasi institusional  216 Akuntabilitas ganda dan mengelola risiko tindakan  223 Pelajaran keterlibatan internasional  228 Catatan  232

7  Tindakan Internasional untuk Memitigasi Tekanan Eksternal  241 Tekanan keamanan eksternal  242 Tekanan ekonomi eksternal  250 Tekanan sumber daya  254 Antara yang global dengan nasional: Tekanan regional, dukungan global   257 Catatan  266

Bagian 3: Pilihan Praktis dan Rekomendasi  271 8  Arah dan Pilihan Praktis Negara  273 Prinsip dan pilihan, bukan resep  273 Prinsip dasar dan kerangka negara tertentu untuk pencegahan kekerasan dan pemulihan yang berkelanjutan  273 Pendekatan praktis terhadap pembangunan kepercayaan  277 Pendekatan program untuk menghubungkan hasil awal dengan transformasi institusi  280 Faktor Eksternal: Mengurangi Eksternal dan Memperoleh Dukungan Eksternal  290 Catatan  294

9  Arah Baru Bantuan Internasional  297 Jalur 1: Mencegah siklus kekerasan yang berulang-ulang dengan berinvestasi pada keamanan, peradilan, dan lapangan pekerjaan untuk penduduk  298 Jalur 2: Reformasi prosedur lembaga internal  304 Jalur 3: Mengurangi tekanan eksternal: Tindakan baru regional dan global  310 Jalur 4: Mengumpulkan dukungan dari negara-negara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi, serta dari lembaga-lembaga global dan regional  317 Pembelajaran global yang berkelanjutan  319 Catatan  322

Bibliografi B-1 Daftar Pustaka D-1 Indikator-indikator Terpilih 2011 IT-1 Indikator-indikator Pembangunan Dunia Terpilih 2011 Indeks I-1

IP-1

xxi

xxii

DA F TA R I SI

Boks 1.1 Perang antarnegara dan perang saudara—1900 sampai sekarang  58 1.2 Instabilitas, kekerasan politik, dan perdagangan narkoba di Afrika Barat  63 1.3 Kejahatan yang disertai dengan kekerasan dan ketidakamanan mendatangkan kerugian ekonomi yang besar  73 2.1 Teori ekonomi dan politik kekerasan dan Laporan ini  83 2.2 Tekanan yang ditimbulkan adalah kejahatan terorganisasi dan perdagangan narkoba lintas nasional  85 2.3 Penyebaran konflik di Afrika Tengah  86 2.4 Tekanan eksternal: Deportasi maras (geng)  87 2.5 Apakah pengangguran menyebabkan kekerasan? Argumen dukungan dan penolakan  88 2.6 Apakah faktor-faktor ekonomi yang serupa menciptakan risiko konflik politik dan tingkat kejahatan terorganisasi yang disertai kekerasan yang ekstrem?  89 2.7 Orang-orang mengharapkan kewajaran dan menghukum ketidaksetaraan  91 2.8 Pelanggaran HAM dan risiko konflik pada masa depan  92 2.9 Penelitian kuantitatif tentang institusi dan kekerasan  94 2.10 Kerapuhan, institusi lemah, tata kelola, dan kekerasan  96 3.1 Ekspektasi yang tidak realistis di negara rapuh merupakan rintangan bagi kemajuan  112 3.2 Penanggungan Beban yang Prematur  113 3.3 Kekerasan dapat meningkat selama transformasi institusi yang cepat  114 3.4 Kerangka WDR dan teori pencegahan kekerasan  117 3.5 Reformasi “paling tepat”  120 3.6 Kemajuan paling pesat dalam transformasi institusional— Sebuah estimasi rentang realistis  122 3.7 Optimisme atau angan-angan?  124 3.8 Spektrum tantangan dan peluang dalam situasi spesifik  125 3.9 Pelajaran dari transisi Afrika Selatan: Memulihkan kepercayaan dan mentransformasi institusi   130 4.1 “Semua politik itu lokal.”  139 4.2 Pembunuhan terkait geng di Los Angeles  140 4.3 Tanda-tanda dan komitmen-komitmen untuk manajemen ekonomi: GEMAP di Liberia  143 4.4 Pakistan: Menggunakan anggaran untuk mengisyaratkan perubahan  145 4.5 Membangun kepercayaan awal di Haiti—Tantangan dan refleksi  146 4.6 Hanya sedikit hasil-hasil yang dapat dilihat yang diperlukan untuk memulihkan kepercayaan: Contoh-contoh dari perang sipil, kriminal terorganisasi, dan kekerasan subnasional  148 4.7 Sektor berbeda, sasaran sama  150 4.8 Pengembangan berbasis masyarakat mempererat hubungan pemerintah-masyarakat di Afganistan  151 4.9 Nepal: Mengajak pihak lain—melengkapi kapasitas pemerintah dalam bidang pendidikan  153 4.10 Nigeria: Keunggulan dan risiko dari kapasitas nonpemerintah dalam sektor keamanan—the Bakassi Boys  154

5.1 Pendekatan Cina untuk mengemudikan reformasi ekonomi secara bertahap  164 5.2 Pembangunan institusi memerlukan waktu. Yang utama— keamanan, keadilan, dan pekerjaan bagi warga  165 5.3 Respons-respons politik, keamanan, dan pembangunan yang terkoordinasi terhadap kekerasan—Pelajaran dari kekerasan kriminal kota, subnasional, dan terorganisasi di Amerika Latin  166 5.4 Pendirian pengawasan warga sipil dan Kebijakan Keamanan Demokratis  169 5.5 Reformasi kepolisian Haiti meskipun dalam kondisi sulit  173 5.6 Solusi pengadilan inovatif di Amerika Latin  175 5.7 Pengalaman melawan korupsi  178 5.8 Pembangunan rantai nilai di Kosovo dan Rwanda  179 5.9 Tidak sempurna secara teknis, tetapi tangguh dalam berbagai situasi: Penyediaan listrik terbaik di Lebanon  180 5.10  Pemberdayaan ekonomi perempuan: Program pemberdayaan perempuan di Nepal  183 5.11  Mengatur langkah transformasi institusional  185 5.12  Devolusi dan desentralisasi dapat membantu mengelola konflik, tetapi lebih baik dilakukan secara bertahap  187 5.13  Pendekatan pembangunan dapat memberdayakan perempuan di lingkungan paling rapuh  190 6.1 Manfaat bantuan internasional: Mozambik  204 6.2 Berinvestasi dalam mediasi jangka panjang sebagai pendekatan berbiaya efektif terhadap pencegahan dan respons terhadap kekerasan  209 6.3 Mencegah eskalasi: Dialog dan kompromi di Ghana pada tahun 2003–2004  211 6.4 Kemitraan institusional international-nasional—CICIG di Guatemala  212 6.5 Tindakan cepat? Ghana membantu memulihkan listrik di Liberia  213 6.6 Jaringan Pembangunan Aga Khan: Pengetahuan lokal, keberlangsungan, dan ekspektasi realistis  217 6.7 Bantuan yang datang dan berhenti: Volatilitas di negaranegara rapuh  218 6.8 Mengumumkan perkiraan biaya merupakan cara terbaik? Pertukaran kepentingan antara transparansi dengan kolusi  221 6.9 Dana kepercayaan multidonor: Afganistan dan Sudan Utara  226 6.10 Bantuan internasional yang tidak merata untuk pencegahan kekerasan dan pemulihan di Afrika Barat  231 7.1 Program Demobilisasi dan Reintegrasi Multinegara: Menghadapi kekerasan regional  243 7.2 Proses Kimberley untuk “berlian konflik”  245 7.3 Perekonomian perdagangan kokaina  246 7.4 Upaya multiinterdiksi: Kokaina di Amerika 247 7.5 Pendapat pakar: Dukungan dan penolakan atas legalisasi obat terlarang secara teregulasi untuk mengurangi kekerasan  248 7.6 Bermitra dengan negara-negara klien untuk melawan korupsi dalam proyek-proyek yang didanai oleh Bank Dunia  252

Daftar isi

7.7 Strategi pergerakan uang risiko tinggi oleh Komisi Kejahatan Australia  254 7.8 Perkembangan pendekatan regional dan global terhadap kerawanan pangan  255 7.9 Pendekatan global terhadap lahan  257 7.10  Peran institusi dan inisiatif regional dalam menentukan norma dan mencegah kekerasan  259 7.11  Menyatukan layanan-layanan secara regional  261 7.12  Langkah Eropa awal untuk menciptakan kepentingan politik bersama secara damai  262 8.1 Pembangunan kepercayaan di Afrika Selatan (1990–1994) serta Kolombia (2002 dan seterusnya)  281 8.2 Mengadaptasikan rancangan program tingkat masyarakat ke dalam konteks negara: Afganistan, Burundi, Kamboja, Kolombia, Nepal, dan Rwanda  288

xxiii

8.3 Pendekatan antikorupsi di Liberia dan Mozambik  289 8.4 Kerja sama bilateral untuk memberantas korupsi dan pencucian uang di Haiti dan Nigeria  292 8.5 Tahapan transisi dari bantuan kemanusiaan internasional ke institusi lokal: Afganistan dan Timor Leste  293 9.1 Mencegah kekerasan: Memprioritaskan investasi dalam reformasi keamanan dan keadilan rakyat  301 9.2 Pengaturan usaha perdamaian yang fleksibel  311 9.3 Mencegah kekerasan: Prioritas pada investasi dalam reformasi keamanan dan peradilan  312 9.4 Peranan institusi-institusi regional dan insiatif-inisiatif dalam pengesetan norma dan pencegahan kekerasan  320

Fitur Selayang Pandang

Bab

1 Perubahan kekerasan  6 2 Tekanan tinggi dan institusi yang lemah = risiko kekerasan  12 3 Pengalaman pembangunan kepercayaan negara dan transformasi institusi untuk keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara  17 4 Alat Inti  20 5 Mengadaptasi desain program di tingkat komunitas ke dalam konteks negara  27 6 Pola bantuan internasional untuk negara-negara yang terkena dampak kekerasan  31 7 Reformasi badan internal  37 8 Upaya regional dan norma serta standar  42

1 Karekteristik kekerasan terorganisasi modern yang saling terkait dan berubah-ubah  74 2 Nepal: Tekanan, institusi, kekerasan, dan legitimasi  100 3 Memulihkan keamanan di Kolombia  127 4 Indonesia: Mengembalikan kepercayaan di Aceh  156 5 Kekerasan di Amerika Tengah—Pentingnya tingkat kedalaman transformasi institusional  193 6 Cerita dua program bantuan—Liberia dan GuineaBissau  229 7 Asia Tengah: Tekanan eksternal dan bantuan eksternal  263

Figur F1.1 Angka kematian akibat perang saudara berkurang  6 F1.2 Kekerasan kriminal terorganisasi mengancam proses perdamaian  6 F1.3 Ketimpangan dalam kemiskinan semakin melebar di antara negara-negara yang terkena dampak kekerasan dan negara lainnya  7 F2.1 Bagaimana pandangan masyarakat terhadap pemicu konflik?  12 F2.2 Apa yang mendorong masyarakat untuk bergabung dengan pemberontakan dan geng?  12 2.1 Bergerak dari kerapuhan dan kekerasan ke resiliensi institusional dalam keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi masyarakat  15 3.1 Dilema akuntabiltas ganda untuk donor yang terlibat di lingkungan yang rapuh dan terkena dampak konflik  30 F6.1  Dukungan internasional yang tidak merata di Afrika Barat—Pencegahan truf pascakonflik  31 F6.2  Volatilitas bantuan meningkat seiring dengan durasi kekerasan  31

F6.3  Bantuan stop-go: Volatilitas di negara rapuh yang terpilih  31 3.2 Tindakan gabungan antara bidang keamanan, pembangunan, dan kemanusiaan bagi pelaku eksternal untuk mendukung transformasi institusional nasional  33 1.1 Geng dan trafficking merupakan masalah global  59 1.2 Korban terorisme  62 1.3 Kekerasan kriminal di Amerika Tengah meningkat meskipun perdamaian politik meningkat  65 1.4 Kekerasan menimbulkan penderitaan bagi banyak keluarga dalam berbagai cara: Respons terhadap survei pengalaman kekerasan terhadap anggota keluarga langsung selama tiga tahun terakhir  66 1.5 Melebarnya jurang kemiskinan antara negara-negara yang terkena dampak kekerasan dengan negara-negara yang tidak mengalami kekerasan  67 1.6 Kekerasan adalah kendala utama dalam mencapai MDG  69

xxiv

DA F TA R I SI

1.7 Melebarnya jurang angka kematian bayi antara negaranegara yang terkena dampak konflik dengan negara-negara lain  70 1.8 Dampak kekerasan terhadap pertumbuhan bersifat dramatis dan jangka panjang  71 2.1 Apakah yang mendorong seseorang untuk bergabung dengan gerakan militan?  93 2.2 Protes harga makanan dan kekerasan terkait terkonsentrasi di negara-negara rapuh  95 2.3 Lingkaran setan kekerasan, pakta elite, institusi lemah— dan kerentanan terhadap kekerasan yang berulang kali terjadi  99

3.1 Kerangka WDR: Siklus tindakan yang diulang untuk menyokong keuletan institusi  116 6.1 Bantuan internasional yang tidak merata di Afrika Barat— Bantuan untuk pascakonflik lebih besar dibandingkan bantuan untuk pencegahan konflik  206 6.2 Bantuan internasional untuk negara-bangsa—Dua dilema akuntabilitas  224 9.1 Mengadaptasi cara pemberian bantuan dengan risiko  307

Peta Trafficking dan kekerasan sepanjang masa konflik di Afrika Barat, 1990–2009  63 Kekerasan politik lintas perbatasan menyebar di Afrika Tengah  86 Bergesernya pusat kekerasan politis di Nepal  101 Kondisi kerja sama internasional memberantas narkoba di Amerika saat ini (yang terfragmentasi)  247

7.1 Ketersediaan air, kerapuhan, dan potensi konflik riparian di Afrika  256 7.2 Tantangan infrastruktur region Sub-Sahara Afrika di negara-negara rapuh  260

Tabel F1.1 Kekerasan cenderung terjadi kembali  6 1.1 Tekanan keamanan, ekonomi, dan politik 9 2.1 Kemajuan yang paling cepat dalam transformasi institusional—Perkiraan cakupan realistis 11 1.1 Contoh-contoh kasus negara dengan kekerasan beragam  60 1.2 Negara-negara sering mengulangi konflik  65 1.3 Dampak gender-terdisagregasi dari konflik yang disertai kekerasan  68 2 Catatan tingkat-pejabat ke dalam layanan pemerintah Nepal berdasarkan kasta/kelompok etnik (persentase)  101 2.1 Tekanan keamanan, ekonomi, dan keadilan   82 3 Bentuk-bentuk kekerasan di Nepal dari tahun 1960 hingga saat ini  102 7.1 Untuk mengalahkan trafficking komoditas, perhatikan karekteristik fisik dan pasar produknya  244

7.2 Administrasi bersama dapat membantu negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik dalam menyediakan layanan publik dengan kualitas yang lebih baik  262 8.1 Tantangan dan peluang dalam situasi tertentu  275 8.2 Alat utama untuk memulihkan kepercayaan  277 8.3 Alat inti untuk transformasi institusi  283 8.4 Indikator ukuran hasil  287 8.5 Alat inti—Tindakan nasional untuk mengatasi tekanan eksternal  291 9.1 Alat-alat internasional untuk menautkan pembangunan kepercayaan diri dan transformasi kelembagaan dalam bidang politik, keamanan, pembangunan, dan kemanusiaan  300 9.2 Indikator jangka pendek yang menarik dan dapat dilakukan  308

Daftar isi

xxv

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

AN ERCAYA DIRI KEP

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

TIT USI

N IKA AL

S I IN MENTRANSFORMAS

TIT US I

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

TIT USI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

AN DIRI ERCAYA KEP AN LIK

INS ASI MENTRANSFORM

MENG EMB A

NS SI I MENTRANSFORMA

MENG EM BA L

MENG EM B

Selayang Pandang Pendahuluan

U

paya untuk mempertahankan keamanan kolektif adalah inti dari sejarah manusia. Dari masa terdahulu, pengakuan bahwa keamanan manusia bergantung pada kolaborasi telah menjadi faktor yang memotivasi pembentukan komunitas desa, kota, dan negara. Abad ke-20 didominasi oleh peperangan global, perjuangan terhadap kolonial, konflik ideologi, serta upaya untuk membentuk sistem internasional demi kedamaian dan kemakmuran global. Dalam beberapa hal, sistem ini berhasil— perang antarnegara tidak banyak terjadi dibandingkan pada masa lalu dan jumlah perang saudara semakin berkurang. Namun demikian, ketidakamanan tidak hanya tetap ada, tetapi juga telah menjadi tantangan pembangunan utama pada masa sekarang. Satu setengah miliar orang hidup di daerah yang dicekam oleh kerapuhan, konflik, atau kekerasan kriminal terorganisasi dalam skala besar— dan tidak satu pun negara berpendapatan rendah atau negara yang terkena dampak konflik mencapai Sasaran Pemba­ngunan Milenium (Millennium Development Goal—MDG) PBB. Ancaman baru— kejahatan terorganisasi dan trafficking, kerusuhan sipil akibat guncangan ekonomi global, terorisme—telah menimbulkan kesibukan perang konvensional antara negara dan di dalam negara. Meskipun banyak negara yang telah mengalami kemajuan pesat dalam mengentaskan

kemiskinan sejak enam puluh tahun silam, daerah-daerah yang mengalami siklus kekerasan politik dan kriminal tertinggal jauh, pertumbuhan ekonomi mereka terhambat, dan indikator manusia mereka tidak mengalami kemajuan. Orang-orang yang hidup di lingkungan yang lebih stabil sulit memahami penyebab kemakmuran di negara-negara berpendapatan tinggi dan ekonomi global yang canggih berbanding lurus dengan kekerasan dan kesengsaraan ekstrem di negara-negara lain di dunia. Bajak laut yang beroperasi di pesisir Somalia yang mengincar kapal-kapal yang melalui Teluk Aden menjadi contoh paradoks sistem global yang ada. Bagaimana bisa kemakmuran dan kapabilitas negara-negara modern di dunia tidak dapat mencegah masalah klasik? Selama hampir satu dekade setelah keterlibatan internasional dengan Afganistan, mengapa perdamaian sulit dicapai? Bagaimana bisa komunitas perkotaan dihantui oleh perdagangan obat terlarang? Bagaimana bisa negara-negara di Timur Tengah dan Afrika Utara dapat mengalami masalah-masalah ini, sekaligus mempertahankan pertumbuhan dan perbaikan dalam indikator sosial? WDR 2011 ini membahas faktor-faktor yang memicu risiko kekerasan; mengapa pencegahan dan penanganan konflik sangat sulit dilakukan; serta hal-hal apa saja yang dapat dilakukan oleh pemimpin nasional, mitra pembangunan, keamanan, dan para diplomatiknya untuk membantu mengembalikan arah pembangunan yang



L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

stabil di daerah-daerah yang paling rapuh dan terkena dampak kekerasan. Pesan inti dari Laporan ini adalah memperkuat institusi dan tata kelola yang sah untuk memberikan keamanan, keadilan, dan pekerjaan bagi warga negara agar siklus kekerasan ini berhenti. Mengembalikan kepercayaan diri serta mentransformasikan keamanan, keadilan, dan institusi ekonomi dapat dilakukan dalam satu generasi, sekalipun dalam sebuah negara yang mengalami konflik yang parah. Namun, hal tersebut memerlukan kepemimpinan nasional yang kuat dan sistem internasional yang “disesuaikan” untuk mengatasi risiko abad ke-21: memfokuskan kembali bantuan untuk mencegah kekerasan kriminal dan politik; mereformasi prosedur badan internasional; memberikan respons pada tingkat regional; serta memperbarui usaha kooperatif di antara negaranegara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi. Laporan ini menggambarkan pendekatan berlapis terhadap tindakan global yang efektif dengan peranan lokal, nasional, regional, dan internasional. Terkait dengan topiknya, Laporan ini telah dikembangkan dengan cara yang tidak lazim— menggambarkan pengetahuan pelaku reformasi nasional serta bekerja sama dengan PBB dan institusi regional yang mengkhususkan diri pada bidang politik dan keamanan untuk membangun konsep keamanan manusia. Harapannya adalah kemitraan ini akan melahirkan upaya bersama untuk memperdalam pemahaman kita mengenai hubungan antara keamanan dengan pembangunan, serta mendorong tindakan praktis berdasarkan pada temuan Laporan ini.

BAGIAN 1: TANTANGAN SIKLUS KEKERASAN BERULANG (CYCLES OF REPEATED VIOLENCE) Konflik dan kekerasan abad ke-21 adalah masalah pembangunan yang tidak sesuai dengan acuan abad ke-20 Sistem global di abad ke-20 dirancang untuk menangani ketegangan antarnegara bagian dan perang saudara. Perang negara-bangsa dan

perang saudara memiliki logika dan urutan tertentu. Aktornya, negara berdaulat atau pergerakan pemberontakan yang jelas diketahui secara pasti. Jika suatu konflik meningkat dan terjadi perseteruan, hasil akhir dari perseteruan ini (baik itu kemenangan atau kekalahan maupun kesepakatan) diikuti dengan fase “pascakonflik” yang mengarah pada perdamaian. Sebagian besar sistem global tersebut terbentuk dari paradigma konflik dengan peranan aktor nasional dan internasional yang jelas dalam pembangunan untuk mempromosikan kemakmuran dan kapabilitas negara-bangsa (tetapi menghindar selama konflik aktif); dalam diplomasi untuk mencegah dan menengahi konflik antarnegara dan antara pemerintah dengan pemberontak; dalam menjaga perdamaian setelah konflik; serta dalam humanitarianisme untuk memberikan bantuan. Kekerasan abad ke-211 tidak sesuai dengan acuan abad ke-20. Perang antarnegara bagian dan perang saudara masih menjadi ancaman di beberapa daerah, tetapi jumlahnya telah menurun selama 25 tahun belakangan ini. Angka kematian akibat perang saudara, walaupun masih dalam jumlah yang tidak dapat diterima, adalah seperempat dari angka kematian pada periode 1980-an (Fitur 1, Figur F1.1).2 Kekerasan dan konflik belumlah hilang: satu dari empat orang di dunia, lebih dari 1,5 miliar, hidup di negaranegara rapuh dan terkena dampak konflik atau di negara-negara dengan tingkat kekerasan kriminal yang tinggi.3 Namun, karena keberhasilan dalam mengurangi perang antarnegara, bentuk konflik, dan kekerasan yang tersisa tidak cocok untuk dikategorikan sebagai “perang” atau “kedamaian” ataupun sebagai “kekerasan kriminal” atau “kekerasan politik” (lihat Fitur 1, F1.1–F1.2 dan Tabel F1.1.) Banyak negara dan daerah subnasional yang menghadapi siklus kekerasan berulang (cycles of repeated violence), tata kelola yang lemah, dan ketidakstabilan. Pertama, konflik bukanlah peristiwa yang terjadi satu kali, melainkan terusmenerus dan berulang: 90 persen perang saudara dekade lalu terjadi di negara-negara yang telah mengalami perang saudara selama 30 tahun.4 Kedua, bentuk konflik dan kekerasan baru mengancam pembangunan: sekarang, banyak

Selayang Pandang

negara yang telah berhasil menegosiasikan kesepakatan setelah konflik politik, seperti El Salvador, Guatemala, dan Afrika Selatan, menghadapi tingkat kriminal yang tinggi sehingga menghambat pembangunan mereka. Ketiga, bentuk-bentuk kekerasan yang berbeda terkait satu sama lain. Pergerakan politik dapat memperoleh dukungan dana dari aktivitas kriminal, seperti di Republik Demokratis Kongo dan Irlandia Utara.5 Geng-geng kriminal dapat mendukung kekerasan politik selama periode pemilihan, seperti di Jamaika dan Kenya.6 Pergerakan ideologi internasional menyebabkan kesengsaraan lokal, seperti yang terjadi di Afganistan dan Pakistan. Dengan demikian, sebagian besar negara saat ini menghadapi kekerasan dalam bentuk yang beragam. Keempat, kesengsaraan dapat meningkat ke tuntutan perubahan yang akut—dan risiko konflik—di negara-negara di mana perubahan politik, sosial, atau ekonomi tidak memenuhi harapan seperti yang terjadi di Timur Tengah dan Afrika Utara. Dengan saling terkait dan berulang, konflik-konflik ini terjadi secara regional dan global. Kematian, kerusakan, dan pembangunan yang terhambat karena konflik sangatlah buruk bagi negara-negara yang terkena dampak konflik, serta dampaknya meluas secara regional dan global. Sebuah negara yang sedang mengupayakan pembangunan, seperti Tanzania, mengalami kerugian sekitar 0,7 persen PDB setiap tahunnya akibat konflik.7 Para pengungsi dan orang-orang telantar telah meningkat tiga kali lipat selama 30 tahun belakangan ini.8 Hampir 75 persen pengungsi dunia ditampung oleh negara-negara tetangga.9 Bentuk kekerasan baru yang terkait dengan konflik politik, kejahatan terorganisasi, dan konflik internasional berarti kekerasan merupakan masalah bagi negara kaya dan miskin: lebih dari 80 persen kematian akibat serangan teroris satu dekade lalu terjadi di negara-negara non-Barat.10 Namun, studi 18 negara Eropa menunjukkan bahwa setiap insiden teroris transnasional tambahan mengurangi pertumbuhan ekonomi mereka hingga 0,4 persen setahun.11 Serangan di satu daerah dapat memberikan dampak bagi semua pasar global— satu serangan di Niger Delta dapat merugikan

konsumen minyak sebanyak miliaran dolar dalam bentuk kenaikan harga.12 Dalam empat minggu setelah ketegangan di Libia, harga minyak naik hingga 15 persen.13 Larangan pengiriman kokain ke Eropa telah meningkat empat kali lipat sejak 200314 yang mengakibatkan wilayah-wilayah seperti Afrika Barat terkena dampak kekerasan yang terkait dengan obat-obatan terlarang.15 Upaya untuk mengatasi kekerasan juga memakan biaya besar. Misalnya, operasi angkatan laut untuk melawan bajak laut di “Horn of Africa” dan Samudra Hindia diperkirakan memakan biaya sebesar 1,3–2 miliar dolar per tahun dengan biaya tambahan yang dialokasikan untuk mengubah rute kapal dan meningkatkan premi asuransi.16 Upaya rumah tangga dan perusahaan untuk melindungi diri terhadap kekerasan berdurasi panjang membebani ekonomi: 35 persen perusahaan di Amerika Latin, 30 persen di Afrika, serta 27 persen di Eropa Timur dan Asia Tengah mengidentifikasi kejahatan sebagai masalah utama bagi aktivitas bisnis mereka. Beban tersebut sangat berat bagi negara-negara yang tidak mampu: perusahaanperusahaan di Sub-Sahara Afrika mengalami kerugian penjualan yang lebih tinggi akibat kejahatan dan mengeluarkan biaya yang lebih tinggi untuk keamanan dibandingkan perusahaan di wilayah lain.17 Tidak ada negara yang berpendapatan rendah atau yang terkena dampak konflik mencapai MDG. Warga yang tinggal di negara rapuh dan terkena dampak konflik berisiko kekurangan gizi dua kali lebih tinggi, berisiko tidak mampu menyekolahkan anak-anak mereka, dan kekurangan air bersih tiga kali lebih tinggi dibandingkan warga yang tinggal di negara berkembang. Rata-rata, sebuah negara yang mengalami kekerasan besar selama periode 1981 hingga 2005 memiliki tingkat kemiskinan sebesar 21 persen lebih tinggi dibandingkan negara yang tidak mengalami kekerasan (Fitur 1, Figur F1.3).18 Gambaran yang sama juga muncul bagi wilayah subnasional yang terkena dampak kekerasan di negara-negara yang lebih kaya dan lebih stabil—wilayah yang tidak tersentuh pembangunan.19 Siklus konflik dan kekerasan yang berulang ini menjadi beban manusia, sosial,





FITUR 1  FIGUR F1.1 

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Perubahan kekerasan Angka kematian akibat perang saudara berkurang

300.000

60

250.000

50

200.000

40

150.000

30

100.000

20

50 000

10

0 1960

1968

1976

1984

1992

2000

Jumlah negara dalam perang saudara

Angka kematian akibat perang saudara

Seiring dengan penurunan jumlah perang saudara, total angka kematian tahunan akibat konflik ini (angka kematian peperangan) turun dari lebih dari 200.000 pada 1988 hingga kurang dari 50.000 pada 2008.

0 2008

Total angka kematian per tahun dalam semua perang saudara (kecil dan besar) Jumlah total negara dalam perang saudara (kecil dan besar)

Sumber: Uppsala/PRIO Armed Conflict dataset (Harborn dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005); Gledtisch dkk. 2002; Sundberg 2008; Gledtisch dan Ward 1999; Human Security Report Project, akan terbit. Catatan: Perang saudara digolongkan menurut skala dan jenisnya dalam Uppsala/PRIO Armed Conflict dataset (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005). Ambang minimal untuk keperluan pemonitoran adalah perang saudara minor dengan 25 kematian atau lebih dalam satu tahun. Perkiraan angka kematian per tahun per konflik dapat ditemukan dalam Lacina dan Gleditsch (2005, diperbarui pada tahun 2009). Dalam Laporan ini, perkiraan terbaik digunakan, kecuali jika tidak tersedia, di mana rata-rata perkiraan tinggi dan rendah digunakan.

TABEL F1.1 

Kekerasan cenderung terjadi kembali Beberapa negara merupakan daerah “pascakonflik”. Angka kekerasan yang muncul di negara-negara yang mengalami konflik sebelumnya telah meningkat sejak 1960-an, dan setiap perang saudara yang dimulai sejak 2003 terjadi di negara yang telah mengalami perang saudara sebelumnya.

Dekade

Kekerasan yang terjadi di negaranegara yang belum mengalami konflik sebelumnya (%)

Kekerasan yang terjadi di negara yang mengalami konflik sebelumnya (%)

Jumlah kemunculan

1960-an 1970-an 1980-an 1990-an 2000-an

57 43 38 33 10

43 57 62 67 90

35 44 39 81 39

Sumber: Walter 2010; perhitungan tim WDR. Catatan: Konflik sebelumnya meliputi konflik sejak tahun 1945.

(fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Selayang Pandang

FITUR 1  FIGUR F1.2 



Perubahan kekerasan (lanjutan) Kekerasan kriminal terorganisasi mengancam proses perdamaian Pembunuhan telah meningkat di setiap negara Amerika Tengah sejak 1999, termasuk negara-negara yang telah mengalami kemajuan dalam mengatasi konflik politik—dan ini tidaklah aneh; negara-negara seperti Afrika Selatan menghadapi tantangan generasi kedua yang sama.

Perubahan absolut dalam pembunuhan pada tahun 1999

40 30 20 10 0 –10 1999

2000

2001

El Salvador Panama

2002

2003

Honduras Nikaragua

2004

2005

Guatemala Kosta Rika

2006

2007

2008

2009

Belize

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan UNODC 2007; UNODC dan World Bank 2007; dan Sumber-sumber nasional. Catatan: Tahun dasar untuk angka pembunuhan adalah 1999 = 0.

Bagaimana kekerasan menghambat perdamaian

Ketimpangan dalam kemiskinan semakin melebar di antara negara-negara yang terkena dampak kekerasan dan negara lainnya Data baru menunjukkan bahwa tingkat kemiskinan di dunia semakin menurun, tetapi negara-negara yang terkena dampak kekerasan tertinggal jauh. Setiap tiga tahun, sebuah negara terkena dampak kekerasan (kematian akibat perang atau angka kematian yang berlebihan karena pembunuhan sama dengan perang besar) dan penurunan tingkat kemiskinan macet hingga 2,7 persen. 65 Tingkat kemiskinan (% populasi yang hidup dengan kurang dari 1,25 dolar per hari)

Figur F1.3 

60 55 50 45 40 35 1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

Negara-negara yang terkena dampak kekerasan besar Negara-negara yang terkena dampak kekerasan kecil Negara-negara yang tidak terkena dampak kekerasan

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan data kemiskinan Chen, Ravallion, dan Sangraula 2008 (tersedia di POVCALNET; http://iresearch. worldbank.org). Catatan: Kemiskinan adalah % populasi yang hidup dengan kurang dari 1,25 dolar AS per hari.



L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

dan ekonomi yang berlangsung selama beberapa generasi. Tingkat kekerasan kriminal yang tinggi menghambat pembangunan ekonomi. Di Guatemala, kekerasan menimbulkan kerugian 7 persen PDB negara tersebut pada tahun 2005— dua kali lebih besar dibandingkan bencana Badai Stan pada tahun yang sama dan dua kali lebih besar dibandingkan anggaran untuk pertanian, kesehatan, dan pendidikan.20 Kerugian rata-rata akibat perang saudara sama dengan pertumbuhan PDB selama 30 tahun untuk negara berkembang berukuran menengah.21 Pemulihan perdagangan setelah peristiwa kekerasan membutuhkan waktu 20 tahun.22 Dengan kata lain, satu peristiwa kekerasan besar dapat menghancurkan kemajuan ekonomi seluruh generasi. Angka ini dapat menyebabkan kematian manusia. Dalam masyarakat yang memiliki tingkat kekerasan yang tinggi, banyak warga yang kehilangan putra atau putri mereka sebelum waktunya. Ketika anak-anak terlambat pulang ke rumah, orang tua khawatir akan keselamatan nyawa dan fisik mereka. Pengalaman harian— seperti pergi ke sekolah, bekerja, pergi ke pasar— tidak lepas dari kekhawatiran. Orang-orang ragu untuk membangun rumah atau berinvestasi dalam bisnis kecil karena bisa saja hancur seketika. Dampak langsung kekerasan dirasakan oleh anak-anak muda—mayoritas anggota geng— tetapi wanita dan anak-anak menderita akibat dampak tidak langsung.23 Sebesar 96 persen tahanan adalah laki-laki dan 90 persen orang hilang adalah laki-laki; 80 persen pengungsi dan orang-orang telantar adalah wanita dan anakanak.24 Kekerasan menimbulkan kekerasan: anak laki-laki yang menyaksikan penganiayaan memiliki kecenderungan yang lebih tinggi untuk melakukan kekerasan pada masa depan.25 Namun, ketika keamanan dipulihkan, wilayah-wilayah ini dapat mencapai tingkat pembangunan yang paling tinggi. Beberapa negara yang mengalami kekerasan politik dan kejahatan berkepanjangan membuat kemajuan yang paling pesat pada MDG:26 •

Etiopia memiliki akses air yang lebih baik dari 13 persen populasi pada tahun 1990 menjadi 60 persen pada tahun 2009–2010.







Mozambik memiliki tingkat penyelesaian yang lebih tinggi dalam waktu delapan tahun dari 14 persen pada tahun 1999 menjadi 46 persen pada tahun 2007. Rwanda mampu menurunkan tingkat kekurangan gizi dari 56 persen populasi pada tahun 1997 hingga 40 persen pada tahun 2005. Antara tahun 1995 hingga 2007, BosniaHerzegovina meningkatkan imunisasi campak dari 53 persen menjadi 96 persen bagi anak berusia 12 hingga 23 bulan.

Siklus konflik yang merusak: Ketika tekanan keamanan, keadilan, dan pekerjaan bertemu dengan institusi yang lemah Penyebab konflik internal muncul dari dinamika politik, keamanan, dan ekonomi.27 Namun, sangat sulit untuk menguraikan penyebab dan efek kekerasan. Secara garis besar, PDB per kapita yang lebih rendah terkait dengan konflik politik berskala besar dan tingkat pembunuhan yang tinggi. 28 Pengangguran disebutkan secara konsisten dalam survei persepsi warga negara sebagai motif untuk bergabung dalam pergerakan pemberontakan dan geng perkotaan (Fitur 2, Figur F2.2).29 Perasaan lebih aman dan lebih berkuasa juga disebutkan sebagai motivator yang penting di hampir semua negara sehingga menegaskan penelitian yang menunjukkan bahwa dinamika pekerjaan tidak hanya terkait dengan pendapatan, tetapi juga dengan kehormatan dan status yang melibatkan kohesi sosial dan kesempatan ekonomi. Eksklusi dan ketimpangan politik yang memengaruhi kelompok regional, agama, atau etnis terkait dengan risiko perang saudara30 (dan juga disebutkan dalam survei warga negara sebagai penyebab utama konflik selain kemiskinan—lihat Figur F2.1), sedangkan ketimpangan antara yang kaya dengan miskin sangat terkait dengan risiko kejahatan kekerasan (Tabel 1.1). Faktor eksternal dapat mempertinggi risiko kekerasan. Tekanan keamanan eksternal utama, seperti pola perdagangan obat baru, dapat

Selayang Pandang

TABEL 1.1 

Tekanan keamanan, ekonomi, dan politik

Tekanan

Internal

Eksternal

Keamanan

• Dampak dari kekerasan dan trauma

• Invasi, pendudukan • Dukungan eksternal untuk pemberontakan domestik • Penyebaran konflik lintas negara • Terorisme transnasional • Jaringan kejahatan internasional

Ekonomi

• Tingkat pendapatan yang rendah, biaya peluang pemberontakan yang rendah • Pengangguran • Kekayaan sumber daya alam (SDA) • Korupsi • Urbanisasi pesat

• Guncangan harga • Perubahan iklim

Keadilan

• Persaingan etnis, agama, atau wilayah • Diskriminasi riil atau terselubung • Pelanggaran hak asasi manusia (HAM)

• Ketimpangan dan ketidakadilan global terselubung dalam memperlakukan kelompok etnis atau agama

Sumber: Tim WDR. Catatan: Walaupun sederhana, tabel ini menunjukkan faktor-faktor utama dalam literatur akademik mengenai penyebab dan korelasi konflik, serta dibahas dalam konsultasi dan survei WDR.33

membuat kapabilitas institusional kewalahan (lihat Fitur 2). Guncangan pendapatan (income shock) juga dapat meningkatkan risiko kekerasan. Penelitian mengenai guncangan hujan di SubSahara Afrika menunjukkan bahwa konflik sipil akan terjadi setelah kekeringan. Dengan menggunakan variasi uang sebagai proxy untuk guncangan pendapatan di 41 negara Afrika antara tahun 1981 dan 1999, Satyanath, Miguel, dan Sergenti menemukan bahwa penurunan pertumbuhan ekonomi sebanyak 5 persen meningkatkan kemungkinan konflik sebanyak setengahnya pada tahun berikutnya.31 Korupsi— yang secara umum memiliki hubungan internasional melalui perdagangan terlarang, pencucian uang, dan ekstraksi sewa dari penjualan sumber daya nasional atau kontrak dan konsesi internasional—memberikan pengaruh negatif terhadap risiko kekerasan dengan menambah kesengsaraan serta merongrong efektivitas institusi nasional dan norma sosial.32 Tekanan eksternal baru dari perubahan iklim dan persaingan SDA dapat meningkatkan semua risiko ini.34 Namun, banyak negara yang menghadapi tingkat pengangguran yang tinggi, ketimpangan ekonomi, atau tekanan dari jaringan kejahatan terorganisasi, tetapi tidak mengalami kekerasan

yang menyebar dan bahkan mampu menahannya. Pendekatan WDR menekankan bahwa risiko konflik dan kekerasan di setiap masyarakat (nasional atau regional) adalah kombinasi pemaparan terhadap tekanan internal dan eksternal serta kekuatan “sistem imun” atau kapabilitas sosial dalam menghadapi tekanan yang terkandung dalam institusi yang sah.35 Institusi negara dan nonnegara sangat penting. Institusi meliputi norma dan perilaku sosial—seperti kemampuan pemimpin untuk mentransenden sektarian dan perbedaan politik serta mengembangkan tawar-menawar, dan bagian masyarakat untuk mendorong kohesi nasional dan politik yang lebih baik—seperti aturan, hukum, dan organisasi.36 Jika negara, pasar, dan institusi sosial gagal memberikan keamanan, keadilan, dan kesempatan ekonomi yang mendasar bagi warga negara, konflik pasti akan terjadi. Singkatnya, negara-negara dan wilayahwilayah subnasional yang memiliki legitimasi institusional dan tata kelola yang lemah paling rentan terhadap kekerasan dan ketidakstabilan, serta paling lamban dalam merespons tekanan internal dan eksternal. Kapasitas dan akuntabilitas institusional sangat penting bagi kekerasan politik dan kriminal (lihat Fitur 2).37



10

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1











Di beberapa wilayah—seperti di wilayah sekitar Kolombia sebelum abad ke-2138 atau Republik Demokratik Kongo39 saat ini—pemerintah hampir tidak ada di berbagai wilayah, dan kelompok bersenjata mendominasi persaingan lokal akan kekuasaan dan sumber daya. Sebagian besar wilayah yang terkena dampak kekerasan mengalami penurunan kapasitas kolaboratif40 untuk menengahi konflik secara damai. Di beberapa negara, institusi tidak menjangkau perbedaan etnis, wilayah, atau agama, dan institusi negara dianggap hanya mendukung satu pihak— seperti halnya selama berpuluh-puluh tahun sebelum kesepakatan damai di Irlandia Utara.41 Pada beberapa komunitas, divisi sosial telah menghambat kolaborasi efektif antara pihak elite yang mendominasi negara dan masyarakat miskin untuk mengatasi sumber-sumber kekerasan. Urbanisasi yang pesat, seperti yang terjadi sebelumnya di Amerika latin dan saat ini di Asia dan Afrika, melemahkan kohesi sosial. 42 Pengangguran, ketimpangan struktural, dan akses terhadap pasar senjata dan obat terlarang merusak kohesi sosial dan meningkatkan kerentanan terhadap jaringan kriminal dan geng. Negara-negara yang memiliki kapasitas institusi yang lemah lebih cenderung mengalami kerusuhan sosial selama krisis makanan pada tahun 2008–2009.43 Beberapa negara telah mencoba untuk mempertahankan stabilitas melalui jaringan koersi dan patronase, tetapi negara-negara dengan tingkat korupsi dan pelanggaran hak asasi manusia (HAM) yang tinggi memiliki risiko kekerasan yang lebih tinggi pada masa mendatang (lihat Fitur 2).

Institusi yang lemah menjadi bagian penting dalam menjelaskan penyebab kekerasan terjadi secara berulang dalam bentuk yang

berbeda di negara atau wilayah subnasional yang sama. Masyarakat dengan institusi paling lemah sekalipun terkadang mengalami masa damai. Somalia Selatan-Tengah telah mengalami jeda konflik selama 30 tahun berdasarkan kesepakatan yang dibuat oleh sejumlah pihak elite.44 Namun, pakta elite sementara di Somalia dan di negara lain tidak memberikan jaminan keamanan dan pembangunan, kecuali jika diikuti dengan pembangunan negara yang berdaulat dan institusi masyarakat.45 Umumnya, pakta-pakta tersebut tidak bertahan lama karena terlalu bersifat pribadi dan sempit untuk mengakomodasi tekanan dan penyesuaian terhadap perubahan. Tekanan internal dan eksternal baru muncul—kematian pemimpin, guncangan ekonomi, masuknya jaringan perdagangan ilegal terorganisasi, peluang baru, atau campur tangan keamanan eksternal—dan tidak ada kemampuan untuk meresponsnya.46 Hasilnya, kekerasan terulang lagi. Fokus pada institusi yang kuat tidak berarti menjadikan institusi Barat sebagai acuan. Sejarah memberikan banyak contoh model institusi asing yang terbukti tidak bermanfaat bagi pembangunan nasional, terutama model institusi peninggalan kolonial,47 karena modelmodel tersebut berfokus pada bentuk—bukannya fungsi. Ini juga terbukti pada masa sekarang. Di Irak, Coalition Provisional Authority membentuk komisi pada setiap bidang mulai dari pariwisata hingga lingkungan yang terhubung secara paralel dengan kementerian, dan hukum model yang diajukan tidak banyak berkaitan dengan realitas sosial dan politik.48 Transfer bentuk organisasi di antara negara-negara di Selatan sekalipun tidak akan produktif jika tidak disesuaikan dengan kondisi lokal—komisi keadilan dan rekonsiliasi, antikorupsi, dan HAM yang dibentuk dengan sangat baik di beberapa negara tidak selalu bermanfaat di negara lain. Ada beberapa manfaat yang diperoleh dari transfer pengetahuan seperti yang dijelaskan oleh Laporan ini—jika disesuaikan dengan kondisi lokal. Institusi yang “paling sesuai” merupakan inti dari Laporan ini.

Selayang Pandang

BAGIAN 2: ROADMAP UNTUK MENGATASI SIKLUS KEKERASAN DI TINGKAT NEGARA Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara Untuk mengatasi siklus ketidakamanan dan mengurangi risiko pengulangannya, para pelaku reformasi nasional dan mitra internasionalnya perlu membangun institusi kuat yang dapat memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negaranya—memberikan patokan dalam masyarakat kepada kelompokkelompok yang dapat menerima lebih banyak respek dan pengakuan atas keterlibatannya dalam mengatasi kekerasan bersenjata dibandingkan aktivitas legal, serta memberikan hukuman terhadap pelanggaran seadil-adilnya. Namun, mentransformasi institusi— selalu tidak mudah—sangat sulit dalam situasi yang rapuh. Pertama, di negara-negara yang memiliki rekam jejak kekerasan dan kecurigaan, ekspektasinya terlalu rendah sehingga janji pemerintah tidak dipercayai dan membuat tindakan kooperatif menjadi hal yang tidak mungkin atau terlalu tinggi. Jadi, momen transisional menghasilkan ekspektasi perubahan yang cepat yang tidak dapat dipenuhi oleh institusi yang ada.49 Kedua, banyak perubahan

TABEL 2.1 

institusional yang dapat menyebabkan ketahanan yang lebih lama terhadap kekerasan sering kali menimbulkan risiko jangka pendek. Setiap perubahan yang penting—pengadaan pemilu, perombakan jaringan patronase, pemberian peran baru pada dinas keamanan, desentralisasi pengambilan keputusan, pemberian kekuasaan kepada kelompok yang lemah—menghasilkan pemenang dan pecundang. Pecundang sering kali terorganisasi dan menolak perubahan. Ketiga, tekanan eksternal dapat membuat pembangunan menyimpang. Menciptakan institusi yang kuat yang dapat mencegah kekerasan berulang sangatlah lambat. Hal tersebut membutuhkan beberapa generasi. Bahkan, negara-negara yang mampu melakukan transformasi dengan cepat membutuhkan 15 hingga 30 tahun untuk meningkatkan kinerja institusionalnya dari negara rapuh—misalnya Haiti—hingga menjadi negara yang berfungsi seperti Ghana (Tabel 2.1).50 Kabar baiknya adalah proses transformasi institusi ini dipercepat pada akhir abad ke-20 dengan meningkatnya tuntutan warga negara akan tata kelola yang baik dan teknologi yang dapat membantu tata kelola tersebut. Memang, membuat kemajuan dalam satu generasi dianggap cukup cepat: kemajuan pada kecepatan ini akan merepresentasikan pencapaian pembangunan yang sangat besar untuk negara-negara, seperti Afganistan, Haiti, Liberia, dan Timor Leste saat ini.

Kemajuan yang paling cepat dalam transformasi institusional—Perkiraan cakupan realistis Tabel berikut menunjukkan cakupan waktu historis yang diperlukan pelaku reformasi tercepat pada abad ke- 20 untuk mencapai transformasi tata kelola mendasar.

Indikator Kualitas birokratis (0–4) Korupsi (0–6) Militer dalam politik (0–6) Efektivitas pemerintah Kontrol korupsi Aturan hukum Sumber: Pritchett dan de Weijer 2010.

Tahun menuju permulaan pada kecepatan 20 tercepat Tercepat selama permulaan 20 12 27 14 17 10 36 13 27 16 41 17

11

12

FITUR 2 

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Tekanan tinggi dan institusi yang lemah = risiko kekerasan

Keadilan, lapangan kerja, dan kekerasan FIGUR F2.1 

Bagaimana pandangan masyarakat terhadap pemicu konflik?

Dalam survei yang dilakukan di enam negara dan wilayah yang terkena dampak kekerasan—yang melibatkan gabungan sampel representatif secara nasional dan subwilayah—masyarakat mengemukakan isu-isu yang terkait dengan kesejahteraan ekonomi individu (kemiskinan, pengangguran) serta ketidakadilan (termasuk ketimpangan dan korupsi) sebagai pemicu utama konflik. 45

% responden survei yang menjawab

40 35 30 25 20 15 10 5 0 Kemiskinan/ pendidikan yang buruk

Konflik atas sumber daya/kelangkaan sumber daya

Agresi eksternal

Konflik etnis/ agama

Ketidakadilan/ ketimpangan/ korupsi

Lain-lain

Sumber: Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010.

FIGUR F2.2 

Apa yang mendorong masyarakat untuk bergabung dengan pemberontakan dan geng?

Survei yang sama menunjukkan bahwa alasan utama anak-anak muda menjadi pemberontak atau anggota geng adalah sama— pengangguran mendominasi keduanya. Ini tidak selalu berlaku bagi perekrutan militan (Bab 2). 50

46%

45 40

39,5%

% responden

35 30 25 20 15

15%

13%

13% 8%

10 5 0

Partisipasi pemberontakan

Partisipasi geng

Pengangguran Merasa lebih aman/berkuasa Percaya dengan gerakan/balas dendam/ketidakadilan

Sumber: Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010.

Selayang Pandang

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Jorge Montaño, Anggota, Dewan Kontrol Narkotika Internasional; mantan Duta Besar Meksiko untuk Amerika Serikat; Anggota Dewan Penasihat WDR. Peranan tekanan eksternal Perdagangan obat-obatan dan manusia, pencucian uang, eksploitasi SDA dan satwa liar ilegal, pemalsuan, serta pelanggaran hak kekayaan intelektual (pembajakan) adalah aktivitas kriminal yang menguntungkan yang memfasilitasi penetrasi kejahatan terorganisasi pada struktur sosiopolitik, hukum, dan keamanan yang rentan di negara-negara berkembang. Di Amerika Tengah, misalnya, beberapa negara yang telah mencapai kestabilan politik dua dekade lalu mengalami kemunduran saat ini, di mana institusi-institusinya tidak memiliki kekuatan untuk menghadapi serangan ini. Kejahatan terorganisasi transnasional telah mengubah negara-negara Karibia menjadi pintu bagi pergerakan obat-obatan terlarang serta warga negara ilegal ke Eropa dan Amerika Utara. Bolivia, Kolombia, dan Peru menjadi penghasil kokain global, sedangkan Meksiko menghadapi gelombang kekerasan karena batas negaranya dibanjiri imigran, konsumsi obat-obatan, dan pasar senjata. Afrika Barat telah menjadi jalan baru bagi obat-obatan yang berasal dari Amerika Selatan dan ditujukan ke Eropa. Beberapa negara Afrika mengalami eksploitasi ilegal pada SDA-nya, sedangkan Asia adalah penghubung opium yang berasal dari Afganistan. Perkembangan kejahatan terorganisasi tersebut dapat menyebabkan kejatuhan banyak negara lemah karena institusinya menjadi mangsa kejahatan tersebut. Pembangunan ekonomi yang buruk di berbagai wilayah menjadi pemicu aktivitas ilegal ini yang akan terus berlangsung sebagai akibat dari impunitas yang diperolehnya di negara-negara berkembang. Catatan WDR: Institusi yang lemah adalah penyebab siklus kekerasan berulang Dengan melanjutkan penelitian oleh Collier, Fearon, Goldstone, Wallis, Wingast, dan lain-lain, ilmuwan politik Jim Fearon dan Barbara

Kerangka dasar WDR berfokus pada apa yang kita tahu mengenai dinamika tindakan untuk mencegah siklus kekerasan berulang— baik dalam jangka pendek maupun secara kontinu untuk mencapai tingkat resiliensi yang mendukung. Pengetahuan kita mengenai cara menghentikan siklus ini bersifat parsial: Laporan ini merangkum pelajaran yang dapat ditarik dari penelitian yang ada, studi negara, dan konsultasi dengan pelaku reformasi nasional. Pengalaman dari Bosnia-Herzegovina, Cile, Kolombia, Ghana, Indonesia, Liberia, Mozambik, Irlandia Utara, Sierra Leone, Afrika Selatan, dan Timor Leste sering kali disebutkan dalam Laporan (ini).

Walter menggunakan teknik ekonometrika untuk WDR demi menguji apakah aturan hukum dan efektivitas pemerintah, korupsi yang rendah, dan perlindungan HAM berkorelasi dengan rendahnya risiko pengulangan perang saudara dan pembunuhan akibat kekerasan kriminal. Fearon menemukan negara-negara dengan indikator tata kelola di atas rata-rata untuk tingkat pendapatannya memiliki tingkat risiko terjadinya konflik sipil yang rendah pada 5 hingga 10 tahun berikutnya—antara 30 hingga 45 persen lebih rendah— dan hubungan tersebut juga berlaku bagi negara-negara dengan tingkat pembunuhan yang tinggi. Penelitian ini menegaskan arah sebelumnya dalam komunitas kebijakan, seperti penekanan Jaringan Internasional untuk Konflik dan Kerapuhan (International Network on Conflict and Fragility—INCAF) pada hubungan antara upaya perdamaian dengan pembangunan negara. Ukuran akuntabilitas juga sama pentingnya dengan ukuran kapasitas dalam perhitungan ini. Fearon menemukan tingginya tingkat teror politik pada periode sebelumnya meningkatkan risiko konflik saat ini. Walter menemukan penurunan jumlah tahanan politik dan pembunuhan ekstrajudisial (extrajudicial) yang signifikan membuat kemungkinan terjadinya perang saudara dua hingga tiga kali lebih rendah dibandingkan di negara-negara yang memiliki tingkat pelanggaran HAM yang lebih tinggi. Ia menjelaskan interpretasi yang paling masuk akal dari hasil-hasil ini adalah semakin besar represi dan pelecehan yang dilakukan oleh pemerintah menciptakan kesengsaraan, serta menandakan pemerintah tersebut tidak dapat dijadikan mitra negosiasi; menunjukkan bahwa pendekatan yang lebih dapat dipertanggungjawabkan dapat menurunkan risiko konflik sipil secara signifikan. Ukuran akuntabilitas lain juga penting: ukuran aturan hukum dan korupsi sama pentingnya dengan ukuran kualitas birokratis.

Meskipun semua wilayah ini masih menghadapi tantangan dan risiko, negara-negara ini telah mencapai keberhasilan dalam mencegah eskalasi kekerasan atau memulihkan akibat dari kekerasan tersebut. Pengalaman-pengalaman dalam Laporan ini juga menjangkau negaranegara berpendapatan tinggi, menengah, dan rendah; sejumlah ancaman kekerasan politik dan kriminal; serta konteks institusional yang berbeda mulai dari situasi di mana institusi kuat menghadapi tantangan legitimasi karena masalah inklusi dan akuntabilitas terhadap situasi di mana kapasitas lemah merupakan hambatan utamanya.

13

14

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Ada beberapa perbedaan mendasar antara situasi rapuh dan keras dengan lingkungan berkembang yang stabil. Yang pertama adalah kebutuhan untuk mengembalikan kepercayaan diri dalam tindakan kolektif sebelum memulai transformasi institusional yang lebih luas. Yang kedua adalah prioritas transformasi institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi masyarakat. Yang ketiga adalah peranan tindakan regional dan internasional untuk mengatasi tekanan eksternal. Yang keempat adalah sifat khusus dukungan eksternal yang diperlukan. Transformasi institusional dan tata kelola yang baik yang bersifat sentral bagi proses ini berjalan dengan cara yang berbeda dalam situasi rapuh. Tujuannya lebih fokus— mentransformasi institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi masyarakat. Menghadapi risiko konflik dan kekerasan, keamanan, keadilan, serta lapangan pekerjaan bagi masyarakat adalah elemen kunci perlindungan untuk mencapai keamanan manusia.51 Dinamika perubahan institusional juga berbeda. Analogi yang tepat adalah krisis finansial yang disebabkan oleh kombinasi tekanan eksternal serta lemahnya pemeriksaan dan keseimbangan institusional. Dalam situasi tersebut, usaha yang baik diperlukan untuk mengembalikan kepercayaan diri terhadap kemampuan pemimpin nasional untuk mengatasi krisis tersebut—melalui tindakan belajar dari masa lalu dan penguncian dalam tindakan ini serta menunjukkan bahwa tindakan ini tidak akan berbalik. Membangun kepercayaan diri—suatu konsep yang digunakan dalam mediasi politik dan krisis finansial, tetapi jarang digunakan dalam lingkaran pembangunan (development circle)52— adalah awal untuk perubahan institusional yang lebih permanen dalam menghadapi kekerasan. Mengapa? Karena kepercayaan yang rendah berarti para pemangku kepentingan yang perlu memberikan dukungan politik, finansial, atau teknis tidak akan berkolaborasi hingga mereka percaya bahwa hasil positif merupakan suatu hal yang mungkin.53 Namun, pembangunan kepercayaan diri bukanlah tujuan akhir. Seperti halnya dalam krisis finansial, kemajuan tidak akan

diperoleh kecuali jika institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan kesempatan ekonomi bagi masyarakat ditransformasikan untuk mencegah berulangnya kekerasan. Seperti halnya pengulangan kekerasan, upaya untuk membangun kepercayaan diri dan membangun institusi biasanya mengikuti bentuk spiral. Negara-negara yang pulih dari situasi yang rapuh dan konflik biasanya tidak melakukan hal tersebut melalui satu momen “membuat atau menghancurkan” yang pasti—melainkan melalui banyak momen transisi seperti yang diilustrasikan oleh Figur 2.1. Pemimpin nasional harus membangun kepercayaan diri di negaranya dan mentransformasikan institusi dari waktu ke waktu—seperti halnya dengan transisi Republik Korea di bidang keamanan, politik, dan ekonomi setelah Perang Korea; atau transisi Ghana, Cile, dan Argentina dari kekuasaan militer yang meliputi persaingan internal yang berulang antara norma dengan tata kelola masyarakat.54 Proses yang berulang menciptakan ruang untuk norma kolaboratif dan kapasitas untuk berkembang, serta untuk keberhasilan membangun kesuksesan dalam siklus yang baik. Untuk setiap putaran spiral, ada dua fase yang sama yang muncul kembali: membangun kepercayaan diri bahwa peluang positif akan muncul sebelum memperdalam transformasi institusional dan memperkuat hasil-hasil tata kelola.

Membangun kepercayaan diri—Koalisi yang cukup inklusif dan hasil-hasil awal Negara tidak dapat mengembalikan kepercayaan diri dengan sendirinya. Membantu kepercayaan diri dalam situasi yang keras dan rapuh memerlukan usaha secara saksama untuk membangun koalisi yang cukup inklusif, seperti yang dilakukan Indonesia dalam mengatasi kekerasan di Aceh atau Timor Leste setelah kekerasan pada 2006 atau Cili dalam transisi politiknya. Koalisi bersifat “cukup inklusif ” jika koalisi tersebut meliputi pihak-pihak yang diperlukan untuk mengimplementasikan tahap awal pembangunan kepercayaan diri dan transformasi institusional. Koalisi tersebut tidak perlu “sepenuhnya inklusif ”.55 Koalisi yang cukup

Selayang Pandang

FIGUR 2.1 

Bergerak dari kerapuhan dan kekerasan ke resiliensi institusional dalam keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi masyarakat KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

I US TIT INS

N DIRI RCAYAA EPE NK KA

MENTRANSFORMASI

ITU SI

CAYAAN DIRI EPER NK KA

T INS MENTRANSFORMASI

N SI I RMA MENTRANSFO

RCAYAAN DIRI EPE NK KA

MENG EMB AL I

MENG EMB AL I

MENG EM BA LI

ST ITU SI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

inklusif bekerja dengan dua cara: (1) pada tingkat luas, dengan membangun dukungan nasional untuk perubahan dan melibatkan pemangku kepentingan yang relevan melalui kolaborasi antara pemerintah dengan sektor masyarakat lainnya serta dengan tetangga, donor, atau investor regional, dan (2) pada tingkat lokal, dengan mendorong pemimpin komunitas untuk mengidentifikasi prioritas dan menjalankan program. Koalisi yang cukup inklusif juga berlaku bagi kekerasan kriminal dan politik melalui kolaborasi dengan pemimpin komunitas, bisnis, dan masyarakat sipil yang terkena dampak kekerasan kriminal. Masyarakat sipil—termasuk organisasi wanita—memainkan peranan penting dalam mengembalikan kepercayaan diri dan mempertahankan momentum untuk pemulihan dan transformasi, seperti yang ditunjukkan oleh peran Gerakan Wanita Liberia (Liberian Women Initiative) dalam menuntut dilanjutkannya kesepakatan perdamaian.56 Memengaruhi pemangku kepentingan untuk bekerja secara kolaboratif memerlukan pembelajaran dari masa lalu—misalnya mengakhiri ekslusi politik atau ekonomi

kelompok-kelompok termarginalkan, korupsi, atau pelanggaran HAM—serta mekanisme untuk “mengunci” perubahan ini dan menunjukkan bahwa perubahan-perubahan ini tidak berbalik. Dalam momen kesempatan atau krisis, hasil yang cepat dan visibel juga membantu mengembalikan kepercayaan diri terhadap kemampuan pemerintah menangani ancaman kekerasan serta mengimplementasikan perubahan institusional dan sosial. Kemitraan negara-masyarakat, negara-LSM (lembaga swadaya masyarakat), negara-internasional, dan negara-sektor swasta dapat memperbesar kapasitas negara untuk melakukan perubahan tersebut. Tindakan pada satu bidang dapat mendukung hasil-hasil pada bidang lain. Operasi keamanan dapat memfasilitasi perdagangan dan transit yang aman, serta aktivitas ekonomi dapat menciptakan lapangan kerja. Layanan yang diberikan kepada kelompok marginal dapat mendukung persepsi keadilan. Pendekatan yang lebih terperinci untuk mendukung koalisi yang cukup inklusif dijelaskan pada bagian kebijakan dan program praktis untuk negara pelaku berikut ini.

15

16

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Mentransformasi institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi masyarakat Ada batasan jumlah perubahan yang dapat diserap masyarakat pada satu waktu, dan banyak reformasi dalam kerapuhan yang memerlukan pembangunan kepercayaan dan kapasitas sebelum reformasi tersebut dapat diimplementasikan dengan baik. Menyeimbangkan tindakan transformatif sangat penting, dan beberapa pelajaran dasar muncul dari transisi negara yang berhasil. Pertama, memprioritaskan tindakan dini untuk mereformasi institusi yang bertanggung jawab atas keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara sangat penting, seperti dalam pembangunan pascakemerdekaan Singapura (lihat Fitur 3). Membendung aliran finansial ilegal dari kantong publik atau perdagangan sumber daya ilegal merupakan hal yang penting dalam mendukung usaha-usaha ini. Pendekatan yang “paling sesuai” dan pragmatis yang disesuaikan dengan kondisi lokal akan diperlukan. Misalnya, Lebanon memperbaiki listrik yang diperlukan untuk pemulihan ekonomi selama perang saudara melalui jaringan penyedia sektor swasta kecil meskipun biayanya tinggi.57 Reformasi kebijakan Haiti pada 2004 hingga 2009 berfokus pada pemberantasan koruptor dalam satuan kerja, dan mengembalikan disiplin kerja yang sangat mendasar.58 Kedua, berfokus pada keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara berarti sebagian besar reformasi lain perlu diurutkan dan dipercepat dari waktu ke waktu, termasuk reformasi politik, desentralisasi, privatisasi, dan perubahan sikap terhadap kelompok marginal. Mengimplementasikan reformasi ini secara sistematis memerlukan jaringan institusi (demokratisasi, misalnya, memerlukan banyak pemeriksaan dan penyeimbangan institusional di luar pemilu) dan perubahan dalam sikap sosial. Beberapa transisi politik yang berhasil— seperti pelimpahan (devotion) yang mendukung perdamaian di Irlandia Utara dan transisi demokratis di Cile, Indonesia, atau Portugal— berlangsung melalui proses selama satu dekade atau lebih.

Ada beberapa pengecualian—di mana eksklusi kelompok dari partisipasi demokratis telah menjadi sumber kesengsaraan, tindakan cepat pada pemilu menjadi masuk akal; dan di mana kepentingan yang sebelumnya menghambat reformasi telah dihilangkan, seperti pada Jepang pascaperang atau reformasi tanah Republik Korea,59 tindakan cepat dapat memanfaatkan peluang. Namun, dalam berbagai situasi, tindakan sistematik dan bertahap merupakan yang paling baik.

Mengatasi tekanan eksternal dan memobilisasi dukungan internasional Tekanan eksternal (seperti infiltrasi kejahatan terorganisasi dan jaringan perdagangan ilegal), dampak konflik dari daerah tetangga, dan guncangan ekonomi adalah faktor utama peningkatan risiko kekerasan. Dalam situasi rapuh, banyak tekanan eksternal yang sudah ada dan institusi yang memberikan respons terhadap tekanan tersebut biasanya lemah. Jika tidak ditangani atau ditingkatkan, tekanan tersebut dapat menghambat upaya pencegahan kekerasan dan pemulihan situasi. Dibandingkan di lingkungan pembangunan yang lebih stabil, mengatasi tekanan eksternal harus menjadi bagian inti dari strategi nasional dan internasional yang mendukung upaya pencegahan kekerasan dan pemulihan situasi. Bantuan internasional juga harus berbeda dalam situasi yang rapuh. Persyaratan untuk menciptakan hasil pembangunan kepercayaan diri mengharuskan sesuatu yang terbaik harus dipercepat. Fokus pembangunan koalisi kolaboratif yang cukup inklusif pada keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara menggabungkan kapasitas internasional yang harus berjalan seiring—misalnya untuk mediasi, HAM, bantuan keamanan, serta bantuan kemanusiaan dan pembangunan. Ketika situasi politik rapuh dan kapasitas sistem lokal untuk memastikan akuntabilitas lemah, insentif internasional—seperti mekanisme pengakuan dan sanksi—juga memainkan peranan penting. Mari kita lihat contoh Afrika Barat yang lebih kecil yang mengalami kudeta baru-baru ini. Mekanisme lokal untuk mengatasi situasi tersebut

Selayang Pandang

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 FITUR 3 

Pengalaman pembangunan kepercayaan negara dan transformasi institusi untuk keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara Pembangunan kepercayaan diri di Afrika Selatan Jay Naidoo, Ketua Aliansi Global untuk Perbaikan Nutrisi; Mantan Sekretaris Jenderal, Kongres Serikat Perdagangan Afrika Selatan; Menteri Rekonstruksi dan Pembangunan, Afrika Selatan; dan mantan Direktur Bank Pembangunan Afrika Selatan; Anggota Dewan Penasihat WDR. (Diringkas dari WDR 2011, Bab 3) Di Afrika Selatan, “momen” transisi pada tahun 1994 didahului oleh berbagai titik transisi yang memerlukan upaya dari para protagonis untuk mengalihkan perdebatan dan yang memberikan kredibilitas pada proses tersebut. Di sisi Aliansi Kongres Nasional Afrika (African National Congress—ANC), ini meliputi peralihan ke pendekatan yang lebih luas dan lebih inklusif, serta realisasi kebutuhan untuk memastikan insentif bagi Partai Nasional dan masyarakat kulit putih. Di sisi Partai Nasional, ini meliputi peralihan dari pemikiran dalam hak kelompok dan perlindungan minoritas ke pemikiran dalam hak individu dan aturan mayoritas. Sinyal-sinyal tertentu yang dianggap sebagai hal yang tidak dapat dibalikkan (yang paling menonjol adalah pembebasan tanpa syarat Nelson Mandela dan penghentian perjuangan bersenjata ANC) sangat penting dalam memelihara kepercayaan di antara pihak-pihak yang terlibat. Setelah pemilu 1994, memberikan beberapa hasil-hasil dini—termasuk layanan kesehatan untuk ibu hamil dan bayi serta menggunakan struktur komunitas untuk memperbaiki

pasokan air—sangat penting untuk mempertahankan kepercayaan diri pemerintahan baru kita. Selain keberhasilan, ada peluang yang terlewatkan yang dapat dimanfaatkan ketika negara-negara lain belajar dari pengalaman Afrika. Ini meliputi terlalu sedikitnya perhatian yang diberikan pada penciptaan lapangan kerja bagi pemuda dan risiko kekerasan kriminal. Ini berarti kita tidak sepenuhnya memenuhi kebutuhan yang penting untuk memastikan bahwa generasi baru tidak hidup melalui perjuangan apartheid karena orang dewasa diberi kesempatan yang kuat—dan kesempatan ekonomi—dalam negara demokratis baru tersebut. Selain itu, ada terlalu banyak asumsi di mana tahun 1994 menandai kulminasi proses demokratisasi dan rekonsiliasi. Perhatian yang relatif sedikit diberikan pada transformasi menuju negara konstitusional; peran masyarakat sipil yang dilanjutkan dalam memperdalam tidak hanya demokratisasi dan akuntabilitas, tetapi juga pelaksanaannya. Ada kebutuhan akan perdebatan yang lebih mendalam mengenai rasisme, ketimpangan, dan eksklusi sosial.

Semua politik bersifat lokal dan perhatian dini diberikan pada keamanan, keadilan, dan lapangan kerja George Yeo, Menteri Luar Negeri Singapura; Anggota Dewan Penasihat WDR (Diringkas dari WDR 2011, Bab 4 dan 5) Upaya yang berhasil harus dimulai di tingkat lokal. Tanpa penekanan pada hasil lokal, masyarakat akan kehilangan kepercayaan terhadap kemampuan pemerintah untuk memberikan kehidupan yang lebih baik. Tindakan untuk memulihkan keamanan, menciptakan kepercayaan, menghasilkan lapangan kerja, dan melayani masyarakat lokal memberikan landasan bagi kemajuan nasional. Memberikan hasil-hasil di kota besar tidaklah cukup. Dalam kasus kerusuhan etnis dan religius, di mana ketidakamanan mutual dapat menyebar, otoritas lokal yang dipandang adil dan tidak memihak oleh semua kelompok tentunya sangat penting sebelum proses pemulihan dapat terjadi. Inilah yang dialami Singapura ketika kerusuhan ras terjadi pada tahun 1960-an. Pemimpin yang dipercaya dapat membuat perbedaan yang pasti. Membangun institusi memerlukan waktu. Menyelesaikan hal yang paling mendesak, terutama memulihkan keamanan dan menyediakan lapangan kerja, dapat membantu masyarakat untuk memiliki harapan akan masa depan. Kemudian, keberhasilan menciptakan kondisi untuk keberhasilan

selanjutnya. Tanpa pendekatan praktis, institusi baru tidak akan diterima di hati dan pikiran orang-orang biasa. Bagi Singapura pada tahun-tahun awalnya, yang menjadi prioritas adalah keamanan, hukum dan ketertiban, serta menciptakan kondisi yang baik untuk investasi dan pertumbuhan ekonomi. Kepercayaan adalah segalanya. Layanan Nasional diperkenalkan dalam satu tahun. Perkumpulan rahasia dan aktivitas kriminal ditekan. Korupsi dibasmi. Untuk mendorong investasi dan penciptaan lapangan kerja, hukum tenaga kerja dan akuisisi tanah direformasi secara dini. Bertentangan dengan kebijaksanaan konvensional di berbagai negara berkembang pada saat itu, kami menghindari proteksionisme dan mendorong multinasional untuk berinvestasi. Mengelola politik perubahan selalu menjadi tantangan. Kuncinya adalah memenangkan kepercayaan masyarakat. Institusi yang kuat didukung oleh respek dan kecintaan masyarakat. Hal tersebut adalah proses yang membutuhkan waktu sedikitnya satu generasi. (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

17

18

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011

FITUR 3 

Pengalaman pembangunan kepercayaan negara dan transformasi institusi untuk keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara (lanjutan) Pemulihan kepercayaan terhadap transit yang aman di Kolombia Marta Lucía Ramirez de Rincón, Direktur Fundación Ciudadanía en Acción; mantan Senator dan Ketua Komisi Keamanan Kolombia; mantan Menteri Pertahanan dan mantan Menteri Perdagangan Luar Negeri Kolombia; Anggota Dewan Penasihat WDR. (Diringkas dari WDR 2011, Bab 5) Tantangan yang kami hadapi pada tahun 2002 adalah mencegah Kolombia menjadi negara gagal. Ini berarti melindungi warga negara dari penculikan dan terorisme. Hal tersebut juga berarti melindungi infrastruktur, jalan, dan institusi demokratis kami dari serangan gerilya, paramiliter, dan pengedar obat-obatan terlarang. Kelompok ini membajak mobil dan menculik orang-orang ketika mereka mengunjungi negara ini. Karena masalah ini semakin parah pada tahun-tahun sebelum pemilu 2002, pemerintah menetapkan pemulihan keamanan di jalan raya sebagai prioritas utama di agenda mereka. Pemerintah menjalankan program Meteoro yang umum dikenal sebagai, “Hidup di Kolombia, Bertualang di Kolombia” (“Vive Colombia, Viaja por ella”).

Meteoro untuk memulihkan kontrol jalan di seluruh negara dari tangan kelompok bersenjata yang memberikan ketakutan bagi masyarakat. Pemerintah mengundang masyarakat Kolombia untuk mengemudikan mobil mereka dan bertualang di negara tersebut tanpa intimidasi, sekaligus meluncurkan operasi militer, inteligen, dan polisi untuk melindungi jalan dan memastikan keselamatan masyarakat. Melalui rencana ini, pemerintah berusaha mengembalikan negara mereka kepada rakyat serta mengaktifkan kembali perdagangan dan pariwisata. Yang terpenting, rencana yang diimplementasikan di setiap tahap pemerintahan baru ini membawa terobosan dalam pemulihan kepercayaan dan harapan masyarakat Kolombia.

Jangan menyamakan kecepatan dan ketergesa-gesaan dalam proses politik Lakhdar Brahimi, mantan Perwakilan Khusus Sekretaris Jenderal PBB untuk Irak dan Afganistan; Anggota Dewan Penasihat WDR. (Diringkas dari WDR 2011, Bab 5) Tidak menyamakan kecepatan dan ketergesa-gesaan dalam proses politik sangatlah penting: pendekatan yang terlalu tergesa-gesa dapat mengendapkan efek yang berlawanan dengan efek yang ingin kita peroleh. Harapan tinggi masyarakat internasional untuk percobaan demokrasi elektoral proporsional di Irak pada tahun 2005 menyebabkan meningkatnya perebutan kekuasaan (bukannya memadamkan kekerasan sektarian), dan konstitusi yang dibentuk secara tergesa-gesa terbukti sulit diimplementasikan. Begitupun pada pemilihan 2009 di Afganistan terbukti sulit, bukannya mendorong persepsi legitimasi institusional sebagai hasilnya. Pilihan-pilihan tersebut tidak eksklusif—ada tuntutan luas untuk tata kelola yang lebih inklusif dan responsif, serta pemilihan dapat menjadi cara yang penting untuk menyediakan

hal ini. Namun, pemilihan waktunya memerlukan perhatian saksama. Tradisi demokratis telah berkembang di sebagian besar negara selama beberapa periode. Begitupun upayaupaya demokratisasi saat ini memerlukan perhatian terhadap warisan historis dan perpecahan politik yang ada, serta harus dipandang sebagai proses transformasi sosial berkelanjutan dan pembangunan institusi yang memberikan keseimbangan— bukannya “peristiwa” yang dapat diidentifikasi. Demokratisasi tidak diawali dan diakhiri dengan pemilu.

Selayang Pandang

secara damai sangatlah terbatas, serta tekanan Uni Afrika (African Union—AU) dan Masyarakat Ekonomi Negara-Negara Afrika Barat (Economic Community Of West African States—ECOWAS) untuk kembali ke jalur konstitusional sangatlah penting. Jadi, pengakuan regional dan global atas kepemimpinan yang bertanggung jawab dapat memainkan peranan dalam memperkuat insentif dan sistem akuntabilitas pada tingkat nasional.

Kebijakan praktis dan alat program untuk negara pelaku WDR menggambarkan cara berpikir yang berbeda mengenai pendekatan terhadap pencegahan kekerasan dan pemulihan dalam situasi rapuh. WDR tidak bertujuan untuk menjadi “buku pedoman” yang menjelaskan langkah-langkah pencegahan dan pemulihan tersebut—konteks politik setiap negara berbeda, dan tidak ada solusi yang dapat diterapkan di semua negara. Meskipun pilihan langkah pembangunan kepercayaan dan pendekatan pembangunan institusi perlu disesuaikan di setiap negara, sejumlah alat dasar yang diperoleh dari pengalaman dapat menjadi dasar untuk penyesuaian tersebut. Alat inti ini meliputi pilihan sinyal dan mekanisme komitmen untuk membangun koalisi kolaboratif, menunjukkan pelajaran yang diambil dari masa lalu, dan membangun kepercayaan dalam hasil yang positif. Alat ini juga meliputi deskripsi program yang dapat memberikan hasil cepat serta penyediaan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara dalam jangka panjang. Pertama-tama, Laporan ini memberikan alat dasar, kemudian memberikan cara untuk membedakan strategi dan pemrograman situasi negara yang berbeda dengan menggunakan penilaian risiko dan peluang di negara tertentu.

Sinyal politik dan kebijakan untuk membangun koalisi kolaboratif yang cukup inklusif Ada kesamaan sinyal yang mengejutkan di semua negara yang paling sering membangun kepercayaan dan koalisi kolaboratif (lihat

Fitur 4). Negara-negara tersebut dapat mencakup tindakan cepat dalam agenda nasional atau lokal yang kredibel, transparansi, dan beberapa kasus; penghilangan faktor dipandang sebagai hal negatif seperti hukum yang bersifat diskriminatif. Satuan keamanan dapat ditempatkan kembali sebagai sinyal perhatian di wilayah-wilayah yang tidak aman, tetapi juga sebagai pertanda bahwa pemerintah mengetahui di mana unit tertentu memiliki catatan ketidakpercayaan atau penyelewengan menurut masyarakat dan menggantinya. Langkah-langkah untuk meningkatkan transparansi informasi dan proses pengambilan keputusan dapat menjadi hal yang penting dalam membangun kepercayaan, serta memberikan dasar untuk transformasi institusional. Sinyal-sinyal juga dapat berupa pengumuman tindakan pada masa mendatang— pemilihan dua atau tiga hasil dini yang utama; fokus perencanaan militer dan polisi pada tujuan keamanan; atau menetapkan pendekatan alur waktu terhadap reformasi politik, desentralisasi, atau keadilan transisional. Memastikan bahwa sinyal politik dan kebijakan bersifat realistis dalam ruang lingkup dan pemilihan waktu serta dapat dilakukan adalah hal yang sangat penting dalam mengelola ekspektasi—dengan menetapkannya dalam perencanaan nasional dan proses anggaran serta mendiskusikan dukungan eksternal yang diperlukan sebelum membentuk kemitraan internasional. Ketika sinyal-sinyal berkaitan dengan tindakan pada masa mendatang, kredibilitasnya akan ditingkatkan oleh mekanisme komitmen yang memengaruhi pemangku kepentingan bahwa sinyal-sinyal tersebut akan diimplementasikan dan bukan sebaliknya. Contohnya adalah badan pelaksana multisektor dan independen Kolombia dan Indonesia serta monitor pihak ketiga, seperti misi pengawasan Aceh kerja sama ASEAN-Uni Eropa.60 Otoritas tunggal atau “ganda” terhadap satu fungsi atau lebih yang melibatkan badan internasional— seperti halnya Program Bantuan Manajemen Ekonomi dan Tata Kelola di Liberia,61 Komisi Internasional Melawan Impunitas (CICIG) di Guatemala,62 atau ketika misi perdamaian

19

20

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Fitur 4 Alat Inti MENGEMBALIKAN KEPERCAYAAN

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

TIT NS SI I MEN TRANSFORMA

YAAN DIRI ERCA KEP AN LIK

NS SI I MENT SFORMA RAN

TIT USI

INS ASI MENT RANSFORM

MENG EM BA

MENG EM BA L

MENG EMB AL

US I

Sinyal:  Tindakan cepat    • Proses  partisipatori   • Keamanan, dan   keadilan,      lokal hasil  pembangunan   yang kredibel • Penunjukan     • Transparansi pengeluaran  • Penempatan satuan     keamanan      • Menghilangkan kebijakan    diskriminatif yang bersifat  

dan internasional

Keamanan masyarakat

 

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

NS TIT USI

S I IN MENTR SFORMAS AN

I ASI MEN TRANSFORM

N SI I MENTRANSFORMA

KEKERASAN dan KERAPUHAN

Tindakan   pendukung

 

 • Independensi badan   pelaksana  pihak  • Pengawasan   ketiga yang independen    • Sistem nasional   internasional  • Pelaksanaansalah satu   utama atau  lebih fungsi  oleh internasional



• Penilaian dan  risiko    prioritas   dari • Penyampaian akibat   tindakan  adanya tidak    yang diambil     • Rencana sederhana dan pada   langkah  kemajuan   2–3 hasil dini  • Komunikasi strategis

Keadilan

  

Lapangan kerja dan layanan terkait

TIT USI

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF





Reformasi sektor keamanan:  • Dirancang untuk   keamanan   bagi  memberikan       masyarakat   • Peningkatan     kapasitas  terkait  dengan   hasil  kinerja yang  berulang dan fungsi keadilan    • Membongkar jaringan      melalui kriminal pengawasan      sipil, pemeriksaan, dan   transparansi   pengeluaran    anggaran     sistem modal • Penggunaan     rendah untuk menjaga    masyarakat   ketertiban



 













  • Kapasitas dan akuntabilitas          yang ditahapkan dalam   fungsi keamanan khusus   

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

 

Reformasi sektor keadilan:   Independensi dan hubungan  reformasi  keamanan;    dengan   memperkuat   pemrosesan  beban dasar;   (caseload)  kasus   memperluas  layanan  keadilan; memanfaatkan mekanisme   tradisional/masyarakat





Penahapan  langkah   antikorupsi: menunjukkan       bahwa sumber daya nasional        untuk dapat digunakan         kepentingan   masyarakat    sebelum membongkar sistem         rent; mendapatkan kontrol rent;      dan menggunakan mekanisme   sosial  akuntabilitas

 dan sistematis  Program bertahap



  masyarakat multisektor:  Program pemberdayaan    menggabungkan keamanan, lapangan kerja, keadilan,  bagi masyarakat pendidikan, dan infrastruktur            Program lapangan kerja: penyederhanaan aturan       dan pemulihan infrastruktur untuk menciptakan  program     kerja sektor swasta,    publik lapangan jangka   ekspansi  nilai (value panjang,   aset, program   rantai    chain), dukungan tenaga kerja,   informal,  migrasi  sektor     perempuan,    aset pemberdayaan ekonomi     dan ekspansi   bantuan   kemanusiaan Pemberian     dan proteksi  sosial: dengan transisi yang direncanakan dari provisi internasional













• Reformasi politik dan    pemilu    • Desentralisasi     • Keadilan transisional  • Reformasi antikorupsi yang   komprehensif















 

• Reformasi ekonomi struktural seperti privatisasi        • Reformasi pendidikan dan kesehatan   yang termarginalkan   • Inklusi kelompok

   







TINDAKAN NASIONAL UNTUK MENGATASI TEKANAN EKSTERNAL  Keamanan masyarakat    • Kerja antarnegara   sama  • Intelegensi  militer,  polisi,  dan keuangan  

Keadilan





DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF



   Lapangan kerja dan layanan terkait    • Kapasitas administrasi tambahan yang    dikumpulkan   

• Mengoordinasikan    respons    permintaan dan   penawaran  • Kerja sama investigasi dan       prosekusi yurisdiksi  di seluruh    • Membangun   hubungan  antara sistem formal/informal 

• Pemrograman pembangunan antarlintas perbatasan

INDIKATOR HASIL YANG LAYAK UNTUK MENDEMONSTRASIKAN PERKEMBANGAN KESELURUHAN  Keamanan masyarakat   • Kematian Jangka   pendek • Data survei    persepsi    mengenai peningkatan/   penurunan keamanan 

Jangka panjang



 korban • Survei

    Lapangan kerja dan layanan terkait    Survei persepsi oleh mengenai peningkatan/penurunan •    kelompok     Persepsi     (etnis, geografis, peluang agama,  kelas)       pekerjaan      • Survei mengenai peningkatan/  harga (untuk implikasi pendapatan    dari     yang  riil)   penurunan kesejahteraan     kaitannya      waktu ke waktu dalam      dengan kelompok lain         Survei persepsi mengenai           kepercayaan terhadap   institusi       nasional dan terhadap korupsi            • Data Indikator tata kelola difokuskan rumah tangga mengenai lapangan kerja   dan tingkat   partisipasi tenaga kerja         kembali pada hasil dan  waktu kemajuan dalam  jangka      yang realistis secara    historis    Data survei rumahtangga       mengenai ketimpangan vertikal   akses dan horizontal serta

Keadilan •











 



terhadap layanan keadilan

 



   pada volatilitas harga Kebijakan makroekonomi: fokus konsumen dan lapangan kerja    



KEKERASAN dan KERAPUHAN



MENTRANSFORMASI INSTITUSI Reformasi mendasar dan pendekatan “paling sesuai”

STI TUS I

Mekanisme komitmen 

TIT USI

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

KEKERASAN dan KERAPUHAN

Sinyal: Kebijakan dan   prioritaspada masa mendatang       • Tujuan keamanan      masyarakat    • Prinsip utama dan      realistis  aliran waktu  untuk reformasi politik,     korupsi, desentralisasi,    keadilan  transisional   kapasitas  • Gabungan  masyarakat,   negara, LSM, 



   

Selayang Pandang

PBB memiliki tanggung jawab eksekutif untuk menjaga ketertiban—juga merupakan mekanisme komitmen ketika kapasitas dan akuntabilitas institusional rendah. Komunikasi strategis yang kuat pada sinyal-sinyal perubahan ini sangatlah penting— perubahan tindakan dan kebijakan tidak dapat memengaruhi perilaku, kecuali jika masyarakat tahu bahwa perubahan tersebut telah terjadi dan bagaimana perubahan tersebut sesuai dengan visi yang lebih luas. Ketika risiko eskalasi krisis tidak sepenuhnya disadari oleh semua pemimpin nasional, pesan yang akurat dan meyakinkan mengenai konsekuensi tidak adanya tindakan dapat membantu membangkitkan momentum kemajuan. Analisis ekonomi dan sosial dapat mendukung narasi ini—dengan menunjukkan bagaimana kekerasan yang meningkat dan institusi yang gagal menyebabkan wilayah nasional atau subnasional mengalami ketertinggalan pembangunan dibandingkan negara lain; atau dengan menunjukkan bagaimana negara lain yang gagal mengatasi ancaman yang meningkat menghadapi konsekuensi pembangunan yang keras dan berlangsung lama. Analisis WDR memberikan pesan yang jelas berikut ini. •







Tidak ada negara atau daerah yang boleh mengabaikan wilayah yang mengalami siklus kekerasan berulang terpisah dari negara. Pengangguran, korupsi, dan eksklusi meningkatkan risiko kekerasan—serta institusi dan tata kelola yang kuat yang memberikan peluang kemakmuran nasional adalah sistem yang imun dan memberikan perlindungan dari berbagai jenis kekerasan. Keamanan masyarakat adalah tujuan yang paling utama dalam situasi rapuh yang didukung oleh keadilan dan lapangan kerja. Pemimpin harus meraih kesempatan sebelum kekerasan meningkat atau terjadi kembali.

Rancangan program nasional untuk mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi Alat program inti yang muncul dari pengalaman berbagai negara sengaja dibuat dalam jumlah

kecil untuk merefleksikan pelajaran negara pada fokus dan prioritas. Alat-alat tersebut dirancang untuk disampaikan dalam program nasional atau subnasional, bukannya dalam proyek kecil. Alat-alat tersebut meliputi program multisektoral yang menghubungkan struktur masyarakat dengan negara; reformasi sektor keamanan; reformasi keadilan; kebijakan dan program lapangan kerja nasional; layanan terkait yang mendukung keamanan, keadilan, dan penciptaan lapangan kerja bagi warga negara; dan pendekatan bertahap terhadap korupsi. Alatalat tersebut juga meliputi program yang penting bagi langkah pencegahan kekerasan: reformasi politik, desentralisasi, keadilan transisional, dan reformasi pendidikan di mana perhatian sistematis diperlukan setelah reformasi dini dalam keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara telah mulai berjalan. Berikut ini lima pelajaran penting mengenai apa yang berjalan dalam rancangan program. •



Program yang mendukung hubungan negaramasyarakat dari bawah ke atas di wilayahwilayah yang tidak aman. Ini meliputi program berbasis masyarakat untuk pencegahan kekerasan, lapangan kerja, pemberian layanan terkait, serta akses terhadap keadilan lokal dan resolusi konflik. Contohcontohnya adalah pemeliharaan ketertiban masyarakat di negara-negara berpendapatan tinggi, menengah, dan rendah; Afghanistan’s National Solidarity Program—NSP (Program Solidaritas Nasional Afganistan); dan program pencegahan kekerasan multisektor Amerika Latin.63 Program komplementer untuk transformasi institusional di wilayah-wilayah prioritas keamanan dan keadilan. Program reformasi dini harus berfokus pada fungsi dasar sederhana (seperti pemrosesan beban kasus kriminal, investigasi dasar yang memadai, dan prosedur penahanan); menyertakan pengawasan masyarakat, pemeriksaan, dan transparansi anggaran dan pengeluaran untuk membongkar penyamaran atau jaringan kriminal; dan menghubungkan laju reformasi antara polisi dengan sistem

21

22

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1







keadilan sipil untuk menghindari situasi di mana peningkatan kapasitas polisi menghasilkan penahanan berkepanjangan atau pelepasan penjahat ke komunitas tanpa pemrosesan. Program penciptaan lapangan kerja “kembali ke dasar”. Program ini meliputi pekerjaan publik berbasis masyarakat yang berskala besar seperti yang digunakan oleh India dan Indonesia di seluruh wilayahnya, termasuk dalam masyarakat marginal dan yang terkena dampak kekerasan; penyederhanaan aturan sektor swasta dan mengatasi hambatan infrastruktur (khususnya listrik yang merupakan hambatan utama untuk bisnis di wilayah yang rapuh dan terkena dampak kekerasan); serta akses terhadap keuangan dan investasi untuk menyatukan produsen dan pemasar, seperti usaha kopi, barang kebutuhan sehari-hari, serta pariwisata di Kosovo dan Rwanda.64 Keterlibatan perempuan dalam program pemberdayaan keamanan, keadilan, dan ekonomi, seperti reformasi Nikaragua, Liberia, dan Sierra Leone untuk memperkenalkan kepegawaian wanita dan layanan gender tertentu di satuan polisi; dan usaha pemberdayaan ekonomi di Nepal yang menangani isu peran gender yang sebelumnya bersifat memecah belah di wilayah yang tidak aman melalui penyediaan pelatihan keuangan dan bisnis bagi kelompok perempuan.65 Upaya antikorupsi yang difokuskan yang menunjukkan bahwa upaya-upaya baru dapat diatur dengan baik. Alat-alatnya meliputi penggunaan kapasitas sektor swasta untuk mengawasi fungsi-fungsi yang rentan terhadap korupsi, seperti inspeksi hutan di Liberia dan pengumpulan bea cukai di Mozambik, digabungkan dengan mekanisme akuntabilitas sosial yang menggunakan publikasi pengeluaran yang transparan dan pengawasan komunitas/masyarakat sipil untuk memastikan bahwa dana yang turun mencapai target yang ditujukan.66

Beberapa hasil pembangunan kepercayaan sebelumnya yang dapat ditargetkan melalui program-program ini meliputi kebebasan bergerak di sepanjang rute transit, listrik, jumlah bisnis yang terdaftar dan hari kerja yang diciptakan, pemrosesan beban kasus yudisial, dan pengurangan impunitas melalui pemeriksaan atau prosekusi. Hal yang sangat penting adalah hasil-hasil sebelumnya menghasilkan perbaikan dalam moral institusi nasional dan menetapkan insentif yang benar untuk pembangunan institusi selanjutnya. Misalnya, jika satuan keamanan menentukan target berdasarkan jumlah pemberontak yang dibunuh atau ditangkap atau jumlah penjahat yang ditangkap, mereka bergantung pada pendekatan koersif tanpa insentif untuk membangun kepercayaan jangka panjang dengan masyarakat yang akan mencegah pengulangan kekerasan. Target berdasarkan keamanan masyarakat (kebebasan bergerak dan lain-lain), sebaliknya, menciptakan insentif jangka panjang untuk peran satuan keamanan dalam mendukung kesatuan nasional dan hubungan negara-masyarakat yang efektif. Begitupun, jika layanan dan pekerjaan publik hanya disampaikan melalui program nasional dari atas ke bawah, hanya ada sedikit insentif bagi masyarakat untuk mendorong mereka berpartisipasi dalam mencegah kekerasan— atau bagi institusi nasional untuk melaksanakan tanggung jawab melindungi warga negara yang lemah, baik itu laki-laki maupun perempuan. Gabungan pendekatan negara dan nonnegara, bawah-atas, dan atas-bawah merupakan dukungan yang lebih baik untuk transformasi institusional berjangka panjang. Menahapkan transisi dari bantuan kemanusiaan juga merupakan bagian penting dalam transformasi institusi. Di negara-negara di mana tekanan melebihi kapasitas institusional nasional, pelaku reformasi nasional sering kali memanfaatkan kapasitas bantuan kemanusiaan internasional untuk memberikan hasil dini. Program ini efektif dalam menyelamatkan nyawa manusia, membangun kepercayaan, dan memperbesar kapasitas nasional. Namun, pertukaran kepentingan yang sulit muncul ketika memutuskan waktu yang diperlukan

Selayang Pandang

untuk mengalihkan fungsi-fungsi ini ke institusi nasional. Untuk program makanan, ini berarti menunda pengiriman sebelum panen lokal dan beralih dari distribusi umum ke program yang ditargetkan dalam koordinasi dengan badan perlindungan sosial pemerintah jika memungkinkan. Untuk kesehatan, pendidikan, air, dan sanitasi, hal tersebut berarti mengurangi peran internasional selangkah demi selangkah dari waktu ke waktu seiring dengan peningkatan kapasitas nasional atau lokal—seperti dalam transisi dari penyediaan kesehatan internasional ke nasional di Timor Leste yang beralih dari pelaksanaan internasional ke kontrak pemerintah LSM internasional, kemudian ke manajemen pemerintah.67

Upaya regional dan lintas perbatasan Masyarakat tidak mampu mentransformasikan institusi mereka dengan sendirinya. Mereka perlu mengelola tekanan eksternal, baik itu dari guncangan ekonomi maupun perdagangan ilegal dan korupsi internasional. Banyak isu ini di luar kontrol negara-bangsa, dan bagian terakhir dari Laporan ini membahas kebijakan internasional untuk mengurangi tekanan eksternal. Pemimpin nasional mungkin memainkan peranan penting dalam membangun kerja sama regional atau global untuk isu-isu seperti perdagangan ilegal serta kerja sama bilateral. Upaya-upayanya mencakup berikut ini. •

Keterbukaan untuk membahas kerja sama keamanan dan pembangunan di daerah yang tidak aman berdasarkan tujuan bersama, yaitu keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi masyarakat, bukannya hanya pada operasi militer. Pemrograman pembangunan lintas perbatasan dapat melibatkan pengaturan khusus untuk berbagi pengetahuan. Namun, hal tersebut juga dapat beralih ke pengaturan formal bersama untuk merancang dan mengawasi program pembangunan di wilayah yang tidak aman, dan beralih ke penyediaan khusus untuk membantu wilayah yang tidak aman memperoleh akses ke pasar.



Proses bersama untuk menyelidiki dan mengusut insiden korupsi yang dapat memicu kekerasan, seperti Haiti dan Nigeria yang telah melaksanakan pembasmian korupsi (bersama Amerika Serikat dan Inggris) dan pencucian uang.68 Ini dapat membangun kapasitas di yurisdiksi yang lemah dan memberikan hasil yang tidak dapat dicapai oleh satu yurisdiksi sendiri.

Memobilisasi dukungan internasional Beberapa hambatan dalam dukungan internasional datang dari kebijakan dan sistem yang dibentuk di pusat kantor pusat badan multilateral dan negara-negara donor. Tindakan untuk isu-isu ini dibahas pada Bagian 3 di bawah “Arah untuk Kebijakan Internasional”. Pemimpin nasional dan mitranya di lapangan tidak dapat menentukan perubahan yang lebih luas ini secara sendiri-sendiri pada sistem internasional, tetapi mereka dapat memaksimalkan manfaat dukungan yang ada. Akan sangat membantu jika pemimpin nasional dan mitra internasionalnya di lapangan memberikan prioritas program yang jelas di bidang keamanan, keadilan, dan pembangunan. Pengalaman negara mengindikasikan bahwa upaya-upaya perlu difokuskan pada dua atau tiga hasil cepat untuk membangun kepercayaan, serta pada pembangunan institusi yang didefinisikan secara sempit dan realistis. Prioritas sebaiknya diberikan pada jumlah program yang sangat terbatas—seperti intervensi berbasis masyarakat di wilayah yang tidak aman, keamanan dan kebebasan berjalan di jalan-jalan utama— seperti di Liberia69 setelah perang saudara dan di Kolombia70 ketika menghadapi kekerasan kriminal pada tahun 2002. Proses anggaran nasional memutuskan pesan koordinator program prioritas dan mengembangkan kerja sama dalam implementasi antara departemen keamanan dengan pembangunan. Pemimpin nasional juga dapat membuat hasil yang lebih baik dari bantuan eksternal dengan mewaspadai kebutuhan mitra internasional untuk menunjukkan hasil dan mengelola risiko. Mitra internasional memiliki tekanan

23

24

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

domestiknya sendiri untuk menunjukkan bahwa bantuan tersebut tidak disalahgunakan dan mengatributkan hasil-hasil pada upaya mereka. Pertukaran yang jujur mengenai risiko dan hasil membantu mencari cara untuk menjembatani perbedaan. Di Indonesia setelah Tsunami dan kesepakatan damai Aceh, misalnya, pemerintah sepakat dengan negara donor bahwa bantuan yang akan datang akan “diupayakan bersama” oleh Badan Rekonstruksi Indonesia dan negara donor dengan langkah-langkah transparansi khusus untuk membuat kedua belah pihak mampu menunjukkan hasil nyata dan mengelola risiko, sekaligus mendukung legitimasi hubungan negara-masyarakat setelah krisis. Suatu “double compact” antara pemerintah dengan warganya dan antara negara dengan mitra internasionalnya (yang pertama kali diajukan oleh Ashraf Ghani dan Clare Lockhart) merupakan cara lain untuk mengelola perspektif yang berbeda mengenai risiko, kecepatan respons, dan keterlibatan jangka panjang dengan institusi nasional—dengan membuat akuntabilitas ganda dana bantuan menjadi eksplisit.71

mitra internasionalnya yang dapat menunjukkan wilayah perkembangan dan mengidentifikasi risiko yang baru atau tersisa. Suplemen yang bermanfaat bagi MDG akan menjadi indikator yang secara langsung mengukur penurunan kekerasan, pembangunan kepercayaan, serta keamanan dan keadilan bagi masyarakat (Fitur 4). Data jajak pendapat warga negara—yang tidak ada di berbagai negara rapuh dan terkena dampak kekerasan—dapat membantu mengisi peran ini.72 Negara berpendapatan menengah dan tinggi selalu menggunakan jajak pendapat untuk memperoleh umpan balik bagi pemerintah mengenai perkembangan dan risiko, tetapi jajak pendapat tersebut jarang digunakan di negara berpendapatan rendah dan menghadapi situasi rapuh. Ukuran perbaikan keamanan langsung juga dapat menunjukkan perkembangan yang cepat. Namun, walaupun data mengenai kematian akibat kekerasan cukup mudah dikumpulkan, data tersebut tidak tersedia bagi negara yang dapat memanfaatkannya: negara berpendapatan rendah dan rapuh. Data lapangan kerja juga perlu ditingkatkan.

Pemonitoran hasil

Membedakan strategi dan program dengan konteks negara

Untuk mengevaluasi keberhasilan program dan mengadaptasikannya ketika masalah timbul, para pelaku reformasi nasional dan mitra internasional di negara tersebut juga memerlukan informasi mengenai hasil keseluruhan dalam mengurangi kekerasan serta informasi mengenai kepercayaan masyarakat terhadap tujuan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja pada interval yang reguler. Untuk sebagian besar negara berkembang, MDG serta target dan indikator terkaitnya merupakan kerangka internasional yang dominan. MDG telah mengangkat profil pembangunan manusia berbasis luas dan tetap merupakan tujuan jangka panjang yang penting bagi negara-negara yang menghadapi kerapuhan dan kekerasan. Namun, MDG tersebut memiliki kelemahan pada relevansi langsungnya dengan perkembangan pencegahan kekerasan dan pemulihan. Mereka tidak meliputi keamanan dan keadilan bagi masyarakat. Mereka bergerak secara lambat sehingga tidak memberikan putaran umpan balik kepada pelaku reformasi nasional dan

Meskipun ada sejumlah alat dasar yang diperoleh dari pengalaman, setiap negara harus menilai situasinya dan mengadaptasikan pelajaran yang diperoleh dari negara lain ke konteks politik lokal. Setiap negara menghadapi tekanan yang berbeda, tantangan institusional yang berbeda, pemangku kepentingan yang berbeda yang perlu dilibatkan untuk membuat perubahan, dan jenis peluang transisi yang berbeda. Perbedaan tersebut bukanlah hitam dan putih, tetapi muncul di semua spektrum—setiap negara akan memiliki manifestasi kekerasan yang berbeda, kombinasi tekanan internal atau eksternal yang berbeda, dan tantangan institusional yang berbeda—dan faktor-faktor ini akan berubah dari waktu ke waktu. Namun, semua negara menghadapi beberapa aspek dari campuran ini. Laporan ini membahas beberapa perbedaan yang paling penting pada situasi negara melalui pembedaan diferensiasi yang diuraikan berikut ini.

Selayang Pandang

Pelaku reformasi nasional dan mitra negaranya harus mengambil dua jenis keputusan di setiap fase pembangunan kepercayaan dan reformasi institusional dengan mempertimbangkan konteks politik lokal. Pertama adalah memutuskan jenis sinyal—baik itu tindakan dan pengumuman cepat mengenai hasil sebelumnya maupun kebijakan jangka pajang—yang dapat membantu membangun koalisi kolaboratif “yang cukup inklusif ” untuk perubahan. Kedua adalah memutuskan rancangan program prioritas untuk meluncurkan transformasi institusional. Dalam membedakan sinyal politik dan kebijakan, jenis tekanan yang dihadapi dan pemangku kepentingan paling diperlukan agar tindakan yang efektif dapat membuat perbedaan. Ketika pembagian etnis, geografis, atau agama telah dikaitkan dengan konflik dan kerja sama kelompok-kelompok ini sangat penting bagi perkembangan, kredibilitas penunjukan bergantung pada apakah komando individu menghormati perbedaan kelompok. Ketika korupsi telah menjadi tekanan yang sangat berat, kredibilitas penunjukan utama bergantung pada reputasi integritas individu. Jenis momen transisi juga membuat perbedaan. Di akhir perang Jepang dan Republik Korea, kelahiran negara baru Timor Leste, pemilu pascaperang di Liberia, kemenangan militer di Nikaragua, dan setelah genosida di Rwanda, ada ruang yang lebih besar untuk pengumuman perubahan politik, sosial, dan institusional jangka panjang dibandingkan saat ini untuk pemerintahan koalisi di Kenya atau dalam situasi reformasi ternegosiasikan lainnya. Kapasitas institusional, akuntabilitas, dan kepercayaan di antara kelompok juga

memengaruhi pilihan dan jadwal pengumuman kebijakan dini. Di negara yang memiliki institusi kuat, tetapi dianggap tidak sah karena bersifat eksklusif, disalahgunakan, atau tidak bertanggung jawab (seperti dalam beberapa transisi dari kekuasaan otoriter), tindakan transparansi, partisipasi, dan keadilan mungkin lebih penting untuk pembangunan kepercayaan jangka pendek dibandingkan pemberian barang dan jasa. Ketika kohesi sosial terpecah, diperlukan waktu untuk membangun kepercayaan antara kelompok sebelum reformasi yang lebih luas diupayakan. Di Afrika Selatan, misalnya, pemimpin memberikan waktu dengan bijak bagi reformasi konstitusional dan pembangunan kepercayaan antara kelompok sebelum pemilihan pascaapartheid.73 Di Irlandia Utara, penyerahan fungsi keamanan dan keadilan ditunda hingga kepercayaan dan akuntabilitas meningkat.74 Pesan intinya adalah manifestasi kekerasan tertentu pada satu waktu tidak lebih penting dibandingkan defisit institusional mendasar yang menimbulkan siklus kekerasan berulang—serta pendekatan yang berhasil untuk mengatasi kekerasan politik, komunal, dan kriminal memiliki banyak kesamaan. Namun, gabungan jenis kekerasan yang berbeda tidak memengaruhi strategi tersebut. Ketimpangan di antara kelompok etnis, agama, atau geografis sangat penting sebagai risiko untuk konflik sipil. Dengan demikian, target program dan layanan lapangan kerja adalah keadilan dan jembatan peluang di antara kelompok-kelompok ini. Namun, untuk kekerasan kriminal terorganisasi, ketimpangan antara yang kaya dengan miskin lebih penting (terlepas dari identitas etnis atau agama). Kekerasan dengan hubungan internasional yang kuat—kejahatan terorganisasi,

Spectra tantangan dan peluang situasi tertentu Jenis kekerasan: Sipil dan/atau kriminal dan/atau lintas perbatasan dan/atau subnasional dan/atau ideologi. Peluang transisi: Bertahap/terbatas pada ruang untuk Pemangku kepentingan utama: Pemangku kepentingan perubahan segera/besar. internal versus eksternal; pemangku kepentingan negara versus nonnegara; pemangku kepentingan berpendapatan tinggi versus berpendapatan rendah. Tekanan utama: Tekanan internal versus tekanan Tantangan institusional: Derajat kapasitas, akuntabilitas, eksternal; tingkat pembagian kelompok yang tinggi versus dan inklusi. tingkat pembagian kelompok yang rendah.

25

26

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

rekrutmen internasional ke dalam pergerakan ideologi—memerlukan kerja sama internasional yang sangat baik. Situasi negara juga membuat perbedaan untuk rancangan program, dan memerlukan penyesuaian pada kondisi politik lokal. Misalnya, pendekatan komunitas multisektor dapat menjadi efektif dalam konteks yang berbeda, seperti Pantai Gading, Guatemala, dan Irlandia Utara. Namun, perhatian lebih akan diperlukan bagi Pantai Gading dan Irlandia Utara untuk memastikan bahwa pendekatan ini tidak dikhususkan bagi satu kelompok etnis atau agama, tetapi sebagai pembangunan hubungan di antara kelompok. Kolombia dan Haiti sedang mempertimbangkan reformasi di sektor keadilan, tetapi masalah akuntabilitas dan kapasitas merupakan tantangan yang lebih besar di Haiti, dan reformasi harus dirancang berdasarkan hal tersebut. 75 Bagi negara berpendapatan menengah yang memiliki institusi kuat yang menghadapi tantangan eksklusi dan akuntabilitas, pelajaran mengenai rancangan program, keberhasilan, dan peluang yang terlewatkan akan datang dari negara-negara yang pernah menghadapi situasi serupa, seperti transisi demokratis di Amerika Latin, Indonesia, Eropa Timur, atau Afrika Selatan. Jadi, para pelaku reformasi nasional dan mitra internasionalnya perlu memikirkan intervensi politik dan ekonomi serta mengadaptasikan rancangan program pada konteks tersebut (Fitur 5). Setiap negara memerlukan penilaian risiko dan prioritas terhadap rancangan strategi dan program yang paling sesuai untuk konteks politiknya. Alat penilaian internasional seperti penilaian kebutuhan pascakonflik/pascakrisis dapat mengidentifikasi risiko dan prioritas. Penilaian ini dapat diperkuat oleh berikut ini. •



Adaptasi penilaian secara reguler dan sering pada momen transisi yang berbeda, termasuk ketika risiko meningkat, bukan hanya setelah krisis. Identifikasi karekteristik khusus peluang transisi, tekanan, tantangan institusional, pemangku kepentingan, dan institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara.







Identifikasi prioritas dari perspektif warga negara dan pemangku kepentingan melalui kelompok fokus atau survei jajak pendapat, seperti yang dilakukan oleh Afrika Selatan dalam mengembangkan prioritas rekonstruksinya atau oleh Pakistan dalam menaksir sumber kekerasan di wilayah perbatasan.76 Pertimbangan secara eksplisit upayaupaya yang dilakukan pada masa lalu, seperti yang dilakukan Kolombia dalam meninjau kekuatan dan kelemahan upaya sebelumnya untuk mengatasi kekerasan pada awal 2000-an.77 Bersikap realistis pada jumlah prioritas yang diidentifikasi dan alur waktu, seperti halnya perubahan yang direkomendasikan pada penilaian kebutuhan pascakrisis oleh PBBBank Dunia-Uni Eropa.

BAGIAN 3: MENGURANGI RISIKO KEKERASAN—ARAH BAGI KEBIJAKAN INTERNASIONAL Tindakan internasional telah memberikan banyak manfaat dalam keamanan dan kemakmuran yang diperbaiki. Sangat sulit membayangkan bagaimana pemimpin yang berkomitmen di Eropa pasca-Perang Dunia II, Indonesia, Republik Korea, Liberia, Mozambik, Irlandia Utara, atau Timor Leste membangun negara atau daerah mereka tanpa bantuan dari luar negeri. Banyak individu yang bekerja di negara rapuh dan terkena dampak terkena dampak konflik adalah profesional berdedikasi yang berupaya mendukung upaya nasional. Namun, mereka terhambat oleh struktur, alat, dan proses yang dirancang untuk konteks dan tujuan yang berbeda. Secara spesifik, meskipun ada proses untuk memberikan bantuan pascaperang yang tipikal dengan paradigma abad ke-20, hanya sedikit perhatian yang diberikan untuk membantu negara-negara yang mengupayakan pencegahan siklus kekerasan politik dan kriminal yang berulang (Fitur 6, Figur 6.1) dan dengan tantangan yang terlibat

Selayang Pandang

FITUR 5 

Mengadaptasi desain program di tingkat komunitas ke dalam konteks negara

Negara-negara: Afganistan, Burundi, Kamboja, Kolombia, Indonesia, Nepal, Rwanda

U

nsur-unsur dasar dari program pembangunan masyarakat pascakonflik adalah sederhana dan dapat disesuaikan dengan berbagai konteks negara. Semua program masyarakat di bawah naungan negara pada dasarnya terdiri atas sebuah mekanisme pengambilan keputusan masyarakat untuk menentukan prioritas dan penyediaan dana serta bantuan teknis untuk melaksanakannya. Dalam model ini, banyak varian yang dapat disesuaikan dengan berbagai jenis tekanan dan kapasitas kelembagaan serta kesempatan yang berbeda untuk transisi. Tiga sumber penting dari varian, yaitu bagaimana pengambilan keputusan masyarakat dilakukan, siapa yang mengontrol dana, dan di mana posisi program dalam pemerintahan. Berbagai tekanan dan kapasitas serta akuntabilitas kelembagaan memengaruhi pengambilan keputusan masyarakat. Di daerah, banyak kekerasan yang sudah ada dewan masyarakat, telah hancur, atau sudah didiskreditkan. Langkah pertama yang penting adalah membangun kembali bentuk-bentuk representasi partisipatif yang kredibel. Di Burundi, misalnya, sebuah LSM lokal yang menyelenggarakan pemilihan komite perwakilan pembangunan masyarakat di komune berpartisipasi dalam lintas etnis. Demikian pula, NSP di Afganistan dimulai dengan pemilihan tingkat desa untuk dewan pengembangan masyarakat. Namun, program Indonesia untuk daerah yang terkena dampak konflik di Aceh, Maluku, Sulawesi, dan Kalimantan tidak menyelenggarakan pemilihan umum komunitas baru. Sebagian besar dewan masyarakat masih utuh, dan hukum nasional telah disediakan untuk pemilu lokal desa yang demokratis. Indonesia juga bereksperimen dengan memisahkan hibah untuk desadesa Muslim dan Kristen guna meminimalkan ketegangan interkomunitas, tetapi akhirnya menggunakan dana umum dan dewan untuk menjembatani perbedaan kedua komunitas. Tantangan kelembagaan yang berbeda juga memengaruhi pihak yang memegang dana. Program harus mempertimbangkan pertukaran kepentingan antara tujuan pertama membangun kepercayaan dengan risiko uang hilang atau elite sumber daya, seperti yang ditunjukkan dalam contoh berikut. •

27

Di Indonesia yang kapasitas lokalnya cukup kuat, dewan kecamatan membentuk unit-unit manajemen keuangan yang diaudit secara rutin, tetapi memiliki tanggung jawab penuh untuk semua aspek kinerja keuangan.









Di Burundi, kurangnya kemajuan dalam desentralisasi secara keseluruhan dan kesulitan dalam memantau dana melalui struktur masyarakat berarti tanggung jawab untuk mengelola dana tetap dengan mitra LSM. Dalam NSP di Afganistan, LSM juga mengambil tanggung jawab awal untuk mengelola dana, sedangkan dewan dilatih dalam pembukuan. Namun, dalam satu tahun, hibah ditransfer langsung ke dewan. Di Kolombia, dengan tantangan institusional utama untuk membawa negara lebih dekat ke masyarakat dan mengatasi ketidakpercayaan antara badan keamanan dengan pemerintah sipil, dana dipegang oleh setiap departemen pemerintah, tetapi persetujuan untuk kegiatan dibuat oleh tim multisektoral di kantor lapangan. Di Nepal, program komunitas menunjukkan rentang yang lengkap: beberapa program memberikan tanggung jawab utama untuk pengawasan dana ke LSM mitra; dalam program lain seperti program sekolah desa berskala besar negara, komite sekolah komunitas adalah pemilik sah fasilitas sekolah serta dapat menggunakan dana pemerintah untuk mempekerjakan dan melatih staf mereka.

Jenis momentum transisi memengaruhi pengambilan keputusan struktur komunitas sejajar dengan administrasi pemerintahan formal. Banyak negara yang bangkit dari konflik juga akan menjalani reformasi konstitusional dan administratif besar, seperti program respons awal komunitas yang diluncurkan. Menyelaraskan dewan masyarakat dengan struktur pemerintah yang muncul dapat menjadi hal yang sulit. Dalam NSP di Afganistan, misalnya, Community Development Councils masih dikaji untuk integrasi formal ke struktur administrasi nasional meskipun diatur di bawah peraturan wakil presiden 2007. Dalam Program Seila Kamboja, dewan telah diluncurkan di bawah naungan Program Pembangunan PBB (United Nations Development Programme—UNDP), kemudian dipindahkan ke dalam struktur komune pemerintah yang baru dibentuk. Di Rwanda, ruang yang lebih besar untuk perubahan setelah genosida berarti dewan dapat diintegrasikan ke dalam rencana desentralisasi pemerintah dari awal. Sumber: Guggenheim 2011.

28

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

dalam transformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara. Proses badan internasional internal terlalu lambat, terlalu terfragmentasi, terlalu cepat keluar, dan ada perpecahan yang signifikan di antara pelaku internasional. Ruang lingkup alat pencegahan dalam sistem internasional telah diperbaiki dengan peningkatan dalam kapasitas mediasi global dan regional78 serta peningkatan dalam program yang mendukung upaya kolaboratif lokal dan nasional untuk memediasi kekerasan. Contohcontoh meliputi komite perdamaian Ghana yang didukung oleh Program Pembangunan PBB (UN Development Programme—UNDP), Departemen Politik PBB (UN Department of Political Affairs—UNDPA),79 dan proyek komunitas Bank Pembangunan Inter-Amerika (Inter-American Development Bank—IADB) untuk keamanan masyarakat. Program-program tersebut sering kali tidak berada dalam arus utama pemikiran diplomatik, keamanan, atau pembangunan. Mediasi yang disponsori oleh PBB, regional, dan LSM telah memainkan peranan penting dalam berbagai kasus—dari mediasi AU-PBB-ECOWAS di Afrika Barat hingga fasilitasi Kesepakatan Bonn untuk Afganistan hingga upaya nonpemerintah seperti Pusat Dialog Kemanusiaan dan Upaya Manajemen Krisis di Aceh.80 Namun, program-program ini belum disampaikan secara merata. Hal yang lebih sulit bagi negara-negara adalah mendapatkan bantuan internasional untuk mendukung pembangunan satuan polisi dan sistem keadilan mereka dibandingkan mendapatkan bantuan militer. Bantuan pembangunan ekonomi internasional lebih mudah diperoleh untuk kebijakan makroekonomi, kesehatan, atau kapasitas pendidikan dibandingkan penciptaan lapangan kerja. Kapasitas polisi PBB, pembangunan doktrin, dan pelatihan telah meningkat, tetapi tidak sepenuhnya terkait dengan kapasitas keadilan. Meskipun beberapa badan bilateral memberikan bantuan khusus untuk reformasi keamanan dan keadilan, kapasitasnya relatif baru dan tertinggal dibandingkan dengan bidang lain. Institusi finansial internasional dan bantuan ekonomi bilateral cenderung berfokus

pada pertumbuhan, bukannya lapangan kerja. Keamanan dan keadilan bagi masyarakat tidak disebutkan dalam MDG. Program yang dijelaskan di atas memerlukan tindakan yang dihubungkan oleh aktor diplomatik, keamanan, dan pembangunan—dan terkadang aktor kemanusiaan. Namun, para aktor ini biasanya menilai prioritas dan mengembangkan program mereka secara terpisah untuk membantu pelaku reformasi membangun program terpadu sebagai pengecualian, bukannya aturan. “Misi terintegrasi” PBB dan beragam upaya “seluruh pemerintah” serta “seluruh sistem” secara bilateral dan regional telah muncul untuk mengatasi tantangan pembangunan, diplomatik, serta strategi dan operasi keamanan.81 Namun, disiplin yang berbeda membawa tujuan, aliran dana, dan jenis perhitungan risiko yang berbeda pula.82 Bantuan sering kali datang terlambat meskipun PBB, institusi finansial internasional, dan donor bilateral berupaya membangun fasilitas pengiriman bantuan cepat. Bantuan yang terpecah ke dalam proyek kecil membuat pemerintah sulit mengonsentrasikan upayanya pada beberapa hasil utama. Di sebelas negara rapuh, Organisasi untuk Kerja Sama dan Pengembangan Ekonomi (Organisation for Economic Co-operation and Development— OECD) melakukan survei pada tahun 2004; ada sekitar 38 aktivitas per donor dengan setiap proyek bernilai rata-rata 1,1 juta dolar AS—terlalu kecil untuk memberikan dampak pada perubahan transformasi institusional. 83 Donor bantuan sering kali beroperasi di negara rapuh melalui sistem yang paralel dengan institusi nasional—dengan unit proyek terpisah untuk bantuan pembangunan dengan program kemanusiaan yang diimplementasikan melalui LSM internasional. Meskipun perkembangan memperpanjang horizon waktu pada misi perdamaian dan beberapa jenis bantuan donor, sistem tersebut terhambat oleh fokus jangka pendek pada peluang pascakonflik dan volatilitas yang tinggi dalam bantuan.84 Pada survei Komisi Eropa mengenai bantuan ke Kamboja, lebih dari 35 persen proyek berdurasi kurang dari satu tahun dan 66 persen berdurasi kurang dari 3 tahun. Meskipun kebutuhan bantuan lebih konsisten dan berkelanjutan,

Selayang Pandang

bantuan untuk negara-negara rapuh jauh lebih volatil dibandingkan dengan negara yang tidak rapuh—bahkan dua kali lebih volatil dengan kerugian efisiensi yang diperkirakan sebesar 2,5 persen PDB untuk negara penerima bantuan (Fitur 6, Figur F6.2 dan F6.3).85 Tindakan regional dan global terhadap tekanan eksternal merupakan bagian penting dari pengurangan risiko, tetapi bantuan masih difokuskan pada tingkat negara masing-masing. Beberapa proses inovatif untuk perdagangan ilegal menggabungkan insentif sisi permintaan dan sisi penawaran serta upaya banyak pemangku kepentingan di negara maju dan berkembang86—salah satunya adalah Skema Sertifikasi Proses Kimberley untuk membendung penjualan berlian konflik.87 Namun, tidak ada prinsip umum tanggung jawab bersama yang menggabungkan tindakan sisi permintaan dan sisi penawaran serta kerja sama antara wilayah maju dengan berkembang. Upaya yang ada memiliki kelemahan dan fragmentasi dalam sistem finansial yang digunakan untuk “mengikuti uang” yang mengalir dari transaksi korup. Upaya-upaya tersebut terhambat oleh upaya banyak negara yang lemah dan saling tumpang tindih, bukannya pendekatan regional yang kuat dan memiliki sumber daya yang memadai. Meskipun ada beberapa pengecualian—Bank Pembangunan Asia dan program regional Uni Eropa yang telah lama berlangsung, kantor regional Departemen Politik PBB, dan peningkatan pinjaman yang diberikan oleh Bank Dunia baru-baru ini—sebagian besar donor pembangunan berfokus pada dukungan nasional, bukan regional. Lanskap internasional menjadi semakin kompleks. Akhir Perang Dingin berpotensi mengantarkan era baru konsensus dalam dukungan internasional terhadap wilayah yang terkena dampak kekerasan dan konflik. Pada dekade lalu, kompleksitas dan masalah koordinasi yang berkelanjutan telah menunjukkan peningkatan. Aktor politik, keamanan, kemanusiaan, dan pembangunan yang ada dalam setiap situasi negara semakin bertambah. Kesepakatan hukum yang menetapkan standar untuk kepemimpinan nasional yang bertanggung jawab telah menjadi lebih rumit

dari waktu ke waktu: Konvensi PBB mengenai Genosida pada tahun 1948 memiliki 17 paragraf operatif; Konvensi PBB mengenai Korupsi pada tahun 2003 memiliki 455 paragraf. Dalam negara-negara OECD, ada pandangan yang berbeda mengenai peran bantuan keamanan dan pembangunan yang relatif serta bantuan melalui institusi nasional. Dengan sejarah dukungan solidaritas, peningkatan bantuan dari negara berpendapatan menengah tidak hanya membawa energi, sumber daya, dan gagasan baru, tetapi juga tantangan baru dalam pandangan mitra internasional yang berbeda. Konsultasi WDR sering kali menunjukkan pandangan yang berbeda di antara aktor nasional, badan regional, negara berpendapatan menengah, dan donor OECD mengenai harapan realistis terhadap kepemimpinan nasional dalam memperbaiki tata kelola, terhadap periode, dan terhadap “bentuk” versus “fungsi” tata kelola yang baik (pemilu versus praktik dan proses demokratis yang lebih luas; meminimalkan korupsi dalam praktik versus menetapkan hukum akuisisi dan komisi antikorupsi). Akuntabilitas ganda berada pada inti perilaku internasional. Aktor internasional tahu bahwa keterlibatan yang lebih cepat, cerdas, serta dalam jangka waktu yang lebih lama melalui institusi nasional dan regional diperlukan untuk membantu masyarakat melalui situasi sulit. Namun, seperti yang tegaskan oleh INCAF dari OECD,88 mereka juga sangat sensitif terhadap risiko kritik domestik mengenai limbah, penyelewengan, korupsi, dan kurangnya hasil yang diperoleh dari program donor. Aktor internasional harus bertanggung jawab kepada masyarakat dan pembayar pajak seperti halnya negara mitra, dan ekspektasi ini dipertaruhkan (Figur 3.1). Perkembangan dalam perubahan perilaku donor yang lambat berasal dari insentif mendasar ini. Misalnya, menjalankan proyek kecil melalui sistem paralel, berfokus pada “bentuk (bukan fungsi)” perubahan (dengan penekanan pada pemilu, hukum pengadaan model, dan komisi antikorupsi dan HAM), serta menghindari keterlibatan dalam pembangunan institusi yang lebih berisiko—semua donor bantuan untuk mengelola ekspektasi domestik mengenai

29

30

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

hasil dan kritik kegagalan. Dalam lingkungan fiskal yang saat ini ketat bagi donor, dilema semakin terlihat jelas. Tekanan domestik juga menjadi faktor perpecahan di antara donor karena beberapa donor menghadapi tekanan domestik yang jauh lebih berat dibandingkan negara lain berupa korupsi, kesetaraan gender, atau kebutuhan untuk menunjukkan manfaat ekonomis di negara asal dari bantuan luar negeri. Akuntabilitas kepada pembayar pajak adalah aspek bantuan donor yang diinginkan— tetapi tantangannya adalah membuat ekspektasi domestik sesuai dengan kebutuhan dan realita bantuan di lapangan. Respons multilateral juga terhambat oleh kesepakatan historis yang disesuaikan dengan lingkungan yang lebih stabil. Misalnya, prosedur pengadaan institusi finansial internasional didasarkan pada asumsi keamanan yang sedang berlangsung, tingkat kapasitas institusional yang dapat diterima, dan pasar kompetitif. Dengan demikian, mereka menghadapi kesulitan beradaptasi dengan situasi di mana kondisi keamanan berubah antara rancangan dengan proses tender suatu proyek; di mana sejumlah kecil mitra pemerintah yang memenuhi syarat berupaya untuk mengelola dokumentasi pengadaan yang kompleks; dan di mana jumlah kontraktor yang memenuhi syarat untuk bersaing dan bergerak sangat terbatas. Begitu pun, pada awalnya, sekretariat PBB mengembangkan sistem FIGUR 3.1 

pengadaan yang dirancang untuk fungsinya sebagai layanan penasihat berbasis markas dan sekretariat bagi Majelis Umum. Namun, ketika operasi perdamaian diluncurkan, sistem ini diperluas dengan adaptasi yang relatif sedikit meskipun konteks dan tujuannya berbeda. Untuk mencapai perubahan nyata dalam pendekatan yang dapat mengembalikan kepercayaan dan mencegah risiko pengulangan, aktor internasional dapat mempertimbangkan empat jalur untuk meningkatkan respons global untuk keamanan dan pembangunan berikut. •



• •

Jalur 1: Berikan bantuan khusus yang semakin terintegrasi untuk keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi masyarakat—yang menargetkan pencegahan dalam situasi pascakonflik dan risiko yang meningkat. Jalur 2: Reformasi sistem agensi internal untuk memberikan tindakan cepat dalam mengembalikan kepercayaan dan mendorong pembangunan institusi jangka panjang dalam mendukung upaya nasional. Jalur 3: Bertindak secara regional dan global terhadap tekanan eksternal. Jalur 4: Pemimpin dukungan dari negaranegara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi serta institusi global dan regional untuk merefleksikan lanskap kebijakan dan bantuan internasional yang berubah.

Dilema akuntabiltas ganda untuk donor yang terlibat di lingkungan yang rapuh dan terkena dampak konflik

Aktor nasional

Akuntabilitas

Aktor internasional

Akuntabilitas

Sumber: Tim WDR.

Akuntabilitas

Akuntabilitas Konstituensi domestik

Perspektif yang berbeda pada risiko dan hasil

Konstituensi domestik dan dewan yang mengatur

Selayang Pandang

31

Pola bantuan internasional untuk negara-negara yang terkena dampak kekerasan

FITUR 6 

FIGUR F6.1 

Dukungan internasional yang tidak merata di Afrika Barat—Pencegahan truf pascakonflik

Konsep perkembangan satu kali dan kesulitan pencegahan telah menyebabkan fokus yang berlebihan terhadap transisi pascakonflik. Jumlah pertolongan dan bantuan perdamaian yang ditujukan ke negara-negara setelah perang saudara telah berakhir melampaui apa yang diberikan pada negara yang berupaya untuk mencegah eskalasi konflik. Total bantuan dan pengeluaran untuk perdamaian per kapita (dolar AS tahun 2011)

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Sierra Leone (periode 2000 hingga 2003)

Liberia (periode 2004 hingga 2008)

Guinea (periode 2002 hingga 2005)

Guinea-Bissau (periode 2005 hingga 2008)

Togo (periode 2005 hingga 2008)

Rata-rata global untuk negara-negara berpendapatan rendah

Afrika Barat, negara terpilih (2000 hingga 2008)

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan OECD 2010d.

Volatilitas bantuan meningkat seiring dengan durasi kekerasan

Selama lebih dari 20 tahun, negara-negara yang mengalami periode situasi rapuh, kekerasan, atau konflik yang lebih panjang mengalami lebih banyak volatilitas bantuannya. Figur 6.2 menunjukkan bahwa koefisien varian bantuan pembangunan resmi neto (ODA) di luar penghapusan utang lebih tinggi bagi negara yang mengalami kekerasan berkelanjutan sejak 1990. Secara statistik, hubungan yang tercermin oleh garis tren yang naik ini bersifat signifikan dan menunjukkan bahwa rata-rata sebuah negara yang mengalami kekerasan selama 20 tahun mengalami volatilitas dua kali lebih banyak dalam bantuan negara yang tidak mengalami kekerasan. Volatilitas pendapatan menimbulkan biaya yang tidak sedikit, khususnya dalam kerapuhan di mana hal tersebut dapat menghambat upaya reformasi dan mengganggu pembangunan institusi. Koefisien varians ODA neto di luar penghapusan utang

1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4

FIGUR F6.3 

Bantuan stop-go: Volatilitas di negara rapuh yang terpilih

Empat negara berikut memberikan ilustrasi. Hal yang umum bahwa total bantuan untuk Burundi, Republik Afrika Tengah, GuineaBissau, dan Haiti menurun hingga 20–30 persen dalam satu tahun dan meningkat hingga 50 persen pada tahun berikutnya (bantuan kemanusiaan dan penghapusan utang yang tidak dimasukkan dalam statistik ini akan meningkatkan volatilitas tersebut lebih lanjut). % perubahan bantuan per kapita per tahun

Figur F6.2 

150 100 50 0 –50 –100 1996

1998

2000

2002

2004

Burundi

Republik Afrika Tengah

Guinea-Bissau

Haiti

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan OECD 2010d.

0,2 0 0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Jumlah tahun dengan tingkat pembunuhan, konflik, dan kerapuhan yang tinggi Negara berpendapatan rendah

Linear (Negara berpendapatan rendah)

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan OECD 2010d.

2006

2008

32

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Jalur 1: Memberikan bantuan khusus untuk pencegahan melalui keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara Keterkaitan keamanan-pembangunan berlaku di semua wilayah yang berupaya mencegah kekerasan politik atau kriminal berskala besar. Kekerasan politik dan kriminal memerlukan pemikiran “outside the box” di luar paradigma pembangunan tradisional. Isu-isu keamanan masyarakat dan isu kesengsaraan mengenai keadilan dan lapangan kerja tidak bersifat periferal bagi pembangunan “arus utama”. Isu-isu tersebut memiliki bentuk masalah yang beragam bagi negara yang lebih besar dan lebih sejahtera yang menghadapi kekerasan perkotaan atau pedesaan subnasional, negara yang bangkit dari konflik dan kerapuhan yang harus mencegah pengulangan kekerasan tersebut, serta wilayahwilayah yang menghadapi ancaman protes sosial dan ketidakstabilan. Memperkuat institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara sangat penting dalam mencegah kekerasan dan ketidakstabilan— tindakan tersebut bukanlah “peluru ajaib” yang dapat mencegah setiap peristiwa kekerasan dengan pasti, tetapi penting untuk perubahan probabilitas kekerasan dan pengurangan risiko berkelanjutan. Pelajaran utama pencegahan kekerasan dan pemulihan situasi adalah tekanan keamanan, keadilan, dan ekonomi tersebut saling berhubungan: pendekatan yang mencoba untuk mengatasinya hanya melalui solusi militer, keadilan, atau pembangunan akan mengalami hambatan. Program khusus diperlukan di lingkungan rapuh yang menggabungkan elemen transformasi keamanan, keadilan, dan ekonomi. Namun, karena wilayah-wilayah ini ditangani oleh badan internasional secara bilateral atau multilateral, digabungkan dengan tindakan di bawah satu kerangka program keseluruhan sangatlah jarang. Program khusus gabungan keamanan-keadilan-pembangunan harus mengupayakan efek katalis yang mendukung upaya kolaboratif nasional untuk menghadapi tantangan-tantangan ini. Perubahan pendekatan badan internasional untuk mendukung program tersebut akan mencakup (Figur 3.2) berikut ini.









Beralih dari peringatan dini sporadis ke penilaian risiko berkelanjutan ketika legitimasi institusional yang lemah, dan tekanan internal atau eksternal mengindikasikan kebutuhan akan perhatian untuk pencegahan dan kapasitas bagi proses reformasi damai. Menyederhanakan mekanisme penilaian dan perencanaan untuk memberikan satu proses yang mendukung perencanaan nasional bagi negara yang meliputi wilayah politik, keadilan, keamanan, kemanusiaan, dan pembangunan. Beralih dari retorika koordinasi ke pendukungan program gabungan untuk keamanan, keadilan, serta lapangan kerja lokal dan layanan terkait dalam mandat dan keahliannya. Berikut dua prioritas untuk program gabungan.  Bantuan teknis dan pendanaan untuk reformasi keamanan dan keadilan yang didukung oleh tim gabungan. Badan pembangunan, misalnya, dapat mendukung langkah-langkah untuk menangani proses anggaran dan pengeluaran dalam fungsi keamanan dan keadilan. Sementara itu, mitra dengan ahli keamanan dan keadilan dapat memberikan kontribusi pada pembangunan kapasitas teknis, seperti yang dilakukan oleh Timor Leste dalam memperoleh kemerdekaannya.89  Program masyarakat multisektor yang melibatkan ketertiban dan keamanan serta aktivitas pembangunan, seperti upaya di Amerika Latin untuk memberikan layanan resolusi dan keadilan dalam konflik lokal, ketertiban masyarakat, lapangan kerja dan pelatihan, fasilitas berbisnis dan publik yang aman, serta program sosial dan kultural yang memperkuat toleransi. Membangun fasilitas untuk mediator dan utusan khusus (internal dan internasional) untuk menarik ahli dari badan internasional, menginformasikan pengaturan transisi, dan

Selayang Pandang

FIGUR 3.2 

Tindakan gabungan antara bidang keamanan, pembangunan, dan kemanusiaan bagi pelaku eksternal untuk mendukung transformasi institusional nasional KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

T INS

ERCAYAAN DIRI KEP AN LIK

KEKERASAN dan KERAPUHAN

AAN DIRI ERCAY KEP AN LIK

ST I IN MENT SFORMAS RAN

ITU SI

S I IN MENTR SFORMAS AN

MENG EMB A

ASI MENT RANSFORM

MENG EM BA

AAN DIRI RCAY EPE NK KA

MENGE MB AL I

ITU SI

TIT USI

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

diplomatik

pembangunan

keamanan

kemanusiaan

CARA BARU DALAM BERBISNIS Beralih dari peringatan dini ke penilaian risiko berkelanjutan. Dukungan anggaran dan bantuan teknis untuk keamanan dan keadilan bagi warga negara dalam tim gabungan. Pendanaan untuk mendukung kesepakatan kolaboratif yang dimediasi. Memadukan proses perencanaan. Program negara-masyarakat, negara-LSM, negara-sektor swasta untuk pemberian layanan dan pencegahan kekerasan multisektor. Dukungan kemanusiaan untuk sistem perlindungan negara.

Sumber: Tim WDR.



membangkitkan sumber daya bagi aktivitas terintegrasi yang diidentifikasi secara kolaboratif oleh pihak-pihak yang terlibat pada situasi konflik. Ini meliputi upaya tertentu untuk mendukung peran institusi regional dan subregional, seperti Uni Afrika dan ECOWAS, dengan memberikan tautan ke ahli pembangunan. Jika bantuan kemanusiaan dapat diintegrasikan ke dalam sistem nasional tanpa melanggar prinsip kemanusiaan— meneruskan praktik yang dilakukan oleh UNDP, UN Children’s Fund—UNICEF (Dana Anak-Anak PBB), World Health Organization—WHO (Organisasi Kesehatan Dunia), World Food Programme—WFP (Program Pangan Dunia), dan lain-lain bersamaan dengan pemberian bantuan kemanusiaan dengan pembangunan kapasitas, menggunakan personel lokal dan struktur komunitas, serta memberi makanan secara lokal.

Mengimplementasikan program-program ini akan memerlukan perubahan sistemik dalam kapasitas internasional. Keamanan dan keadilan bagi masyarakat memerlukan kapasitas baru dan saling terkait untuk mengatasi gelombang kekerasan politik dan kriminal. Titik awal untuk kapasitas yang lebih dalam di wilayah ini adalah investasi pemerintah dalam personel yang siaga serta terlatih untuk fungsi polisi lapangan dan penasihat, perbaikan, dan keadilan. Negara akan memerlukan polisi dan hukum untuk merespons kekerasan kontemporer secara efektif, pergantian personel yang pensiun, relawan aktif, dan unit polisi di beberapa negara. Kedua, kapasitas ini harus terlatih dan dapat ditempatkan di bawah doktrin yang dipahami bersama untuk menghadapi tantangan koherensi yang ditimbulkan oleh model ketertiban nasional. Pertambahan investasi melalui PBB dan pusat-pusat regional dalam pembangunan doktrin bersama, dan peningkatan kapasitas pemerintah akan meningkatkan efektivitas serta mengurangi inkoherensi. Ketiga, mengaitkan bantuan militer dan ketertiban dengan bangunan keadilan sangat

33

34

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

penting karena diskoneksi merupakan sumber masalah dalam situasi rapuh—begitu pula menghubungkan bantuan keadilan kriminal dengan bantuan dinas keadilan lokal seperti sengketa tanah.90 Keempat, hal yang penting adalah kapasitas baru tersebut memberikan layanan penuh bagi negara-negara yang menghadapi tantangan—mulai dari tanggung jawab untuk fungsi ketertiban atau keadilan yang disahkan oleh Dewan Keamanan PBB atau institusi regional; unit polisi dan personel peradilan yang diberikan atas permintaan pemerintah, tetapi tanpa mandat intrusif dari institusi global atau regional; hingga layanan penasihat, pendanaan, dan pelatihan. Terakhir, kepemilikan upaya reformasi keadilan harus diklarifikasi dalam struktur internasional agar badan-badan multilateral atau bilateral mampu berinvestasi dalam mengembangkan kapasitas dan keahlian yang diperlukan. Ada wilayah-wilayah di mana atas permintaan pemerintah, Bank Dunia dan lembaga keuangan institusional (institutional financial institutions—IFI) lainnya dapat mempertimbangkan untuk memainkan peranan yang lebih besar demi mendukung pencegahan kekerasan dalam mandat mereka—seperti hubungan antara manajemen finansial dan reformasi sektor keamanan dengan pembangunan institusi, administrasi hukum, pembangunan sistem keadilan dan pendekatan multisektor pada tingkat masyarakat yang menggabungkan ketertiban masyarakat dan layanan keadilan dengan kohesi sosial, serta program penciptaan lapangan kerja. Pedoman yang jelas dalam sistem PBB dapat membantu upaya ini. Badan yang memiliki keahlian ekonomi perlu memperhatikan masalah lapangan kerja. Program kerja publik berbasis masyarakat harus menerima dukungan yang lebih besar dan berjangka panjang dalam situasi rapuh dengan mempertimbangkan waktu yang diperlukan bagi sektor swasta untuk menyerap pengangguran. Program prioritas lain untuk penciptaan lapangan kerja meliputi investasi dalam infrastruktur pendukung, khususnya listrik dan transit. Gugus program ketiga adalah program yang berinvestasi dalam keahlian dan pengalaman kerja; membangun hubungan

antara produsen, pedagang, dan konsumen; serta mengembangkan akses terhadap keuangan dan aset, misalnya melalui perumahan berpendapatan rendah. Institusi finansial saat ini dan upaya PBB yang berfokus pada penciptaan lapangan kerja harus memenuhi kebutuhan wilayah yang terkena dampak kerapuhan, konflik, dan kekerasan dengan mengakui bahwa penciptaan lapangan kerja dalam situasi ini tidak berbentuk materi dengan menyediakan peran produktif dan pekerjaan bagi pemuda, mengevaluasi, dan memperluas contoh-contoh kebijakan yang paling sesuai dalam situasi rapuh yang dijelaskan dalam Laporan ini. Upaya penciptaan lapangan kerja harus meliputi memfokuskan kembali risiko yang ditimbulkan oleh penciptaan lapangan kerja. Pendekatan ini dapat membantu. Namun, akan ada tekanan dari populasi pengangguran, kecuali jika ada upaya internasional yang lebih signifikan. Pendekatan yang lebih berani dapat mempersatukan kapasitas dari badanbadan pembangunan, sektor swasta, yayasan, dan LSM dalam kemitraan global baru untuk membangkitkan investasi di negara-negara dan masyarakat di mana pengangguran dan perpecahan sosial yang tinggi menimbulkan risiko konflik. Dengan berfokus pada penciptaan lapangan kerja melalui proyek keuangan, dukungan penasihat pada bisnis kecil dan menengah, pelatihan dan penempatan kerja, serta garansi—upaya tersebut juga dapat mendukung upaya sosial dan kultural yang mendorong tata kelola yang baik, kapasitas kolaboratif dalam masyarakat, toleransi sosial, dan peran ekonomi. Kapasitas sektor swasta meliputi perusahaan besar yang berbisnis dan berinvestasi di wilayah-wilayah yang tidak aman (membantu hubungan dengan wirausahawan lokal), serta perusahaan teknologi yang dapat membantu konektivitas dan pelatihan di wilayah yang terpencil dan tidak aman.

Jalur 2: Transformasi prosedur dan manajemen risiko serta hasil dalam badan internasional Untuk mengimplementasikan program yang cepat, terpelihara, dan terintegrasi untuk

Selayang Pandang

keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara, badan internasional memerlukan reformasi internal. Bagi kelompok g7+ pemimpin negara yang terkena dampak konflik dan rapuh yang telah mengadakan pertemuan secara reguler sebagai bagian dari Dialog Internasional untuk Upaya Perdamaian dan Pembangunan Negara, khususnya pengadaan prosedur, merupakan solusi yang paling utama untuk reformasi internasional.91 Badan-badan internasional tidak dapat merespons dengan cepat untuk mengembalikan kepercayaan atau memberikan dukungan institusional mendalam jika anggaran, staf, persetujuan, dan prosedur kontrak mereka membutuhkan waktu berbulan-bulan dan menentukan prasyarat yang tidak realistis untuk kapasitas institusional penerima. Sistem badan internasional akan memerlukan perubahan mendasar untuk mengimplementasikan program ini secara efektif berdasarkan empat prinsip berikut (pendekatan implementasi prinsipprinsip ini dibahas dalam Fitur 7). • •





Menerima hubungan antara keamanan dengan hasil pembangunan. Mendasarkan proses fidusia (fiduciary) pada dunia nyata dalam situasi rapuh: ketidakamanan, kurangnya pasar kompetitif, dan institusi yang lemah. Menyeimbangkan risiko ketika tindakan dengan risiko ketika tidak mengambil tindakan. Mengantisipasi tingkat kegagalan dalam program yang memerlukan inovasi dan keterlibatan dengan institusi lemah dalam lingkungan berisiko, dan melakukan adaptasi sesuai dengan situasi tersebut.

Manajemen risiko donor juga bergantung pada kontrol pusat, bukannya mekanisme penyampaian yang “paling sesuai” yang diadaptasikan ke kondisi lokal. Pendekatan ini dapat mengelola risiko donor, tetapi menghambat perkembangan riil dalam pembangunan institusi di lapangan. Alternatifnya adalah merangkul keterlibatan yang lebih cepat melalui institusi nasional, tetapi memvariasikan cara pemberian bantuan untuk mengelola risiko dan hasil.

Beberapa donor memiliki toleransi risiko yang lebih tinggi dan akan mampu memilih cara yang berjalan lebih langsung melalui anggaran dan institusi nasional; lainnya akan memerlukan pengawasan besar atau keterlibatan nonnegara yang lebih banyak dalam hal pemberian bantuan tersebut. Berikut tiga pilihan komplementernya. •





Memvariasikan pengawasan dan mekanisme pemberian bantuan ketika terlibat dengan institusi nasional. Mekanisme pengawasan untuk beradaptasi dengan risiko meliputi peralihan dari dukungan anggaran ke pengeluaran “yang dapat ditelusuri” melalui sistem pemerintah,92 serta peralihan dari pelaporan reguler dan mekanisme kontrol internal ke badan pengawasan finansial independen dan badan teknis independen. Variasi dalam mekanisme pemberian bantuan meliputi struktur masyarakat, masyarakat sipil, sektor swasta, PBB, dan badan pelaksana internasional lainnya dalam memberikan program bersama-sama dengan institusi negara. Dalam situasi yang lebih berisiko, yang biasanya dihindari oleh donor, di mana kapasitas manajemen lini internasional berjalan bersamaan dengan proses aktor dan badan nasional yang diatur oleh dewan nasional dan internasional. Tidak semua pemerintah menginginkan pilihan ini. Jika demikian, menggunakan personel dan struktur masyarakat lokal untuk melaksanakan program kemanusiaan, ekonomi, dan sosial masih mempertahankan beberapa fokus pada kapasitas institusional lokal yang mengurangi penyerapan tenaga lokal ke luar negeri. Meningkatkan kontingensi dalam anggaran di bawah asumsi perencanaan yang transparan. Ketika tata kelola pemerintahan bersifat volatil, anggaran program pembangunan serta anggaran untuk misi politik dan perdamaian akan terbantu oleh langkah kontingensi yang lebih besar sehingga

35

36

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

aktivitas mekanisme pemberian bantuan dapat disesuaikan ketika risiko dan peluang baru muncul tanpa mengganggu dukungan keseluruhan. Asumsi perencanaan untuk kontingensi tersebut—misalnya mekanisme pengawasan tambahan akan diadopsi jika langkah-langkah tata kelola tertentu yang disepakati memburuk—harus transparan bagi pemerintah dan pihak yang mengatur badan internasional. Untuk mencapai hasil yang memuaskan, mengumpulkan dana dalam dana kepercayaan multidonor juga merupakan pilihan yang efektif karena dapat memberikan program dan mitra internasional yang lebih banyak bagi pemerintah dengan mendukung program yang melebihi kontribusi nasional mereka. Mengumpulkan risiko juga dapat menjadi hal yang efektif, serta mengalihkan beban tanggung jawab atas risiko pemborosan, penyelewengan, atau korupsi dari setiap donor individu ke sistem multilateral. Dana kepercayaan multidonor telah memberikan hasil yang sangat baik dalam beberapa situasi—misalnya mendanai sejumlah program berdampak besar di Afganistan melalui Dana Kepercayaan Rekonstruksi Afganistan (Afghanistan Reconstruction Trust Fund—ARTF) serta Dana Kepercayaan Hukum dan Ketertiban untuk Afganistan (Law and Order Trust Fund for Afghanistan—LOTFA); mendukung pendirian dan biaya perawatan sistem bagi Otoritas Palestina awal di bawah Dana Holst pada pertengahan 1990-an di Tepi Barat dan Jalur Gaza; atau berperan sebagai dana katalistik di Nepal di bawah pengawasan Komisi Perdamaian.93 Namun, kinerja dana kepercayaan multidonor bervariasi dengan adanya kritik mulai dari lambatnya pemberian bantuan hingga tidak adanya manajemen ekspektasi dan tingkat keberhasilan yang berbedabeda dalam sistem nasional.94 Program gabungan keamanan-keadilan-pembangunan dan reformasi badan internal yang dijelaskan di atas dapat membantu mengurangi risiko ini. Badan internasional perlu mempertimbangkan secara saksama bagaimana memperpanjang durasi bantuan untuk memenuhi realita transformasi institusional selama satu generasi tanpa meningkatkan

biaya. Untuk program kemanusiaan dalam krisis yang berkepanjangan, meneruskan upaya yang ada untuk mendukung perekrutan lokal, pembelian lokal, dan pemberian bantuan berbasis masyarakat dapat meningkatkan dampak terhadap pembangunan institusi dan menurunkan biaya unit. Untuk perdamaian, ada potensi kesepakatan yang lebih fleksibel, termasuk jaminan keamanan di luar lingkup, di mana satuan eksternal di luar negara dapat memasok pasukan di lapangan selama periode krisis atau menambah leverage perdamaian eksternal setelah misi diselesaikan—seperti yang dibahas dalam input bagi Laporan ini dari Uni Afrika dan Departemen Operasi Perdamaian PBB. Sumber daya mediasi dan fasilitasi diplomatik yang lebih baik juga merupakan cara yang mudah karena berbiaya rendah dan dapat mengurangi probabilitas konflik. Untuk badan pembangunan, mengurangi volatilitas aliran pada program yang memberikan hasil dalam keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara—atau hanya mempertahankan kohesi sosial serta kapasitas manusia dan institusional—dapat meningkatkan dampak tanpa meningkatkan biaya keseluruhan. Seperti yang telah dijelaskan, volatilitas akan mengurangi efektivitas bantuan, dan efeknya dua kali lebih besar bagi negara-negara yang terkena dampak konflik dibandingkan bagi negara berkembang lain meskipun negaranegara tersebut memerlukan kegigihan dalam membangun institusi sosial dan negara. Ada beberapa pilihan untuk mengurangi volatilitas, termasuk memberikan jumlah patokan bantuan berdasarkan modalitas yang tepat (seperti yang dijelaskan oleh anggota Dewan Penasihat Paul Collier pada Bab 9); meningkatkan alokasi bantuan bagi negara-negara yang paling rapuh ketika jenis program tertentu terbukti efektif dan seimbang (seperti yang dikemukakan dalam makalah oleh Centre for Global Development);95 serta mendedikasikan persentase bantuan target pada program-program yang lebih besar dan berjangka panjang di negara rapuh dan terkena dampak konflik di bawah kerangka Komite Bantuan Pembangunan. Untuk menutup putaran reformasi badan internal, indikator hasil harus lebih disesuaikan dengan prioritas dalam situasi yang rapuh dan

Selayang Pandang

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 FITUR 7 

Reformasi badan internal Tindakan cepat? Ghana membantu restorasi listrik di Liberia Ellen Johnson Sirleaf, Presiden Liberia; Anggota Dewan Penasihat WDR Setelah pemilu 2005 di Liberia, pemerintah yang baru mengumumkan rencana 100 hari yang meliputi restorasi listrik untuk di wilayah-wilayah tertentu demi membantu mengembalikan kepercayaan terhadap negara serta sebagai batu loncatan untuk memulihkan aktivitas ekonomi dan pelayanan umum. Dengan dukungan ECOWAS, pemerintah Liberia melakukan pendekatan ke berbagai negara donor untuk memperoleh bantuan karena pemerintah baru tidak memiliki sumber daya dan kapasitas institusional untuk implementasinya. Tidak satu pun donor tradisional, termasuk PBB, Bank Dunia, dan Bank Pembangunan Afrika, Uni Eropa, dan USAID, yang mampu memberikan generator yang diperlukan untuk hal ini dalam waktu yang diinginkan di bawah sistem reguler mereka. Pemerintah Liberia akhirnya berhasil memperoleh bantuan dari Pemerintah Ghana yang menyediakan dua generator yang membantu mengembalikan listrik di wilayah perkotaan.

Pengalaman Liberia memberikan dua pelajaran utama. Yang pertama adalah kebutuhan akan konsultasi dini antara pemerintah nasional dengan mitra internasional mengenai realisme dalam pemerolehan hasil cepat dan menunjukkan perkembangannya kepada masyarakat lokal. Yang kedua adalah tantangan kekakuan dalam sistem donor tidak dapat memberikan jenis bantuan tertentu dengan cepat. Uni Eropa (European Union—EU), USAID, dan Bank Dunia justru mampu memberikan jenis bantuan lain (bahan bakar, restorasi lini transmisi) untuk sistem listrik dalam 100 hari, tetapi tak satu donor pun mampu memenuhi kebutuhan akan generator. Memang, ada kebutuhan untuk mempertimbangkan kembali kebijakan dan proses yang ada demi memodifikasi apa yang saya sebut konformisme prosedural untuk negara-negara dalam situasi krisis.

Catatan WDR: Pilihan untuk mengaplikasikan prinsip WDR untuk reformasi badan internal dalam kontek yang berbeda Menerima hubungan antara keamanan dengan hasil pembangunan

Mendasarkan proses anggaran dan fidusia pada dunia nyata: ketidakamanan, tidak adanya pasar yang kompetitif, dan institusi yang lemah

Menyeimbangkan risiko mengambil tindakan dengan risiko tidak mengambil tindakan Mengantisipasi tingkat kegagalan program di lingkungan berisiko, dan melakukan adaptasi

Intervensi ekonomi dan sosial dalam situasi yang tidak aman dapat dirancang untuk berkontribusi pada hasil keamanan dan keadilan bagi masyarakat (dalam contoh program listrik Liberia di atas, peningkatan kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah akan menjadi langkah keberhasilan program yang tepat, bukan keberlangsungan penyediaan listrik). Program keamanan juga dapat dirancang untuk berkontribusi pada hasil pembangunan (misalnya peningkatan perdagangan). Ini akan mengharuskan badan-badan yang ada menggunakan ukuran hasil di luar bidang “teknis” tradisional mereka dan bekerja sama dalam kerangka program tergabung yang dijelaskan di atas. Ketika tingkat keamanan sangat rendah, biaya dan manfaat intervensi dapat berubah secara dramatis dalam waktu singkat. Ini berlawanan dengan fleksibilitas dalam anggaran administratif dan perencanaan staf. Dalam anggaran program, hal tersebut mengimplikasikan pengurutan di mana beberapa program akan lebih bermanfaat pada masa selanjutnya, tetapi juga memberikan beban yang tinggi pada kecepatan (di atas efisiensi biaya dan masalah kualitas) dalam memperoleh manfaat pada tindakan cepat sangat tinggi. Jika pasar kompetitif sangat kecil dan tidak transparan, kontrol pengadaan yang berbeda—seperti melakukan pratender secara internasional di bawah kontrak kuantitas variabel, atau mendapatkan proses yang memungkinkan negosiasi langsung dengan pengetahuan pasar regional—dapat menjadi pilihan yang tepat. Jika kapasitas institusional tidak memadai, prosedur perlu diperbaiki menjadi proses yang paling sederhana, bersamaan dengan mekanisme yang fleksibel untuk menjalankan beberapa aktivitas bagi institusi penerima. Di luar konteks bencana alam, aktor internasional sering kali lebih sensitif terhadap risiko di mana dukungan mereka dapat berbalik menjadi kritik pemborosan atau penyelewengan dibandingkan terhadap risiko bahwa penundaan dukungan mereka akan meningkatkan potensi kekerasan atau menghambat upaya reformasi yang menjanjikan. Mendesentralisasikan tanggung jawab dan akuntabilitas yang lebih besar kepada staf internasional di lapangan dapat meningkatkan kemampuan merespons terhadap risiko tidak ada tindakan. Publikasi pencapaian yang transparan terhadap alur waktu target untuk pencairan dan aktivitas dana dari donor—serta alasan penundaan—juga dapat membantu. Karena keuntungan program sangat tinggi, bantuan internasional juga dapat menimbulkan tingkat kegagalan yang lebih tingi dalam situasi rapuh. Ini tidak berkaitan dengan bagaimana bantuan tersebut diberikan, melainkan donor mengharapkan tingkat keberhasilan di lingkungan berisiko sama dengan di lingkungan yang aman. Pendekatan yang lebih baik adalah mengadaptasikan prinsip sektor swasta untuk investasi modal venture demi mendukung situasi yang terkena dampak kekerasan dan rapuh; melakukan banyak pendekatan yang berbeda untuk melihat pendekatan yang paling baik; menerima tingkat kegagalan yang lebih tinggi; mengevaluasi secara mendalam dan mengadaptasi dengan cepat; serta mengembangkan pendekatan yang berhasil.

37

38

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

terkena dampak kekerasan. Alat inti untuk aktor nasional dan mitra internasionalnya meliputi indikator yang diajukan untuk memperoleh kemajuan jangka pendek dan jangka panjang yang menambah MDG (lihat Fitur 4). Penggunaan indikator oleh badan internasional ini—di seluruh bagian diplomatik, keamanan, dan bantuan—akan meningkatkan insentif bagi respons yang lebih terintegrasi.

Jalur 3: Mengambil tindakan secara regional dan global untuk mengurangi tekanan eksternal di negara-negara rapuh Tindakan yang efektif untuk mengatasi perdagangan ilegal memerlukan tanggung jawab bersama negara-negara produsen dan konsumen. Untuk menghentikan dampak perdagangan ilegal, perlu diketahui bahwa tindakan efektif yang diambil oleh satu negara sendiri hanya akan mendorong masalah ke negara lain sehingga pendekatan regional dan global sangat diperlukan. Untuk perdagangan di mana pasokan, pemrosesan, atau pasar eceran terkonsentrasikan dan mudah dimonitor—seperti perdagangan berlian—upaya interdiksi bersamaan dengan kampanye produsen dan konsumen dapat menjadi tindakan yang efektif. Selain Proses Kimberley untuk berlian dan Upaya Transparansi Industri Eksraktif, Natural Resource Charter baru dan upaya Bank Dunia/Konferensi PBB mengenai Perdagangan dan Pembangunan (UN Conference on Trade and Development— UNCTAD)/Organisasi Pangan dan Pertanian (Food and Agriculture Organization—FAO) mengenai standar pembelian tanah internasional memiliki potensi yang sama. Untuk perdagangan obat, situasinya dirumitkan oleh tempat produksi ilegal dan fasilitas pemrosesan yang tersebar. Tindakan sisi penawaran dan interdiksi sendiri terhambat dalam situasi ini, dan persaingan antara geng dan kartel menimbulkan tingkat kekerasan yang tinggi di negara produksi dan transit. Eksplorasi biaya serta keuntungan kombinasi langkah dari sisi penawaran dan permintaan yang berbeda akan menjadi langkah pertama untuk mendukung tindakan sisi permintaan yang lebih penting. Menelusuri uang—melacak aliran finansial terlarang—merupakan inti dari tindakan

melawan perdagangan obat terlarang dan SDA ilegal. Untuk wilayah-wilayah yang mengalami masalah serius dengan perdagangan ilegal dan korupsi, seperti Amerika Tengah dan Afrika barat, sebagian besar negara tidak melakukan pendekatan terhadap kapasitas nasional yang diperlukan untuk mengumpulkan dan memproses informasi mengenai transaksi finansial yang canggih atau menyelidiki dan mengusut para pelaku. Bersamaan dengan upaya yang membantu mendukung komunitas global untuk menangani isu-isu korupsi, seperti Aliansi Pemburu Korupsi Internasional dan Upaya Pengembalian Aset Curian (Stolen Asset Recovery Initiative—StAR), dua langkah utama berikut dapat membantu upaya tersebut. •



Memperkuat kapasitas untuk melaksanakan analisis strategis aliran ini dalam negara yang memiliki transfer finansial global. Sekitar 15 pasar dan pusat finansial utama memainkan peranan ini. Upaya kerja sama untuk memperkuat keterbukaan pusat-pusat finansial dan kapasitas unit intelijen finansial, menganalisis aliran yang mencurigakan secara proaktif, serta bertukar informasi dapat meningkatkan kemampuan global dalam mendeteksi aliran finansial ilegal dan mengembalikan aset curian. Institusi finansial global juga dapat melakukan analisis strategi dan membuatnya bermanfaat bagi banyak negara. Untuk menghormati privasi, ini dapat didasarkan pada peralihan dalam aliran agregat, bukan informasi rekening individu. Memperkuat komitmen dari negara maju dan pusat finansial untuk menggabungkan investigasi dengan penegak hukum di negara-negara rapuh dan terkena dampak kekerasan. Sebagai bagian dari komitmen ini, mereka juga dapat menjalankan program pembangunan kapasitas bersama penegak hukum di negara rapuh—seperti halnya Inggris-Nigeria dan Amerika Serikat-Haiti.96

Tindakan regional juga dapat menargetkan peluang positif. Donor dapat meningkatkan

Selayang Pandang

dukungan finansial dan teknisnya untuk infrastruktur lintas perbatasan dan regional— serta beragam bentuk kerja sama regional dalam bidang administratif dan ekonomi— memprioritaskan wilayah-wilayah yang terkena dampak kekerasan. Dukungan tersebut dapat berbentuk berikut ini. •



Program pembangunan lintas perbatasan. Aktor internasional dapat mendukung peluang untuk aktivitas lintas perbatasan yang mengintegrasikan tindakan pada keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara. Meskipun ketika kolaborasi regional atau politik lintas perbatasan tidak terlalu kuat, dukungan internasional untuk program lintas perbatasan masih dapat mendukung dan merespons upaya pemerintah bilateral dengan menggunakan isu pembangunan, seperti infrastruktur perdagangan dan transit atau program kesehatan lintas perbatasan untuk mendukung peningkatan kepercayaan secara bertahap. Penyediaan finansial khusus untuk akses wilayah yang terkunci bagi pasar, seperti yang telah disepakati oleh badan pengatur Bank Dunia, adalah cara lain untuk mendorong kerja sama pembangunan lintas perbatasan. Berbagi kapasitas administratif regional. Mengumpulkan kapasitas administratif subregional dapat membuat negara mampu mengembangkan kapabilitas institusional yang tidak dapat mereka kelola sendiri. Ada contoh pengadilan bersama di Karibia dan kapasitas perbankan sentral bersama di Afrika Barat.97 Meskipun memerlukan waktu, upaya-upaya ini membantu transformasi institusional nasional yang sulit serta memerlukan bantuan dari institusi pembangunan regional dan internasional.

Bukannya melakukan pendekatan incremental terhadap upaya lintas perbatasan tertentu, donor internasional dapat mengambil langkah besar untuk mendanai pendekatan regional. Prinsip upaya tersebut adalah mencari pengetahuan politik lokal dan legitimasi institusi

regional, bersamaan dengan kapasitas teknis dan finansial badan global. Melalui kerja sama institusi regional dengan badan global, upaya tersebut dapat mengadaptasikan pelajaran dari upaya-upaya yang telah mengumpulkan kapasitas regional dengan sukses. Upaya tersebut juga dapat mengambil pelajaran dari kerja sama lintas perbatasan yang ada, seperti subwilayah Mekong,98 upaya Afrika Barat dalam integrasi perdagangan dan ekonomi,99 serta program Uni Eropa100 untuk daerah perbatasan yang terkena dampak konflik. Hal tersebut dapat mendukung upaya politik insitusi regional (seperti program perbatasan Uni Afrika101 dan upaya subregional ASEAN)102 dengan keahlian finansial dan teknis dari mitra global. Penelitian selanjutnya juga diperlukan untuk menelusuri dampak perubahan iklim, ketersediaan lahan, dan harga makanan yang dapat memberikan dampak pada risiko konflik. Penelitian saat ini tidak menyatakan bahwa perubahan iklim sendiri akan menimbulkan konflik, kecuali mungkin jika menurunnya ketersediaan air memperparah ketegangan yang ada dan institusi yang lemah. Namun, sejumlah masalah yang saling terkait—perubahan pola konsumsi energi global dan kelangkaan SDA, peningkatan permintaan impor makanan (yang diakibatkan oleh input lahan, air, dan energi), serta penyesuaian fungsi lahan terhadap iklim— meningkatkan tekanan bagi negara rapuh. Ini semua memerlukan penelitian selanjutnya dan perhatian kebijakan.

Jalur 4: Mengumpulkan dukungan dari negara-negara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi serta institusi global dan regional untuk merefleksikan perubahan lanskap kebijakan dan bantuan internasional Lanskap bantuan internasional di negara-negara yang terkena dampak kekerasan telah berubah dalam 20 tahun terakhir, di mana lebih banyak input bantuan dan kebijakan dari negara-negara berpendapatan menengah yang memiliki sejarah dukungan solidaritas. Beberapa institusi regional juga memainkan peranan yang lebih

39

40

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

besar dalam isu keamanan dan pembangunan. Namun, diskusi konflik global dan kekerasan, norma kepemimpinan untuk meresponsnya, dan bentuk bantuan internasional lebih banyak diberikan oleh aktor utara bukannya selatan. Dialog Internasional mengenai Perdamaian dan Pembangunan Negara telah diadakan untuk membantu menangani defisit ini. Tim WDR melakukan banyak konsultasi dengan negara-negara yang terkena dampak kekerasan, pembuat kebijakan regional, institusi regional, dan mitra donor tradisional. Tim tersebut tidak hanya menemukan banyak bidang kesepakatan—seperti fokus pada pembangunan institusi dan tata kelola serta keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara—tetapi juga beberapa area perbedaan. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, perbedaan-perbedaan ini meliputi ekspektasi realistis mengenai kepemimpinan nasional yang bertanggung jawab dalam memperbaiki tata kelola dan periode waktunya, serta mengenai “bentuk” versus “fungsi” tata kelola yang baik. Standar ganda yang dirasakan juga dikritik oleh interlokutor WDR yang merefleksikan sentimen bahwa negara dan organisasi donor yang telah menghadapi tantangan tata kelola internal mereka dapat mengatasi kekurangan di negaranegara berkembang yang rawan akan korupsi, penyuapan, pelanggaran HAM, atau kegagalan untuk mendalilkan keuangan publik dengan baik. Jadi, implementasi efektif standar tata kelola yang baik juga merupakan tantangan bagi negara maju, bahkan ketika komunitas internasional telah memainkan peranan pemerintah atau keamanan eksekutif di wilayah-wilayah yang terkena dampak kekerasan. Lemahnya dukungan dari norma kepemimpinan yang bertanggung jawab merupakan suatu masalah karena perkembangan dalam norma global sangat penting untuk mengurangi risiko kekerasan. Standar regional dan global serta pengakuan mekanisme sanksi dalam konstitusi, HAM, dan korupsi telah memberikan dukungan dan insentif bagi para pelaku reformasi nasional, terutama ketika kapasitas sistem domestik untuk memberikan penghargaan dan akuntabilitas lemah. Misalnya, Deklarasi Lomé pada tahun 2000—yang

menetapkan standar Afrika dan mekanisme respons regional pada perubahan yang bersifat inkonstitusional dalam pemerintah—telah dikaitkan dengan penurunan kudeta dari 15 pada tahun 1990-an hingga 5 pada tahun 2000an.103 Meskipun ada peningkatan kudeta dalam 5 tahun terakhir, tindakan kontinental untuk mengembalikan pemerintah konstitusional telah berjalan dengan baik. Beberapa tindakan sederhana dapat memperkuat kolaborasi di antara negara-negara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi untuk menyelesaikan masalah kekerasan dan pembangunan secara global dan lokal. Tindakan tersebut adalah sebagai berikut. •

Meningkatkan pertukaran SelatanSelatan dan Selatan-Utara. Pertukaran Selatan-Selatan memiliki potensi yang amat besar untuk memberikan kapasitas dan pelajaran yang relevan dalam situasi yang rapuh dan terkena dampak kekerasan.104 Negara-negara berpendapatan rendah dan menengah yang telah mengalami transisi memiliki banyak hal untuk dibagikan kepada mitranya—seperti yang jelaskan dalam Laporan ini di mana negara-negara Amerika Latin menawarkan perspektif mengenai pencegahan kekerasan perkotaan dan reformasi keamanan dan keadilan, perspektif Cina mengenai penciptaan lapangan kerja, perspektif India mengenai pekerjaan publik dan praktik demokratis, serta perspektif Asia Tenggara dan negaranegara Afrika mengenai pembangunan yang didorong oleh masyarakat di wilayahwilayah konflik. Namun, pertukaran SelatanUtara juga penting. Meskipun kapasitas institusionalnya berbeda, banyak negara, provinsi, serta kota di utara dan selatan menghadapi tekanan yang sama. Pendekatan program—seperti mengatasi perdagangan ilegal, mengintegrasikan mantan anggota geng dan anak-anak muda telantar, serta memupuk toleransi dan ikatan sosial di antara masyarakat yang secara etnis dan agama berbeda—akan memberikan pelajaran

Selayang Pandang





yang relevan bagi negara lain. Pertukaran tersebut akan meningkatkan pemahaman bahwa tantangan kekerasan tidaklah unik bagi negara-negara berkembang, dan negara-negara berkembang tidak sendiri dalam mencari solusi. Menyejajarkan bantuan internasional di bawah upaya tata kelola regional dengan lebih baik. Ketika institusi regional melakukan upaya tersebut seperti halnya AU pada konstitusionalitas atau ASEAN dalam situasi konflik dan bencana alam tertentu (Fitur 8), mereka memiliki keuntungan komparatif yang baik dalam traksi dengan negara-negara anggotanya. Peranan pengadaan potensi institusi regional juga dibahas dalam konsultasi WDR dengan mitra negara berpendapatan tinggi, menengah, dan rendah. Platform regional yang mendukung untuk membahas penerapan norma tata kelola merupakan cara yang efektif untuk meningkatkan kepemilikan. Mengadopsi struktur yang lebih jelas untuk membahas respons terhadap kemajuan atau kemunduran utama dalam tata kelola (seperti kudeta) di antara aktor bilateral dengan multilateral juga meningkatkan aktivitas berbagi informasi dan potensi untuk respons terkoordinasi, tanpa menciptakan kewajiban yang mengikat terhadap aktor internasional.105 Mengembangkan upaya untuk menghargai kepemimpinan yang bertanggung jawab. Meskipun selalu ada peranan untuk kritik yang transparan, pendekatan dari Utara yang dipandang terlalu berfokus pada kritik dalam kerapuhan dapat menimbulkan perpecahan. Upaya seperti Ibrahim Prize untuk kepemimpinan Afrika dapat ditiru untuk menghargai pemimpin dalam peranan yang berbeda (misalnya, menteri yang mampu mengatasi korupsi atau pemimpin militer yang telah mengimplementasikan reformasi sektor keamanan dengan sukses). Upaya multistakeholder seperti Upaya Transparansi Industri Ekstraktif

dapat mempertimbangkan provisi untuk menghargai setiap pemimpin atau tim kepemimpinan yang telah meningkatkan transparansi pendapatan dan pengeluaran sumber daya, baik dalam pemerintah, masyarakat sipil, maupun perusahaan. Ekspektasi jadwal perbaikan tata kelola yang lebih fokus dan realistis juga membantu menjembatani perbedaan perspektif di antara negara-negara yang menerima bantuan internasional, mitra internasional berpendapatan menengah dan tinggi, serta institusi global dan regional. Ini penting, khususnya sehubungan dengan protes sosial yang menunjukkan keluhan dan ekspektasi terhadap perubahan tata kelola— yang tidak tersentuh oleh analisis keamanan standar dan kemajuan pembangunan. Indikator diperlukan sehingga fokus terhadap apakah negara berada pada jalur untuk mengupayakan perbaikan tata kelola dan institusional dalam waktu generasional yang realistis yang telah dicapai oleh pelaku reformasi, dan bagaimana masyarakat memandang tren dalam legitimasi dan kinerja institusi nasional di bidang keamanan politik dan pembangunan. Indikator yang diberikan dalam Fitur 4 dapat menjadi cara yang sederhana, seperti yang dikemukakan oleh Louise Arbour (Fitur 8), untuk membandingkan kemajuan, stagnasi, atau kemunduran. Memastikan bahwa indikator tersebut mengukur hasil bukan hanya bentuk institusi (hukum yang diajukan, komisi antikorupsi yang dibentuk) juga penting untuk memastikan bahwa indikator tersebut mendorong bukannya menghambat tindakan nasional yang inovatif dan indikator tersebut mendorong pembelajaran di antara institusi negara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi. Komisi Perdamaian PBB—yang menyatukan negara-negara rapuh, donor, negara yang memberikan bantuan tentara, dan badan regional—telah mengeksploitasi potensi untuk memberikan nasihat mengenai penelusuran kemajuan dan risiko serta waktu yang realistis untuk transformasi tata kelola. Pada awal selayang pandang ini, kami mengajukan pertanyaan bagaimana pembajakan di Somalia, kekerasan berkelanjutan di Afganistan, ancaman baru dari perdagangan obat terlarang

41

42

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 FITUR 8 

Upaya regional dan norma serta standar



Pengalaman ASEAN dalam pencegahan dan pemulihan krisis



Surin Pitsuwan, Sekretaris Jenderal ASEAN; Anggota Dewan Penasihat WDR Ada banyak konflik yang terjadi di wilayah ASEAN. Namun, wilayah tersebut mengalami mediasi dan resolusi konflik. ASEAN telah memainkan peranan penting dalam upaya tersebut. ASEAN Troika dalam konflik Kamboja pada tahun 1997–1999, operasi perdamaian Timor Leste pada tahun 1999 sampai sekarang, Rekonsiliasi Aceh pada tahun 2005, dan bencana Topan Nargis Myanmar pada Mei 2008 adalah kasus-kasus mediasi dan resolusi di mana wilayah-wilayah tersebut dan beberapa negara anggota ASEAN telah memberikan kontribusi yang berharga dan memperoleh pelajaran dari proses tersebut. Hal ini ibarat

kami mendukung pemulihan setelah Topan Narghis didukung oleh tim teknis dari Bank Dunia dan dilaksanakan bersama PBB. Dalam Misi Pengawasan Aceh, kami bekerja sama dengan kolega dari Uni Eropa yang memberikan pengetahuan teknis yang berharga. Yang ketiga adalah semakin banyak operasi jenis ini kami lakukan, semakin besar kapasitas kami. Di Timor Leste, pelatihan militer bersama—yang berlangsung selama bertahun-tahun antara Filipina, Republik Korea, dan Thailand serta didukung oleh mitra di luar wilayah seperti Amerika

menyatukan kepingan-kepingan teka-teki diplomatis, menenun kain perdamaian, serta mengimprovisasikan modalitas dan pola yang paling baik dari bahan yang tersedia dan sesuai. Satu pelajaran penting bagi kita adalah struktur ASEAN kami dapat memainkan peranan politik yang penting ketika terjadi sensitivitas dengan negara-negara anggota. Ada tingkat kepercayaan mutual yang lebih tinggi antara Indonesia dengan negara ASEAN yang berpartisipasi dalam operasi Timor Leste. Kami mampu menyiasati prinsip kaku “nonintervensi” dengan menawarkan tentara di bawah komando gabungan dengan pemimipin militer “ASEAN” yang mengabil peran pemimpin aktif. Indonesia membuatnya lebih mudah bagi semua mitra ASEAN dengan mengundang kami untuk datang dan membantu. Di Myanmar, ASEAN memainkan peranan sentral dalam dialog dengan Pemerintah setelah Topan Nargis, serta membantu membuka wilayah yang terkena bencana bagi bantuan internasional—di mana lebih dari 130.000 laki-laki, wanita, dan anak-anak tewas serta banyak yang mengalami kondisi trauma. Pelajaran kedua adalah kita dapat menemukan kombinasi kapasitas antara pengetahuan lokal dengan peranan politik yang bermanfaat, dan kapasitas teknis mitra lainnya. Upaya

Serikat—telah membuahkan hasil. Para tentara di lapangan dapat berkomunikasi, bekerja sama, dan melaksanakan operasi bersama tanpa ada penundaan—tetapi pengalaman mereka di Timor Leste menambah kapasitas mereka. Di Myanmar, peranan ASEAN bertujuan menarik personel dari negara anggota, seperti Indonesia, Singapura, dan Thailand, yang memiliki banyak pengalaman dalam mengelola pemulihan pascabencana dan membangun kapasitas dalam Sekretariat kami. Terkait dengan program jangka panjang pembangunan kapasitas dengan beberapa mitra donor kami, pengalaman ini membuat kami lebih siap menghadapi tantangan baru pada masa mendatang. Hasil kumulatif upaya ini dalam mengelola konflik politik dan pemulihan bencana alam telah membantu ASEAN dalam meningkatkan kapasitasnya untuk mengoordinasikan strategi kerja sama pembangunan kami. Kami telah belajar mencegah kekerasan dan ketegangan sporadis di wilayah tersebut, dan tidak akan membiarkannya mengganggu upaya pembangunan masyarakat kami yang bertujuan membangun keamanan dan memakmurkan rakyat kami.

di Amerika, atau konflik yang timbul dari protes sosial di Afrika Utara bisa terjadi pada masa sekarang. Jawaban singkatnya adalah kekerasan tersebut tidak dapat diatasi dengan solusi jangka pendek yang gagal melahirkan institusi yang mampu memberikan peluang dalam keamanan, keadilan, dan prospek ekonomi. Masyarakat tidak dapat ditransformasikan dari luar, dan

tidak dapat ditransformasikan dalam semalam. Namun, kemajuan merupakan hal yang mungkin dengan upaya konsisten dan kerja sama dari para pemimpin nasional dan mitra internasionalnya untuk memperkuat institusi lokal, nasional, dan global yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara.

Selayang Pandang

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011

Menegaskan kembali konsensus mengenai norma dan standar internasional—peran organisasi regional Louise Arbour, Presiden Direktur International Crisis Group; mantan Komisaris Tinggi untuk HAM; Anggota Dewan Penasihat WDR Baik itu didasarkan pada nilai (seperti kesucian nyawa manusia) maupun aturan hukum internasional, ada beberapa norma yang diterima secara universal—terefleksikan dalam Charter of the United Nations dan instrumen internasional lainnya. Norma-norma ini tidak diimplementasikan dengan sendirinya; karena meliputi hak keragaman budaya, interpretasinya harus mencerminkan keragaman lokal, nasional, dan regional. Resistansi terhadap eksportasi “nilai-nilai Barat” tidak lebih dari penolakan cara asing dalam menunjukkan norma tertentu, bukan penolakan terhadap norma itu sendiri. Institusi regional dapat menjembatani jurang pemisah antara norma universal dengan norma lokal. Kebiasaan atau praktik tersebut harus sesuai dan substansial dengan prinsip internasional inti yang merupakan asal kohesi komunitas internasional. Jika tidak, keragaman budaya dapat mengesampingkan dan merusak kerangka internasional.

Semua rekomendasi Laporan ini memiliki konsep risiko global bersama. Risiko mengalami evolusi dengan ancaman baru terhadap stabilitas yang timbul dari kejahatan terorganisasi internasional dan ketidakstabilan ekonomi global. Lanskap hubungan kekuasaan internasional juga berubah ketika negara berpendapatan rendah dan menengah meningkatkan pengaruh ekonomi global mereka dan kontribusi mereka terhadap pemikiran kebijakan global. Peralihan ini memerlukan pemikiran kembali pendekatan aktor internasional terhadap risiko global secara kolektif—dan sebagai mitra yang

Di sektor keadilan, misalnya, keseragaman model dan prosedur institusional dapat menyamarkan perbedaan radikal dalam pelayanan hukum. Namun, pengadilan perselisihan berdasarkan prinsip keadilan, ketidakberpihakan, dan akuntabilitas dapat mengambil berbagai bentuk. Dalam membantu pembangunan, aktor internasional harus menolak pengeksporan substansi dan menerima regionalisasi norma yang meningkatkan (bukannya menghalangi) karakter universal sejatinya. Dengan semangat yang sama, aktor regional harus menerjemahkan dengan cara yang relevan dengan kultural, sesuai dengan norma internasional, dan menolak praktik yang tidak sesuai. Semua harus mengakui bahwa standar tersebut ditetapkan oleh norma dan aspirasi universal. Ukuran kinerja harus merefleksikan kemajuan, stagnasi, atau regresi terhadap ideal universal yang sama di negara terkait.

setara. Perubahan riil memerlukan alasan yang kuat. Namun, ada dua alasan: kerapuhan dan kekerasan merupakan hambatan utama bagi pembangunan serta tidak lagi terbatas pada wilayah miskin atau terpencil atau perkotaan. Pada satu dekade ini, penetrasi ketidakstabilan dalam kehidupan global telah mengalami peningkatan—terorisme, perdagangan obat yang meluas, dampak pada harga komoditas, dan meningkatnya jumlah pengungsi internasional. Oleh karena itu, memutuskan siklus kekerasan berulang merupakan tantangan bersama yang menuntut pengambilan tindakan.

43

44

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Catatan 1. WDR 2011 menjelaskan kekerasan terorganisasi sebagai penggunaan atau ancaman fisik oleh kelompok, termasuk tindakan negara terhadap negara lain atau warga sipil; perang saudara; kekerasan pemilu di antara pihak yang saling berlawanan; konflik komunal berdasarkan regional, etnis, agama, identitas kelompok lain, atau kepentingan ekonomi; kekerasan berbasis geng; kejahatan terorganisasi; serta pergerakan internasional, nonnegara, dan bersenjata dengan mengusung ideologi. Walaupun ini juga merupakan topik penting bagi pembangunan, Laporan ini tidak membahas kekerasan domestik atau antarperorangan. Terkadang, kekerasan atau konflik digunakan sebagai jalan pintas untuk kekerasan terorganisasi dan dipahami dalam istilah ini. Banyak negara yang menghadapi bentuk-bentuk kekerasan tertentu, seperti serangan teroris oleh pergerakan bersenjata nonnegara, sebagai hal yang ditangani oleh hukum kriminal negara-negara tersebut. 2. Uppsala/PRIO Armed Conflict Database (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005); Sundberg 2008; Gleditsch dan Ward 1999; Human Security Report Project, akan terbit; Gledisch dkk. 2002. 3. Negara-negara yang terkena dampak kerapuhan, konflik, dan kekerasan meliputi negara dengan: (1) tingkat pembunuhan lebih besar dari 10 per 100.000 populasi per tahun; (2) konflik sipil besar (kematian akibat peperangan lebih dari 1.000 per tahun [seperti yang ditetapkan dari tahun 2006 hingga 2009]); (3) misi perdamaian yang dimandatkan oleh PBB atau secara regional; dan (4) negara-negara berpendapatan rendah dengan tingkat institusional level pada 2006–2009 (CPIA Bank Dunia kurang dari 3,2) berkorelasi dengan tingginya risiko kekerasan dan konflik. Lihat Uppsala/PRIO Armed Conflict Database (Lacina dan Gleditsch 2005; Harbom dan Wallensteen 2010); UNDPKO 2010b; UNDP 2010c; World Bank 2010e. 4. Untuk pembahasan tren dalam permulaan dan akhir perang saudara, lihat Hewitt, Wilkenfeld, dan Gurr 2010; Sambanis 2004; Elbadawi, Hegre, dan Milante 2008; Collier dkk. 2003. 5. Demombynes 2010; UNODC 2010a. 6. Leslie 2010; Harriott 2004, 2008; International Crisis Group 2008b; Ashforth 2009. 7. Bayer dan Rupert 2004. Meskipun Baker dkk. 2008 menemukan bahwa efek konflik sama dengan 33 persen batasan tarif. Untuk pembahasan terbaru mengenai metodologi penentuan efek pertumbuhan konflik dan teori serta analisis baru berdasarkan negara tetangga primer dan sekunder, lihat De Groot 2010; Murdoch dan Sandler 2002. 8. U.S. Committee for Refugees and Immigrants 2009; Internal Displacement Monitoring Centre 2009. 9. Gomez dan Christensen 2010; Harild dan Christensen 2010. 10. Global Terrorism Database 2010; National Counter Terrorism Center 2010; perhitungan tim WDR. 11. Gaibulloev dan Sandler 2008. 12. Davies, von Kemedi, dan Drennan 2005. 13. Perhitungan tim WDR berdasarkan Europe Brent spot Price FOB (dolar per barel) dilaporkan oleh U.S. Energy Information Administration 2011. 14. UNODC 2010b. 15. UNODC 2010b. 16. Hanson 2010; Bowden 2010. 17. World Bank 2010d. 18. Perhitungan staf WDR berdasarkan Chen, Ravallion, dan Sangraula 2008 data kemiskinan (tersedia di POVCALNET, http://iresearch.worldbank.org). 19. Narayan dan Petesch 2010. 20. UNDP 2006. 21. Untuk selayang pandang biaya konflik dan kekerasan, lihat Skaperdas dkk. 2009. Perkiraan spesifik mengenai biaya ekonomi terkait dengan konflik dapat ditemukan di Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010; Collier dan Hoeffler 1998; Cerra dan Saxena 2008; Collier, Chauvet, dan Hegre 2007; Riascos dan Vargas 2004; UNDP 2006. 22. Martin, Mayer, dan Thoenig 2008. 23. UNICEF 2004; UNFPA 2002; Anderlini 2010a. 24. Beijing Declaration and Platform for Action 1995; Women’s Refugee Commission 2009; UNICEF 2004. 25. American Psychological Association 1996; Dahlberg 1998; Verdú dkk. 2008. 26. Perhitungan tim WDR

Selayang Pandang

27. Teori penyebab konflik dibahas pada Bab 2 teks utama. Dari literatur yang dibahas pada bab tersebut, bacaan yang direkomendasikan meliputi: Gurr 1970; Hirshleifer 1995; Skaperdas 1996; Grossman 1991; Fearon 1995; Collier dan Hoeffler 2004; Satyanath, Miguel, dan Sergenti 2004; Blattman dan Miguel 2010; Keefer 2008; Besley dan Persson 2009, 2010; Toft 2003; Murshed dan Tadjoeddin 2007; Arnson dan Zartman 2005. Hubungan antara dinamika politik, keamanan, dan ekonomi juga dibahas dalam lingkaran kebijakan. Lihat Zoellick 2010b. 28. Untuk hubungan antara ketimpangan pendapatan dengan risiko konflik sipil, lihat Fearon 2010a. Untuk hubungan antara ketimpangan dengan kekerasan kriminal, lihat Loayza, Fajnzylber, dan Lederman 2002a, 2002b; Messner, Raffalovich, dan Shrock 2002. 29. Fearon 2010b; Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010; Neumayer 2003; Loayza, Fajnzylber, dan Lederman 2002a, 2002b; Messner, Raffalovich, dan Shrock 2002; perhitungan tim WDR. 30. Stewart 2010. 31. Satyanath, Miguel, dan Sergenti 2004. 32. Untuk hubungan antara kelemahan institusional dengan konflik kekerasan, lihat Fearon 2010a, 2010b; Johnston 2010; Walter 2010. 33. Selain itu, ada faktor struktural dan incremental yang meningkatkan konflik risiko, di antaranya fitur medan fisik yang membuat pemberontakan lebih mudah. Fitur ini tidak menyebabkan perang dalam artian kata tersebut, hanya membuatnya mungkin terjadi. Medan pegunungan terbukti dapat meningkatkan risiko dengan meningkatkan fisibilitas pemberontakan. Lingkungan juga berpengaruh: ada efek negatif dari kedekatan dengan perang lain atau negara yang memiliki tingkat kriminal dan perdagangan obat terlarang yang tinggi, serta ada efek positif dari berdekatan dengan negara yang damai. Lihat Buhaug dan Gleditsch 2008; Gleditsch dan Ward 2000; Salehyan dan Gleditsch 2006; Goldstone 2010. Untuk efek lingkungan yang mengalami perang saudara, lihat Hegre dan Sambanis 2006 serta Gleditsch 2007. 34. McNeish 2010; Ross 2003. 35. Hal ini mengikuti literatur terbaru mengenai pembangunan negara, terutama North, Wallis, dan Weingast 2009; Dobbins dkk. 2007; Fukuyama 2004; Acemoglu, Johnson, dan Robinson 2001, 2005, 2006. Pembelajaran ini juga tercermin dalam dokumen kebijakan: OECD 2010a, 2010g, 2011. 36. Institusi didefinisikan dalam WDR sebagai “aturan permainan” formal dan informal yang meliputi aturan formal, hukum tertulis, organisasi, norma perilaku informal, dan keyakinan bersama—serta bentuk organisasional yang ada untuk mengimplementasikan dan menerapkan norma ini (organisasi negara dan nonnegara). Institusi membentuk kepentingan, insentif, dan perilaku yang dapat memfasilitasi kekerasan. Tidak seperti pakta elite, institusi tidak bersifat personal—institusi terus berfungsi terlepas dari keberadaan pemimpin tertentu serta memberikan jaminan yang lebih besar akan resiliensi yang berkelanjutan untuk kekerasan. Institusi beroperasi di semua tingkat masyarakat—lokal, nasional, regional, dan global. 37. Fearon 2010a, 2010b; Walter 2010. 38. Arboleda 2010; konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, perwakilan masyarakat sipil, dan personel keamanan di Kolombia, 2010. 39. Gambino 2010. 40. Pertemuan delegasi Anglophone and Francophone di Kenya pada 2010 yang diadakan oleh UNDP menciptakan frase “kapasitas kolaboratif ” dan menetapkan institusi yang terkait dengan pencegahan dan pemulihan dari kekerasan sebagai “jaringan dinamis struktur, mekanisme, sumber daya, nilai, dan keahlian yang saling bergantung serta berkontribusi pada pencegahan konflik dan upaya perdamaian dalam suatu masyarakat melalui dialog dan konsultasi”. UN Interagency Framework for Coordination on Preventive Action 2010, 1 41. Barron dkk. 2010. 42. World Bank 2010m; Buhaug dan Urdal 2010. 43. Lihat Schneider, Buehn, dan Montenegro 2010. Data protes makanan berasal dari laporan berita; data efektivitas tata kelola berasal dari Kaufmann, Kraay, dan Mastruzzi 2010a. 44. Menkhaus 2006, 2010. 45. Untuk peranan institusi dalam pertumbuhan dan pembangunan ekonomi, lihat Acemoglu, Johnson, dan Robinson 2005. Lihat juga Zoellick 2010b. 46. North, Wallis, dan Weingast 2009. 47. Untuk dampak kolonialisme terhadap pembangunan institusi modern di negara bekas jajahan, lihat Acemoglu, Johnson, dan Robinson 2001.

45

46

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

48. Special Inspector General for Iraq Reconstruction 2009. 49. Menurut Margaret Levi, “kepercayaan adalah kata yang menjelaskan beragam fenomena yang membuat individu mampu mengambil risiko dalam menghadapi orang lain, menyelesaikan masalah tindakan kolektif, atau bertindak dengan cara yang tampak berlawanan dengan definisi kepentingan diri.” Lebih lanjut, Levi menjelaskan bahwa “yang menjadi masalah adalah kerja sama kooperatif yang mengimplikasikan bahwa orang yang percaya memiliki keyakinan yang beralasan bahwa kepercayaan yang tepat akan memberikan hasil yang positif dan mau bertindak berdasarkan keyakinan tersebut”. Braithwaite dan Levi 1998, 78. 50. Pritchett dan de Weijer 2010. 51. Keterkaitan antara keamanan dengan pembangunan telah menjadi perdebatan dalam gagasan keamanan manusia yang mencakup kebebasan dari ketakutan, kebebasan dari keinginan, dan kebebasan untuk hidup secara terhormat. Dengan memfokuskan keamanan dan kemakmuran manusia, keamanan manusia mengatasi beragam ancaman baik dari kemiskinan dan kekerasan maupun interaksi keduanya. Meskipun mengakui pentingnya keamanan manusia dan penekanannya pada masyarakat sebagai fokus utama, Laporan ini menggunakan istilah “keamanan warga negara” untuk mempertajam fokus kita pada kebebasan dari kekerasan fisik dan kebebasan dari ketakutan akan kekerasan. Harapannya adalah untuk melengkapi pembahasan mengenai aspek kebebasan dari ketakutan dalam konsep keamanan manusia. Berdasarkan laporan Commission on Human Security 2003, pentingnya keamanan manusia telah diakui dalam resolusi UN General Assembly 2005 yang diadopsi pada World Summit 2005, Laporan UN General Assembly 2009, Resolusi UN General Assembly 2010, serta dalam forum lain seperti Kerja Sama Ekonomi Asia-Pacific, G8, dan Forum Ekonomi Dunia. Lihat Commission on Human Security 2003; UN General Assembly 2005b, 2009b, 2010. 52. “Pembangunan Kepercayaan” dalam terminologi mediasi berarti membangun kepercayaan di antara lawan; dalam konteks finansial, istilah “kepercayaan” menunjukkan kepercayaan oleh pelaku pasar di mana pemerintah mengadopsi kebijakan yang sehat dan mampu mengimplementasikannya. WDR mendefinisikan istilah tersebut sebagai pembangunan kepercayaan di antara kelompok warga negara yang terpecah oleh kekerasan di antara warga negara dan negara serta di antara negara dan pemangku kepentingan utama lainnya (mitra internasional, investor) yang dukungan politik, sikap, atau finansialnya diperlukan untuk memberikan hasil positif. 53. Pembahasan mengenai pembangunan kepercayaan dan perubahan ekspektasi, lihat Hoff dan Stiglitz 2008. 54. Bedeski 1994; Cumings 2005; Kang 2002; Chang dan Lee 2006. 55. Lihat Stedman 1996; Nilsson dan Jarstad 2008. Pembahasan mengenai tawar-menawar elite, kesepakatan, dan inklusi politik, lihat Di John dan Putzel 2009. 56. Anderlini 2000. 57. World Bank 2008f, 2009d; Republic of Lebanon Ministry of Environment 1999. 58. UNDPKO 2010a. 59. Untuk reformasi lahan Jepang, lihat Kawagoe 1999; Tsunekawa dan Yoshida 2010; untuk pengalaman pembangunan negara yang lebih luas di Jepang, lihat pengalaman Tsunekawa dan Yoshida 2010; untuk reformasi lahan di Korea, lihat Shin 2006. 60. Braud dan Grevi 2005. 61. Program Bantuan Manajemen Ekonomi dan Tata Kelola (The Governance and Economic Management Assistance Program—GEMAP) yang diperkenalkan dalam pelaksanaan pemilu 2005 di Liberia memberikan otoritas “dual key” di wilayah pendapatan dan pengeluaran. Dengan dikelola bersama oleh pemerintah dan komunitas internasional, program tersebut dirancang khusus untuk meyakinkan masyarakat dan donor yang skeptis bahwa masa korupsi dan pencurian aset negara telah berakhir serta program tersebut akan dilaksanakan dengan baik. Dwan dan Bailey 2006; Pemerintah Republik Liberia Executive Mansion 2009. 62. Untuk memerangi korupsi dan kejahatan, Guatemala membentuk Komisi Internasional Antikekebalan Hukum yang dikenal dalam singkatan CICIG dalam bahasa Spanyol melalui kesepakatan dengan PBB pada tahun 2007. Mandatnya adalah “mendukung, memperkuat, dan membantu institusi Negara Guatemala menyelidiki dan mengusut kejahatan yang dilakukan terkait dengan aktivitas satuan keamanan ilegal dan organisasi keamanan rahasia”. Lihat UN 2006a. 63. Untuk NSP di Afganistan, lihat Beath dkk. 2010; Ashe dan Parrott 2001; UN Assistance Mission in Afghanistan dan UNOHCHR 2010. Untuk program pencegahan kekerasan multisektor Amerika Latin, lihat Alvarado dan Abizanda 2010; Beato 2005; Fabio 2007; International Centre for the Prevention of Crime 2005; Duailibi dkk. 2007; Peixoto, Andrade, dan Azevedo 2007; Guerrero 2006; Llorente dan Rivas 2005; Formisano 2002.

Selayang Pandang

64. Untuk India, lihat India Ministry of Rural Development 2005, 2010. Untuk Indonesia, lihat Barron 2010; Guggenheim 2011. Untuk Kosovo, lihat Grygiel 2007; Institute for State Effectiveness 2007. Untuk Rwanda, lihat Boudreaux 2010. 65. Untuk Nikaragua, lihat Bastick, Grimm, dan Kunz 2007. Untuk Nepal, lihat Ashe dan Parrott 2001. 66. Untuk Liberia, lihat Blundell 2010. Untuk Mozambij, lihat Crown Agents 2007. 67. Untuk program kesehatan Timor Leste, lihat Rohland dan Cliffe 2002; Baird 2010. 68. Messick 2011. 69. Giovine dkk. 2010; 70. Guerrero 2006; Mason 2003; Presidencia República de Colombia 2010. 71. Ashraf Ghani dan Clare Lockhart, dalam Fixing Failed States, menganalisis isu penetapan legitimasi dan menutup jurang kedaulatan di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik melalui kacamata “doublecompact”. Double compact tersebut berfokus, pertama, pada “jaringan hak dan kewajiban yang mendasari klaim negara terhadap kedaulatan . . .” dan merujuk pada “compact . . . antara negara dengan warganya . . . tertuang dalam sejumlah aturan; dan kedua, “antara negara dengan masyarakat internasional untuk memastikan ketaatan terhadap norma dan standar akuntabilitas serta transparansi internasional.” Ghani dan Lockhart 2008, 8. 72. Agoglia, Dziedzic, dan Sotirin 2008. 73. Konsultasi WDR dengan mantan negosiator utama dari ANC Alliance dan Partai Nasional di Afrika Selatan 2010. 74. Barron dkk. 2010. 75. Konsultasi tim WDR di Haiti, 2010; UNDPKO 2010a. 76. Untuk Afrika Selatan, lihat Kambuwa dan Wallis 2002; konsultasi WDR dengan negosiator utama dari ANC Alliance dan Partai Nasional di Afrika Selatan 2010. Untuk Pakistan, lihat World Bank dan ADB 2010. 77. Konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, perwakilan masyarakat sipil, dan personel keamanan di Kolombia 2010. 78. Alat ini meliputi unit mediasi UNDPA; Uni Afrika dan kapasitas mediasi regional lainnya; “mediasi jalur II” seperti Centre for Humanitarian Dialogue. 79. Ojielo 2007; Odendaal 2010; UNDPA 2010a. 80. Crisis Management Initiative (CMI), sebuah organisasi independen nonprofit dari Finlandia, berupaya menyelesaikan konflik dan membangun perdamaian. Pada tahun 2005, ketua CMI dan mantan Presiden Finlandia (Ahtisaari) memfasilitasi kesepakatan damai antara Pemerintah Republik Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka di Aceh, Indonesia. Lihat Crisis Management Initiative 2011. 81. Untuk “misi terintegrasi” PBB, lihat Eide dkk. 2005. Untuk pendekatan “whole-of-government”, lihat OECDDAC 2006; DFID 2009, 2010. Untuk pendekatan “whole-of systems”, lihat OECD-DAC2007a. Untuk alat regional, lihat African Union 2006, 2007b. 82. Stewart dan Brown 2007. 83. OECD-DAC 2008. 84. OECD-DAC 2010a. 85. Studi terbaru membahas biaya volatilitas bantuan bagi negara yang meliputi volatilitas dalam pendapatan pemerintah dan program pembangunan. Kerugian efisiensi dari volatilitas ODA neto adalah dua kali lebih tinggi untuk negara lemah dibandingkan negara kuat dengan perbandingan 2,5 versus 1,2 persen PBD (lihat Kharas 2008). 86. Perdagangan ilegal pada dasarnya bersifat regional dan global dengan memberikan dampak terhadap negaranegara produsen, transit, dan konsumen. Tindakan Kolombia terhadap kartel obat terlarang memengaruhi Amerika Tengah, Meksiko, bahkan Afrika Barat; kebijakan terbaru California memperdebatkan pelegalan obat yang memberikan dampak pada negara produsen. Efek yang sama terjadi pada komoditas lain: larangan logging di satu negara dapat meningkatkan permintaan di negara lain yang tidak memiliki kebijakan yang sama yang meningkatkan kerentanan terhadap korupsi dan kekerasan. 87. Proses Kimberley dilaksanakan bersama-sama oleh kelompok masyarakat, industri, dan pemerintah untuk membendung aliran “berlian konflik” yang digunakan untuk membiayai pemberontakan seperti di Republik Demokratik Kongo. Proses tersebut memiliki skema sertifikasi berlian yang memberikan persyaratan bagi 49 anggotanya (mewakili 75 negara) untuk memastikan bahwa berlian mentah yang dikirimkan bukan untuk mendanai kekerasan. Lihat Kimberley Process Certification Scheme 2010. 88. OECD-DAC 2010a.

47

48

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

89. Konsultasi tim WDR dengan tim negara di Timor Leste pada tahun 2010. 90. UNOHCHR 2006. 91. g7+ adalah “forum independen dan otonom untuk negara dan daerah yang rapuh serta terkena dampak konflik yang telah bersatu untuk membentuk satu suara kolektif pada tahap global”. g7+ didirikan pada tahun 2008 dan meliputi Afganistan, Burundi, Republik Afrika Tengah, Cad, Pantai Gading, Republik Demokratik Kongo, Haiti, Liberia, Nepal, Kepulauan Solomon, Sierra Leone, Sudah Selatan, dan Timor Leste. Lihat International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding 2010. 92. Contoh praktis dari jenis peralihan ini adalah Etiopia pada tahun 2005 ketika pemerintah dan donor sepakat untuk beralih dari dukungan anggaran reguler ke transfer otoritas lokal dan perkotaan. Program tersebut meliputi langkah-langkah untuk memastikan bahwa semua wilayah di negara tersebut—terlepas dari hasil suara dalam pemilihan—menerima bantuan pemerintah pusat. 93. Lihat Garassi 2010. Untuk Afganistan, lihat Atos Consulting 2009. Untuk Tepi Barat dan Jalur Gaza, lihat World Bank 1999a. Untuk Nepal, lihat UNOHCHR 2010; Government of Nepal, UNDP, dan UNDG 2010. 94. Lihat OECD 2010i; Scanteam 2010. 95. Gelb 2010. 96. Messick 2011. 97. Lihat Favaro 2008, 2010. 98. Negara-negara Greater Mekong Subregion (GMS)—Kamboja, Cina, Republik Demokratik Rakyat Laos, Myanmar, Thailand, dan Vietnam—telah mengimplementasikan sejumlah proyek regional yang meliputi manajemen transportasi, listrik, telekomunikasi, lingkungan, pembangunan sumber daya manusia (SDM), pariwisata, perdagangan, investasi sektor swasta, dan pertanian. GMS diakui memiliki perdagangan lintas perbatasan yang maju, sekaligus mengurangi tingkat kemiskinan dan menciptakan kepentingan bersama dalam stabilitas ekonomi dan perdamaian. 99. West Africa Coast Initiative (WACI) adalah program bersama antara UNODC, UN Office untuk Afrika Barat, Departemen Politik PBB, dan INTERPOL untuk memerangi masalah perdagangan obat terlarang, kejahatan terorganisasi, dan penyalahgunaan obat di Afrika Barat. Upaya tersebut terdiri atas sejumlah aktivitas untuk membangun kapasitas pada tingkat nasional dan regional di bidang penegakan hukum, forensik, manajemen perbatasan, antipencucian uang, serta untuk memperkuat institusi peradilan kriminal yang berkontribusi pada upaya perdamaian dan reformasi sektor keamanan. 100. “Euroregion” dimulai sebagai bentuk inovatif dari kerja sama lintas perbatasan (antara dua negara atau lebih yang memiliki wilayah perbatasan yang sama) pada akhir 1950-an. Untuk membentuk kerja sama ekonomi, sosial budaya, dan pariwisata lintas perbatasan, model Euroregion tumbuh serta ditingkatkan melalui penciptaan pasar Eropa dan transisi demokratis. Ada lebih dari seratus Euroregions di seluruh Eropa, dan model tersebut telah ditiru di wilayah Eropa Timur dan Tengah. Kerja sama tersebut tidak luput dari masalah di wilayah-wilayah yang sebelumnya mengalami konflik, tetapi ada contoh program pembangunan, sosial, dan keamanan yang baik yang melibatkan wilayah-wilayah tempat tinggal etnis minoritas di beberapa negara atau di wilayah-wilayah yang mengalami trauma perang saudara pada masa lalu. Lihat Greta dan Lewandowski 2010; Otocan 2010; Council of Europe 1995; Council of Europe and Institute of International Sociology of Gorizia 2003; Bilcik dkk. 2000. 101. Dengan menyadari bahwa perbatasan yang tidak aman dapat menyebabkan terjadinya konflik, Uni Afrika membuat program Perbatasan Uni Afrika pada tahun 2007 untuk membatasi wilayah perbatasan sensitif serta mendorong kerja sama dan perdagangan lintas perbatasan sebagai alat pencegahan konflik. Program tersebut terdiri atas empat komponen. Pertama, program tersebut untuk menetapkan perbatasan wilayah dan maritim karena kurang dari seperempat perbatasan Afrika telah ditandai dan disepakati, dan perselisihan akan berlanjut jika ditemukan sumber minyak pada masa mendatang. Kedua, program tersebut mendorong kerja sama lintas perbatasan untuk mengatasi aktivitas kriminal yang merajalela. Ketiga, program tersebut mendukung program perdamaian lintas perbatasan. Keempat, program tersebut mengonsolidasikan keuntungan dalam integrasi ekonomi melalui masyarakat ekonomi regional. Proyek percobaan pertamanya diluncurkan di wilayah Sikasso di Mali dan di Bobo Dioualasso di Burkina Faso—yang menyatukan aktor lokal, swasta, dan publik untuk mempererat kerja sama. Lihat African Union 2007a.

Selayang Pandang

102. ASEAN telah memainkan peranan penting dalam mediasi dan resolusi konflik di wilayah Asia Tenggara. Contohnya meliputi bantuan untuk konflik Kamboja pada tahun 1997–1999, operasi perdamaian Timor Leste pada tahun 1999 hingga sekarang, Rekonsiliasi Aceh pada tahun 2005, dan bencana Topan Nargis Myanmar pada Mei 2008. 103. Perhitungan tim WDR berdasarkan dataset dalam Powell dan Thyne 2011. 104. Dari semua program yang dijalankan oleh kerja sama Selatan-Selatan, bantuan teknis adalah yang paling umum. Walaupun banyak proyek bantuan teknis berfokus pada pembangunan sosial dan ekonomi, negaranegara di wilayah Selatan juga telah mengembangkan kapasitas khusus dalam perdamaian pascakonflik. Contohnya meliputi dukungan Afrika Selatan untuk membangun kapasitas struktural untuk layanan publik melalui peer learning dengan Burundi, Rwanda, dan Sudan Selatan. Kerja sama di antara 45 kota di El Salvador, Guatemala, dan Honduras membantu mengelola komoditas umum regional seperti air di wilayah Trifinio. Bank Pembangunan Afrika juga memiliki fasilitas khusus untuk kerja sama Selatan-Selatan di negara-negara rapuh. Lihat juga OECD 2010e. 105. Di negara-negara Afrika Barat yang baru-baru ini mengalami kudeta, misalnya, pandangan Uni Afrika adalah dukungan donor terhadap program pengentasan kemiskinan harus berlanjut di negara-negara ini. Namun, dukungan skala besar harus dipercepat untuk mendorong pemulihan. Pada praktiknya, donor terbagi antara mereka yang menunda bantuan secara keseluruhan dan mereka yang melanjutkan bantuan tanpa ada perubahan. Konsultasi tim WDR dengan pejabat dari Uni Afrika di Addis Ababa, 2010.

49

50

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Kerangka dan Struktur WDR Laporan ini mengemukakan bahwa risiko kekerasan meningkat ketika tekanan—baik internal maupun eksternal—diperparah oleh institusi yang lemah. Dengan adanya tantangan ini, bagaimana negara mencegah atau menghindari kekerasan? Kerangka WDR (Figur 1) menunjukkan bahwa ada kebutuhan untuk mengembalikan kepercayaan terlebih dahulu, kemudian mentransformasikan institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara. Keterkaitan antara keamanan dengan pembangunan telah menjadi perdebatan di bawah gagasan keamanan manusia yang mencakup kebebasan dari ketakutan, kebebasan dari keinginan, dan kebebasan untuk hidup secara terhormat. Dengan berfokus pada keamanan dan kemakmuran manusia, keamanan manusia menangani berbagai ancaman dari kemiskinan dan kekerasan serta interaksinya. Berdasarkan laporan Commission on Human Security 2003, pentingnya keamanan manusia telah diakui dalam United Nation General Assembly dan forum internasional lainnya. Meskipun mengakui pentingnya keamanan manusia dan penekanannya pada masyarakat sebagai fokus utama, Laporan ini menggunakan istilah “keamanan warga negara” untuk mempertajam fokus kita pada kebebasan dari kekerasan fisik dan kebebasan dari ketakutan akan kekerasan. Harapan kami adalah melengkapi pembahasan mengenai aspek kebebasan dari ketakutan dalam konsep keamanan manusia. FIGUR 1 

Kerangka WDR 2011—Membangun resiliensi terhadap kekerasan KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

N DIRI RCAYAA EPE NK KA

US TIT INS MENTRANSFORMASI

T INS

ITU SI

CAYAAN DIRI EPER NK KA

MENTRANSFORMASI

N SI I RMA MENTRANSFO

RCAYAAN DIRI EPE NK KA

MENG EMB AL I

MENG EMB AL I

MENG EM BA LI

I

ST ITU SI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

Kerangka yang direpresentasikan secara grafis ini berbentuk spiral karena proses ini berulang dari waktu ke waktu ketika negara mengalami momen transisi berturut-turut. Bahkan, ketika satu prioritas diselesaikan, risiko dan momen transisi lain muncul dan memerlukan siklus tindakan



Pentingnya keamanan manusia telah diakui dalam resolusi UN General Assembly 2005 yang diadopsi pada World Summit 2005, laporan UN General Assembly 2009, resolusi UN General Assembly 2010, serta pada forum lain seperti Kerja Sama Ekonomi Asia-Pasifik, G8, dan Forum Ekonomi Dunia. Lihat Commission on Human Security 2003; UN General Assembly 2005b, 2009b, 2010.

Selayang Pandang

51

berulang untuk mendukung resiliensi institusional terhadap tekanan. Tidak ada “satu jalan”, institusi tidak perlu meniru model Barat untuk menciptakan keamanan—adaptasi lokal justru merupakan yang terbaik. Selain itu, kemajuan dapat dibuat dalam satu generasi, tetapi wilayah yang telah mengalami siklus kekerasan terorganisasi yang berulang tidak dapat memulihkan keamanan dalam satu malam. Panah di bawah spiral menunjukkan bahwa dukungan dan insentif eksternal dapat membantu proses ini, dan panah di atasnya menunjukkan bahwa tekanan eksternal dapat menghambat proses tersebut. Kerangka WDR memberikan gambaran sembilan bab WDR yang dirangkum dalam Tabel 1.

Struktur bab

TABEL 1 

BAGIAN 1: TANTANGAN Bab 1, Kekerasan berulang mengancam pembangunan, mengeksplorasi tantangan: siklus kekerasan kriminal terorganisasi yang berulang dan konflik sipil yang mengancam pembangunan secara lokal dan regional, serta menjadi penyebab sebagian besar defisit global dalam mencapai MDG. KEKERASAN dan KERAPUHAN Institusi lemah tidak bertransformasi

Pakta elite

Tekanan baru

Bab 2, Kerentanan terhadap kekerasan, meninjau kombinasi tekanan internal dan eksternal serta faktor institusional yang menyebabkan kekerasan. Bab tersebut mengemukakan bahwa institusi yang memiliki kapabilitas, akuntabilitas, dan legitimasi merupakan “faktor yang hilang” dalam menjelaskan mengapa masyarakat kuat dalam menghadapi kekerasan dibandingkan masyarakat lainnya. Tanpa memberikan perhatian bagi transformasi institusional, negara akan rentan terhadap siklus kekerasan berulang.

Kekerasan

BAGIAN 2: PELAJARAN DARI RESPONS NASIONAL DAN INTERNASIONAL KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

ST ITU SI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

AAN DIRI ERCAY KEP AN LIK

IN ASI MENTRANSFORM

ERCAYAAN DIRI KEP

TIT USI

N IKA

INS ASI MENTRANSFORM

MENG EMB AL

T INS ASI MENTRANSFORM

MENGE MB A

ITU SI

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

MENG EMB AL

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

CAYAAN DIRI EPER NK IKA AL

T INS ASI MENTRANSFORM

NS TIT USI

ITU SI

Bab 4, Mengembalikan kepercayaan: Menjauh dari jurang, meninjau pelajaran dari pengalaman nasional dalam mengembalikan kepercayaan dengan membentuk koalisi pemangku kepentingan yang “cukup inklusif” dan memberikan hasil. Koalisi kolaboratif sering kali menggabungkan kepemimpinan pemerintah dan nonpemerintah untuk membangun dukungan nasional bagi perubahan dan memberikan sinyal tidak akan kembali ke masa lalu. Mengembalikan kepercayaan dalam situasi sulit berarti memberikan beberapa hasil dengan cepat karena pengumuman perubahan pemerintah tidak akan kredibel tanpa tindakan nyata.

I

ERCAYAAN DIRI KEP

IN ASI MENTRANSFORM

N IKA AL

ST ITU SI

ASI ORM MENTRANSF

MEN GEM B

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

MENG EMB AL

MENGE MB

KEKERASAN dan KERAPUHAN

Bab 3, Dari kekerasan ke resiliensi: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasikan institusi, memberikan kerangka WDR atau “siklus yang baik”. Bab tersebut membahas penelitian dan pengalaman studi kasus untuk menunjukkan bagaimana negara pulih dari kerapuhan dan kekerasan: dengan menggerakkan koalisi dalam mendukung keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara untuk mengembalikan kepercayaan dalam jangka pendek—serta dengan mentransformasikan institusi nasional dari waktu ke waktu. Ini adalah proses berulang yang meraih momen transisi dan membangun kemajuan kumulatif. Ini memerlukan waktu satu generasi.

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

(tabel dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

52

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Struktur Bab (lanjutan)

TABEL 1 

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

NS SI I MA MENTRANSFOR

SI I RMA MENTRANSFO

IN ASI MENTRANSFORM

TIT USI

NS TIT USI

ST ITU SI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

Bab 5, Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja, meninjau pengalaman nasional dalam memprioritaskan reformasi mendasar yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara—serta membendung pendanaan ilegal kelompok bersenjata. Dalam beralih ke transformasi institusional dalam situasi konflik yang rumit, studi kasus menekankan bahwa kesempurnaan tidak boleh menjadi musuh kemajuan—pendekatan yang “paling sesuai” dan pragmatis harus digunakan untuk menghadapi tantangan.

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

KEKERASAN dan KERAPUHAN

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

KEKERASAN dan KERAPUHAN

Bab 6, Dukungan internasional untuk membangun kepercayaan dan mentransformasi institusi, beralih ke pelajaran dari dukungan internasional ke proses nasional. Meskipun menunjukkan keberhasilan yang menonjol, bab tersebut mengemukakan bahwa intervensi internasional sering kali terpecah, lambat masuk, cepat keluar, bergantung pada bantuan teknis internasional, dan diberikan melalui sistem paralel. Bab ini membahas alasan tindakan internasional lambat memberikan perubahan. Aktor internasional harus merespons tekanan domestik mereka sendiri untuk menghindari risiko dan memberikan hasil yang cepat. Bagian sistem internasional yang berbeda— misalnya negara berpendapatan menengah versus aktor OECD—menghadapi tekanan domestik berbeda yang menghambat dukungan kohesif. Bab 7, Tindakan internasional untuk mengurangi tekanan eksternal, memberikan pelajaran dari tindakan internasional untuk memerangi tekanan keamanan, ekonomi, dan sumber daya eksternal yang meningkatkan risiko konflik. Tekanan tersebut mencakup perdagangan obat terlarang, SDA, hingga ketidakamanan makanan dan guncangan ekonomi lain. Bab tersebut juga menyinggung pelajaran dari upaya regional dan lintas perbatasan untuk mengelola ancaman-ancaman ini.

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

BAGIAN 3: PILIHAN PRAKTIS DAN REKOMENDASI KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

ST ITU SI

AAN DIRI ERCAY KEP AN LIK

IN ASI MENTRANSFORM

SI I MA MENTRANSFOR

PERCAYAAN DIRI N KE IKA

KEKERASAN dan KERAPUHAN

NS TIT USI

ITU SI

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

MENGE MB A

MENGE MB AL

T INS ASI MENTRANSFORM

MENG EMB AL

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

KEKERASAN dan KERAPUHAN

Bab 8, Arah dan pilihan negara praktis, memberikan pilihan praktis bagi para pelaku reformasi nasional dan internasional untuk memanfaatkan peluang transisi, mengembalikan kepercayaan, serta mentransformasikan institusi di negara yang menghadapi tantangan institusional, tekanan, dan bentukbentuk kekerasan.

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

Bab9, Arah baru untuk dukungan internasional, mengidentifikasi empat jalur untuk tindakan internasional. Pertama, berinvestasi dalam pencegahan melalui keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga negara. Kedua, reformasi badan internal untuk memberikan bantuan yang lebih cepat bagi pembangunan kepercayaan dan keterlibatan institusional berjangka panjang. Ketiga, mengambil tindakan pada tingkat regional terkait tekanan eksternal. Keempat, mengatur pengetahuan dan sumber daya negara-negara berpendapatan rendah, menengah, dan tinggi.

Selayang Pandang

Dinamika perubahan umumnya sama di negara-negara yang menghadapi kekerasan akibat kejahatan dan negara-negara yang menghadapi konflik politik dan sipil; di negara-negara dengan kombinasi tekanan dan karekteristik institusional yang berbeda; serta di negara-negara dengan pendapatan yang berbeda, termasuk negara berpendapatan menengah dan tinggi yang menghadapi kekerasan subnasional. Artinya, kerangka Laporan ini harus diterapkan secara kontekstual dengan mempertimbangkan fitur khusus kasus terkait. Diferensiasi ini dibahas dalam Laporan ini. Pelajaran dari studi kasus negara pada Bab 4 dan 8 meliputi, misalnya, “tabel diferensiasi” singkat yang merangkum jenis kekerasan yang berbeda, peluang transisi, pemangku kepentingan utama, tekanan utama, dan tantangan institusional yang dihadapi (Tabel 2). Tabel ini memberikan penilaian singkat dinamika kritis yang harus dipertimbangkan ketika merancang strategi yang tepat untuk mencegah, mengurangi, atau memulihkan diri dari kekerasan. TABEL 2 

Tabel diferensiasi sampel

Jenis kekerasan: Peninggalan konflik sipil, politik, kekerasan terkait kriminal dan geng, perdagangan ilegal. Peluang transisi: Ruang moderat untuk perubahan, pemilihan presiden, dukungan internasional yang kuat.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah, investor, partai oposisi, mantan pejuang, korban, penjaga perdamaian.

Tekanan utama: Peninggalan kekerasan dan trauma, kesengsaraan dan ketidakpercayaan, korupsi, pengangguran.

Tantangan institusional: Hambatan akuntabilitas dan kapasitas dalam di bidang ekonomi, keamanan, dan politik.

53

BAGIAN I

Tantangan

B

ab ini menyajikan tantangan pembangunan yang berupa kekerasan politik dan kriminal. Pengaruh keduanya bisa sangat merusak. Kekerasan

membunuh dan menyebabkan banyak orang keluar dari tempat tinggal mereka, menghancurkan modal manusia dan fisik, menghambat pertumbuhan, serta hampir selalu berpindah melampaui perbatasan. Lebih dari 1,5 miliar manusia tinggal di berbagai negara yang terkena dampak kerapuhan, kekerasan, atau konflik. Anak-anak yang tinggal di negara berkembang yang terkena dampak konflik atau rapuh—dua kali lipat lebih cenderung menderita gizi buruk daripada anak-anak yang tinggal di negara berkembang lain dan tiga kali lipat lebih cenderung mengalami putus sekolah. Tidak ada negara rapuh atau terkena dampak konflik dengan pendapatan rendah yang telah berhasil mencapai satu pun Sasaran Pembangunan Milenium (MDG). Namun demikian, harapan masih ada. Negaranegara yang berhasil mengurangi tingkat kekerasan juga berhasil memproduksi sebagian dari keuntungan pembangunan tercepat.

Bab

1

Kekerasan yang Berulang Mengancam Pembangunan KEKERASAN dan KERAPUHAN VIOLENCE and FRAGILITY

Perang antarnegara dan perang saudara berkurang sejak puncaknya pada awal 1990-an

K

ini, perang antarnegara relatif jarang timbul (dibandingkan dengan perang-perang besar pada abad ke-20). Sejak puncaknya pada awal 1990-an, kini, perang-perang saudara besar telah berkurang (lihat Boks 1.1). Jumlah kematian akibat perang dalam setahun akibat perang saudara berkurang dari lebih dari 160.000 per tahun pada tahun 1980-an hingga kurang dari 50.000 per tahun pada tahun 2000-an.1 Tingkat pembunuhan di sebagian besar wilayah juga mengalami penurunan, kecuali di Amerika Latin dan Karibia dan mungkin di Sub-Sahara Afrika.2 Pada dua dasawarsa terakhir, terjadi kemajuan pembangunan standar global dan regional untuk mengawasi kekerasan atau penyelewengan kekuasaan secara koersif. Di Afrika, Deklarasi Lomé pada tahun 2000— yang menetapkan standar dan mekanisme respons regional terhadap pergantian pemerintahan yang inkonstitusional—juga diasosiasikan dengan penurunan kudeta dari 15 pada tahun 1990-an menjadi 5 pada tahun 2000 hingga pertengahan 2010.3 Selain itu, meskipun terjadi peningkatan kudeta selama lima tahun terakhir, tindakan kontinental (continental action) untuk mengembalikan konstitusi berjalan kuat secara konsisten. Pada tahun 1991, Organisasi Negara-Negara Bagian Amerika

mengadopsi ketentuan yang mendukung pergantian pemerintahan yang demokratis dan konstitusional, serta mengatur tindakan yang dilakukan jika timbul kudeta; sebuah keputusan yang dikukuhkan dalam Piagam Demokrasi tahun 2001.4 Jumlah kudeta di Amerika Latin berkurang dari 30 kudeta antara tahun 1970 hingga 1989 menjadi 3 kudeta sejak tahun 1990.5 Norma-norma baru dan sanksi-sanksi terkait guna melindungi HAM juga memungkinkan untuk mengadili pemimpin yang menggunakan kekerasan dan koersi secara ekstrem terhadap rakyatnya: sejak tahun 1990, 67 mantan kepala negara telah diadili akibat pelanggaran HAM atau kejahatan ekonomi serius yang dilakukan selama masa pemerintahan mereka.6 Negara-negara yang pernah mengalami kekerasan serius telah menghasilkan keuntungan pembangunan yang sering kali dibantu oleh komunitas internasional. Negara-negara yang terkena dampak konflik sering memulai pemulihan dari tingkat pembangunan yang lebih rendah daripada tingkat “alami” dengan modal sumber daya manusia (SDM) dan sumber daya alam (SDA) yang mereka miliki. Hal ini memungkinkan pesatnya pembangunan seperti terlihat pada contohcontoh berikut.7 •

Etiopia memiliki akses empat kali lipat lebih besar terhadap air bersih dari 13 persen populasi pada tahun 1990 menjadi 66 persen pada tahun 2009– 2010.

58

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 1.1  Perang antarnegara dan perang saudara—1900 sampai sekarang Perang antarnegara telah berkurang drastis sejak dua perang dunia pada paruh pertama abad ke-20. Konflik-konflik sipil besar (dengan lebih dari 1000 kematian akibat perang per tahun) meningkat selama era pascakolonial dan Perang Dingin yang memuncak pada akhir 1980-an dan awal 1990-an (Figur A). Sejak tahun 1991–1992 ketika terjadi 21 perang saudara besar, jumlah perang saudara berkurang hingga mencapai 10 perang per tahun sejak tahun 2002.8 F igur A   Perang saudara memuncak pada awal 1990-an dan kemudian menurun

Perang saudara besar meningkat dari tahun 1960 hingga akhir 1980-an dan mengalami penurunan sejak awal 1990-an. Jumlah kumulatif (keseluruhan) negara yang berperang

30 25 20 15 10 5 0 1900 1906 1912 1918 1924 1930 1936 1942 1948 1954 1960 1966 1972 1978 1984 1990 1996 2002 2008 Negara yang mengalami perang saudara besar Negara yang mengalami perang antarnegara dan perang saudara besar Negara yang mengalami perang antarnegara besar

Sumber: Uppsala/PRIO Armed Conflict dataset (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gledistch 2005).

Penurunan ini sangat luar biasa, mengingat bertambahnya jumlah negara berdaulat dari sekitar 50 pada tahun 1900 hingga lebih dari 170 pada tahun 2008. Meskipun jumlah negara bertambah tiga kali lipat dan populasi meningkat dua kali lipat selama 60 tahun terakhir, persentase negaranegara yang mengalami konflik besar (perang antarnegara atau perang saudara) tidak meningkat, dan terjadi penurunan sejak tahun 1992. Selain itu, kekerasan dalam perang saudara semakin kurang. Kematian akibat perang berkurang dari rata-rata 164.000 per tahun pada tahun 1980-an dan 92.000 per tahun pada tahun 1990-an menjadi 42.000 per tahun pada tahun 2000-an (Figur B). Ini konsisten dengan bukti terbaru menurunnya jumlah perang, pelanggaran HAM, dan korban peperangan—dan kematian tidak langsung yang dikaitkan dengan peperangan.9 F igur B   Kematian akibat perang saudara juga menurun

Dengan menurunnya jumlah perang saudara, jumlah kematian per tahun akibat konflik-konflik tersebut (kematian akibat perang) menurun dari lebih dari 200.000 pada tahun 1988 menjadi kurang dari 50.000 pada tahun 2008. Jumlah negara yang mengalami perang saudara

Kematian dalam perang saudara

300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1960

1968

1976

1984

1992

2000

2008

Jumlah kematian akibat perang per tahun dalam semua perang saudara (besar dan kecil) Jumlah negara yang mengalami perang saudara (besar dan kecil)

Sumber: Uppsala/PRIO Armed Conflict dataset (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gledistch 2005). Gleditsch dkk. 2002; Sundberg 2008; Gleditsch dan Ward 1999; Human Security Report Project, akan terbit. Catatan: Perang saudara diklasifikasikan menurut skala dan jenisnya dalam Uppsala/PRIO Armed Conflict database (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005). Ambang batas pemantauan adalah perang saudara kecil yang menimbulkan 25 atau lebih kematian dalam setahun. Perkiraan rendah, tinggi, dan terbaik kematian akibat perang tahunan per konflik dimuat dalam Lacina dan Gleditsch (2005, dimutakhirkan pada tahun 2009). Dalam Laporan ini, digunakan perkiraan terbaik—kecuali jika tidak tersedia, maka digunakan rata-rata perkiraan rendah dan tinggi.

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

Figur 1.1 

59

Geng dan trafficking merupakan masalah global

Artikel di media global tentang topik-topik pilihan

Sejak insiden 11 September 2011, sorotan media terhadap terorisme mengalami peningkatan drastis. Sementara itu, sorotan media terhadap geng dan trafficking juga meningkat. Baru-baru ini, sorotan tentang geng dan trafficking mendekati sorotan tentang perang saudara. 100.000

10.000

1.000

100 Jan. 2000

Jan. 2001 Terorisme Perang saudara

Jan. 2002

Jan. 2003

Jan. 2004

Jan. 2005

Jan. 2006

Jan. 2007

Jan. 2008

Jan. 2009

Geng Trafficking

Sumber: Factiva. Catatan: Data pada figur ini dihimpun dengan menggunakan seluruh sumber berita yang tersedia dari mesin pencari Factiva dari Januari 2000 hingga Desember 2009, serta menggunakan empat istilah pencarian berikut: “terorisme”, “trafficking”, “geng”, dan “perang saudara” dalam berbagai bahasa. Artikel-artikel yang memuat keempat istilah pencarian tersebut dalam berita utama dan paragraf inti saja yang dihitung.







Mozambik meningkatkan tingkat wajib belajar sekolah dasar mereka empat kali lipat dari 14 persen pada tahun 1999 menjadi 46 persen pada tahun 2007. Rwanda mengurangi gizi buruk dari 53 persen dari populasi pada tahun 1997 menjadi 34 persen pada tahun 2007. Antara tahun 1995 dan 2007, Bosnia-Herzegovina meningkatkan imunisasi campak dari 53 menjadi 96 persen pada anak-anak usia 12–23 bulan, dan mengurangi kematian bayi dari 16 menjadi 12,6 per 1.000 kelahiran selamat. Sambungan telepon per 100 orang meningkat empat kali lipat dari 7 menjadi 28.

Namun, kekhawatiran global belum hilang. Sorotan media tentang terorisme memuncak setelah peristiwa 11 September, kemudian menurun secara perlahan. Namun, sorotan tentang geng dan trafficking terus meningkat sepanjang dekade terakhir (Figur 1.1). Kawasan Timur Tengah dan Afrika Utara telah mengalami serangkaian protes sosial dan guncangan politik dramatis yang segera bereskalasi menjadi konflik di sejumlah negara. Kekerasan di Afganistan dan Pakistan menyedot perhatian para pembuat kebijakan global. Dalam proses pencetakan

Laporan ini, sebuah negara baru muncul di Sudan Selatan beserta segenap peluang dan risiko dalam upaya tersebut. Kekerasan berbasis narkoba tampaknya meningkat di Amerika Tengah yang mengancam tata kelola lokal dan nasional. Terorisme global masih menjadi ancaman serius. Berbagai risiko baru dan tak terprediksi pun berpeluang besar muncul akibat gabungan tekanan demografis, perubahan iklim, dan kelangkaan sumber daya.

Kekerasan modern timbul dalam beragam bentuk dan siklus yang berulang Kecenderungan untuk memandang kekerasan sebagai peperangan antarnegara dan perang saudara besar menyamarkan keragaman dan kelaziman kekerasan terorganisasi—serta meremehkan dampaknya terhadap kehidupan orang. Kekerasan terorganisasi yang mengganggu tata kelola dan mengancam pembangunan juga mencakup kekerasan lokal yang melibatkan milisi atau antara kelompok-kelompok etnis, kekerasan geng, kekerasan lokal yang dikaitkan dengan sumber daya dan kekerasan yang dihubungkan dengan trafficking (terutama perdagangan narkoba [drug trafficking]), serta kekerasan yang dikaitkan dengan pertentangan ideologi global (Tabel 1.1). Kekerasan

60

Tabel 1.1 

Negara Afganistan

Pakistan

Mali

Papua Nugini

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Contoh-contoh kasus negara dengan kekerasan beragam

Konflik antarkelompok lokal Berbagai insiden yang melibatkan milisi, termasuk Amanullah Khan dan Abdul Rashid Dostum (2002–2008) Konflik antarsuku (2004–2009)

Peperangan antarkelompok pemberontak (1994); kekerasan etnis di wilayah Gao, Kayes, dan Kindal (1998–1999) Konflik etnis dan suku di tanah tinggi/Highlands (2001–sekarang)

El Salvador

Kenya

Kekerasan klan dan kelompok etnis (2005– 2008)

Tajikistan

Filipina

Konflik klan-klan lokal

Irlandia Utara (Inggris)

Ketegangan lokal akibat ketimpangan ekonomi banyak mendasari eskalasi konflik

Konflik politik “konvensional” (persaingan untuk memperoleh kekuasaan politik atau otonomi atau kemerdekaan) Taliban, aktor-aktor lain (2002–sekarang)

Kekerasan geng yang meluas

Kejahatan terorganisasi atau trafficking yang disertai kekerasan

Konflik lokal yang terhubung dengan ideologi lintas bangsa

Warlordism (2002– sekarang)

Produksi opium dan trafficking

Jaringan Al-Qaeda dengan Taliban

Produksi narkoba dan trafficking

Jaringan ideologi militan lintas perbatasan

Trafficking lintas negara barangbarang ilegal, terutama narkoba dan senjata

Al-Qaeda di kawasan Magribi Islam (Afrika Utara)

Taliban Pakistan (2007–sekarang); Kaum separatis Balokistan (2004–sekarang) Kelompok-kelompok pemberontak di Mali Utara (1990–sekarang)

Gerakan pemisahan diri (Tentara Revolusioner Bougainville, 1989–2001)

Kejahatan perkotaan dan kekerasan geng

Kelompok-kelompok pemberontak (1979–1992)

La Mara Salva Trucha, La 18, La Mao Mao, dan La Máquina Kegiatan geng yang merajalela (1980-an hingga sekarang)

Kekerasan dalam pemilu

Kelompok-kelompok oposisi Demokrat dan Islamis (1992– 1996); Gerakan Perdamaian Tajikistan (1998) Gerakan separatis muslim di Mindanao (Front Pembebasan Islam Moro dan Front Pembebasan Nasional Moro) Tentara Republik Irlandia (IRA) (1971–1998)

Faksi-faksi IRA dan paramiliter Protestan

Human trafficking; titik sumber dan transit untuk perdagangan kayu ilegal Perdagangan narkoba

Perdagangan narkoba, terutama heroin Negara transit utama untuk narkotika Afganistan; human trafficking Penculikan demi tebusan; human trafficking; sumber metamfetamin di Asia Timur dan Tenggara Perdagangan narkoba (amfetamin)

Gerakan Islam Uzbekistan

Jaringan Al-Qaeda dan Jamaah Islamiyah dengan Abu Sayyaf (Mindanao)

Sumber: Lockhart dan Glencorse 2010; Straus 2010; Demombynes 2010; Barron dkk. 2010; Dinnen, Porter, dan Sage 2010; Europa Publications 2001; Economist Intelligence Unit 2010; Oxford Reference Online 2001; Uppsala University 2009b, 2009a; UNODC 2010b.

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

ini sering berulang dengan banyaknya negara yang kini tengah mengalami siklus berulang konflik sipil dan kekerasan kriminal.

Kekerasan sering kali saling berkait Sebagaimana diperlihatkan pada Tabel 1.1, banyak jenis kekerasan berkaitan langsung seperti dalam beberapa contoh berikut. •

Negara-negara kaya minyak dan mineral lainnya yang dapat diselundupkan lebih berpeluang mengalami perang saudara10 yang lebih panjang pula dengan adanya kelompok-kelompok pemberontak yang mendanai kegiatan mereka dari penjualan sumber daya yang dapat dijarah, seperti berlian di Sierra Leone dan koltan (mineral kolumbit-tantalit) di Republik Demokratik Kongo.11

Trafficking juga merupakan sumber dana bagi berbagai kelompok bersenjata di Afganistan, Mindanao, dan Irlandia Utara.12 •





Di beragam negara seperti Pantai Gading, Jamaika, Kenya, dan Kepulauan Solomon, kelompok-kelompok militan atau geng kriminal banyak dimobilisasi dalam pertikaian politik dan pemilu pada masa lalu.13 Di kawasan Melanesia, konflik komunitas yang menjadi ritual generasi lampau telah bereskalasi menjadi kekerasan geng perkotaan yang dikaitkan dengan kelompok etnis tertentu.14 Di Amerika Tengah, pihak-pihak yang bertikai di kedua sisi konflik politik antara pemerintah dengan gerakan pemberontak telah beralih menjadi kejahatan terorganisasi.15

Dalam kasus-kasus lain, kekerasan dapat dihubungkan dengan kelemahan institusional yang ada. Kini, Yaman menghadapi empat konflik yang berbeda: pemberontakan Houthi di utara, keberadaan Al-Qaeda di Semenanjung Arab, kemiskinan di selatan, dan tuntutan

khalayak akan perubahan yang telah menyebar ke seluruh dunia Arab. Terdapat sedikit bukti langsung adanya hubungan antara konflikkonflik ini, selain dari akibat kelemahan institusi nasional dalam menanganinya.16 Serupa dengan hal itu, di Nepal, sejak timbulnya pemberontakan sepanjang satu dekade (1996–2006), Perjanjian Perdamaian Komprehensif telah ditandatangani oleh pemberontak Maois dan pemerintah. Namun, kekerasan antara pihak-pihak yang bersaing dalam politik, pemerasan kuasi politik, dan kegiatan geng kriminal telah meningkat drastis sejak perang saudara.17 Kekerasan di era modern juga mencakup serangan teror yang dilakukan oleh berbagai gerakan yang mengklaim motif ideologis dan melakukan perekrutan secara internasional. Terorisme—secara lazim, terorisme didefinisikan sebagai penggunaan kekuatan oleh aktor nonpemerintah terhadap kaum sipil meskipun tidak secara universal 18—meluas setidaknya hingga kawasan Timur Tengah. Pada era modern, taktik dan organisasi terorisme telah mengalami perubahan. Bentuk dan kelompok dominan dari dekade 1960-an hingga awal 1990-an adalah kelompok kiri atau nasionalis yang berbasis di negara-negara Organisasi untuk Kerja Sama dan Pengembangan Ekonomi (Organisation for Economic Co-operation and Development— OECD) (Kelompok Baader-Meinhof, Brigade Merah, IRA, Euskadi Ta Askatasuna (ETA), dan berbagai kelompok yang dikaitkan dengan konflik Israel-Palestina). Sebaliknya, pada era 1990-an, terjadi peningkatan terorisme oleh kelompok nasionalis sayap kanan dan libertarian antipemerintah di Barat,19 sampai pusat perhatian beralih akibat serangan 11 September (9/11) dan setelahnya di sejumlah kawasan seperti Jakarta, London, Madrid, dan Mumbai. Laporan ini tidak ikut memperdebatkan apa yang termasuk atau tidak termasuk terorisme. Sebaliknya, kekhawatiran akan terorisme adalah elemen berbagai gerakan yang menjadi ancaman tertentu bagi tata kelola dan pembangunan, kemampuan mereka untuk merekrut dan beroperasi dengan melintasi batasbatas negara, dan beragamnya motivasi mereka yang bergabung (Bab 2). Meskipun terorisme

61

62

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Figur 1.2 

Korban terorisme

Selama dekade terakhir, 86 persen dari hampir 50.000 korban jiwa akibat terorisme ditimbulkan oleh seranganserangan yang ditujukan kepada target non-Barat. Serangan 11 September lebih merupakan sebuah perkecualian daripada ketentuan, dan fenomena terorisme sejak itu telah memengaruhi semua kawasan di dunia. 1999

2001

2003

2005

2007

2009

Korban jiwa dalam serangan yang ditujukan kepada target Barat Korban jiwa dalam serangan yang ditujukan kepada target non-Barat Korban jiwa dalam serangan yang ditujukan kepada target tidak diketahui

Sumber: National Counter Terrorism Center 2010; Global Terrorism Database 2010; kalkulasi tim WDR. Basis Data Terorisme Global (Global Terrorism Database—GTD) memuat data dari tahun 1998 hingga 2008, dan Pusat Antiterorisme Nasional (National Counter Terrorism Center—NCTC) dari 2004 hingga 2009. Dengan demikian, diagram lingkaran dari tahun 1999 hingga 2003 didasarkan pada data GTD; diagram lingkaran dari tahun 2005 hingga 2007 didasarkan pada rata-rata gabungan dua set data; dan diagram lingkaran tahun 2009 didasarkan pada data NCTC . Catatan: Dari 1998 hingga 2009, 41.753 korban jiwa ditimbulkan oleh serangan terhadap target non-Barat dari jumlah total global sebanyak 48.828 korban. Statistik ini didasarkan pada kewarganegaraan target utama dalam setiap serangan; target “Barat” didefinisikan sebagai semua target dari negara-negara OECD; target di negara-negara lain didefinisikan sebagai “non-Barat”. Oleh karena itu, serangan terhadap target non-Barat dapat disertai korban jiwa dari Barat dan sebaliknya.

menjadi kekhawatiran besar di negara-negara Barat, suatu perspektif tentang fenomena global ini diperlukan—tingkat kematian selalu terkonsentrasi pada target non-Barat pada setiap tahun, kecuali tahun 2001 (Figur 1.2).

Kejahatan terorganisasi dan trafficking adalah bagian penting dari ancaman kekerasan pada masa ini Perdagangan narkoba, manusia, dan komoditas telah menjadi masalah internasional selama berdekade-dekade. Jaringan kriminal memanfaatkan layanan komunikasi, transportasi, dan keuangan—serta membuat kewalahan mekanisme penegakan hukum yang berakar pada yurisdiksi nasional atau karena dihambat oleh rendahnya kerja sama dan kemampuan. Narkoba menghubungkan sebagian dari kawasan terkaya dan termiskin di dunia dengan kekerasan serupa yang menunjukkan bahwa banyak solusi terhadap kekerasan yang memerlukan perspektif global. Nilai tahunan perdagangan kokaina dan heroin global hari ini diperkirakan sebesar US$153 miliar (heroin sebesar US$65 miliar dan kokaina sebesar US$88 miliar). Eropa dan Amerika Utara mengonsumsi 53 persen heroin dan 67 persen kokaina. Namun, tingginya harga ritel di pasar tersebut berarti pangsa pasar

konsumsi di Eropa dan Amerika Utara bahkan lebih tinggi lagi: konsumsi kokaina di kedua kawasan tersebut diperkirakan bernilai US$72 miliar dari US$88 miliar di tingkat perdagangan global. 22 Narkoba menyediakan dana yang memungkinkan organisasi kejahatan untuk merusak dan memanipulasi masyarakat yang paling kokoh sekalipun—yang mengorbankan masyarakat miskin kota yang menjadi footsoldiers kriminal dan terjebak di lingkungan yang menderita trauma akibat kekerasan kriminal.23 Organisasi perdagangan narkoba memiliki sumber daya yang lebih besar dari yang dimiliki oleh pemerintah yang berupaya memerangi mereka.24 Nilai tambah kokaina yang beredar di sepanjang kawasan Amerika Tengah setara dengan 5 persen produk domestik bruto (PDB) kawasan tersebut— dan lebih dari 100 kali lipat US$65 miliar yang dialokasikan oleh Amerika Serikat untuk Inisiatif Merida demi membantu upaya interdiksi oleh Meksiko dan negara-negara Amerika Tengah.25 Perkiraan yang bersifat konservatif menunjukkan bahwa terdapat 70.000 anggota geng di Amerika Tengah (suatu jumlah yang lebih besar daripada anggota militer di sana).26 Di banyak negara, kartel narkoba berpengaruh besar dalam tata kelola di tingkat provinsi dan adakalanya tata kelola di tingkat nasional (Boks 1.2).

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

Boks 1.2 

Instabilitas, kekerasan politik, dan perdagangan narkoba di Afrika Barat

Afrika Barat merupakan salah satu kawasan paling miskin dan tidak stabil di dunia. Semua, kecuali 3 dari 16 negara di kawasan tersebut, termasuk dalam daftar “negara-negara paling tidak berkembang” yang dibuat oleh PBB. Sejak kemerdekaannya, negara-negara di kawasan itu telah mengalami sedikitnya 58 kudeta dan upaya kudeta serta banyak perang saudara—berbagai kelompok pemberontak masih aktif. Kapan pun konflik berakhir, upaya pemulihan dan penciptaan institusi yang kuat memerlukan banyak waktu; dan kelemahan tata kelola di lingkungan pascakonflik mengundang jaringan kriminal lintas negara. Jaringan perdagangan narkoba internasional sejak tahun 2004 telah menggunakan wilayah itu sebagai basis pengiriman kokain dari Amerika Selatan ke Eropa. Pada tahun 2008, diperkirakan bahwa sebanyak 25 ton kokain diedarkan melalui Afrika Barat dengan nilai transit sekitar US$1 miliar ketika mencapai Afrika Barat dan nilai akhir sekitar US$6,8 miliar di negara-negara Eropa Barat yang menjadi tujuannya.20 Jaringan perdagangan narkoba menggunakan sebagian dari keuntungan mereka untuk menyuap pejabat pemerintah. Seperti dicatat oleh UN Office on Drugs and Crime (UNODC) dalam Laporan Evaluasi Ancaman Kejahatan Terorganisasi Lintas Negara di Afrika Barat, “Pejabat penegak hukum dapat ditawari jumlah yang lebih besar daripada yang mereka peroleh seumur hidup hanya untuk pura-pura tidak melihat.”21 Trafficking dan kekerasan sepanjang masa konflik di Afrika Barat, 1990–2009

Afrika Barat telah mengalami kekerasan politik, komunal, dan kriminal sejak tahun 1990. Sepanjang konflik tersebut, berlian, kayu, dan minyak diselundupkan. Baru-baru ini, kawasan tersebut menjadi rute transit kokain yang diselundupkan dari Amerika Selatan ke Eropa. IBRD 38458 April 2011

Penyitaan kokaina besar (kilogram), 2005–2009:

3.000 kg

Former Spanish Sahara

1.500 kg 500 kg 630

Negara pelapor atas penyitaan di darat 120

CAPE VERDE

500

MAURITANIA 830

MALI Di Sierra Leone, pada tahun 1999, berlian senilai US$70 miliar diselundupkan ke luar negeri.

3,100

THE GAMBIA

1,250

635

GUINEABISSAU 1,500

1,200

GUINEA 170

2,210

Kekerasan politik, 1990–2009:

Di Nigeria, pada tahun 2009, minyak senilai US$1 miliar ditransfer.

SENEGAL

674

703

BURKINA FASO

116

SIERRA LEONE

BENIN TOGO GHANA

CÔTE D’IVOIRE

NIGERIA

274

388 LIBERIA

3,700

160

Aktivitas pemberontak Kekerasan komunal

NIGER

588 2,500

360

CAMEROON

100 kg

ALGERIA

1,900 840

EQ. GUINEA

Kerusuhan dan protes Geng-geng politik

Di Liberia, pada tahun 2001, kayu senilai antara US$168–180 juta diperdagangkan secara ilegal.

SÃO TOME AND PRÍNCIPE

Sumber: Data konflik diambil dari Raleigh dkk. 2010. Armed Conflict Location and Event Database (ACLED— Basis Data Lokasi dan Peristiwa Konflik Bersenjata), data penyitaan, dan trafficking diambil dari UNODC 2010a; perhitungan tim WDR. Catatan: Peta dalam boks ini menggambarkan kekerasan politik di Afrika Barat sepanjang tahun 1990–2009, di samping data penyitaan dan trafficking. Data kekerasan di Sierra Leone dan Liberia adalah untuk tahun 1990–2010, sedangkan data kekerasan negara lainnya adalah untuk tahun 1997–2009.

Jaringan organisasi kejahatan terlibat dalam beragam kegiatan ilegal, termasuk perdagangan narkoba, manusia, serta senjata kecil dan ringan; kejahatan keuangan; dan pencucian uang. Berbagai kegiatan ilegal ini membutuhkan hilangnya penegakan hukum, dan akibatnya sering merajalela di negara-negara yang terkena dampak bentuk-bentuk kekerasan lain. Menurut

berbagai penelitian, organisasi kejahatan menghasilkan pendapatan per tahun mulai dari US$120 miliar hingga US$330 miliar27 dengan perdagangan narkoba sebagai kegiatan paling menguntungkan. Perkiraan lain menyatakan bahwa ekonomi bayangan dunia, termasuk organisasi kejahatan, dapat mencapai 10 persen PDB global.28

63

64

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Negara-negara yang terkena dampak kekerasan politik yang memiliki insititusi lemah juga rawan akan trafficking. Sejak tahun 2003, organisasi perdagangan narkoba telah memanfaatkan kelemahan institusi di Afrika Barat untuk memperkuat operasi mereka di sana yang menyebabkan meningkatnya penyitaan kokaina yang ditujukan ke Eropa sebanyak empat kali lipat sejak tahun 2003. Boks 1.2 menunjukkan bagaimana trafficking dan kekerasan hidup berdampingan di wilayah itu.29 Berbagai kelompok bersenjata di Afrika Tengah mengamankan dana gerakan mereka melalui penambangan dan penyelundupan mineral berharga seperti emas. Di Republik Demokratik Kongo, sekitar 40 ton emas senilai US$1,24 miliar diselundupkan setiap tahunnya.30 Hubungan antara trafficking kriminal dengan kekerasan tidak terjadi di Afrika saja. Contohnya, Myanmar masih menjadi sumber utama opium, yaitu 10 persen dari produksi global, serta masih menjadi titik penghubung utama peredaran di Asia Selatan dan Asia Tenggara. Penebangan kayu ilegal masih menjadi tantangan besar di Myanmar; meskipun perdagangan kayu dari Myanmar turun sebanyak 70 persen dari tahun 2005 hingga 2008, perdagangan ilegal ke negara-negara lain di kawasan tersebut masih berlangsung. Myanmar juga masih menjadi penyalur utama dalam perdagangan hewan dari Afrika dan Asia Selatan.31

Kekerasan di era ini berlangsung dalam siklus yang berulang Terdapat kecenderungan di masyarakat berkembang untuk berasumsi bahwa perkembangan dari kekerasan menuju keamanan yang berkelanjutan bersifat linear—dan kekerasan yang berulang merupakan perkecualian. Namun, perang saudara yang berulang telah menjadi bentuk dominan konflik bersenjata di dunia sekarang ini. Semua perang saudara yang terjadi sejak tahun 2003 merupakan kelanjutan dari perang saudara sebelumnya.32 Dari seluruh konflik yang bermula pada era 1960-an, 57 persen merupakan konflik pertama di negara mereka (banyak negara baru didirikan setelah era kolonial).33 Konflik pertama menurun drastis

sepanjang dekade-dekade berikutnya, hingga ke titik 90 persen dari konflik yang bermula pada abad ke-21 terjadi di negara-negara yang sebelumnya tengah mengalami perang saudara (Tabel 1.2). Pertempuran juga terus berlangsung setelah penyelesaian politik terbaru, seperti di Afganistan dan Republik Demokratik Kongo. Seperti diperlihatkan pada bagian sebelumnya, perjanjian perdamaian yang berhasil dapat diikuti oleh tingkat kejahatan kriminal yang tinggi. Kini, beberapa negara Amerika Tengah yang telah mengakhiri perang saudara mengalami kematian yang lebih parah akibat kegiatan kriminal daripada selama perang saudara. Sejak tahun 1999, tingkat pembunuhan meningkat di El Salvador (+101 persen), Guatemala (+91 persen), dan Honduras (+63 persen) karena jaringan kriminal yang berhubungan dengan perdagangan narkoba semakin aktif (Figur 1.3). Seluruh negara ini menderita akibat perang saudara atau instabilitas politik pada era 1980an dan 1990-an. Meskipun El Salvador dan Guatemala telah menandatangani perjanjian perdamaian di era 1990-an yang mencegah pecahnya kembali perang saudara, kedua negara itu menghadapi tingkat kejahatan terorganisasi yang sama-sama menghambat pembangunan.

Konsekuensi kekerasan terhadap pembangunan amat merugikan Harga kekerasan yang harus dibayar oleh warga, masyarakat, negara, dan dunia amat besar baik yang berbentuk penderitaan manusia maupun konsekuensi sosial dan ekonomi. Harga tersebut bersifat langsung (menimbulkan korban jiwa, cacat, dan kerusakan) dan tidak langsung (pencegahan, instabilitas, dan pengusiran). Meskipun sebagian kerugian ini dapat diukur secara langsung dan dikuantifikasi dengan ukuran ekonomi, kerugian lain tidak dapat diukur dengan mudah (trauma, hilangnya modal dan kepercayaan sosial, biaya pencegahan, serta pembatalan investasi dan perdagangan).34

Harga kemanusiaan akibat kekerasan Yang paling mendasar, kekerasan mengancam keamanan dan martabat manusia—untuk alasan

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

65

Negara-negara sering mengulangi konflik

Tabel 1.2 

Kekerasan yang berulang banyak terjadi di dunia sekarang ini yang menunjukkan bahwa sedikit saja negara-negara yang sepenuhnya berada dalam situasi “pascakonflik”. Tingkat permulaan di negara-negara yang memiliki konflik sebelumnya semakin meningkat sejak era 1960-an, dan setiap perang saudara yang dimulai sejak tahun 2003 terjadi di negara yang sebelumnya pernah mengalami perang saudara. Dekade

Permulaan di negara-negara yang belum pernah mengalami konflik (%)

Permulaan di negara-negara yang pernah mengalami konflik (%)

Jumlah permulaan

1960-an 1970-an 1980-an 1990-an 2000-an

57 43 38 33 10

43 57 62 67 90

35 44 39 81 39

Sumber: Walter 2010; perhitungan tim WDR. Catatan: Konflik sebelumnya mencakup semua konflik besar sejak tahun 1945.

ini, kebebasan dari kekerasan dan rasa sakit adalah HAM yang mendasar. Deklarasi Jenewa tentang Kekerasan Bersenjata dan Pembangunan tahun 2009 yang didukung oleh lebih dari 90 negara menyatakan bahwa “hidup bebas dari ancaman kekerasan bersenjata adalah kebutuhan dasar manusia.”35 Untuk lebih memahami dampak kekerasan terhadap jiwa dan kehidupan, tim WDR meminta lembaga penelitian Norwegia, Fafo, untuk melakukan survei di tujuh negara dan kawasan yang melibatkan gabungan sampel yang

mewakili berbagai negara dan subkawasan yang terkena dampak kekerasan.36 Selama tiga tahun terakhir, 26 persen responden melaporkan bahwa rumah keluarga langsung mereka telah dijarah, 32 persen diusir, dan 19 persen memiliki anggota keluarga yang pernah disiksa (Figur 1.4). Kelompok paling rentan di masyarakat sering menjadi kelompok yang paling terkena dampak kekerasan. Karena terikat dengan rumah atau tempat kerja mereka, kelompok ini tidak memiliki perlindungan yang dapat dijangkau

Kekerasan kriminal di Amerika Tengah meningkat meskipun perdamaian politik meningkat



Tingkat pembunuhan meningkat di semua negara Amerika Tengah sejak tahun 1999: di El Salvador, dari 30 menjadi 61 pembunuhan per 100.000 orang; dan di Guatemala, dari 24 menjadi 46 per 100.000. Perubahan absolut dalam tingkat pembunuhan relatif sampai 1999

Figur 1.3 



40

30

20

10

0

-10 1999

2000 El Salvador Panama

2001

2002 Honduras Nikaragua

2003

2004

Guatemala Kosta Rika

2005

2006

2007

2008

2009

Belize

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan UNODC 2007; UNODC dan World Bank 2007; serta sumber-sumber nasional. Catatan: Tahun basis untuk tingkat pembunuhan adalah 1999 = 0.

66

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

dengan uang atau kontak yang tinggal di tempat aman. Gizi buruk pada anak bagi mereka yang terusir atau tidak mampu mendapatkan penghasilan akibat kekerasan berdampak panjang yang merusak fungsi fisik dan kognitif. Kekerasan yang merusak infrastruktur sekolah, mengusir guru-guru, dan mengganggu kegiatan sekolah sering kali dialami oleh seluruh generasi anak-anak miskin. Perang, penjarahan, dan kejahatan menghancurkan aset rumah tangga kaum miskin, dan ketakutan akan serangan yang disertai kekerasan mencegah mereka untuk mengerjakan ladang atau berangkat ke sekolah, klinik, tempat kerja, dan pasar. Bagi kaum miskin di negara-negara miskin, keluarga besar sering menjadi satu-satunya jaminan bagi mereka, dan kematian di keluarga membuat mereka terisolasi dan tanpa perlindungan.37

Figur 1.4 

Dampak kekerasan terhadap pembangunan Pengentasan kemiskinan di berbagai negara yang terkena dampak kekerasan parah rata-rata satu persen lebih lambat per tahunnya daripada di negara-negara yang tidak terkena dampak kekerasan.38 Setelah beberapa tahun mengalami kekerasan parah, perbedaannya dapat menjadi amat mencolok: negara-negara yang terkena dampak kekerasan selama era 1980-an tertinggal dalam upaya pengentasan kemiskinan sebesar 8 persen, dan negara-negara yang mengalami kekerasan parah sepanjang era 1980-an dan 1990an tertinggal sebesar 16 persen. Rata-rata, suatu negara yang mengalami kekerasan parah selama keseluruhan periode (1981–2005) memiliki tingkat kemiskinan 21 persen lebih tinggi daripada negara yang tidak mengalami kekerasan

Kekerasan menimbulkan penderitaan bagi banyak keluarga dalam berbagai cara: Respons terhadap survei pengalaman kekerasan terhadap anggota keluarga langsung selama tiga tahun terakhir Orang-orang di negara-negara yang terkena dampak konflik mengalami pengusiran, kehilangan kontak, pengurungan, dan penghinaan yang memengaruhi seluruh keluarga mereka, mengganggu ketenteraman hidup, dan merusak modal sosial. Di Gaza, sepertiga responden melaporkan bahwa salah satu anggota keluarga langsung mereka telah diusir selama tiga tahun terakhir. Di Tepi Barat, sepertiga dari responden memiliki anggota keluarga yang di penjara. Di Sierra Leone, 35 persen dari responden melaporkan bahwa mereka kehilangan kontak dengan salah satu anggota keluarga langsung mereka selama tiga tahun terakhir.

40 35

% “Ya” respon

30 25 20 15 10 5 0 Pengusiran Rep. Dem. Kongo

Pengurungan Pantai Gading

Penyiksaan Mali

Sierra Leone

Penghinaan Gaza

Kehilangan kontak Tepi Barat

Penjarahan rumah

Kematian

Kolombia

Sumber: Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010. Catatan: Survei-survei ini dilakukan pada awal tahun 2010 di tujuh negara, kawasan, atau wilayah subnasional. Seluruh sampel dipilih dari berbagai kawasan untuk mencakup negara-negara yang berlokasi geografis berbeda di berbagai tahap pembangunan dan yang tengah menghadapi atau pulih dari berbagai jenis kekerasan. Sampel yang mewakili negara digunakan untuk Pantai Gading, Sierra Leone, dan Kolombia. Survei ini dilakukan di beberapa kawasan terpilih di Republik Demokratik Kongo dan Mali. Sampel representatif independen digunakan di Gaza dan Tepi Barat.

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

(Figur 1.5). Dampak merusaknya kekerasan terhadap pembangunan dan melebarnya jurang antara negara yang terkena dampak kekerasan dengan negara yang tidak terkena dampak kekerasan amat mengkhawatirkan. Sebagian besar dampak langsung kekerasan menimpa kaum pemuda yang menjadi mayoritas kekuatan bersenjata, tetapi kaum perempuan dan anak-anak banyak menderita akibat dampak tidak langsung (lihat Tabel 1.3).39 Kaum lakilaki merupakan 96 persen dari populasi yang mengalami penahanan dan 90 persen dari populasi orang hilang,40 serta kaum perempuan dan anak-anak mendekati 80 persen dari pengungsi dan mereka yang terusir di negeri sendiri.41 Kekerasan melahirkan kekerasan: anak-anak yang menyaksikan kekerasan lebih besar kemungkinan melakukan kekerasan dalam kehidupan mereka di kemudian hari.42 Kekerasan berbasis seksual dan gender masih menjadi masalah utama, terutama di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik.43 Sebagian besar konflik bersenjata

modern merupakan perang saudara “intensitas rendah” yang berlangsung antara berbagai kelompok kecil yang tidak terlatih dan hanya bersenjata ringan yang menghindari pertempuran militer besar—tetapi yang sering menyasar warga sipil secara brutal.44 Tinjauan global terhadap 50 negara menunjukkan peningkatan kekerasan berbasis gender secara signifikan setelah perang besar.45 Di beberapa kasus, kekerasan seperti itu terjadi akibat runtuhnya tatanan sosial dan moral serta lemahnya penegakan hukum. Namun, ancaman dan perlakuan kekerasan seksual dan fisik terhadap perempuan dan anakanak juga dapat menjadi senjata yang sistematis dalam peperangan—untuk mendominasi, meneror, dan mempermalukan. Perkosaan massal pernah terjadi di Bosnia-Herzegovina, Liberia, Peru, dan Uganda.46 Dalam genosida di Rwanda pada tahun 1994 saja, diperkirakan terjadi 250.000 perkosaan.47 Meskipun sebagian besar dari mereka yang mengalami perkosaan dan kekerasan seksual merupakan perempuan muda,48 kaum laki-laki juga dapat menjadi

Melebarnya jurang kemiskinan antara negara-negara yang terkena dampak kekerasan dengan negara-negara yang tidak mengalami kekerasan Tingkat kemiskinan mengalami penurunan di sebagian besar kawasan di dunia, tetapi negara-negara yang terkena dampak kekerasan mengalami ketertinggalan. Untuk setiap tiga tahun, sebuah negara terkena dampak kekerasan parah (kematian akibat perang atau korban berlebih akibat pembunuhan yang setara dengan perang besar), dan pengentasan kemiskinan tertinggal sebesar 2,7 persen. Untuk sebagian negara yang terkena dampak kekerasan, tingkat kemiskinan sebenarnya meningkat. Jumlah masyarakat miskin (% populasi yang hidup dengan kurang dari US$1,25 sehari)

Figure 1.5 

67

65 60 55 50 45 40 35 1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

Negara-negara yang terkena dampak kekerasan parah Negara-negara yang terkena dampak kekerasan kecil Negara-negara dengan kekerasan yang dapat diabaikan atau tanpa kekerasan

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan data tingkat kemiskinan Chen, Ravallion, dan Sangraula 2008 (tersedia di POVCALNET, http:// iresearch. worldbank.org).

68

Tabel 1.3 

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Dampak gender-terdisagregasi dari konflik yang disertai kekerasan Dampak langsung

Laki-laki

Dampak tidak langsung

Tingkat morbiditas dan kematian yang lebih tinggi akibat kematian Risiko keterlibatan ekspihak yang bertempur dalam kegiatan dalam perang. kriminal atau ilegal dan kesulitan memperoleh penghidupan. Kecenderungan lebih tinggi untuk ditahan atau diculik. Kekerasan berbasis seksual dan gender: pembantaian menurut jenis kelamin; dipaksa mengikuti wajib militer atau direkrut; mengalami penyiksaan, pemerkosaan, dan mutilasi; dipaksa untuk melakukan kekerasan seksual terhadap orang lain.

Meningkatnya bentuk kekerasan lain, terutama kekerasan rumah tangga.

Tingkat kecacatan akibat luka yang lebih tinggi. Perempuan

Kemungkinan yang lebih besar untuk terusir dan menjadi pengungsi di negeri sendiri. Kekerasan berbasis seksual dan gender: mengalami pemerkosaan, trafficking, dan prostitusi; kehamilan dan pernikahan secara terpaksa.

Masalah kesehatan reproduksi. Peran reproduksi dan pemeliharaan oleh perempuan yang dilakukan dalam tekanan. Perubahan partisipasi pasar tenaga kerja akibat kematian anggota keluarga dan “dampak pekerja tambahan”. Tingkat insiden kekerasan rumah tangga yang lebih tinggi. Kemungkinan partisipasi politik yang lebih besar. Partisipasi ekonomi perempuan yang lebih tinggi karena perubahan peran gender selama konflik.

Laki-laki dan Depresi, trauma, dan tekanan emosi. perempuan

Kerugian aset dan penghasilan. Kecenderungan peningkatan migrasi. Pola pernikahan dan kesuburan yang terganggu. Hilangnya jaringan keluarga dan sosial, termasuk mekanisme asuransi. Terganggunya pendidikan. Terganggunya kesejahteraan, terutama buruknya kesehatan dan cacat akibat kemiskinan dan gizi buruk.

Sumber: Anderlini 2010a; berbagai sumber yang disebutkan di catatan akhir.50

korban kekerasan atau dipaksa untuk melakukan kekerasan seksual terhadap satu sama lain, bahkan anggota keluarga mereka.49 Konsekuensi besar kekerasan bagi kemanusiaan adalah pengusiran orang dari kampung halaman mereka. Pada akhir 2009, sekitar 42 juta orang di seluruh dunia dipaksa untuk meninggalkan atau lari dari kampung halaman mereka akibat konflik, kekerasan, dan pelanggaran HAM; 15 juta pengungsi di luar negara dan kampung mereka; serta 27 juta internally displaced person (IDP). Negara-negara berkembang juga menampung sebagian besar pengungsi yang menambah beban kapasitas lokal dan nasional mereka. Pada tahun 2009, negara-negara berkembang menampung 10,2 juta pengungsi, atau hampir 70 persen dari total pengungsi di dunia. Meningkatnya jumlah populasi IDP—yang mencakup pengusiran baru

pada tahun 2009 dan 2010 di beberapa negara, seperti Pakistan, Republik Demokratik Kongo, dan Sudan—melemahkan pemulihan kekerasan dan menghambat pembangunan SDM.51 Penderitaan yang dialami oleh populasi pengungsi sering berkepanjangan. Tenda-tenda pengungsian di Cad, Yordania, Lebanon, dan Sudan telah menjadi rumah bagi banyak IDP— bukan selama berbulan-bulan atau bertahuntahun, melainkan selama berdekade-dekade. Sebagian besar pengusiran pada era 2000-an disebabkan oleh konflik bersenjata internal, bukan konflik internasional. Perpindahan populasi ke pusat-pusat perkotaan meningkatkan potensi kejahatan, ketegangan sosial, kejahatan komunal, dan instabilitas politik.52 Sementara itu, gerakan repatriasi skala besar pada masa lalu mengalami penurunan dengan jumlah pengungsi yang kembali menurun sejak tahun 2004.53

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

Figur 1.6 

69

Kekerasan adalah kendala utama dalam mencapai MDG a.

Rasio terjadinya gizi buruk, kemiskinan, dan penyakit lain di negara-negara berkembang yang rapuh, negara-negara berkembang yang tengah melakukan pemulihan, dan negara-negara berkembang nonrapuh (non-fragile developing countries—non-FCS)

Rasio insidensi (keterjadian) dibandingkan dengan negara-negara yang tidak terkena dampak kekerasan

Anak-anak di negara rapuh atau terkena dampak konflik memiliki kemungkinan dua kali lebih besar menderita gizi buruk daripada anak-anak di negara berkembang lain—dan hampir tiga kali lebih besar kemungkinannya putus sekolah dasar. 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Menderita gizi buruk

Menderita Tidak mengenyam Tidak mengenyam Kematian kemiskinan sekolah dasar sekolah lanjutan bayi

Negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik (FCS)

Kematian balita

Tengah pulih dari kerapuhan

Kelahiran yang tidak didampingi

HIV/AIDS

Akses air bersih

Akses kebersihan yang lebih meningkat

Non-FCS (termasuk BRIC)

Sumber: World Bank 2010n; perhitungan tim WDR berdasarkan Gates dkk. 2010. Catatan: Figur 1.6a menunjukkan terjadinya setiap kerapuhan yang diasosiasikan dengan MDG yang belum tercapai oleh negara-negara berkembang yang rapuh, terkena dampak konflik, dan tengah melakukan pemulihan dihubungkan dengan keterjadian di semua negara berkembang lainnya. Rasio tersebut ditimbang dengan populasi yang terkena dampak sehingga setiap batang dapat dibaca sebagai rasio peluang seseorang terkena pengaruh relatif dengan seseorang di negara tidak rapuh atau tidak terkena dampak konflik. Contohnya adalah anak-anak usia sekolah dasar tiga kali lebih besar kemungkinannya untuk putus sekolah di negara rapuh dan terkena dampak konflik daripada di negara berkembang lainnya.

b. Negara-negara yang terkena dampak kekerasan mewakili:

Negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik serta negara-negara yang tengah pulih dari konflik dan kerapuhan mewakili 47 persen dari populasi yang diangkat di sini. Namun, negara-negara itu mewakili 70 persen kematian bayi, 65 persen orang yang tidak dapat mengakses air bersih, dan 77 persen anak-anak yang tidak mengenyam sekolah dasar. 60% dari gizi buruk 61% dari kaum miskin 77% dari anak-anak yang tidak mengenyam sekolah dasar 59% dari anak-anak yang tidak mengenyam sekolah lanjutan 70% dari kematian bayi 71% dari kematian balita 64% dari kelahiran yang tidak didampingi 43% dari pengidap HIV/AIDS 65% dari orang yang tidak dapat mengakses air bersih 54% dari orang yang tidak mengakses sanitasi yang baik

Sumber: World Bank 2010n; perhitungan tim WDR berdasarkan Gates dkk. 2010. Catatan: Negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik terakhir mewakili 33 persen populasi yang diangkat di sini. Negara-negara yang sedang pulih dari kerapuhan dan konflik mewakili tambahan 14 persen populasi. Dengan demikian, jika defisit MDG ditanggung secara merata, negara-negara ini akan mewakili 47 persen dari setiap kerapuhan yang digambarkan. Gambar orang berwarna merah hingga oranye menggambarkan persentase defisit untuk setiap MDG di negara-negara rapuh, terkena dampak konflik, dan tengah melakukan pemulihan. Gambar berwarna biru menggambarkan orang yang mengalami defisit di negara berkembang lain. Negara-negara yang dikecualikan di sini adalah Brasil, Cina, India, dan Federasi Rusia yang semuanya berada di depan atau setara dengan negara berkembang lain dalam pencapaian MDG (lihat panel a). Mengingat ukurannya, negara-negara tersebut tidak dimasukkan dalam perhitungan karena akan melencengkan semua pembahasan yang melibatkan populasi global.

70

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Figur 1.7 

Melebarnya jurang angka kematian bayi antara negara-negara yang terkena dampak konflik dengan negara-negara lain

Angka kematian bayi (per 1.000 kelahiran selamat)

Dari negara-negara di mana lebih dari 1 dari 10 bayi meninggal pada satu tahun pertama hidup mereka pada tahun 1990, negara-negara yang terkena dampak kekerasan mengalami ketertinggalan dalam mengurangi angka kematian bayi. Jurang antara kedua kelompok negara ini melebar dua kali lipat sejak tahun 1990. 130 120 110 100 90 80 70 1990

1995

2000

2005

2008

Rapuh dan/atau terkena dampak konflik; 1990 hingga sekarang Tidak rapuh dan/atau terkena dampak konflik

Sumber: World Bank 2010n; perhitungan tim WDR. Catatan: Karena keterbatasan data, data paling baru yang tersedia pada periode lima tahun sebelumnya digunakan untuk perkiraan poin. Sampel terdiri atas semua negara dengan angka kematian bayi yang lebih tinggi dari 100 per 1.000 kelahiran selamat. Negara-negara berpendapatan rendah yang tidak pernah mengalami situasi rapuh atau terkena dampak konflik dari tahun 1990 hingga 2008 merupakan kelompok “nonrapuh”, dan negara-negara yang terkena dampak konflik atau situasi rapuh di sepanjang periode tersebut merupakan kelompok “rapuh dan/atau terkena dampak konflik”.

Karena semua alasan ini, berbagai kawasan yang terkena dampak kekerasan menimbulkan tantangan besar dalam mencapai MDG. Pembangunan sosial yang tiba-tiba berhenti di negara-negara yang terkena dampak kekerasan jelas diperlihatkan oleh buruknya indikator pembangunan SDM (Figur 1.6). Pembangunan di negara-negara ini mengalami ketertinggalan hampir di semua indikator yang diasosiasikan dengan MDG. Defisit pembangunan dikonsentrasikan di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik serta negara yang sedang melakukan pemulihan54 yang meliputi 77 persen anak-anak usia sekolah yang tidak mengenyam sekolah dasar, 61 persen kemiskinan, dan 70 persen kematian balita.55 Masyarakat di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik kemungkinan besar mengalami kemiskinan, putus sekolah, dan kurang memiliki akses terhadap layanan

kesehatan dasar. Anak-anak yang terlahir di negara-negara yang terkena dampak konflik dua kali lebih mungkin menderita gizi buruk, dan hampir dua kali lebih besar kemungkinannya untuk tidak dapat mengakses air bersih; mereka yang berusia sekolah dasar tiga kali lebih besar kemungkinannya untuk tidak bersekolah; dan mereka hampir dua kali lebih besar mengalami kematian sebelum mencapai usia lima tahun. Seiring laju dunia untuk mencapai MDG, terlihat jelas bahwa jurang antara negara yang terkena dampak kekerasan dengan negara berkembang lain semakin melebar.56 Tidak ada satu pun negara rapuh dengan pendapatan rendah yang berhasil mencapai satu MDG, dan sedikit dari negara-negara itu yang diperkirakan dapat mencapai target-target MDG pada tahun 2015.57 Karena sebagian besar negara rapuh dan terkena dampak konflik membuat sedikit kemajuan selama 10 tahun berakhir, jurang itu semakin melebar. Contohnya, selama lebih dari dua dekade terakhir, kematian bayi menurun di hampir semua negara,58 tetapi penurunan angka kematian bayi di negara rapuh dan terkena dampak konflik mengalami ketertinggalan (Figur 1.7). Dari negara-negara dengan angka kematian bayi lebih besar 100 per 1.000 pada tahun 1990, mereka yang tidak terkena dampak konflik telah mengurangi angka kematian bayi sebesar 31 persen—sementara itu, negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik hanya mengurangi sebesar 19 persen. Jika negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik ini telah mencapai kemajuan yang sama dalam mengurangi angka kematian bayi seperti negara-negara berkembang lainnya, maka hampir lebih dari satu juta bayi di negara-negara ini dapat bertahan hidup pada lima tahun pertama hidup mereka. Ke k e r a s a n subnasional d ap at berkonsekuensi sosioekonomi yang merusak di negara-negara berpendapatan menengah. Di negara-negara dengan perekonomian dan institusi yang lebih kuat, dampaknya cenderung relatif terlokalisasi, tetapi mereka masih menghambat segmen-segmen utama pembangunan SDM dan mengurangi aliran investasi asing langsung (foreign direct investment—FDI) ke wilayahwilayah yang terpengaruh. 59 Di Provinsi Aceh, Indonesia, biaya ekonomi dari konflik

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

Figur 1.8 

Dampak kekerasan terhadap pertumbuhan bersifat dramatis dan jangka panjang



Hingga awal 1990-an, pendapatan per kapita dan pertumbuhan di Burkina Faso dengan Burundi terlihat serupa. Setelah terjadi kekerasan yang masif di Burundi, alur pertumbuhan di kedua daerah ini mulai berbeda. Secara konkret, Burundi telah melewatkan dua dekade pertumbuhan pendapatannya mundur ke tingkat tahun 1970. 1.600 1.400

250

1.200 200

1.000 800

150

600

100

400 50

Kematian akibat perang per tahun

PDB per kapita (US$ tahun 2005)

300

200 0

08

06

20

04

20

02

20

00

20

98

20

96

19

94

19

92

19

90

19

88

19

86

19

84

Kematian akibat perang di Burundi PDB Burundi per kapita

19

82

19

80

19

78

19

76

19

74

19

72

19

70

19

68

19

66

19

64

19

62

19

19

19

60

0 Kematian akibat perang di Burkina Faso PDB Burkina Faso per kapita

Sumber: World Bank 2010n ; Gleditsch dkk. 2002; Gates dkk. 2010; Uppsala/PRIO Armed Conflict dataset (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005); penghitungan tim WDR.

diperkirakan sebesar US$10,7 miliar—lebih dari 60 persennya diakibatkan oleh kerusakan dan hancurnya sektor pertanian, peternakan, perusahaan, dan perikanan. Selama konflik, angka kematian bayi dan kemiskinan 50 persen lebih tinggi daripada rata-rata nasional.60 Pengaruh kekerasan bertahan lama. Bagi negara-negara yang pernah mengalami perang saudara, pemulihan diri ke jalur pertumbuhan semula memerlukan rata-rata 14 tahun masa damai.61 Sampai tahun 1990, Burkina Faso dan Burundi memiliki pendapatan dan jalur pertumbuhan serupa. Dengan timbulnya perang saudara di Burundi, pendapatan riil menurun ke tingkat tahun 1972.62 Tanpa adanya konflik besar, kini, Burkina Faso memiliki pendapatan dua setengah kali lebih besar daripada pendapatan Burundi (Figur 1.8). Pengaruh ini dikuatkan secara lokal oleh penelitian Keluar dari Kemiskinan yang menemukan bahwa desa-desa yang terkena dampak konflik dan khawatir dengan timbulnya kembali kekerasan selama dua atau tiga tahun di dekade terakhir mengalami kebuntuan ekonomi. Sementara itu,

masyarakat yang tidak terkena dampak konflik hanya mengalami dua hingga empat minggu kekhawatiran akan timbulnya kembali kekerasan dan tidak mengalami kelambatan ekonomi.63 Salah satu alasan keberlangsungan pertumbuhan yang rendah di negara-negara yang terkena konflik ini adalah sulitnya meyakinkan kembali para investor baik dalam maupun luar negeri. Perang saudara dapat mengurangi peringkat rata-rata suatu negara dalam International Country Risk Guide sekitar 7,7 poin (pada skala 100 poin); dampaknya serupa untuk kekerasan kriminal.64 Selama tiga tahun setelah konflik reda, negara-negara ini memiliki peringkat 3,5 poin di bawah negaranegara nonkonflik. Meskipun sering kali terdapat gelombang aktivitas ekonomi pascakekerasan, aktivitas ini tidak akan cenderung merupakan aktivitas yang didasarkan pada investasi yang mencerminkan munculnya kembali kepercayaan investor. Jual beli memakan bertahun-tahun untuk dapat pulih sebagai hasil dari persepsi investor atas risiko usaha. Jual beli bisa jatuh antara 12 hingga 25 persen pada tahun pertama

71

72

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

perang saudara. Untuk sebagian besar perang saudara yang terjadi sangat parah (yaitu perang yang memakan korban lebih dari 50.000), kerugian jual beli dapat mencapai sekitar 40%.65 Interupsi dalam jual beli dapat berlangsung hingga 25 tahun setelah pecahnya perang. Meskipun dampaknya lebih kecil pada konflikkonflik yang tidak begitu parah, jual beli tetap mengambil waktu sekitar 20 tahun untuk pulih seperti saat sebelum konflik. Kekerasan juga memberikan dampak panjang pada hak-hak manusia. Indeks Integritas Hak Fisik,66 sebuah indeks yang mengukur dihormati-tidaknya hak-hak manusia, jatuh sekitar 3,6 poin selama perang saudara besar berlangsung (dengan skala 0 hingga 8, di mana 0 berarti tidak adanya penghormatan pemerintah terhadap hak-hak manusia). Pelanggaran hak manusia yang meningkat tajam ini memang sudah diduga. Namun, yang tidak terduga adalah setelah konflik berakhir, masyarakat rata-rata butuh waktu lebih dari 10 tahun untuk kembali ke taraf ketaatan hak asasi manusia sebelum konflik.67 Pudarnya kepercayaan warga terhadap satu sama lain dan negara akibat kekerasan akan dibahas pada Bab 2.68 Selain penderitaan manusia, kekerasan yang diorganisasi mendatangkan kerugian sosial dan ekonomi yang dapat mengerdilkan peristiwa lain yang bersangkut paut dengan praktisi pembangunan, seperti guncangan ekonomi dan bencana alam. Meskipun semua keraguan ini tidak dapat dihitung, perkiraan konservatif kerugian ekonomi dari tidak adanya produksi berkisar antara 2 hingga 3 persen PDB baik untuk perang saudara maupun kejahatan yang disertai kekerasan yang sangat tinggi (Boks 1.3).69 Belum lagi, perusakan atau penghilangan aset yang juga dapat kita pertimbangkan. Misalnya, kerugian materiil yang diakibatkan oleh kriminalitas di Amerika Latin dan Kepulauan Karibia diperkirakan mendekati dua kali besarnya kerugian di Amerika Serikat sebagai persentase PDB.70 Kerugian tidak langsung lainnya tidak selalu direfleksikan dengan pengukuran produktivitas, seperti ketika pengeluaran anggaran militer naik serta mengurangi investasi dalam pembangunan dan modal manusia secara sepadan. Pengeluaran militer biasanya naik 2,2

persen selama perang saudara dan terus 1,7 persen lebih tinggi daripada level praperang setelah konflik.71 Sebagaimana dijelaskan pada awal bab ini, perkiraan ini tidak termasuk korban manusia, di antaranya kematian, lukaluka, trauma, dan stres.

Dampak tidak langsung (efek limpahan) dari kekerasan Konsekuensi dari kekerasan terhadap pembangunan, sebagaimana dari tempat kekerasan yang bersangkutan bersumber, keluar dari batas-batas wilayahnya, dengan implikasi pada negara-negara tetangga, region, dan dunia. Kekerasan yang terjadi di satu negara dapat menciptakan “lingkungan yang buruk”. Sebagai contohnya, pengejawantahan konflik di Liberia di bawah kepemimpinan President Charles Taylor pada akhir 1990-an (masyarakatnya terlatih dalam kekerasan, perakitan senjata kecil, serta jual beli gelap kayu dan berlian) memberikan imbas yang menyakitkan pada Pantai Gading, Guinea, dan Sierra Leone.72 Lingkungan yang buruk memberikan dampak pada prospek ekonomi: estimasi menunjukkan bahwa negaranegara kehilangan 0,7 persen PDB tahunannya untuk setiap negara tetangga yang mengalami perang saudara.73 Berlipatnya insiden terorisme di suatu negara diperkirakan mengurangi jual beli bilateral dengan setiap rekan dagang sekitar 4 persen.74 Ketika terorisme menyusupi pasar gelap global, ekstremis-ekstremis yang melakukan kekerasan dapat mendanai aktivitas mereka melalui penyelundupan, penghindaran pembayaran pajak, penjualan obat-obatan dan pemalsuan uang, serta jual beli mata uang asing di bursa ilegal di Eropa.75 Perompakan juga mengurangi jual beli dan aktivitas ekonomi pada tingkat regional, contohnya perompak dari Somalia yang beroperasi di Teluk Aden.76 Untuk menghadang perompakan di Semenanjung Afrika dan Samudera Hindia, lebih dari 27 negara mengerahkan angkatan lautnya dalam misi antiperompakan dengan biaya diperkirakan sebesar US$ 1,3–2 miliar per tahunnya.77 Pada level dunia, usaha yang ditujukan untuk menahan dan menghalangi perompakan laut diperkirakan

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

antara US$1,7 dan US$4,5 miliar pada tahun 2010.78 Secara keseluruhan, perompakan di laut diperkirakan mendatangkan kerugian ekonomi langsung sekitar US$5,7 hingga US$11,2 miliar, termasuk biaya tebusan, asuransi, dan pengembalian kapal.79 Efek limpahan dari kekerasan ini tidak hanya berimbas pada ekonomi. Sebagaimana telah dijelaskan, hampir 75 persen pengungsi di dunia ini ditampung oleh negara tetangga.80 Pengungsi dari Liberia dan Togo mencari penampungan di Ghana selama periode yang panjang sehingga memaksakan kesanggupan Ghana untuk memberikan layanan dan membuka ketegangan dengan penduduk lokal Ghana.81 Gelombang warga Abania Kosovo yang masuk ke Masedonia pada tahun 1999 selama masa konflik Kosovo memperbesar ketegangan antara penduduk Slavik yang minoritas dengan kaum Albania yang minoritas.82 Penyakit menular juga dapat bersumber dari layanan kesehatan yang terganggu yang diasosiasikan dengan kekerasan atau area tanpa layanan publik. Untuk setiap 1000 orang pengungsi yang masuk ke negara di Afrika, misalnya, negara yang menampung mereka mendapati 1.400 kasus baru malaria.83 Limpahan kekerasan dan ketidakstabilan dirasakan secara mendunia. Bahkan, untuk bagian dunia yang lumayan kebal terhadap ketidakamanan, berkat kekayaan dan jarak yang jauh, kerugian ketidakamanan dunia bersifat psikologis (dalam bentuk kekhawatiran akan ancaman geng, trafficking, dan terorisme) serta sangat bersifat praktis melalui naiknya biaya ukuran keamanan. Penelitian terhadap 18 negara Eropa Barat dari tahun 1971 hingga 2004 mengungkapkan bahwa setiap insiden teroris lintas negara tambahan per juta orang telah mengurangi pertumbuhan ekonomi sebanyak 0,4 poin persen, dan setiap insiden teroris dalam negeri tambahan mengurangi pertumbuhan ekonomi sebanyak 0,2.84 Setelah pemberontak menyerang terminal ekspor milik Royal Dutch Shell di Delta Niger yang kaya minyak pada Juni 2009, harga minyak naik US$2,33 per barel (3,4%) di New York Mercantile Exchange.85 Dalam empat minggu setelah dimulainya pemberontakan di Libia, harga minyak naik 15 persen.86

BOKS 1.3 

73

Kejahatan yang disertai dengan kekerasan dan ketidakamanan mendatangkan kerugian ekonomi yang besar

Kerugian tidak langsung—yang diasosiasikan dengan stres dan trauma, waktu menganggur karena insiden kekerasan, serta produktivitas yang lebih rendah akibat luka-luka atau penyakit mental—jauh lebih melampaui kerugian langsung. Di Brasil, pada tahun 2004, biaya medis langsung dari kekerasan antarorang diperkirakan sebesar US$235 juta dan biaya medis tidak langsung sebesar US$9,2 miliar. Angka pembanding secara berurutan untuk Jamaika adalah US$29,5 juta dan US$385 juta, serta untuk Thailand US$40,3 juta dan US$432 juta. Data temuan yang muncul dari Kenya menunjukkan perkiraan kerugian total akibat kekerasan pada 1,2 persen PDB. Di Inggris, kerugian langsung akibat kekerasan rumah tangga diperkirakan sekitar £5,7 miliar per tahun. Ketika kerugian tidak langsung lainnya ditambahkan—seperti biaya penjagaan ketertiban, layanan kesehatan, keamanan pribadi, dan pengurangan investasi—angkanya bahkan lebih mencengangkan. Di Guatemala, kekerasan kriminal mendatangkan kerugian sekitar US$2,4 miliar atau 7,3 persen DGP-nya pada tahun 2005—lebih dari dua kali kerusakan akibat Badai Stan pada tahun yang sama serta lebih dari dua kali anggaran untuk departemen pertanian, kesehatan, dan pendidikan untuk tahun 2006. Di El Salvador, kekerasan kriminal pada tahun 2003 memakan kerugian sekitar US$1,7 miliar atau 11,5 persen PDB. Pemerintah Meksiko memperkirakan bahwa kejahatan dan kekerasan merugikan negara ini 1 persen PDB dari hilangnya penjualan, pekerjaan, dan investasi pada tahun 2007 saja. Perkiraan-perkiraan menunjukkan bahwa seandainya Haiti dan Jamaika mengurangi tingkat kejahatannya hingga tingkat yang sama dengan di Kosta Rika, kedua negara ini dapat meningkatkan pertumbuhan PDB tahunannya sebesar 5,4 poin persentase. Kerugian ini dapat dibandingkan dengan estimasi kerugian dari perang saudara. Berdasarkan garis dasar pertumbuhan data panel lintas negara pada 50 tahun terakhir, para peneliti memperkirakan kerugian dari perang saudara berkisar antara 1,6 persen hingga 2,3 persen PDB per tahun berlangsungnya kekerasan. Untuk negara rata-rata yang terkena dampak kekerasan, dampakdampak yang dihimpun sepanjang waktu ini dapat mendatangkan kerugian sama besarnya dengan hilangnya pertumbuhan PDB selama 30 tahun. Ketidakamanan memakan korban di sektor swasta dalam kerugian langsung dari tindak kriminal (pencurian, pembakaran, atau tindakan lain yang memakan korban) dan dalam investasi di sistem keamanan. Survei lintas negara menemukan bahwa kerugian-kerugian ini merepresentasikan 1 sampai 3 persen penjualan di Senegal, Afrika Selatan, Tanzania, dan Uganda serta 6 persen di Kenya. Di hampir semua kasus, bagian terbesar dari kerugian-kerugian ini adalah teknologi dan layanan keamanan. Estimasi ini bersifat konservatif: penelitian lain memperkirakan kerugian akibat kejahatan berkisar antara 3,1 hingga 7,8 persen PDB. Sumber: Collier dan Hoeffler 2004; Butchart dkk. 2008; Walby 2004; Geklarasi Genewa 2008; UNDP 2005c, 2006; Farrel dan Clark 2004; Altbeker 2005; Alda dan Cuesta 2010; Kenya Ministry of Public Health and Sanitation 2007; World Bank 2010d.

Kekerasan yang berulang adalah tantangan bersama Kekerasan politik dan kejahatan akan mengganggu pembangunan—serta terjadi dalam siklus yang berulang. Penting bagi kita untuk memandang keseluruhan spektrum dan memikirkan tentang

74

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

konflik lokal, protes sosial, kekerasan geng, kejahatan terorganisasi, serta terorisme lintas negara dan perang saudara yang besar yang selama ini menjadi fokus penelitian akademik. Paparan yang saling terkunci ini mendatangkan pertanyaan tentang koherensi pendekatanpendekatan untuk menangani berbagai bentuk kekerasan—pendekatan-pendekatan ini sering kali tercerai-berai antara satu dengan yang lain— serta penanganan rekonstruksi “pascakonflik” dan “pencegahan” sebagai permasalahan yang

FITUR 1 

terpisah. Risiko kekerasan dan tanggapan ditanggung oleh negara-negara yang berbeda pendapatan, identitas nasional, agama, dan ideologinya. Satu pesan penting dari Laporan ini adalah kepentingan bersama dalam perdamaian serta kemakmuran regional dan dunia—dan lebih besarnya potensi antara negara-negara untuk saling bertukar pengetahuan berkenaan dengan cara menangani tantangan bersama.

Karekteristik kekerasan terorganisasi modern yang saling terkait dan berubah-ubah

Kepulauan Karibia telah akrab dengan kekerasan politik dan kriminal selama puluhan tahun. Kecuali Kuba, setiap negara pulau yang besar dan pulau-pulau yang kecil—Kepulauan Bahama, Kepulauan Cayman, Republik Dominika, Haiti, Jamaika, Saint Kitts dan Nevis, Saint Vincent dan Grenadines, serta Trinidad dan Tobago—memiliki tingkat pembunuhan di atas 10 per 100.000. Di sebagian negaranegara tersebut, aktivitas geng kriminal telah berubah menjadi kekerasan politik dengan dinamika yang saling memperparah. Sejak 1970, sebagian besar pemilu di Haiti ditandai dengan kekerasan—dengan kematian 34 jiwa pada tahun 1987 dan 89 jiwa pada tahun 2004—dan negara ini mengalami kekerasan politik pada tahun 2010. Hubungan ini bisa juga diputar balik; di beberapa negara, penjual obatobatan memperparah kekerasan lokal yang terorganisasi.87 Wilayah Baltik Barat dikenal dengan perang saudaranya yang memecah Yugoslavia pada tahun 1990an. Dalam buntut perang yang semrawut ini, banyak yang berujung pada penjualan obat-obatan, manusia, organ tubuh, dan senjata sehingga kejahatan terorganisasi berperan dalam terjadinya kekerasan yang paling meluas dan merusak kestabilan.88 Kejahatan secara bertahap telah menurun di tahun-tahun belakangan ini, tetapi kejahatan terorganisasi tetap berat.89 Sebesar 32 persen dari korban perdagangan manusia dari atau melalui wilayah Baltik, dan rute wilayah Baltik merupakan jalur utama trafficking bagi heroin senilai lebih dari US$20 miliar dari Afganistan ke Eropa Barat per tahun.90 Kekerasan yang berhubungan dengan geng biasanya menjadikan tokoh politik sebagai sasaran. Geng Zemun, yang miliki koneksi erat dengan

penjualan heroin, membunuh Perdana Menteri Serbia, Zoran Djindjic, pada tahun 2003.91 Di Afrika Barat, konflik politik konvensional yang muncul di Liberia serta menyebar ke Sierra Leone dan Pantai Gading membuka jalan bagi kejahatan terorganisasi ke seluruh wilayah tersebut seiring dengan dirampasnya SDA oleh kelompok yang berperang, masuknya jaringan trafficking ke wilayah tersebut, dan melemahnya aturan hukum. Apa yang tadinya merupakan alat untuk mendanai perang, kini menjadi model bisnis yang baik untuk menyelundupkan berlian, kayu, senjata, dan manusia.92 Charles Taylor, pemimpin salah satu pihak yang berperang dan yang kemudian menjadi presiden Liberia, dituduh dalam dakwaannya oleh Pengadilan Istimewa Sierra Leone atas “badan kriminal gabungan … [untuk menjalankan] kendali atas wilayah Sierra Leone … dan penduduknya … [dengan cara] pembunuhan keji, penculikan, kerja paksa, kekerasan fisik dan seksual, pemanfaatan tentara anak-anak ….”93 Telah diperkirakan bahwa Taylor mengumpulkan US$105–450 juta melalui badan kriminal ini.94 Pada puncak konflik di Sierra Leone, ekspor ilegal terhitung lebih dari 90 persen perdagangan berliannya95 atau lebih dari US$200 juta pada tahun 2002.96 Di Nigeria, perjuangan subnasional di Delta Niger yang kaya minyak telah memberi jalan untuk sindikat kejahatan terorganisasi yang berurusan dengan minyak, senjata, serta telah menculik pekerja asing. Sekitar 250.000– 300.000 barel yang ditaksir lebih dari US$3,8 miliar dicuri setiap tahun melalui “oil bunkering” (pencurian minyak dari jalur pipa atau gudang penyimpanan minyak).97 Geng (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

FITUR 1 

75

Karekteristik kekerasan terorganisasi modern yang saling terkait dan berubah-ubah (lanjutan)

lokal dan kelompok politik juga dapat terarah menuju kekerasan etnik; pada pemilu tahun 2007 di Kenya, geng dan kelompok yang didorong oleh kepentingan politik terlibat dalam kekerasan berbau etnik.98 Di Afganistan, Pakistan, dan area-area kesukuan di perbatasan kedua negara ini, kekerasan dari konflik utama di wilayah tersebut—antara pemerintah dengan kekuatan internasional serta Taliban dengan kelompok bersenjata lainnya—terkait dengan penjualan obat-obatan dan kekerasan kriminal, serta penculikan, pemerasan, dan penyelundupan beragam SDA. Ketegangan baru dan keberadaan pejuang internasional memperburuk konflik yang sudah panjang antara wilayah ibu kota dengan wilayah perbatasan atas kekuasaan, tata kelola, dan sumber daya. Ketegangan dan kekerasan antarkelompok etnis dapat cepat beralih menjadi kekerasan politik di mana pemilihan umum dan persaingan politik lain memengaruhi distribusi kekuasaan dan sumber daya. Di Kepulauan Solomon, pada akhir era 1990-an, pertempuran antara milisi dari Pulau Guadalcanal dan Malaita (yang menyebabkan 35.000 penduduk Malaitan terusir) mencapai puncak dengan berdirinya kelompok milisi Malaita. Sebagai tanggapan atas kegagalan pemerintah untuk mematahkan militansi Guadalcanal, perdana menteri dipaksa untuk mundur. Di Papua Nugini, konflik etnis dan suku yang berlangsung lama di Highlands—yang disebabkan oleh gabungan permusuhan tradisional, persaingan atas sumber daya, dan sengketa tanah—beralih menjadi kegiatan geng “raskol” di Port Moresby dan wilayah urban lain.99 Kemunculan aktivitas internasional untuk mengeksploitasi hutan dan mineral memperpanas persaingan etnis yang telah ada atas SDA. Kekerasan lintas perbatasan beralih melampaui destabilisasi dari perlindungan di negara-negara tetangga,

seperti di Afrika Barat dan wilayah perbatasan AfganistanPakistan. Pasukan Perlawanan Raja Uganda telah menyebar melebihi daerah asal geografisnya untuk beroperasi di banyak negara dan perbatasan—lagi-lagi menggunakan trafficking kriminal untuk pendanaannya. Bajak laut Somalia membajak lebih dari 125 kapal dagang yang melintas di Teluk Aden pada tahun 2009. Banyak masalah religius dan ideologis di satu bagian dunia yang dialihkan menjadi konflik lokal di tempat yang jauh. Ketika perang di Bosnia-Herzegovina memanas pada era 1990-an, berbagai kelompok Islam dari luar wilayah tersebut bergabung untuk berjuang bersama kaum Muslim Bosnia.100 Serupa dengan hal itu, pejuang asing dan hubungan ideologis antara berbagai kelompok bersenjata mendominasi sorotan media internasional tentang Afganistan dan Irak meskipun pecahan kelompok-kelompok ideologis internasional menjadi Sahel—yang memengaruhi negaranegara yang bahkan terisolasi dan damai secara historis seperti Mali—kurang mendapat sorotan. Dalam kasus lainnya, kekerasan dapat dihubungkan dengan kelemahan institusional yang ada. Kini, Yaman menghadapi empat konflik yang berbeda: pemberontakan Houthi di Utara, keberadaan Al-Qaeda di Semenanjung Arab, kemiskinan di selatan, dan protes massa akan perubahan yang telah menyebar ke seantero Arab. Ada sedikit bukti langsung adanya hubungan antara konflikkonflik ini, selain melalui kelemahan institusi nasional dalam menanganinya.101 Sumber: Harriott 2004; Curtis dan Karacan 2002; Shanty dan Mishra 2008; Andreas 2004; International Crisis Group 2003; UNODC 2008, 2010a; Anastasijevic 2006; Special Court for Sierra Leone Office of the Prosecutor 2007; Lipman 2009; Coalition for International Justice 2005; Duffield 2000; Gberie 2003a; Even-Zohar 2003; Davies, von Kemedi, dan Drennan 2005; International Crisis Group 2008b; Ashforth 2009; Porter, Andrews, dan Wescott 2010; Kohlmann 2004.

Catatan 1. Angka-angka ini mencakup perkiraan terbaik angka kematian akibat perang dari Uppsala/PRIO Armed Conflict Dataset (Lacina dan Gleditsch 2005; Harbom dan Wallensteen 2010). 2. Untuk perincian tren pembunuhan regional, lihat makalah latar belakang yang dibuat untuk Laporan ini oleh Fearon 2010b dan laporan Global Burden of Armed Violence 2008 (Dek­larasi Jenewa 2008). Tingkat pembunuhan menurun di hampir seluruh wilayah di dunia, kecuali Amerika Latin dan Karibia; namun, data lengkap tidak tersedia mengenai tingkat pembunuhan di Sub-Sahara Afrika pada masa ini dan masa lampau untuk menetapkan tren regional. 3. Perhitungan tim WDR berdasarkan Powell dan Thyne 2011.

76

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

4. OAS 2001. 5. Jumlah upaya kudeta juga menurun dari 22 pada tahun 1990-an menjadi 12 dari tahun 2000 hingga 2009. Rata-rata keberhasilan upaya kudeta pada tahun 1990-an adalah 40 persen, dibandingkan dengan 29 persen pada periode 2000–2009 (lihat Powell dan Thyne 2011). 6. Lutz and Reiger 2009. 7. Perhitungan tim WDR berdasarkan World Bank 2010n. 8. Dalam Laporan ini, negara-negara yang terkena dampak kerapuhan, kekerasan, dan (berbagai) konflik meliputi (1) negara-negara yang terkena dampak tingkat kekerasan kriminal yang tinggi—negara-negara dengan tingkat pembunuhan lebih tinggi dari 10 per 100.000 populasi, (2) negara-negara yang terkena dampak konflik— negara-negara dengan konflik sipil besar (kematian akibat perang lebih besar dari 1.000 per tahun seperti didefinisikan Uppsala/PRIO Armed Conflict Dataset (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005) dari tahun 2006 hingga 2009, (3) negara-negara dengan misi pembangunan perdamaian atau perdamaian nonperbatasan PBB atau yang dimandatkan secara regional, (4) negara-negara rapuh—negara berpendapatan rendah dengan tingkat institusional (CPIA Bank Dunia kurang dari 3,2) pada tahun 2006–2009 (lihat World Bank 2010e). “Negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik dengan pendapatan rendah” adalah negaranegara berpendapatan rendah yang memenuhi salah satu dari tiga kriteria terakhir (data pembunuhan tidak selalu tersedia untuk banyak negara berpendapatan rendah). Sesuai dengan definisi Bank Dunia, “ negara berkembang” meliputi negara berpendapatan rendah dan menengah. 9. Human Security Report Project, akan terbit. 10. Ross 2003; McNeish 2010. 11. Ross 2003. 12. Demombynes 2010; UNODC 2010a. 13. Harriott 2004; Shanty dan Mishra 2008; UNODC 2010a; Duffield 2000; Gberie 2003a; International Crisis Group 2008b; Ashforth 2009; Porter, Andrews, dan Wescott 2010. 14. Batasan yang cenderung berjalan dalam ritual peperangan di kawasan Melanesia yang sebagai contoh berfungsi untuk membatasi jumlah orang yang terbunuh atau membatasi pihak-pihak yang dapat menerima kekerasan. Komite Internasional Palang Merah membandingkan batasan “tradisional” dalam penggunaan kekerasan ini bagi mereka yang berkecimpung dalam hukum humaniter internasional modern. Lihat Dinnen, Porter, dan Sage 2010. 15. Brands 2009; Parson 2010. 16. International Crisis Group 2009c. 17. Thapa 2010. 18. Panel Tingkat Tinggi Sekretaris Jenderal PBB untuk Ancaman, Tantangan, dan Perubahan mendefinisikan terorisme sebagai “segala tindakan, selain tindakan-tindakan yang telah ditetapkan oleh konvensi yang ada mengenai aspek-aspek terorisme untuk menyebabkan kematian atau bahaya fisik bagi warga sipil atau nonmiliter; apabila tujuan tindakan semacam itu, menurut karekteristik atau konteksnya adalah mengintimidasi populasi atau memaksa pemerintah atau organisasi internasional untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu” (PBB 2004a, 52). Berbagai perdebatan awal berfokus pada apakah definisi ini harus didasarkan pada pelaku nonnegara; Panel Tingkat Tinggi menyatakan bahwa isu-isu pengggunaan kekuatan oleh negara terhadap warga sipil diatur dalam hukum perang internasional, hukum kriminal internasional, dan hukum humaniter internasional. Lihat juga Konvensi Jenewa 1949; PBB 1998. 19. Yang paling mencolok, pemboman Alfred P. Murrah Federal Building di Oklahoma City tahun 1995 oleh teroris yang berafiliasi dengan Gerakan Milisi Amerika Serikat (U.S. Militia Movement) menewaskan 168 orang: serangan paling destruktif terhadap Amerika Serikat sebelum peristiwa 11 September 2011. Lihat Foxnews. com 2001. 20. UNODC 2010a. 21. UNODC 2010a, 235–236. 22. UNODC 2010b. 23. Jordan 1999; Lupsha 1991. 24. Lihat Demombynes 2010. 25. Demombynes 2010. 26. Perkiraan jumlah anggota geng dari Comisión de Jefes y Jefas de Policía de Centroamérica y El Caribe di World Bank 2010c. Dalam hal kekuatan militer, Nikaragua dan Honduras memiliki tentara masing-masing sekitar

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

27.

28. 29. 30. 31. 32.

33.

34.

35. 36.

37.

38.

39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48.

12.000 personel, El Salvador memiliki 13.000 tentara, dan Guatemala memiliki 27.000 (lihat Rodgers, Muggah, dan Stevenson 2009). UNODC 2010a. Jumlah ini hanya mewakili aliran kegiatan kriminal ilegal, yaitu narkoba, senjata, perdagangan manusia, penyelundupan, peredaran uang dan barang palsu, serta pemerasan. Termasuk korupsi dan kegiatan komersial penipuan, nilai aliran ilegal meningkat sebesar US$1,1 triliun per tahun. Lihat juga Baker 2005. Van der Elst dan Davis 2011; Glenny 2008; Garzón 2008; Naim 2006; Schneider, Buehn, dan Montenegro 2010. UNODC 2010b. UNODC 2010b. UNODC 2010b. Lihat Uppsala/PRIO Armed Conflict Dataset (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005). Untuk pembahasan tentang tren permulaan dan penyelesaian perang saudara, lihat Hewitt, Wilkenfeld, dan Gurr 2010; Sambanis 2004; Elbadawi, Hegre, dan Milante 2008; Collier dkk. 2003. Statistik pada Tabel 1.2 didasarkan pada peristiwa perang saudara setelah Perang Dunia II. Jadi, negara-negara yang menghadapi konflik sebelumnya pada tahun 1960-an adalah negara-negara yang menghadapi konflik antara tahun 1945 dan 1959, dan negara-negara yang menghadapi konflik pada tahun 1970-an menghadapi konflik antara tahun 1945 dan 1969, demikian seterusnya. Lihat Skaperdas dkk. 2009 dan Deklarasi Jenewa 2008 untuk pembahasan lebih mendalam tentang biaya ini beserta metode pengukurannya. Lihat juga Human Security Report Project yang akan segera terbit untuk pembahasan tentang pengukuran langsung dan tidak langsung terhadap kematian yang diasosiasikan dengan perang saudara dan konflik lain. Deklarasi Jenewa 2008, 1. Sampel representatif negara digunakan untuk Pantai Gading, Sierra Leone, dan Kolombia. Survei ini dilakukan di berbagai wilayah di Republik Demokratik Kongo dan Mali. Sampel representatif independen digunakan di Gaza dan Tepi Barat. Sampel negara asli meliputi Haiti, tetapi survei ini tidak dapat dilakukan setelah gempa bumi Januari 2010. Lihat Justino dan Verwimp 2008; Blattman (kemungkinan sudah terbit). Lihat juga makalah-makalah yang diterbitkan oleh Households in Conflict Network (http://www.hicn.org) untuk analisis lebih luas terhadap pengaruh konflik level mikro terhadap rumah tangga dan individu. Hasil ini didasarkan pada regresi Kuadrat Terkecil Rampat (Generalized Least Squares—GLS) pengaruh tetap tahun negara untuk panel negara berkembang dari tahun 1981 hingga 2005 berdasarkan data tingkat kemiskinan dari Chen, Ravallion, dan Sangraula 2008 (tersedia di POVCALNET (http://iresearch. worldbank.org)) serta pengkalan data WDR. Negara-negara yang pernah mengalami tiga tahun kekerasan besar (perang saudara besar atau kematian akibat kekerasan di atas 100.000 setara dengan perang saudara besar) tertinggal dari negara-negara lain sebesar 2,7 persen dalam jumlah warga miskin. Negara-negara yang menghadapi perang saudara kecil (atau setara pembunuhan) tertinggal dari negara-negara tanpa kekerasan sebesar 1,29 persen. Hasil ini signifikan statistik pada tingkat p < 0,10 level serta teguh terhadap pengaruh periode dan tren waktu. Anderlini 2010a. Beijing Declaration and Platform for Action 1995; Women’s Refugee Commission 2009; UNICEF 2004. UNFPA 2002; Plümper dan Neumayer 2006; Murray dkk. 2002; Bastick, Grimm, dan Kunz 2007; El Jack 2003. American Psychological Association 1996; Dahlberg 1998; Verdú dkk. 2008. PBB 2000, 2011. Human Security Centre 2005. Bastick, Grimm, dan Kunz 2007. Lihat UNDP 2005b; Peruvian Truth and Reconciliation Commission 2003. Bijleveld, Morssinkhof, dan Smeulers 2009. Pengaruh pada tabel ini diambil dari berbagai sumber: Amnesty International 2005; Brück dan Schindler 2008; Carpenter 2006; Chamarbagwala dan Morán 2011; Bijleveld, Morssinkhof, dan Smeulers 2009; Chun dan Skjelsbæk 2010; El Jack 2003; Falch 2010; Finegan dan Margo 1994; Guerrero-Serdán 2009; Heuveline dan Poch 2007; Ibáñez dan Moya 2006; ICRC 2001; Internal Displacement Monitoring Centre 2007; International Alert and Eastern Africa Sub-Regional Support Initiative for the Advancement of Women 2007; ILO 2009; Jayaraman, Gebreselassie, dan Chandrasekhar 2009; Kelly 2010; Lamb dan Dye 2009; Lewis 2009; Menon dan

77

78

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.

58. 59. 60. 61. 62.

63. 64. 65. 66. 67. 68. 69.

70.

71. 72. 73.

Rodgers 2010; Peltz 2006; Murray dkk. 2002; Ndulo 2009; Plümper dan Neumayer 2006; Prieto-Rodríguez dan Rodríguez-Gutiérrez 2003; Li dan Wen 2005; Rehn dan Johnson Sirleaf 2002; Shemyakina 2006; Torres 2002; UNFPA 2007; UN 2002, 2006b; Verwimp dan Van Bavel 2005; Verpoorten 2003; Ward dan Marsh 2006; Willman dan Makisaka 2010; Women’s Refugee Commission 2008; Verdú dkk. 2008; WHO 2010. Ward dan Marsh 2006. Lewis 2009; Willman dan Makisaka 2010; Anderlini 2010a; Carpenter 2006. Internal Displacement Monitoring Centre 2010. UNHCR 2009. Gomez dan Christensen 2010; Harild dan Christensen 2010. “Negara-negara yang tengah melakukan pemulihan” adalah negara-negara yang terkena dampak kerapuhan, konflik, atau kekerasan selama 10 tahun terakhir. Pengaruh serupa ditemukan oleh Bowman dkk. 2008. Lihat juga Deklarasi Jenewa 2010. Pada tahun 2010, setelah 10 tahun, negara-negara rapuh dan terkena dampak konfik telah memperkecil 20 persen celah dalam pencapaian MDG, sementara negara-negara berpendapatan rendah yang tidak terkena dampak kekerasan menutup 40–70 persen celah MDG mereka (lihat World Bank 2010e). Data terbaru yang dikompilasi untuk Konferensi Tingkat Tinggi MDG pada tahun 2010 menunjukkan bahwa tidak ada satu pun negara rapuh atau terkena dampak konfik dengan pendapatan rendah yang mampu mencapai target satu MDG. Sebagian negara hampir dan mendapat keuntungan dramatis selama beberapa tahun terakhir dan mereka berpeluang besar untuk mencapai target tersebut. Untuk informasi lebih lanjut, lihat World Bank 2010n; UNSTAT 2010; UN 2007. Kemajuan di bidang layanan kesehatan dasar mengalami kemajuan di zona peperangan; lihat Human Security Report Project yang akan terbit untuk deskripsi tren global. Lacina, Gleditsch, dan Russett 2006. RAND Corporation 2009. Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010. Perlu dicatat penyandian perang saudara dalam Armed Conflict Dataset tidak mencakup semua kekerasan politik. Sebagaimana dibuktikan oleh pengalaman Burundi, meskipun awal mula kekerasan politik yang menyebabkan kematian akibat perang yang disandikan sebagai perang saudara di Burundi pada tahun 1991, terjadi kekerasan satu pihak pada tahun 1960-an hingga1980-an di Burundi. Lihat Uppsala/PRIO Armed Conflict Dataset (Harbom dan Wallensteen 2010; Lacina dan Gleditsch 2005). Narayan dan Petesch 2010, 12. Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010. Martin, Mayer, dan Thoenig 2008. Untuk perincian lebih lanjut tentang Indeks ini, lihat Cingranelli dan Richards 1999. Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010. Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010. Untuk tinjauan mengenai biaya konflik dan kekerasan, lihat Skaperdas dkk. 2009. Estimasi spesifik tentang biaya ekonomi yang diasosiasikan dengan konflik dapat dibaca dalam Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010; Imai dan Weinstein 2000; Collier dan Hoeffler 1998; Stewart, Huang, dan Wang 2001; Cerra dan Saxena 2008; Collier, Chauvet, dan Hegre 2007. Tinjauan tentang estimasi biaya kejahatan dimuat dalam Skaperdas dkk. 2009 dengan estimasi spesifik dalam Riascos dan Vargas 2004; UNDP 2006. Skaperdas dkk. 2009 melakukan survei terhadap literatur terbaru tentang biaya kejahatan. Biaya material kejahatan, termasuk luka-luka, kerusakan properti, dan pencurian, diestimasi sebesar 3,6 persen dari PNB negara-negara Amerika Latin dan Karibia serta 2,1 persen dari PNB Amerika Serikat. Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010. Patrick 2006. Bayer dan Rupert 2004, sedangkan Baker dkk. 2002 menemukan bahwa pengaruh konflik setara dengan hambatan tarif sebesar 33. Untuk pembahasan terbaru tentang metode untuk menentukan pengaruh konflik terhadap pertumbuhan dan teori serta analisis baru dan analisis berdasarkan lingkungan primer dan sekunder, lihat De Groot 2010; Murdoch dan Sandler 2002; Bayer dan Rupert 2004. Pengaruh konflik terhadap perdagangan diulas dalam Glick dan Taylor 2005.

Kekerasan yang berulang mengancam pembangunan

74. Penelitian ini meneliti tentang aliran perdagangan bilateral di lebih dari 200 negara dari 1960–1993 (lihat Nitsch dan Schumacher 2004). 75. Europol 2007. 76. Lihat Gilpin 2009. 77. Untuk metodologi, lihat Bowden 2010; untuk biaya bagi Angkatan Laut Amerika Serikat, lihat U.S. Government Accountability Office 2010a. Untuk informasi tambahan, lihat European Affairs 2010 dan Hanson 2010. 78. Jumlah ini meliputi rentang untuk biaya peralatan keamanan preventif, biaya pasukan angkatan laut, biaya pengadilan terhadap bajak laut, dan biaya operasi organisasi antibajak laut (lihat Bowden 2010). 79. Termasuk dalam jumlah ini adalah biaya tebusan, premi asuransi, pengalihan jalur, peralatan keamanan pencegahan, pasukan angkatan laut, pengadilan terhadap bajak laut, dan organisasi antibajak laut (lihat Bowden 2010; Chalk 2008). 80. Gomez dan Christensen 2010; Harild dan Christensen 2010. 81. Dari 13.658 pengungsi di Ghana pada akhir 2009, hampir 11.500 berasal dari Liberia (84 persen) dan 1.600 lain dari Togo (12 persen) (UNHCR 2010). 82. Lihat International Crisis Group 1999; Salehyan dan Gleditsch 2006. 83. Lihat Patrick 2006. Lihat juga Collier dkk. 2003; Garrett 2005; National Intelligence Council 2000, 37. 84. Gaibulloev dan Sandler 2008. 85. Mufson 2009. 86. Perhitungan tim WDR berdasarkan Europe Brent Spot Price FOB (dolar per barel) yang dilaporkan oleh U.S. Energy Information Administration 2011. 87. Harriott 2004. 88. Lihat Curtis dan Karacan 2002; Shanty dan Mishra 2008; Andreas 2004; International Crisis Group 2003. 89. UNODC 2008. 90. UNODC 2010a. 91. Anastasijevic 2006. 92. UNODC 2010a; Harwell 2010. 93. Special Court for Sierra Leone Office of the Prosecutor 2007, 5. 94. Lipman 2009; Coalition for International Justice 2005; Duffield 2000. 95. Gberie 2003a. 96. Even-Zohar 2003. 97. Davies, von Kemedi, dan Drennan 2005. 98. International Crisis Group 2008b; Ashforth 2009. 99. Porter, Andrews, dan Wescott 2010. 100. Kohlmann 2004. 101. International Crisis Group 2009c.

79

S

epanjang sejarah, kesepakatan di antara para pemimpin besar telah menjadi strategi paling lazim untuk mencegah kekerasan skala besar. Jenis

kesepakatan yang kita sebut dengan “pakta elite” ini memang memunculkan perdamaian, tetapi kekerasan biasanya berulang. Penyebab langsung kekerasan di berbagai negara beragam dengan banyaknya negara yang mengalami gabungan tekanan keamanan, ekonomi, dan politik. Tekanan-tekanan ini dapat bersifat internal (termasuk pendapatan rendah atau ketimpangan antarkelompok) atau eksternal (termasuk guncangan ekonomi global, peredaran narkoba global, atau infiltrasi kekuatan asing). Laporan ini memberikan argumen bahwa institusi dan pemerintahan di lingkungan seperti itu berfungsi sebagai “sistem kekebalan” dan pertahanan terhadap berbagai tekanan. Jika tekanan-tekanan ini berlangsung di masyarakat dengan institusi dan pemerintahan yang lemah, kekerasan pun sering timbul. Reformasi umumnya sulit atau tidak mungkin dilakukan jika terjadi kekerasan. Akibatnya, negara-negara yang gagal membangun institusi yang sah berisiko terperangkap dalam lingkaran setan kekerasan yang berulang dan institusi yang lemah. Bab ini mengungkapkan apa yang kita ketahui tentang lingkaran setan ini dan mengapa beberapa negara lebih rawan kekerasan daripada negara lain.

Bab

Institusi yang lemah tidak bertransformasi

Pakta baru

2

Kerentanan terhadap Kekerasan Tekanan baru

Banyaknya tekanan meningkatkan risiko kekerasan VIOLENCE and FRAGILITY Kekerasan dan KeraPUHan

S

eluruh faktor ekonomi, politik, dan keamanan dapat memperburuk risiko kekerasan. Sebagian faktorfaktor ini bersifat domestik, misalnya pendapatan rendah, tingkat pengangguran tinggi, dan beragam ketimpangan. Sebagian faktor dapat berasal dari luar negara, misalnya guncangan ekonomi eksternal atau infiltrasi kartel narkoba internasional atau tentara asing. Laporan ini menyebut pemicu-pemicu kekerasan ini sebagai “tekanan keamanan, ekonomi, dan keadilan” (lihat Tabel 2.1). Tekanantekanan ini sering berkaitan, dan jarang terjadi secara terisolasi. Laporan ini merangkum hal-hal yang diketahui tentang berbagai faktor terkait kekerasan terorganisasi dan pembangunan. Laporan ini memanfaatkan penelitian di berbagai bidang, khususnya penelitian tentang risiko perang saudara, terutama karena penelitian tersebut lebih maju daripada penelitian tentang kejahatan terorganisasi yang disertai kekerasan, trafficking, kegiatan geng, dan terorisme (Boks 2.1). Pendekatan kita bersifat multidisiplin serta memanfaatkan bukti-bukti kuantitatif dan kualitatif. Boks 2.1 merangkum literatur dari beragam disiplin tentang penyebab konflik. Perdebatan ini sering kali dipandang sebagai “kerakusan versus ketidakpuasan (greed versus grievance)”.1 Bab ini memaparkan bagaimana berbagai tekanan dalam Tabel 2.1 dapat menimbulkan

kekerasan terorganisasi melalui lingkaran setan kerentanan terhadap kekerasan. Kemudian, pada Bab 3, kerangka tersebut memperlihatkan bagaimana negara-negara dapat membangun institusi yang ulet dalam menghadapi tekanan-tekanan ini untuk mencegah kekerasan terorganisasi—dengan membawa pembahasan tersebut dari penyebab mendasar berupa “kerakusan dan ketidakpuasan”, serta menunjukkan bagaimana keadilan dan lapangan kerja dapat bekerja sama untuk mendorong kepercayaan diri dan membantu memberikan keamanan bagi para warga. Jika memungkinkan, penelitian kuantitatif dan teknik ekonometrika digunakan untuk menilai tingkat kepentingan faktor-faktor tekanan yang disebutkan, tetapi terdapat batasan-batasan data. Data tentang perang saudara di tingkat nasional cukup komprehensif, tetapi data tentang kekerasan kriminal ekstrem yang umumnya diukur dengan pembunuhan belum lengkap untuk banyak negara berkembang, terlebih lagi bagian dari negara-negara ini. Data lintas negara tentang faktor-faktor ekonomi cukup baik, misalnya pendapatan dan tingkat pertumbuhan, tetapi pembandingan data tentang tingkat pengangguran masih buruk. Data tentang ketimpangan pendapatan di berbagai negara cukup dapat diandalkan, tetapi data tentang ketimpangan di antara berbagai wilayah geografis dan kelompok etnis atau religius serta pengecualian politik atau ketidakadilan kurang dapat diandalkan. Oleh karena itu, data survei baru, studi kasus negara, dan konsultasi negara melengkapi analisis dalam bab ini.

82

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

tabel 2.1 

Tekanan keamanan, ekonomi, dan keadilan



Tabel ini tidak bersifat menyeluruh, tetapi mencerminkan faktor-faktor utama yang teridentifikasi dalam literatur akademis dan diungkapkan dalam konsultasi WDR tentang penyebab kekerasan.2 Hubungan kompleks antara berbagai faktor yang dapat memicu kekerasan dan timbulnya kekerasan serupa dengan hubungan antara bahaya kesehatan dengan faktor-faktor risiko di tingkat individu, hubungan, masyarakat, dan sosial yang dipaparkan dalam kerangka kesehatan publik/ekologis yang disusun oleh WHO.3

Tekanan Keamanan

Internal ● Warisan kekerasan dan trauma

Eksternal ● Invasi, pendudukan ● Dukungan eksternal terhadap pemberontakan di dalam negeri ● Limpahan konflik lintas perbatasan ● Terorisme lintas nasional ● Jaringan kejahatan internasional

Ekonomi

● Tingkat pendapatan rendah, biaya peluang pemberontakan yang rendah

● Guncangan harga ● Perubahan iklim

● Pengangguran di kalangan pemuda ● Kekayaan SDA ● Korupsi parah ● Urbanisasi masif Keadilan

● Persaingan etnis, religius, atau regional ● Diskriminasi riil atau terasa

● Ketimpangan dan ketidakadilan global yang terasa dalam perlakuan terhadap kelompok-kelompok etnis atau religius

● Pelanggaran HAM

Sumber: Dihimpun oleh tim WDR dari literatur yang dikutip dalam Boks 2.1 dan dari konsultasi tim WDR.

Tekanan keamanan Tekanan keamanan internal dapat muncul jika elite atau kelompok tertentu merasa terancam— sering kali akibat penindasan pada masa lampau— dan berorganisasi untuk mempertahankan diri mereka. Dalam perang antarnegara, langkah pendahuluan (preemptive) yang diambil berdasarkan persepsi terhadap maksud negara lain disebut “dilema keamanan (security dilemma)”. Jika suatu negara merasa yakin bahwa negara lain tengah mempersiapkan serangan, maka negara tersebut dapat memutuskan untuk menyerang terlebih dahulu guna mendapatkan keunggulan yang bersifat menentukan. Dipahami sebagai pemicu peperangan sejak zaman Yunani, langkah pendahuluan paling banyak digunakan dalam pemikiran strategis Perang Dingin dan diambil dari pendekatan realis terhadap hubungan internasional meskipun opini tentang keabsahannya menurut hukum internasional.4 Pada akhir era 1990-an, para peneliti mempertanyakan apakah dilema

keamanan juga menyebabkan perang saudara.5 Jika suatu kelompok merasa yakin bahwa klan, suku, atau kelompok religius lain mempersiapkan serangan, maka mereka dapat memilih untuk mengambil langkah pertama. Seberapa sering hal ini diperdebatkan, tetapi risiko ini diterima saat ini.6 Manipulasi terhadap ketakutan akan penindasan telah menjadi faktor penyebab beragam konflik sipil, mulai dari genosida di Rwanda hingga Perang Balkan pada era 1990-an. Faktor tersebut dapat menjadi hambatan dalam mengakhiri kekerasan—sekali pecah konflik, persepsi musuh pun mengeras dan masyarakat cenderung memandang musuh mereka dengan istilah-istilah yang terdistorsi dan menakutkan.7 Dilema keamanan dan persenjataan defensif juga banyak dilakukan oleh kelompok-kelompok kriminal. Karekteristik perdagangan narkoba yang ilegal berarti pelaku trafficking sering menggunakan kekerasan untuk menyelesaikan pertikaian baik di dalam maupun antarorganisasi trafficking karena mereka tidak memiliki akses

Kerentanan terhadap kekerasan

Boks 2.1 

Teori ekonomi dan politik kekerasan dan Laporan ini

Konflik yang disertai kekerasan telah menjadi bahasan banyak literatur di banyak disiplin akademis, dan Laporan ini banyak memanfaatkan beragam literatur tersebut. Perubahan pesat dan ekspektasi tinggi Salah satu perspektif umum adalah pentingnya berbagai pendorong, seperti perubahan ekonomi dan sosial yang pesat. Dengan menggunakan penelitian oleh para psikolog dan sosiolog, Gurr berpendapat bahwa konflik sosial dan politik muncul jika berbagai kelompok memiliki perasaan “penolakan relatif (relative deprivation)” dan frustrasi terhadap ekspektasi akan status ekonomi atau sosial yang layak didapatkan atau diantisipasi. Huntington menyepakati bahwa modernisasi ekonomi meningkatkan ekspektasi dan memobilisasi anggota masyarakat tradisional pada politik nasional, serta menyatakan bahwa konflik terjadi jika institusi politik kurang memiliki kapasitas untuk mengakomodasi dan mengelola berbagai tuntutan yang cepat meningkat. Tidak mampu menjauhi kekerasan secara meyakinkan Banyak ekonom dan ahli politik memandang bahwa kekerasan berasal dari“persoalan komitmen”—situasi di mana kelompok-kelompok terorganisasi memiliki kepentingan yang saling bertolak belakang, tetapi tidak dapat menjauhi kekerasan secara meyakinkan karena berbagai alasan. Fokus dalam teori-teori ini terletak pada kesulitan yang dihadapi berbagai kelompok dan individu dengan latar tertentu dalam berkomitmen untuk tidak menggunakan kekuatan dalam situasi yang diuntungkan oleh kekuatan. Pemikiran ini dapat dilacak dalam pemikiran Hobbes yang berpendapat bahwa konflik sipil yang disertai kekerasan adalah konsekuensi rendahnya kapasitas negara untuk menghalangi pihak-pihak yang menantang dan mengelola konflik di antara berbagai kelompok di masyarakat. Teori-teori terbaru tentang persenjataan oportunistis dan kekerasan konsekuen dapat ditemukan dalam Hirshleifer, Skaperdas, Grossman, dan Fearon. Becker mengembangkan model aktor rasional kejahatan. Pemikiran tentang “dilema keamanan”—bahwa persenjataan demi pertahanan juga dapat digunakan untuk menyerang sehingga menyebabkan kekerasan—dapat dilacak dalam pemikiran Schelling, Posen, Snyder dan Jervis, serta de Figueiredo dan Weingast. Kerakusan atau ketidakpuasan Teori-teori ini telah memicu perdebatan tentang kepentingan relatif motif normatif dan ekonomi dalam kekerasan yang baru-baru ini menimbulkan perdebatan tentang apakah insentif ekonomi atau motif sosial dan politik yang lebih luas mendorong masyarakat untuk melakukan kekerasan. Pertanyaan ini dirumuskan sebagai “Kerakusan dan Ketidakpuasan” oleh Collier dan Hoeffler yang berpendapat bahwa komoditas primer, diaspora, pendapatan rendah, modal manusia, dan populasi terdispersi berkorelasi positif dengan timbulnya konflik sipil yang menguatkan hipotesis “kerakusan”. Eksplorasi, tinjauan, dan kritik lebih lanjut terhadap isu-isu ini dapat ditemukan dalam Nathan dan Sambanis, serta Satyanath, Miguel, Sergenti, Blattman, dan Miguel.9 Ketimpangan horizontal dan identitas Kontribusi penting terhadap perdebatan ini termasuk teori-teori terbaru tentang polarisasi dan ketimpangan horizontal serta analisis kekerasan yang hanya berdasarkan pada identitas, misalnya nasionalisme dan etnisitas. Teori ketimpangan horizontal yang dikembangkan oleh Stewart, serta polarisasi yang diusulkan oleh Esteban dan Ray menyatakan bahwa ketimpangan saja tidak menjadi prediksi perang saudara—kekerasan dapat didorong oleh hubungan antara ketimpangan dengan identitas yang berkontribusi terhadap pecahnya kekerasan sipil.10 Di samping itu, identitas nasional atau etnis dapat menyebabkan respons kekerasan terhadap penindasan atau marginalisasi dan tidak perlu melibatkan kepentingankepentingan ekuitas, tetapi dapat pula dimotivasi oleh kecenderungan untuk memiliki pemerintahan sendiri.11 Perpecahan etnis dan persoalan komitmen Untuk menjembatani berbagai argumen tentang ketidakpuasan dan motif pilihan rasional konflik, Fearon berpendapat bahwa polarisasi etnis paling berpotensi menimbulkan konflik jika kelompok-kelompok etnis tidak dapat berkomitmen secara meyakinkan untuk menjauhi kekerasan. Ini konsisten dengan falsafah Laporan ini: dinamika politik dan ekonomi sering berperan, serta kerakusan dan ketidakpuasan saja tidak cukup untuk menjelaskan terjadinya kekerasan. Pendekatan terhadap persaingan damai Satu pertanyaan yang tersisa: mengapa sebagian masyarakat menghindari kekerasan, sedangkan masyarakat lain tidak menghindarinya? Untuk menjawabnya, kita membangun hipotesis yang diajukan oleh North, Wallis, dan Weingast yang berfokus pada institusi impersonal dengan akses terbuka terhadap peluang politik dan ekonomi yang menciptakan pendekatan persaingan yang damai dan kredibel.12 Besley dan Persson berpendapat bahwa investasi dalam sistem hukum dan kapasitas negara dapat menurunkan tingkat kekerasan. Keefer berpendapat bahwa kekerasan terjadi jika masyarakat secara kolektif tidak dapat menghukum pemimpin yang berperilaku predatoris atau masyarakat secara kolektif membangun (boks dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

83

84

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 2.1 

Teori ekonomi dan politik kekerasan dan Laporan ini (lanjutan)

kekuatan kontrainsurgensi memadai yang menunjukkan bahwa partai-partai politik yang terinstitusionalisasi berfungsi sebagai benteng terhadap konflik dengan menyelesaikan masalah-masalah tindakan dan kredibilitas kolektif ini. Bukti-bukti kuantitatif empiris terbaru menguatkan hipotesis ini. Goldstone dkk. menemukan bahwa kualitas institusi politik jauh lebih penting daripada faktor-faktor lain dalam menentukan risiko krisis politik dan perang saudara. Sementara itu, Bruckner dan Ciccone menyatakan bahwa institusi diperlukan untuk mengakomodasi guncangan harga guna menghindari kekerasan. Penelitian lebih jauh diperlukan untuk menguatkan temuan-temuan ini guna lebih memahami berbagai saluran kontribusi institusi untuk menghadapi kekerasan. Institusi berperan penting dalam mencegah kekerasan Bab ini menggunakan hasil penelitian yang ada tentang berbagai faktor risiko kekerasan lintas disiplin sains, ilmu sosial, dan ekonomi serta memperluas pemahaman terhadap konflik yang disertai kekerasan dengan dua cara berikut. • Bab ini memaparkan berbagai faktor risiko yang diasosiasikan dengan kekerasan yang dibagi ke dalam faktor-faktor keamanan, ekonomi, dan politik. Hal ini menjadi tambahan bagi penelitian yang ada tentang pendorong konflik dengan penekanan pada peran tekanan eksternal— tekanan-tekanan di luar kendali negara. Contohnya adalah kejahatan terorganisasi global dan trafficking, infiltrasi pasukan asing, serta guncangan ekonomi. • Selanjutnya, bab ini menyajikan temuan-temuan empiris yang menguatkan argumen-argumen para teoretisi (seperti North, Wallis, dan Weingast) bahwa institusi penting bagi pencegahan kekerasan. Bab ini menyimpulkan dengan mengajukan hipotesis tentang mengapa dan bagaimana kegagalan dalam membangun institusi yang sah, berdaya, dan akuntabel menyebabkan siklus kekerasan yang berulang. Sumber: Gurr 1970; Hobbes 1651; Hirshleifer 1995; Skaperdas 1996; Grossman 1991; Fearon 1995, 2004; Schelling 1960; Posen 1993; Snyder dan Jervis 1999; de Figueiredo dan Weingast 1999; Collier dan Hoeffler 2004; Nathan 2005; Sambanis 2004; Satyanath, Miguel, dan Sergenti 2004; Blattman dan Miguel 2010; Esteban dan Ray 2008; Stewart 2005, 2010; Keefer 2008, akan terbit; North, Wallis, dan Weingast 2009; Besley dan Persson 2009, 2010; Huntington 1968; Goldstone dkk. 2010; Becker 1968; Bruckner dan Ciccone 2010.

terhadap sistem hukum untuk menengahi pertikaian dan membatasi penyelewengan dana atau kepemilikan kelompok. Bagi kelompokkelompok ini, kekerasan menjadi jalan utama untuk melaksanakan kontrak.8 Ancaman-ancaman eksternal terhadap keamanan dapat meningkatkan tekanan internal. Banyak negara menghadapi tekanan atau serangan dari negara luar dan aktor nonnegara. Fakta bahwa aktor eksternal kapan saja dapat campur tangan di suatu negara, terutama menyulitkan aktor internal untuk membuat komitmen kredibel antara satu sama lain— seperti dalam konflik sipil “terinternasionalisasi” di Afganistan atau di Republik Demokratik Kongo. Jaringan trafficking internasional juga dapat memberikan tekanan besar terhadap institusi lokal (lihat Boks 2.2). Sumber daya dari luar dan intervensi bersenjata dapat memihak salah satu aktor yang memungkinkannya untuk mengingkari kesepakatan dengan aktor lain. Hal ini dapat dilakukan dalam bentuk serangan dari “safe haven” di negara tetangga (misalnya, pemberontak Hutu menyeberang ke Rwanda

dari Republik Demokratik Kongo).13 Hal ini juga dapat berasal dari kegiatan pelaku perdagangan narkoba (sebagian besar Amerika Tengah kini) atau teroris lintas nasional (misalnya kegiatan “Al-Qaeda Maghribi” di Mali utara).14 Sebagian negara (Afganistan dan Somalia) memiliki kemalangan karena mengalami semua bentuk tekanan keamanan eksternal ini, di samping tekanan internal. 15 Wilayah-wilayah yang memiliki tautan etnis lintas perbatasan dan keberadaan pemerintah sipil yang lemah selalu menjadi sasaran ketidakamanan—dan selalu seperti itu hingga hari ini (Boks 2.3). Ancaman keamanan eksternal juga dapat berkembang dari kekerasan di negara tetangga. Seperti dipaparkan pada Bab 1, “pengaruh lingkungan” dapat meningkatkan risiko perang saudara di negara-negara yang memiliki negara tetangga yang tengah berperang dan berpengaruh merusak pembangunan secara lintas perbatasan.16 Pergerakan orang-orang yang terlatih dengan kekerasan, pengusiran orangorang yang dapat melintasi perbatasan dan menjadi pengungsi, terganggunya perdagangan,

Kerentanan terhadap kekerasan

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Boks 2.2 

Tekanan yang ditimbulkan adalah kejahatan terorganisasi dan perdagangan narkoba lintas nasional Jorge Montaño, Anggota, Dewan Kendali Narkoba Internasional; mantan Duta Besar Meksiko untuk Amerika Serikat; Anggota Dewan penasihat WDR Diversifikasi dan kecanggihan yang menjadi ciri tantangan kejahatan terorganisasi lintas nasional menuntut tindakan global yang terkoordinasi. Perdagangan narkoba dan manusia, pencucian uang, eksploitasi SDA dan kehidupan liar (wildlife) secara ilegal, serta penipuan dan pelanggaran hak milik intelektual merupakan kegiatan kriminal yang menguntungkan dan memudahkan penetrasi kejahatan terorganisasi terhadap struktur sosiopolitik, yudisial, dan keamanan di negara berkembang yang sudah rentan. Di Amerika Tengah, misalnya, sejumlah negara yang memperoleh stabilitas politik di dua dekade lalu, kini menghadapi kemunduran negara yang institusinya tidak memiliki kekuatan untuk menghadapi serangan ini. Kejahatan terorganisasi telah mengubah sebagian negara Karibia menjadi koridor peredaran narkoba dan manusia secara ilegal ke Eropa dan Amerika Utara. Bolivia, Kolombia, dan Peru masih menjadi produsen kokain global utama, sementara Meksiko tengah menghadapi gelombang kekerasan yang belum pernah terjadi seperti sebelumnya—mengingat perbatasan negaranegara tersebut memiliki pasar imigran, konsumsi narkoba, dan pembuat senjata. Afrika Barat telah menjadi jalur baru bagi narkoba dari Amerika Selatan ke Eropa. Sejumlah negara

ekspansi jaringan kriminal melalui globalisasi atau trafficking, dan tempat berlindung yang banyak dicari pemberontak secara lintas perbatasan menunjukkan bahwa kekerasan tidak dapat ditahan dengan mudah, terutama jika institusi di negara sekitar lemah (Boks 2.4).17 Dampak penyebaran ini juga dapat muncul dari konflik antarnegara di suatu wilayah. Invasi Kuwait pada tahun 1990, pendudukan Irak pada tahun 2003, serta operasi militer di Tepi Barat dan Jalur Gaza dalam perspektif historis tidak begitu lazim dibandingkan dengan invasi dan pendudukan pada awal abad ke-20—tetapi berdampak besar bagi negara-negara sekitarnya. Gerakan-gerakan eksternal yang bertujuan sama dengan kelompok lokal dan gerakan politik internal juga dapat bertindak sebagai tekanan. Meskipun motif para individu untuk bergabung

Afrika dirugikan akibat eksploitasi SDA mereka, sementara Asia menjadi penghubung berton-ton opium dari Afganistan. Jelas bahwa strategi multilateral terkoordinasi masih kurang untuk melawan fenomena yang tidak dapat ditangani dengan cara yang terfragmentasi. Di negara-negara industri, sindikat kejahatan terorganisasi beroperasi dengan penggunaan kekerasan minimal sehingga memastikan bahwa kekuatan hukum tidak menghalangi kegiatan mereka, baik dalam sistem perbankan maupun untuk memuaskan permintaan narkoba ilegal. Sementara itu, di negara-negara berkembang, kelompok-kelompok kriminal terorganisasi memanfaatkan kekebalan hukum yang jelas untuk mengakses suplai persenjataan yang tidak terbatas yang mereka gunakan untuk mendestabilisasi institusi nasional dan lokal. Pergerakan kejahatan terorganisasi yang belum pernah terjadi sebelumnya dapat meruntuhkan banyak negara lemah karena institusi mereka menjadi korban kekerasan terkait. Pembangunan ekonomi yang genting di banyak wilayah di dunia menjadi stimulus untuk mengonsolidasikan kegiatan-kegiatan ilegal ini yang akan tetap berlangsung sebagai akibat kekebalan hukum yang mereka miliki di negara-negara berkembang.

dengan kelompok berbasis ideologi dapat dikaitkan dengan keyakinan terhadap motivasi yang lebih besar, kemampuan kelompokkelompok ini untuk menarik dukungan lokal bergantung pada hubungan dengan naratif lebih besar ini untuk mengklaim ketidakadilan di tingkat lokal. Etos yang lebih bersifat material terdapat dalam aliansi bisnis antara geng lokal dengan kartel narkoba lintas nasional di Amerika Latin.

Tekanan ekonomi Tingkat pendapatan yang rendah mengurangi biaya peluang dilakukannya kekerasan. Dari perspektif ekonomi, penting untuk memahami kalkulus biaya-manfaat untuk keputusan yang diambil oleh mereka yang terlibat dalam

85

86

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 2.3 

Penyebaran konflik di Afrika Tengah

Selama berdekade-dekade, negara-negara Afrika Tengah telah mengalami beragam konflik yang sering menyeberang keluar perbatasan. Peta di boks ini memperlihatkan lokasi-lokasi konflik utama yang melibatkan berbagai kelompok pemberontak yang beroperasi melintasi perbatasan selama dua periode: 1997 hingga 2000 dan 2006 hingga 2009. Setiap lingkaran yang diberi warna mengindikasikan peristiwa konflik yang disandikan dengan sistem informasi geospasial yang melibatkan berbagai kelompok yang berasal dari negara tertentu yang diidentifikasi dalam legenda (biasanya pertempuran meskipun termasuk membangun markas dan operasi rekrutmen). Banyak peristiwa konflik melibatkan berbagai kelompok yang aktif di lintas perbatasan.

Dengan menyoroti penyebaran konflik di perbatasan Burundi, Republik Demokratik Kongo, Rwanda, Sudan, dan Uganda—serta terus meningkat pada periode berikutnya di Republik Afrika Tengah dan Republik Cad—peta di boks ini menunjukkan bagaimana kelompokkelompok kekerasan dapat menyebar dan hidup bersama di wilayah dengan pemerintahan yang lemah. Kelompok-kelompok ini membuat tujuan bersama jika diperlukan dan memindahkan basis operasi mereka untuk menyesuaikan dengan peluang politik lokal. Sebagian besar alasan keberadaan mereka adalah keuntungan, jarahan, atau penghidupan sederhana dengan tujuan-tujuan politis yang terkadang lebih kuat atau lebih lemah. Kelompok-kelompok seperti Tentara Perlawanan Than tidak lagi memiliki basis domestik yang kuat sehingga mereka terus bergerak secara oportunistis ke wilayah-wilayah yang tidak stabil.

peta A   Kekerasan politik lintas perbatasan menyebar di Afrika Tengah

Kekerasan tidak dapat ditahan dengan mudah. Lingkaran yang diberi warna menunjukkan peristiwa konflik oleh kelompok militan dan pemberontak yang aktif secara lintas perbatasan. Kekerasan akhir-akhir ini telah menyebar ke banyak perbatasan di Afrika Tengah, terutama di Republik Afrika Tengah, Cad, Republik Demokratik Kongo, dan Sudan. a.  Januari 1997–Maret 2000

b.  Oktober 2006–Desember 2009 IBRD 38416 March 2011

Negara asal kelompok kekerasan yang aktif pada lintas perbatasan di Afrika Tengah, 1997–2000: Republik Dem. Kongo

Rwanda

Burundi

Uganda

Sudan

Cad

CHad

CHad

SUDAN

SUDAN CENTRAL AFRICAN REPUBLIC

CENTRAL AFRICAN REPUBLIC

UGANDA

UGANDA

dEMOCRATIC REPUBLIC OF CONGO

dEMOCRATIC REPUBLIC OF CONGO

RWANDA

RWANDA

BURUNDI

BURUNDI Negara asal kelompok kekerasan yang aktif pada lintas perbatasan di Afrika Tengah, 2006–2009: IBRD 38415 March 2011

Republik Dem. Kongo

Rwanda

Burundi

Uganda

Sudan

Cad

Republik Afrika Tengah

Sumber: Raleigh dkk. 2010; Raleigh 2010.

kekerasan, seperti digarisbawahi oleh literatur tentang motif-motif kriminal. 18 Banyak penelitian tentang perang saudara yang berfokus pada motif-motif ekonomi yang memandang pemberontakan menawarkan bayaran ekonomis bagi pemimpin pemberontak dan memberikan

penghidupan layak bagi para pengikut yang tidak memiliki sumber penghidupan lain. Melalui perspektif ini, pemimpin Gerakan Pembebasan Rakyat Sudan, John Garang, berujar, “Dalam situasi ini, biaya marginal pemberontakan di Selatan menjadi rendah, nol, atau negatif; artinya,

Kerentanan terhadap kekerasan

di Selatan, menjadi pemberontak memberikan keuntungan.”19 Di lingkungan dengan tingkat pendapatan rendah, biaya peluang untuk terlibat dalam kekerasan dapat menjadi kecil. Perekonomian dengan tingkat pendapatan rendah dan pembangunan lambat yang sebagian besar bergantung pada SDA sepuluh kali lebih berpeluang daripada perekonomian lain untuk mengalami perang saudara.20 Sebagai tinjauan terhadap temuan-temuan untuk Laporan ini, Fearon kembali menemukan hubungan kuat antara pendapatan dengan risiko konflik sipil.21 Tentu saja, pendapatan per kapita rendah juga berkorelasi erat dengan kemampuan institusional rendah, seperti diindikasikan oleh Indikator Tata Kelola Global (Worldwide Governance Indicators—WGI) dan Panduan Indikator Risiko Negara Internasional.22 Penelitian-penelitian lebih baru oleh Keefer dan Fearon untuk Laporan ini mengindikasikan bahwa pendapatan terkait dengan kekerasan bisa jadi merupakan hasil gabungan berbagai faktor lain.23 Oleh karena itu, negara-negara memiliki karekteristik politik dan institusional yang menentukan kedua hal dari mereka, yaitu kemampuan mereka untuk mengatasi kekerasan dan tingkat pemerintahan yang diperlukan untuk pertumbuhan ekonomi. Tingkat pengangguran tinggi, terutama penganggaran kaum muda, tampaknya meningkatkan risiko kekerasan. Laporan Bank Dunia, WDR 2007: “Development and the Next Generation”, menunjukkan bagaimana kegagalan awal pemuda untuk mendapatkan pekerjaan dapat menimbulkan pengangguran permanen, hilangnya minat untuk melanjutkan sekolah, tertundanya pembentukan keluarga, tekanan mental, dan “manifestasi negaif kewarganegaraan”.24 Temuan dari “Voices of the Poor Project” menguatkan hal ini: keberadaan pemuda yang menganggur dan frustrasi di situasi pascakonflik sering terkait dengan tingkat kekerasan yang lebih tinggi, penyalahgunaan obat, dan kegiatan geng.25 Dalam berbagai survei untuk Laporan ini di wilayah-wilayah yang terkena dampak kekerasan, pengangguran dan waktu luang disebut sebagai faktor terpenting yang mendorong kaum muda untuk bergabung dengan gerakan pemberontak. Isu ini juga dinyatakan penting dalam setiap konsultasi WDR: Presiden Liberia, Ellen Johnson

Boks 2.4 

Tekanan eksternal: Deportasi maras (geng)

Salah satu tekanan utama bagi Amerika Tengah adalah deportasi maras oleh AS pada era 1990-an. Salah satu geng besar (maras) yang akan dideportasi, La mara Salvatrucha, dibentuk di Los Angeles pada akhir 1970-an dan awal 1980-an, terutama oleh pengungsi dan imigran dari Salvador dan Guatemala di Amerika Serikat. Pada tahun 1996, Kongres Amerika Serikat mengesahkan Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (Undang-Undang Reformasi Imigrasi Ilegal dan Tanggung Jawab Imigran) yang menyatakan bahwa warga non-Amerika Serikat yang dihukum penjara selama satu tahun atau lebih akan direpatriasi di negara asal mereka. Antara tahun 1998 dengan 2005, Amerika Serikat mendeportasi hampir 46.000 orang tahanan ke Amerika Tengah, di samping 160.000 imigran gelap lainnya. El Salvador, Guatemala, dan Honduras menerima lebih dari 90 persen dari terdeportasi yang sebagian besar dari mereka merupakan anggota geng yang datang ke Amerika Serikat sejak anak-anak. Setelah dikirim ke negara yang hampir tidak mereka kenal, mereka mereproduksi struktur dan perilaku yang memberikan dukungan dan keamanan bagi mereka di Amerika Serikat dengan mendirikan geng yang segera menarik pemuda lokal. Deportasi ini tidak memengaruhi semua negara di Amerika Tengah secara merata. Nikaragua, misalnya, relatif memiliki laju deportasi yang rendah dari Amerika Serikat—dengan kurang dari 3 persen dari seluruh terdeportasi Amerika Tengah. Perbedaan penempatan dan deportasi dapat menjadi satu faktor mengapa geng-geng di El Salvador, Guatemala, dan Honduras keras daripada di Nikaragua. Sumber: Rodgers, Muggah, dan Stevenson 2009; konsultasi regional WDR di Meksiko dengan pejabat pemerintah, akademisi, dan praktisi pembangunan dari Amerika Latin.

Sirleaf, merangkum, “[Tanpa] pekerjaan bagi populasi muda kami, kami berisiko membuka kerentanan mereka dan peluang bagi mereka untuk kembali direkrut ke dalam konflik yang membahayakan semua kemajuan yang telah dicapai.”26 Namun, teknik ekonometrika selalu gagal menemukan korelasi antara pengangguran dengan kekerasan karena data yang ada lemah atau hubungannya bersifat tidak langsung, bukan langsung (Boks 2.5).27 Pekerjaan yang mengeksploitasi juga menjadi faktor risiko kekerasan. Hubungan antara pengangguran dengan kekerasan sering melibatkan identitas sosial dan pengucilan. Sejumlah penelitian kualitatif terhadap rekrutmen geng dan gerakan pemberontak di Amerika Latin dan Afrika menunjukkan kaitan antara pekerjaan, penghargaan, dan identitas (Boks 2.5). Ini mencerminkan lebih banyak literatur tentang pengangguran dan kekerasan rumah tangga yang menunjukkan bagaimana hubungan kekuasaan dan persepsi akan “martabat” dapat menjadi lebih penting daripada motif ekonomi

87

88

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 2.5 

Apakah pengangguran menyebabkan kekerasan? Argumen dukungan dan penolakan

Proposisi yang menyatakan bahwa pengangguran dapat menyebabkan keterlibatan dalam kekerasan banyak disandarkan kepada Becker yang menerapkan “kalkulus ekonomi” dalam kriminologi untuk memperbaiki kebijakan terhadap kejahatan. Dalam argumen biaya-peluang semacam itu, para ahli seperti Cincotta, Engelman, serta Anastasion dan Grossman memandang pengangguran sebagai penyebab kekerasan dan konflik. Urdal berpendapat bahwa risiko konflik yang disertai kekerasan dapat berkorelasi dengan tingginya proporsi populasi pemuda dan rendahnya kinerja ekonomi. Yang paling terbaru, pendekatan biaya-peluang simplistis dipertanyakan oleh Berman dkk. tentang motif kelompok-kelompok yang mengklaim terinspirasi oleh ideologi. Sebagian besar penggunaan dana bantuan oleh pemerintah untuk membangun kembali tatanan sosial dan politik didasarkan pada teori biaya-peluang yang mengalihkan rekrut potensial. Logika yang digunakan adalah kaum muda yang memiliki pekerjaan lebih kecil kemungkinannya untuk berpartisipasi dalam kekerasan politik yang mengimplikasikan korelasi positif antara pengangguran dengan kekerasan di tempat-tempat yang banyak terjadi pemberontakan. Kami menguji prediksi insurgensi di Irak dan Filipina dengan menggunakan data survei pengangguran dan dua pengukuran insurgensi yang baru tersedia: serangan terhadap pemerintah dan kekuatan gabungan serta kekerasan yang menewaskan warga sipil. Bertolak belakang dengan teori biaya-peluang, kami menemukan korelasi negatif yang kuat antara pengangguran dengan serangan terhadap pemerintah dan kekuatan gabungan, serta tidak ada hubungan signifikan antara pengangguran dengan tingkat insurgensi yang menewaskan warga sipil.32 Penelitian lain menunjukkan bahwa pengangguran dan kekerasan dapat terkait dengan penghargaan, keadilan sosial, dan dinamika identitas sosial, bukan dengan motif biaya-peluang murni. Studi-studi kasus kontemporer menekankan bagaimana pengangguran, identitas, dan persepsi terhadap keadilan sosial saling terkait. Penelitian Padilla tentang geng narkoba Puerto Rico di Chicago menekankan tidak aman dan merendahkan karekteristik peluang pekerjaan hukum dibandingkan dengan keanggotaan geng—yang tidak hanya menawarkan pendapatan, tetapi juga penghargaan sosial dan rasa kepemilikan. Motif-motif serupa digaungkan oleh mereka yang bergabung dengan geng-geng di Guatemala yang “melakukannya karena mereka mencari dukungan, kepercayaan, dan kohesi—modal sosial—yang menurut mereka tidak diberikan oleh keluarga mereka, di samping karena sedikitnya peluang dalam konteks lokal.”33 Bukti-bukti rekrutmen Angkatan Bersenjata Revolusioner Kolombia (Revolutionary Armed Forces of Columbia—FARC) menunjukkan bahwa banyak orang yang direkrut—memiliki pekerjaan sebelum bergabung dengan FARC—dimotivasi oleh status dan gejolak kehidupan pemberontak dibandingkan dengan pekerjaan yang membosankan sebagai petani. Gutierrez Sanin mengutip seorang peternak yang diculik oleh FARC, “Para gerilyawan berkata: Kami bekerja menggunakan parang? Tidak akan pernah! Kemudian, mereka berkata: Orang-orang desa berbicara dengan kami karena ini. Lalu, mereka mencium senjata mereka! Mereka berkata bahwa wanita menyukai senjata [sic]: polisi, tentara, gerilyawan.” Penelitian etnografis tentang milisi di pedesaan Sierra Leone dan pemberontak di El Salvador34 menunjukkan bahwa hubungan kerja yang opresif dapat menjadi motif utama pemberontakan. Elemen lain dinamika ini yang masih sedikit diselidiki adalah waktu yang diperlukan agar intervensi semacam itu efektif. Penelitian WDR di Cina Selatan menguji lamanya waktu yang diperlukan oleh buruh migran untuk membangun jaringan sosial, dan menemukan bahwa jaringan sosial yang luas terbangun hanya dalam waktu lima tahun setelah pengerjaan yang stabil. Penelitian lebih lanjut diperlukan untuk menguji kaitan antara pengangguran, waktu luang, pengaruh temporal pengangguran, beragam bentuk lapangan kerja, dan rekrutmen kekerasan. Sumber: Urdal 2004; Berman dkk. 2009; Padilla 1992; Moser 2009; Gutiérrez Sanín 2008; Becker 1968; Cincotta, Engelman, dan Anastasion 2003; Grossman 1991; Wood 2003; Richards 1996; Chauveau dan Richards 2008; Cramer 2010; Huang 2010.

sederhana sebagai pendorong kekerasan.28 Hal ini konsisten dengan pekerjaan sebagai lebih dari sekadar transaksi keuangan murni. Pekerjaan juga merupakan interaksi sosial yang membawa aspek status pribadi dan ekspektasi tentang bagaimana seseorang seharusnya diperlakukan.29 Dengan kata lain, karekteristik hubungan kerja yang diberikan berperan sangat penting. Sama seperti penyebab gerakan pemberontak, pengangguran dan status rendah juga muncul sebagai faktor risiko dalam rekrutmen geng (Boks 2.6).

Berbagai penelitian telah menemukan hubungan kuat antara ketimpangan pendapatan dengan kekerasan kriminal yang diukur dengan tingkat pembunuhan.30 Banyak peneliti menyelidiki tentang apakah ketimpangan pendapatan dan perang saudara saling terkait dan mereka tidak menemukan hubungan yang signifikan secara statistik.31 Bagaimanapun, terdapat bukti bahwa ketimpangan horizontal (antara berbagai kelompok identitas regional, etnis, atau religius) menyebabkan kekerasan

Kerentanan terhadap kekerasan

Boks 2.6 

Apakah faktor-faktor ekonomi yang serupa menciptakan risiko konflik politik dan tingkat kejahatan terorganisasi yang disertai kekerasan yang ekstrem?

Indikator paling terpercaya untuk membandingkan kekerasan di berbagai negara adalah tingkat pembunuhan yang meningkat drastis di negaranegara Amerika Latin dan Kepulauan Karibia sejak awal 1990-an—dari 12,6 pembunuhan per 100.000 penduduk menjadi hampir 20 pembunuhan selama beberapa tahun terakhir. Analisis data global menguatkan penelitian sebelumnya oleh Loayza, Fajnzylber, dan Lederman tentang tingkat pembunuhan di Amerika Latin yang mengungkapkan berikut ini. • Kapasitas dan akuntabilitas institusional diasosiasikan dengan menurunnya risiko perang saudara dan tingkat pembunuhan. • PDB negara lebih tinggi—sama seperti perang saudara—diasosiasikan dengan tingkat pembunuhan yang lebih rendah, bahkan dengan membandingkan berbagai periode di berbagai negara. • Keruntuhan demokrasi—sama seperti perang saudara—diasosiasikan dengan peningkatan tingkat pembunuhan. • Produksi minyak, yang diasosiasikan dengan risiko perang saudara, tidak memprediksi tingkat pembunuhan yang lebih tinggi. • Negara-negara dengan ketimpangan pendapatan lebih tinggi cenderung memiliki tingkat pembunuhan lebih tinggi, sebuah pola yang berlaku ketika membandingkan berbagai negara di wilayah yang sama. Temuan-temuan ini merupakan faktor utama yang membedakan kekerasan kriminal dengan perang saudara yang terbukti tidak berkorelasi dengan ketimpangan pendapatan, tetapi memperlihatkan semacam hubungan dengan ketimpangan horizontal di antara kelompok etnis atau identitas lainnya. Dalam berbagai penelitian kualitatif, pengangguran dan waktu luang juga menjadi faktor risiko yang memicu rekrutmen gerakan pemberontakan dan geng. Berbagai survei menunjukkan persepsi yang sangat serupa tentang motif-motif partisipasi dalam geng dan gerakan pemberontakan (lihat figur). Dalam kedua kasus, pengangguran dan waktu luang disebut sebagai alasan utama kaum muda untuk bergabung dengan geng atau gerakan pemberontak yang menguatkan kaitan antara ketimpangan sosial dengan kekerasan. Gerakan pemberontak dan geng menarik orang dengan minat serupa

Survei menemukan bahwa motivasi utama yang diungkapkan kaum muda untuk menjadi pemberontak atau bergabung dengan geng sangat mirip—pengangguran, waktu luang, penghargaan, perlindungan diri lebih banyak daripada dendam, ketidakadilan, atau keyakinan akan perjuangan. 50 45 40

46% 39,5%

% responden

35 30 25 20 15

15%

13%

13% 8%

10 5 0

Partisipasi pemberontak Pengangguran/Waktu luang

Merasa lebih aman/Kuat

Partisipasi geng Keyakinan akan perjuangan/Dendam/ Ketidakadilan

Sumber: Fearon 2010b; Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010; Neumayer 2003; Loayza, Fajnzylber, dan Lederman 2002a, 2002b; Messner, Raffalovich, dan Shrock 2002; perhitungan tim WDR. Catatan: Figur memperlihatkan agregat respons paling umum terhadap pertanyaan, “Apakah alasan utama kaum muda bergabung dengan kelompok pemberontak?” dan “Apakah alasan utama kaum muda bergabung dengan geng?” untuk survei-survei yang dilakukan di Kolombia; Republik Demokratik Kongo; Pantai Gading; Gaza; Mali; Sierra Leone; dan Tepi Barat. Metodologi survei dipaparkan dalam Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010.

89

90

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

politik (yang dibahas lebih jauh dalam bagian tentang tekanan politik). Struktur ketimpangan dan manifestasi kekerasan bisa jadi terkait, tetapi hasilnya tidak konklusif; diperlukan lebih banyak lagi penelitian. Ada pula kemungkinan bahwa pergeseran demografis menciptakan tekanan terhadap masyarakat yang tidak siap dengan perubahan. Urbanisasi pesat—dahulu di Amerika Latin dan kini di Asia dan Afrika—terkait dengan melemahnya kohesi sosial dan meningkatnya risiko kekerasan.35 Negara-negara dengan kekayaan SDA penting dapat menghadapi upaya-upaya bersenjata untuk merampas keuntungan. Karena kendali negara atau wilayah tertentu atas keuntungan pendapatan dari penjualan minyak, kayu, atau mineral, negara-negara dengan kekayaan SDA penting—terutama rentan terhadap konflik.36 Hal ini ditunjukkan dengan konflik berkepanjangan antara berbagai milisi yang bersaingan di Republik Demokratik Kongo dari periode perang saudara pada era 1990-an37 hingga “pajak” pemberontak terhadap penambangan artisanal dari coltan, timah, dan deposit emas di bagian timur negara tersebut di hari ini. Persaingan subnasional atas sumber daya penting dalam kasus-kasus negara meskipun data lintas negara tidak tersedia. Sekali lagi, kuncinya adalah kalkulus biaya-peluang yang diasosiasikan dengan keterlibatan dalam trafficking dan kekerasan yang menyertainya. Selain itu, para pemimpin negara yang memiliki SDA penting merasa enggan berinvestasi dalam institusi-institusi untuk menengahi atau menekan kekerasan karena institusi-institusi serupa ini dapat menantang rezim mereka dan mengurangi bagian pendapatan mereka.38 Misalnya, kekuatan militer yang kuat di negara yang memiliki pengawasan sipil yang lemah diasosiasikan dengan perampasan pendapatan SDA oleh pemimpin militer.39 Guncangan ekonomi juga dapat muncul akibat berbagai faktor di luar kendali negara— serta guncangan harga makanan dan energi dapat meningkatkan risiko konflik. Penelitian terhadap guncangan curah hujan di Sub-Sahara Afrika menyimpulkan bahwa konflik sipil lebih berkemungkinan timbul setelah periode curah

hujan yang buruk. Dengan menggunakan variasi curah hujan sebagai sarana guncangan pemasukan di 41 negara Afrika antara tahun 1981 dan 1999, Satyanath, Miguel, dan Sergenti menemukan bahwa penurunan pertumbuhan ekonomi sebesar 5 persen meningkatkan kemungkinan konflik hingga setengahnya pada tahun berikutnya.40 Mayoritas negara-negara rapuh merupakan pengimpor makanan—dan belanja rumah tangga rata-rata untuk makanan lebih tinggi di negara-negara berkembang yang rapuh (57,5 persen) daripada di negara-negara berkembang lain (49,4 persen).41 Kenaikan tajam harga makanan, teristimewa, berkaitan erat dengan instabilitas wilayah urban. Namun, terdapat risiko kekerasan lebih rendah jika institusi melindungi pengekspor dan konsumen dari guncangan ekonomi ini.42 Faktor-faktor ekonomi memang penting, tetapi tidak memberikan gambaran penuh. Banyak negara berkembang menghadapi berbagai tantangan ekonomi berupa pertumbuhan yang rendah atau stagnan, kerentanan terhadap tren harga komoditas global, dan pertumbuhan penduduk yang pesat. Meskipun faktor-faktor ini kuat, penjelasan terhadap konflik yang didasarkan sepenuhnya pada motif-motif ekonomi tidak memadai—untuk menghindari kekerasan, masyarakat harus berusaha lebih keras daripada menciptakan pertumbuhan. Perhatian selama beberapa tahun terakhir terhadap korelasi kuantitatif antara faktor ekonomi dengan konflik menyebabkan sebagian kalangan berpendapat bahwa ekonomi saja yang paling menentukan. Pendapat ini bukan hanya tergesa-gesa—pendapat ini juga menggambarkan perkembangan penelitian secara tidak tepat. Jauh lebih sulit untuk menguji pentingnya identitas, ideologi, ketidakadilan, dan motivasi politik dengan menggunakan metode statistik. Namun, penelitian terbaru menunjukkan bahwa faktorfaktor ini sangat penting dalam menjelaskan kekerasan dan konflik.43

Keadilan Manusia menghargai keadilan dan kewajaran (fairness) yang contoh terjelasnya adalah inklusi politik bagi seluruh warga. Jika tidak

Kerentanan terhadap kekerasan

ada kewajaran, ketidakadilan dan ekslusi dapat bertindak sebagai tekanan. Keadilan dan kewajaran merupakan dua konsep yang sulit diukur meskipun eksperimen psikologis menunjukkan bahwa keduanya dapat memiliki nilai yang melampaui kepentingan-diri material (lihat Boks 2.7). Salah satu aspek ketidakadilan dan ketidakwajaran adalah eksklusi politik murni terhadap kelompok tertentu berdasarkan ras, kesukuan, agama, atau lokasi dan asal-usul geografis. Eksklusi politik jelas merupakan motif penting bagi perlawanan bersenjata dalam perang antikolonial dan perjuangan antiapartheid. Pada hari ini, beberapa wilayah di dunia memiliki sistem perwakilan politik yang jelas-jelas tidak adil. Namun, penelitian terbaru oleh Cederman, Wimmer, Min, Goldstone, serta peneliti lain menunjukkan bahwa negara-negara dengan eksklusi politik atau eksklusi etnis tinggi lebih berkemungkinan mengalami pergolakan yang disertai kekerasan.44 Ketimpangan ekonomi dan politik serta ketidakadilan yang terasa amat penting. Tekanan keamanan dan ekonomi dapat diperparah oleh cara orang memandang identitas mereka—dan perlakuan mereka terhadap orang lain dapat berdasarkan pada identitas tersebut. Data tentang ketimpangan horizontal belum lengkap (misalnya, ketimpangan antara berbagai kelompok identitas berdasarkan agama, kasta, kesukuan, atau wilayah).46 Namun, analisis terhadap ke-55 negara dari tahun 1986–2003 mengungkapkan peningkatan signifikan peluang konflik di negara-negara dengan ketimpangan horizontal parah, baik ekonomi maupun sosial.47 Pantai Gading mengilustrasikan hubungan ini di mana berdekade-dekade ketimpangan sosioekonomi terjadi antara utara dan selatan. Setelah kematian Presiden Houphouet-Boigny pada Desember 1993, pertemuan berbagai faktor ekonomi dan politik akhirnya menyebabkan pecahnya perang saudara.48 Para pemberontak Charte du Nord mengungkapkan dengan jelas ketidakpuasan ekonomi rakyat bagian utara dan kebencian mereka terhadap kurangnya pengakuan negara terhadap agama Islam. Memandang bahwa identitas didorong oleh pertimbangan ekonomi saja berarti mengabaikan konsistensi

Boks 2.7 

Orang-orang mengharapkan kewajaran dan menghukum ketidaksetaraan

Dengan menggunakan Permainan Ultimatum (Ultimatum Game), sebuah permainan psikologi eksperimental dua-pemain yang dilakukan dalam kondisi laboratorium, para ekonom telah memperlihatkan bahwa banyak orang dari beragam kebudayaan bersedia menghukum orang lain meskipun mereka harus mengorbankan diri sendiri untuk menghukum perilaku tidak adil. Dalam permainan ini, seorang penawar (bargainer) mengajukan usul tentang cara membagi sejumlah uang dengan penawar lain yang berpeluang menerima atau menolak pembagian yang diusulkan. Penawar pertama disebut pengusul (proposer), sedangkan penawar kedua disebut responder. Jika responder menerima pembagian yang diusulkan, setiap penawar mendapatkan jumlah yang diusulkan. Namun, jika responder menerimanya, keduanya tidak mendapatkan apa-apa. Jika satu-satunya pertimbangan adalah kepentingan material, para responder dapat diperkirakan menerima persentase kecil “kue” tersebut karena ini masih akan menghasilkan keuntungan bersih bagi mereka. Permainan Ultimatum telah dilakukan ratusan kali di berbagai kebudayaan di seluruh dunia dan hasilnya secara mengejutkan selalu konsisten—yang menunjukkan adanya konsensus luas tentang interpretasi terhadap kewajaran dan kesetaraan. Dari para pemburu Dolgan/Nganasan yang hidup menetap, hingga buruh upahan di Siberia, nelayan Sanquianga di pantai Pasifik Kolombia yang hidup menetap, hingga nomad Hadzan di Tanzania—dan dari buruh menetap di pedesaan Missouri hingga pekerja upahan di perkotaan Accra—tawaran dari pengusul secara konsisten rata-rata sebesar 26 hingga 48 persen. Sementara itu, responder bersedia menghukum jika tawaran yang diusulkan kurang dari 12 hingga 17 persen.45 Para responder lebih memilih kedua pemain tidak mendapatkan apa-apa daripada menerima sedikit bagian, sementara pengusul mendapatkan bagian yang jauh lebih besar. Hasil ini menunjukkan bahwa banyak individu bereaksi keras terhadap apa yang mereka anggap tidak adil—dan mereka bersedia mengabaikan keuntungan material untuk menghukum perilaku yang mereka anggap tidak adil. Sumber: Hoff 2010; Henrich dkk. 2010.

yang digunakan oleh berbagai literatur kualitatif untuk mengidentifikasi berbagai aspek, seperti penghinaan, harga diri, dan hasrat akan afiliasi sebagai motivator tindakan.49 Penindasan oleh negara dan pelanggaran HAM sering disertai oleh pendekatan otoriter untuk mencegah kekerasan yang dipicu oleh ketidakadilan. Apakah taktik semacam itu dapat terus dilakukan? Secara mengejutkan, penelitian kualitatif tentang kaitan antara pelanggaran HAM dengan kekerasan politik belum banyak dilakukan. Tinjauan terhadap bukti-bukti yang ada menunjukkan hubungan kuat antara pelanggaran HAM pada masa lampau dengan risiko konflik pada masa kini (Boks 2.8). Penelitian kuantitatif lain diperlukan untuk

91

92

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 2.8 

Pelanggaran HAM dan risiko konflik pada masa depan

Apakah peningkatan HAM berkorelasi dengan penurunan risiko konflik? Negara-negara dengan pelanggaran HAM terkini jauh lebih berpeluang mengalami konflik daripada negara-negara dengan sejarah panjang penghargaan atas HAM. Setiap satu langkah mundur dalam Skala Teror Politik—yang mengukur penahanan arbitrer terhadap kegiatan politik nonkekerasan, penyiksaan, penculikan, dan pembunuhan di luar pengadilan—menghasilkan lebih dari dua kali lipat peningkatan risiko perang saudara pada tahun berikutnya. Memenjarakan sejumlah besar tahanan politik meningkatkan risiko kembali pecahnya perang saudara dua kali lipat, sedangkan tingkat pembunuhan di luar pengadilan yang tinggi meningkatkan risiko itu tiga kali lipat.50 Hal ini dirangkum paling tepat oleh Walter: “Interpretasi masuk akal terhadap hasil ini adalah pemerintah bukan merupakan rekan negosiasi yang dapat diandalkan yang menunjukkan bahwa pendekatan yang tidak koersif dan lebih akuntabel mengurangi risiko konflik sipil secara signifikan.”51 Sumber: Fearon 2010a; Walter 2010.

menentukan arah kausalitas dan pengendalian untuk berbagai variabel yang kemungkinan diabaikan, sedangkan penelitian kualitatif lebih lanjut diperlukan untuk memahami kaitan pelanggaran dengan risiko kekerasan. Tidak jelas apakah pelanggaran HAM memengaruhi motif-motif mereka yang terlibat dalam oposisi bersenjata, apakah terdapat pengaruh meluas dalam dukungan populer tidak langsung yang meluas bagi gerakan oposisi bersenjata, atau apakah taktik opresif oleh negara dalam situasi-situasi tertentu dapat menyebabkan ketidakpuasan di kalangan militer atau politik dan ekonomi kekuasaan. Apa pun mekanisme spesifik yang berjalan, hasil-hasil penelitian menunjukkan bahwa peningkatan HAM banyak menyertai penurunan risiko kekerasan.52 Gabungan eksklusi politik dan sosioekonomi, terutama jika dianggap sebagai kebijakan pemerintah, dapat dimanfaatkan untuk mendukung narasi ketimpangan sosial. Di Pantai Gading, gabungan eksplosif ketimpangan sosioekonomi dan politik tampaknya berkontribusi terhadap pecahnya perang saudara.53 Di Srilanka, sebagian ahli sejarah berpendapat bahwa eksklusi politik dan sosial terhadap minoritas Tamil melalui Official Language Act Tahun 1956 (yang menyatakan bahasa Sinhal sebagai satu-satunya bahasa resmi Srilanka) dan konstitusi tahun 1972 (yang memberikan “status tertinggi” pada agama Buddha di negara tersebut) berkontribusi terhadap tuntutan awal suku Tamil akan otonomi lebih luas dan dukungan terhadap

militansi Tamil.54 Ketidakdilan yang dipersepsi dalam akses terhadap kekuasaan politik dan peluang ekonomi antara pemeluk Protestan dengan Katolik berperan dalam konflik pemisahan Irlandia Utara.55 Eksklusi aktual atau yang dipersepsi dapat menjadi pendorong kuat kekerasan yang menciptakan kumpulan permusuhan yang dimanfaatkan oleh para pemimpin pemberontakan.56 Bagi kejahatan yang disertai kekerasan tingkat ekstrem, ketimpangan antarkelas—yang juga dapat membawa aspek-aspek eksklusi dan ketidakadilan yang dipersepsi—tampaknya lebih penting daripada ketimpangan di antara berbagai kelompok etnis, geografis, atau religius.57 Ketidakadilan dan ketimpangan sering kali disebut-sebut sebagai pendorong terorisme. Invasi, pendudukan, represi politik, serta pengekangan HAM dan kebebasan sipil menjadi penentu sebagian besar alasan yang diajukan organisasi teroris atas serangan mereka. Banyak literatur empiris mengesahkan relevansi faktorfaktor ini.58 Sebagian peneliti menunjukkan hubungan antara kemiskinan dengan terorisme.59 Namun demikian, banyak peneliti lain tidak menemukan bukti langsung bahwa kemiskinan (atau kurang pendidikan) memicu terorisme.60 Sebaliknya, sebagian peneliti menemukan bahwa pelaku serangan teroris cenderung lebih kaya dan berpendidikan tinggi.61 Meskipun motif individu untuk bergabung dengan kelompok berbasis ideologi dapat dihubungkan dengan keyakinan akan perjuangan lebih besar, kemampuan kelompok-

Kerentanan terhadap kekerasan

93

% responden

kelompok ini untuk menarik dukungan lokal figur 2.1  Apakah yang mendorong seseorang untuk juga bergantung pada hubungan antara narasi bergabung dengan gerakan militan? yang lebih besar dengan klaim ketidakadilan lokal.62 Taliban mendapatkan dukungan di Para responden di Mali dan Tepi Barat menyebut dendam, ketidakadilan, dan keyakinan untuk berjuang sebagai alasan Lembah Swat, Pakistan, yang sebagiannya untuk berpartisipasi dalam gerakan militan berbasis ideologi. Hasil dengan menumbuhkan ketidakpuasan lokal, ini berseberangan dengan hasil partisipasi geng dan kelompok termasuk kelemahan penegakan hukum lokal pemberontak (Boks 2.5), yang menunjukkan pengangguran dan dan institusi pengadilan.63 Para pemimpin waktu luang sebagai alasan utama partisipasi. kelompok ideologis militan sering menyertakan 50 46% 46% narasi ketidakadilan atau eksklusi, dan ini 45 tampaknya beresonansi populer. Mali dan Tepi 40 Barat menyebut “keyakinan akan perjuangan 35 dan ketidakadilan” sebagai faktor yang lebih 30 penting bagi rekrutmen kelompok religius 25 militan daripada bagi rekrutmen geng atau 21% 19% 20 gerakan pemberontak (Figur 2.1). 16% 15 Dengan demikian, berbagai tekanan yang 10 terkait dengan keamanan, ekonomi, dan politik 5 dapat meningkatkan risiko kekerasan, dan 1% 0 tekanan-tekanan tersebut cenderung bergabung Mali Tepi Barat dan menciptakan kekerasan riil. Namun, Pengangguran/Waktu luang gabungan riil dari tekanan-tekanan tersebut Merasa lebih aman/Kuat dan jalan konflik yang disertai kekerasan Keyakinan akan perjuangan/Dendam/Ketidakadilan sangat ditentukan oleh situasi di setiap negara. Sumber: Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010. Seperti dibahas sebelumnya, penelitian terakhir, Catatan: Figur ini memperlihatkan persentase respons untuk pertanyaan, meskipun masih awal, menunjukkan pentingnya “Apakah yang mendorong seseorang untuk bergabung dengan gerakan institusi dalam menengahi perselisihan dan ideologis?” untuk survei yang dilakukan di Mali dan Tepi Barat. Metodologi survei dijelaskan dalam Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010. mengurangi kekerasan. Jika masyarakat gagal mereformasi institusi dan melindungi diri mereka dari berbagai tekanan yang dikaitkan dengan kekerasan, mereka berisiko menghadapi lain. Penelitian baru untuk Laporan ini yang siklus kekerasan yang berulang. dilakukan oleh Fearon, Walter, dan Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz mengeksplorasi bagaimana karekteristik institusi negara-masyarakat dan Lingkaran setan legitimasi institusional hasil-hasil pemerintahan terkait dengan risiko lemah dan kekerasan kekerasan (Boks 2.9)65 Sementara itu, penelitian Banyak upaya baik telah dilakukan untuk terbaru menguatkan temuan bahwa negaramengonseptualisasikan hubungan antara institusi negara dengan institusi lemah menghadapi dengan kekerasan secara historis (North, Wallis, risiko terbesar pecahnya dan berulangnya dan Weingast dkk.) dalam analisis kontemporer perang saudara, dan tingkat ekstrem kekerasan terhadap kapasitas koersif negara (Fearon dan kriminal. 66 Penelitian-penelitian ini harus Laitin)—serta dalam kaitan dengan proses diperluas dan diuji secara lebih lanjut, tetapi demokratisasi (Goldstone dkk.).64 Kebijakan jika digabungkan memberikan bukti awal yang dunia juga telah berfokus pada hubungan antara meyakinkan bahwa institusi memang penting pembangunan negara dengan pembangunan untuk menghindarkan kekerasan. Kapasitas dan akuntabilitas institusi sama perdamaian, termasuk upaya yang dilakukan pentingnya. Akuntabilitas institusi—misalnya oleh OECD, Jaringan Internasional untuk Konflik dan Kerapuhan (INCAF), serta berbagai yang dinyatakan dalam hasil-hasil yang institusi bilateral, regional, dan multilateral digambarkan di atas di bidang HAM, korupsi,

94

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 2.9 

Penelitian kuantitatif tentang institusi dan kekerasan

Untuk Laporan ini, Fearon dan Walter menguji apakah peraturan hukum, efektivitas pemerintah, tingkat korupsi rendah, dan perlindungan kuat terhadap HAM—sebagaimana diukur oleh WGI—berkorelasi dengan risiko lebih rendah terjadinya dan berulangnya konflik sipil. Uji ini melibatkan pengamatan statistik yang lebih terperinci terhadap indikator pemerintahan ini daripada yang pernah dilakukan sebelumnya. Karena negara-negara berpendapatan tinggi umumnya memiliki indikator pemerintahan yang lebih kuat, sulit bagi para peneliti sebelumnya untuk membedakan pengaruh kelemahan institusional dengan pengaruh pendapatan rendah. Fearon mendekati persoalan ini dengan mengendalikan sampel pendapatan nasional, kemudian mengidentifikasi pemerintahan yang “secara mengejutkan baik”—jika sebuah negara memiliki peringkat pemerintahan yang lebih tinggi daripada negara lain dengan pendapatan per kapita yang sama. Selanjutnya, upaya untuk mengidentifikasi dampak pemerintahan terhadap risiko kekerasan didapatkan setelah melihat apakah pemerintahan yang secara mengejutkan baik atau buruk pada satu periode berkaitan dengan terjadinya atau berulangnya konflik pada periode berikutnya. Fearon menemukan bahwa suatu negara dengan indikator pemerintahan yang “secara mengejutkan baik” memiliki risiko perang saudara 30–45 persen lebih kecil dalam 5–10 tahun mendatang daripada negara lain yang peringkat pemerintahannya lebih rendah. Jika dimasukkan ke dalam analisis tersebut, institusi menjadi faktor yang lebih penting daripada pendapatan sebagai penentu perang saudara. Serupa dengan hal itu, ia menemukan bahwa institusi sangat terkait dengan risiko tingkat ekstrem kekerasan kriminal (yang ditunjukkan oleh pembunuhan) dengan negara-negara yang nilai pemerintahannya lebih baik pada tahun 1996–1998 memiliki tingkat pembunuhan yang lebih rendah pada tahun 2000–2005, bahkan ketika mengendalikan pendapatan. Walter menemukan pengaruh serupa dari pemerintahan terhadap risiko pengulangan perang saudara. Konstitusi formal—pengukuran sederhana terhadap peraturan hukum dan ekspresi nilai-nilai sosial melalui institusi formal— mengurangi peluang perulangan konflik sebesar 64 persen. Pengukuran akuntabilitas sama pentingnya dengan pengukuran kapasitas dalam perhitungan ini. Sebagaimana disebutkan sebelumnya, pelanggaran HAM pada masa lampau berdampak sangat kuat terhadap risiko konflik pada masa mendatang. Pengukuran peraturan hukum dan korupsi sama pentingnya dengan, atau lebih penting daripada, pengukuran efisiensi birokrasi. Sumber: Fearon 2010a, 2010b; Walter 2010.

dan adanya konstitusi tertulis—tampaknya sama pentingnya dengan kapasitasnya. Baik kapasitas maupun akuntabilitas berlaku bagi sistem keamanan, politik, dan ekonomi: para ahli politik umumnya menggunakan istilah “akuntabilitas” untuk menyebut proses atau perwakilan politik. Sementara itu, para ekonom lebih sering menggunakan istilah tersebut untuk menyebut penggunaan dana publik secara bertanggung jawab dan sikap responsif terhadap kebutuhan dan keluhan warga. Dalam Laporan ini, “legitimasi” berarti responsivitas institusi dan digunakan sebagai kependekan kapasitas, inklusi, dan akuntabilitas. Beberapa sumber legitimasi telah diidentifikasi dalam berbagai rujukan atau referensi pembangunan negara.67 Sumbersumber terpenting adalah sebagai berikut. •

Legitimasi politik (akuntabilitas) dan inklusi—atau penggunaan proses politik yang kredibel untuk membuat keputusankeputusan yang mencerminkan nilai



dan preferensi bersama—memberikan suara bagi semua warga secara setara dan mendasari keputusan-keputusan ini. Ini termasuk memberikan informasi kepada warga dan mekanisme jalan hukum untuk menyelesaikan pertikaian dan keluhan, termasuk keluhan terhadap negara. Ini juga dapat dipandang mencakup legitimasi internasional: pelaksanaan kedaulatan yang bertanggung jawab oleh negara sebagaimana dinyatakan oleh hukum internasional. Legitimasi kinerja (kapasitas) diperoleh melalui pelaksanaan tugas-tugas yang telah disepakati oleh negara, terutama penyediaan keamanan, perlindungan dan layanan ekonomi, serta keadilan.

Berbagai peristiwa terbaru memperlihatkan bagaimana berbagai aspek legitimasi institusional yang berbeda dapat terkait dengan konflik dan kekerasan. Negara-negara Timur Tengah dan

Kerentanan terhadap kekerasan

Mengapa kurangnya institusi yang berlegitimasi (legitimate) membuka risiko kekerasan yang berulang? Semua masyarakat menghadapi tekanan, tetapi hanya sebagian yang mengalami kekerasan yang berulang. Pengangguran, guncangan pendapatan, peningkatan ketimpangan antarkelompok sosial,

ancaman keamanan eksternal, dan kejahatan terorganisasi internasional memiliki hubungan kausal jelas dengan kekerasan. Persoalan analitis dalam mengidentifikasi penyebab kekerasan adalah banyak negara menghadapi tekanan-tekanan ini, tetapi tidak semuanya benar-benar mengalami kekerasan parah. Sementara itu, sebagian lain menahannya di wilayah geografis sempit atau pada periode singkat. Seperti dipaparkan sebelumnya, kondisi serupa yang masih belum didalami di berbagai negara yang mengalami kekerasan, terutama kekerasan yang berulang, adalah institusi dan tata kelola yang lemah. Hubungan kausal antara legitimasi institusional lemah dengan kekerasan dapat dibandingkan dengan hubungan antara sistem kekebalan tubuh dengan penyakit. figur 2.2 

Protes harga makanan dan kekerasan terkait terkonsentrasi di negara-negara rapuh



Negara-negara berkembang yang memiliki efektivitas pemerintahan rendah mengalami lebih banyak protes terhadap harga makanan selama krisis makanan (2007–2008) daripada negara-negara yang memiliki efektivitas pemerintahan tinggi. Lebih dari separuh protesprotes tersebut berubah menjadi kekerasan. Di negara-negara di bagian bawah spektrum pemerintahan, insiden protes yang disertai kekerasan tiga kali lebih banyak daripada di bagian atas. 18 15 12 Jumlah negara

Afrika Utara umumnya memiliki kapasitas institusional yang relatif kuat, tetapi sistem mereka secara historis memiliki skor indikator akuntabilitas yang rendah. Di sejumlah negara, misalnya Libia, institusi masih lebih terpersonalisasi daripada di negara-negara sekitar seperti Mesir dan Tunisia, serta ketegangan yang terasa antara berbagai kelompok regional, etnis, dan suku lebih tinggi. Hal ini dapat membantu mengapa sebagian besar tuntutan awal perubahan di Mesir dan Tunisia dikelola secara damai, sementara protes di Libia bereskalasi menjadi konflik sipil. Institusi yang rapuh dan pemerintahan yang buruk membantu menjelaskan mengapa guncangan eksternal yang sama dapat menghasilkan kekerasan di satu negara, tetapi tidak di negara lain. Amati tekanan ekonomi eksternal dan asosiasi panjang antara kenaikan tajam harga makanan dengan instabilitas urban. Dalam pemetaan protes makanan selama periode lonjakan harga makanan 2006–2008 dengan menggunakan data efektivitas pemerintahan, insiden kekerasan jauh lebih tinggi di negaranegara berkembang yang memiliki pemerintahan yang kurang kapabel (Figur 2.2). Kaitan penting antara kelemahan institusional, pemerintahan, dan kekerasan terekam dalam konsep “kerapuhan” (Boks 2.10). Lemahnya kapasitas, akuntabilitas, dan legitimasi institusi merupakan basis bagi banyak definisi kerapuhan negara. Bank Dunia, misalnya, menggunakan berbagai indikator kekuatan institusional untuk mengidentifikasi situasi rapuh. Pada dekade terakhir, fokus internasional menjadi lebih tajam terhadap implikasi pembangunan dan keamanan “situasi rapuh”, serta fokus terhadap kaitan antara pembangunan negara dengan pembangunan perdamaian.68

95

9

9

2

3

9

12

6 3

8

10

8

0 0–25 th.

25–50 th.

50–75 th.

75–100 th.

Efektivitas pemerintahan meningkat (peringkat persentil) Disertai kekerasan Tidak disertai kekerasan

Sumber: Dihimpun oleh Schneider, Buehn, dan Montenegro 2010; data protes terhadap harga makanan diperoleh dari laporan berita; data efektivitas pemerintah diperoleh dari Kaufmann, Kraay, dan Mastruzzi 2010a. Catatan: Protes harga makanan didefinisikan sebagai pemogokan, protes, atau kerusuhan tentang isu-isu terkait makanan atau pertanian pada tahun 2007 dan 2008. Protes makanan yang disertai kekerasan didefinisikan sebagai protes yang melibatkan penggunaan kekuatan fisik, menimbulkan korban, atau keduanya.

96

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 2.10 

Kerapuhan, institusi lemah, tata kelola, dan kekerasan

Untuk merekam kerapuhan negara, Bank Dunia dan bank-bank pembangunan multilateral lain menggunakan ukuran kelemahan institusional, misalnya kerangka Penilaian Kebijakan Negara dan Institusional (Country Policy and Institutional Assessment—CPIA). Indikator CPIA berupaya mengukur—meskipun secara tidak sempurna—kualitas dan pengaruh institusi negara dan masyarakat penting serta kebijakan yang mereka implementasikan. Negara-negara berpendapatan rendah dengan skor CPIA di bawah komposit 3,2 dikategorikan rapuh. Tidak ada satu indikator pun yang dengan sendirinya mengukur tingkat kekerasan politik atau kriminal secara langsung. Figur ini mengilustrasikan bahwa negara-negara yang kurang memiliki kapasitas dan akuntabilitas untuk menyerap tekanan sistemis paling cenderung mengalami kekerasan— dan kurang mampu melepaskan dirinya dari tekanan tersebut atau menahan pengaruhnya. Dari 17 negara yang masih rapuh antara tahun 1990 dan 2008, 14 negara mengalami kekerasan perang saudara besar pada periode yang sama dan 2 negara mengalami perang saudara kecil seperti ditunjukkan oleh figur dalam boks ini.70 Dengan kata lain, hampir semua negara yang memiliki kapasitas institusional lemah yang berkepanjangan mengalami kekerasan politik yang terorganisasi. Tentu saja, kemudian, kekerasan ini kemungkinan besar mengganggu pembangunan, dan selanjutnya menurunkan kapasitas institusional (sama seperti “jebakan konflik” yang diidentifikasi oleh Collier dkk. (2003). Meskipun indikator CPIA tidak menyertakan pengukuran secara langsung terhadap institusi dan kebijakan politik dan keamanan, terdapat korelasi erat antara “kerapuhan” sebagaimana didefinisikan dalam skor CPIA, dan insiden episode kekerasan terorganisasi. Dengan mengukur kerapuhan institusional, CPIA pada dasarnya mengukur adanya atau risiko kekerasan terorganisasi.71 Sumber: Mata dan Ziaja 2009.

Negara-negara yang masih rapuh kemungkinan besar mengalami perang saudara Dari 17 negara rapuh selama lima tahun atau lebih antara tahun 1977 dan 1989, serta masih rapuh hingga tahun 2009 1 tetap rapuh tanpa konflik 2 tetap rapuh dan mengalami perang saudara kecil (kematian akibat perang lebih besar dari 25 per tahun)

14 tetap rapuh dan mengalami perang saudara besar (kematian akibat perang lebih besar dari 1.000 per tahun)

Sumber: Perhitungan tim WDR. Catatan: Dalam Laporan ini, perang saudara besar termasuk konflik dengan lebih dari 1.000 kematian akibat perang per tahun dan perang saudara kecil termasuk konflik dengan lebih dari 25 kematian akibat perang per tahun. Negara rapuh memiliki skor CPIA kurang dari 3,2. *Korelasi signifikan secara statistik pada p < 0,01.

Institusi yang lemah menyebabkan suatu negara rawan kekerasan—serupa dengan sistem kekebalan yang lemah membuat tubuh rawan penyakit. Memulihkan kesehatan tubuh tidak hanya mengobati penyakitnya, tetapi juga mengembalikan kemampuan tubuh untuk melawan penyakit. Hal yang sama

berlaku bagi legitimasi institusional dan tata kelola yang lemah. Penyebab pecahnya setiap kekerasan bisa berbeda, tetapi alasan mendasar ketidakmampuan masyarakat untuk menolak tekanan adalah institusi mereka terlalu lemah untuk menengahinya secara damai. Solusi berkelanjutan terhadap kekerasan memerlukan

Kerentanan terhadap kekerasan

lebih dari sekadar mengatasi setiap tekanan— solusi tersebut memerlukan tindakan untuk mengatasi tekanan mendasar legitimasi institusional. Solusi yang tidak melibatkan transformasi institusi dapat memperpanjang masalah, bukan memecahkannya. Sepanjang sejarah, kesepakatan antara para pemimpin kuat merupakan strategi paling umum untuk mencegah kekerasan—“Saya akan mencegah pasukan saya untuk menyerang wilayah Anda jika pasukan Anda tidak akan menyerang pasukan saya. Jadi, kita semua dapat diuntungkan oleh perdagangan atau penjualan SDA.” Seperti diungkapkan oleh North, Wallis, dan Weingast, jika kesepakatan ini memberikan insentif yang tidak memadai bagi para pemimpin dan organisasi besar, maka kesepakatan tersebut dapat menahan kekerasan.69 Namun, kesepakatan semacam itu melahirkan sistem politik yang memanipulasi ekonomi sehingga biaya ekonomi menjadi komponen penting stabilitas. Sayangnya, kesepakatan seperti itu bersifat personal dan jarang melahirkan pembangunan institusi impersonal yang dapat bertindak tanpa memandang apakah pemimpin tertentu masih berkuasa, atau untuk memperluas perbaikan pemerintahan yang melindungi kepentingan warga. “Pakta elite” dapat membatasi kekerasan, tetapi kesepakatan semacam ini dapat dinegosiasikan ulang secara terus-menerus sesuai dengan perubahan situasi dan ancaman kekerasan tidak hilang. Apakah kekerasan berulang karena pakta elite sulit beradaptasi terhadap perubahan tanpa institusi impersonal? Penelitian Laporan ini terhadap korelasi institusional masih baru, dan penelitian lebih banyak diperlukan untuk mengetahui penyebab negara-negara dengan institusi formal yang lemah mengalami kekerasan yang berulang. Satu hipotesis adalah sistem-sistem tersebut mengalami kesulitan untuk beradaptasi dengan perubahan—karena kesepakatan bersifat personal dan perlu dinegosiasikan ulang jika pemimpin meninggal atau kehilangan kekuasaan atau jika tekanan internal dan eksternal baru memaksa perubahan pembagian keuntungan ekonomi dan politik. Pemikiran lebih jauh adalah sistem-sistem ini dapat melahirkan ketidakpuasan yang terbangun

seiring waktu—kemungkinan karena korupsi dan koersi melahirkan kutukan eksternal dan protes domestik. Faktor-faktor ini tentunya menjadi semakin penting seiring semakin pesatnya perubahan global, meningkatnya kerentanan terhadap guncangan eksternal, serta menurunnya toleransi terhadap korupsi dan koersi. Ekonomi institusional menawarkan teori dan bukti yang luas tentang bagaimana institusi (peraturan formal dan informal) memfasilitasi dan membatasi perilaku aktor ekonomi dan politik (individu, kelompok, dan perusahaan).72 Terkait kekerasan, Laporan ini mengajukan tiga hipotesis penting bagi institusi yang menentukan insentif kekerasan. •

Kapasitas institusional. Kapasitas yang besar dalam penjagaan ketertiban dan pertahanan memberikan negara kekuatan untuk mengatasi ancaman bersenjata dari pemberontak atau kelompok kriminal terorganisasi. Jika ada orang yang berpikir untuk menjalankan kekerasan politis atau kriminal, pengetahuannya bahwa aparat keamanan negara memiliki intelegensi yang lemah dan kurang kapasitas dalam penertiban akan memperlebar kecenderungan orang tersebut untuk menjalankan kekerasannya. Sebaliknya, jika institusi formal di suatu negara tidak memberikan keadilan, pendidikan, dan lapangan kerja lokal, orang lebih cenderung akan berpaling ke kelompok yang nonnegara—bahkan jika kelompok tersebut melakukan kekerasan. Kepaduan sosial dan keluarga juga dapat menjadi kapasitas nasional yang penting. Jika seorang individu tidak merasakan kebanggaan bernegara—atau jika keluarga atau lingkungannya tidak menghargai kepatuhan hukum negara—maka ia akan semakin bebas untuk mengangkat senjata melawan negara atau terlibat dalam aktivitas kejahatan. Namun, meningkatkan kapasitas negara itu penuh risiko—terutama ketika ada pemimpin yang merasakan suatu hal yang mengancam kepentingan pribadinya

97

98

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1





dari aparat keamanan yang diorganisasi dengan baik dan dari institusi ekonomi, serta warga terpecah-pecah dan tidak teratur— sehingga tidak dapat memperjuangkan layanan ekonomi, keadilan, dan keamanan agar diberikan secara merata ke seluruh warga negara. Inklusi/pengajakan. Kapasitas pemerintah saja tidaklah cukup. Namun, tekanantekanan yang digambarkan pada bab ini ada hubungannya dengan kegagalan institusi untuk membuat semua kelompok etnis, agama, atau sosial merasa dilayani secara setara oleh tindakan yang dilakukan negara. Jika ada orang yang komunitas wilayah, etnik, atau agamanya yang disisihkan dari peluang politik dan ekonomi (misalnya, keikutsertaan dalam pengambilan keputusan, tugas wajib warga negara, pendidikan, layanan kesehatan, perlindungan sosial, akses terhadap fasilitas yang ada, atau peluang bisnis), orang tersebut tidak akan merasa rugi untuk bergabung dengan pemberontak atau penjahat. Institusi politik, sosial, dan ekonomi yang bertanggung jawab dan bersifat mengajak dapat memediasi persaingan antara berbagai kelas atau kelompok etnik, agama, atau wilayah secara damai—dengan menjamin bahwa tiap-tiap pihak merasa cukup terwakilkan dalam pengambilan keputusan, tuntutannya didengar, dan hak-haknya dilindungi. Namun, pengajakan ini kurang ampuh jika kelompok-kelompok yang akan dirangkul terpecah-pecah dan tidak teratur—keterpecahan kelompok tersebut justru dapat menjelaskan betapa mudahnya mereka disalahgunakan oleh sistem politik. Pelanggaran aktif dan akuntabilitas institusional. Jika ada orang atau anggota keluarga yang tersiksa, terpenjara, atau dimangsa secara semena-mena oleh pejabat yang korup, orang tersebut tidak akan merasa rugi apa pun untuk mengambil risiko terluka atau dipenjara dengan melakukan

kejahatan atau pemberontakan. Aparat keamanan dan badan pemerintahan yang bertanggung jawab akan menghindarkan pelanggaran HAM dan korupsi yang dapat mengobarkan kebencian dan menciptakan pemicu bagi kekerasan. Masyarakat yang mengandalkan pakta elite, paksaan, dan patronase untuk mengendalikan kekerasan akan berisiko mengulangi lingkaran setan ini. Ketika kesepakatan di antara para elite untuk mengakhiri pertikaian tidak berhasil mendatangkan transformasi di institusi negaramasyarakat dan hasil pemerintahan yang lebih baik, kesepakatan tersebut tetap akan menjadi sasaran tekanan-tekanan yang menimbulkan pertikaian dari awal. Dalam keadaan semacam ini, tekanan apa pun yang menggeser keseimbangan kekuasaan—seperti wafatnya seorang pemimpin, ancaman keamanan dari luar, atau tekanan ekonomi dan demografi— berisiko memunculkan kekerasan yang lebih jauh. Pada satu titik, kekerasan ini akan berakhir melalui pakta elite yang kembali dibuat. Namun, tanpa adanya transformasi institusional yang lebih luas dan dalam, siklus kekerasan ini akan berulang (Figur 2.3). Lingkaran setan ini akan semakin sulit diputus seiring kekerasan yang terus-menerus semakin memperlemah institusi dan menghancurkan modal sosial. Di negaranegara di mana anak-anak dianiaya sebagai korban atau saksi kekerasan—atau lebih parah lagi adalah sebagai pelaku yang dipaksa menjadi pejuang anak—trauma yang berkepanjangan serta hilangnya modal manusia dan sosial akan menjadi rintangan bagi kemajuan sosial pada masa mendatang.73 Tantangan bagi masyarakat ini adalah keluar dari lingkaran setan kekerasan yang berulang ini. Dilihat dari sejarahnya, babak-babak kekerasan skala besar telah menjadi bagian dari masyarakat. Siklus ini ditakdirkan untuk berulang hingga masyarakat menemukan institusi bersama untuk menengahi dan mengendalikan kekerasan. Keluar dari lingkaran setan ini akan menjadi fokus selanjutnya dari Laporan ini.

Kerentanan terhadap kekerasan

figur 2.3 

Lingkaran setan kekerasan, pakta elite, institusi lemah—dan kerentanan terhadap kekerasan yang berulang kali terjadi Institusi lemah yang tidak bertransformasi

Tekanantekanan baru

Pakta baru

KEKERASAN dan KERAPUHAN Sumber: Tim WRD.

99

100

fitur 2 

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Nepal: Tekanan, institusi, kekerasan, dan legitimasi

B

ab 2 berargumen bahwa kekerasan terorganisasi cenderung akan muncul ketika tekanan internal dan eksternal tidak diatasi oleh institusi yang sah dan memiliki kapabilitas. Meskipun adanya evolusi pada sifat kekerasan dan intensitas serta jenis tekanan yang dihadapi, kelemahan dan penyisihan yang ada di institusi-institusi di Nepal membuat negara ini terus rentan terhadap risiko-risiko konflik yang baru sebagaimana ditunjukkan pada Tabel 1.

TABEL 1 

koalisi partai politik yang didukung oleh India yang baru merdeka. Penggulingan ini mengembalikan otoritas monarki Nepal dalam kerangka konstitusional, dan dihantarkan dalam periode politik demokratis. Distribusi kekuasaan antara Parlemen dan Kerajaan tetap cekcok. Namun, pada tahun 1960, Raja Mahendra membubarkan parlemen, menggenggam kekuasaan eksekutif penuh, dan mendirikan sistem Panchayat “tanpa-partai”. Nasionalisme orang Nepal diambil dari elite yang berkuasa—satu agama (Hindu), satu

Tekanan yang berkaitan di Nepal

Tekanan Keamanan

Internal

Eksternal

● Ketidakpercayaan pada aparat keamanan

● Kriminalitas lintas batas wilayah di wilayah Tarai

● Budaya pembebasan hukuman

● Pengungsi

● Warisan kekerasan dan trauma ● Kurangnya keberadaan keamanan yang sah dan

krisis keamanan publik Ekonomi

Politik

● Penghasilan rendah, pengangguran

● Banjir dan bencana alam lainnya

● Kekurangan listrik, pangan, dan bahan bakar

● Guncangan harga

● Korupsi dan pemerasan

● Perdagangan SDA yang ilegal

● Penyisihan yang didasarkan pada etnik, jenis

● Keterlibatan regional atau internasional dalam

kelamin, kasta, dan wilayah ● Diskriminasi akan akses terhadap peluang-peluang dan representasi di institusi ● Pelanggaran HAM

hubungan dalam negeri

Sumber: Thapa 2010, Sharma 2008; Jha 2010.

Tekanan politik dan keberlanjutan politik elite Feodalisme adalah sistem pemerintahan yang dirancang untuk membatasi kekuasaan dan kekayaan hanya bagi sekelompok kecil orang. Konflik di Nepal berakar dari perjuangan untuk lepas dari masa lalu negara tersebut yang feodal dan bergerak ke arah masyarakat yang bersifat lebih mengajak dan terbuka. Nepal adalah tempat tinggal bagi lebih dari 100 kelompok etnik, 92 bahasa, dan sistem kasta yang mendikte peluang dan pencapaian berdasarkan kelompok. Kelompok-kelompok yang paling dimarginalkan merupakan mayoritas dari penduduk Nepal—hampir 70 persen.74 Sejarah Nepal belakangan ini dapat dideskripsikan dengan perjuangan yang berlarut-larut antara kaum elite negara tersebut dengan kelompok, kelas, dan etnik yang memercayai bahwa mereka telah disisihkan dari patrimoni dan institusi nasional. Era modern di Nepal dimulai pada tahun 1950 dengan penggulingan rezim otokrasi Rana oleh

bahasa (bahasa Nepal), dan sistem Panchayat yang otoriter berhasil mengendalikan ketidaksepakatan. Penyelesaian politik ini menahan tekanan untuk melaksanakan demokratisasi hingga tahun 1990. Pada tahun itu, Jana Andolan (Gerakan Rakyat) pertama—yang dipimpin oleh koalisi partai kiri dan partai demokrasi serta didukung oleh komunitas internasional—memaksa Raja Birendra untuk menjalankan kembali pemilu terbuka dan menerima dibatasinya kuasa kerajaan. Serangkaian pemerintahan yang dipimpin oleh Partai Kongres dan koalisi partai kiri pun berlangsung. Semua berkomitmen pada modernisasi, pertumbuhan ekonomi yang wajar, dan keadilan sosial yang lebih luas. Namun, partai-partai politik yang berkuasa pada masa bangkitnya pergerakan ini gagal mempertahankan kepercayaan publik—justru mengandalkan sekelompok kecil elite partai politik untuk menyusun konstitusi baru serta mempertahankan keunggulan agama Hindu dan tentara di bawah kendali raja (lihat Tabel 2). (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Kerentanan terhadap kekerasan

FITUR 2 

Nepal: Tekanan, institusi, kekerasan, dan legitimasi (lanjutan)

TABEL 2

Catatan tingkat-pejabat ke dalam layanan pemerintah Nepal berdasarkan kasta/ kelompok etnik (persentase)

Kasta/Etnik

1984–85

1988–89

1992–93

1996–97

69,3 18,6 3,0 8,5 0,6 0,0

69,9 18,8 1,6 9,0 0,2 0,5

80,5 10,7 2,5 5,3 0,6 0,4

83,1 9,4 1,7 5,5 0,2 0,1

Bahun-Chhetri Newar Non-Newar Janatia Madhesi Muslim Dalit

Sumber: Thapa 2010. a. Pengelompokan etnik penaklukan pra-Hindu.

Seiring berubahnya ekspektasi tinggi akan perubahan yang berarti menjadi kekecewaan, Partai Komunis Maois Nepal75 melancarkan Perang Rakyat pada Februari 1996 untuk mendatangkan “transformasi sosial dan ekonomi” di negara ini. Kaum Maois menarik pendukung dari kelompok-kelompok marginal di desa-desa yang telah lama disisihkan dari struktur politik Nepal dan memiliki peluang kecil dalam kehidupan sosial dan perekonomian. Pada tahun 2006, gerakan Maois bergabung dengan partai-partai politik untuk menggulingkan raja dan menciptakan “Nepal Baru”. Dengan ditandatanganinya Kesepakatan Perdamaian Komprehensif pada November 2006, kaum Maois dan partai-partai politik mencurahkan diri mereka pada transisi demokratis dan reformasi struktur tradisional Nepal. Namun, pada tahun-tahun setelah penandatanganan tersebut, Majelis Konstituen yang terpilih membuat sedikit kemajuan, dan kelompok-kelompok minoritas pun menjadi sangat frustrasi dengan keberlangsungan politik yang dijalankan oleh elite Kathmandu.

101

Pada tahun 2007, kelompok Madhesi di seberang sabuk Tarai selatan Nepal mulai menuntut otonomi daerah melalui Nepal pusat, gagasan yang langsung memperoleh daya tarik. Namun, pertanyaan tetap mengambang berkenaan dengan dampak federalisme etnik terhadap kesatuan nasional, perlindungan kaum minoritas, dan fungsi administratif.

Tekanan Keamanan dan Kelemahan pada Institusi Keamanan dan Keadilan Gerakan Maois menciptakan kesadaran baru di Nepal. Namun, taktik pergerakan ini—kekerasan, intimidasi, pemerasan—meninggalkan luka yang dalam di masyarakat Nepal. Di seberang perbatasan kota, kaum Maois menyusun keamanan pararel dan struktur pengadilan, seperti pengadilan rakyat dan Tentara Pembebasan Rakyat. Kegagalan untuk menyentuh kejahatan dan pelanggaran HAM oleh kedua kubu selama perang saudara di Nepal yang berlangsung selama 10 tahun (1996–2006) telah mendatangkan ketidakpercayaan rakyat terhadap polisi, polisi bersenjata, dan tentara dari banyak kelompok di masyarakat ditambah dengan sedikitnya perwakilan kelompok marginal di posisi kepemimpinan dalam aparat keamanan. Badan politik Nepal juga harus mengelola relasi eksternalnya dengan sangat baik, mengingat lokasi Nepal yang strategis. Banyaknya aktor, kepentingan yang bersaing, tuntutan, serta perbatasan yang panjang dan keropos antara Nepal dengan tetangganya menambah kerumitan ini. Dari latar belakang inilah, ketidakamanan di Nepal telah berevolusi dari pemberontakan Maois ke kekerasan dan kriminalitas oportunistis. Kesan kecacatan hukum ini sangat terwujud di wilayah Tarai selatan, di mana pemerintah menemukan lebih dari 100 kelompok yang

P E TA A   Bergesernya pusat kekerasan politis di Nepal a. Peristiwa kekerasan, 1996–1999

b. Peristiwa kekerasan, 2006–2007

CHINA Dandeldhura

Persentase penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan 0–10%

Jumla

10–20% 20–50%

Dhangarhi Sallyan Nepalganj

Baglung Bhairawa

CHINA Dandeldhura

Bhimphedi

Baglung Bhairawa

Ramechhap

10–20% 20–50%

Sallyan Nepalganj

KATHMANDU

0–10%

Jumla

Dhangarhi

> 50%

Pokhara

Persentase penduduk yang hidup di bawah garis kemiskinan

> 50%

Pokhara Bhimphedi

KATHMANDU Ramechhap Ilam

Ilam

Data ACLED, 1996–1999

INDIA

Rajbiraj

Biratnagar

Data ACLED, 2006–2007

IBRD 38417 March 2011

INDIA

Rajbiraj

Biratnagar

IBRD 38418 March 2011

Sumber: Raleigh dkk. 2010. Catatan: ACLED = Armed Conflict Location and Event Database (Basis Data Lokasi dan Peristiwa Konflik Bersenjata). (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

102

FITUR 2 

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Nepal: Tekanan, institusi, kekerasan, dan legitimasi (lanjutan)

melakukan kekerasan dan geng kriminal (peta di bawah ini menunjukkan bagaimana pusat kekerasan bergeser dari bukit-bukit di tengah selama pemberontakan Maois ke kriminalitas di Tarai selatan).

Penderitaan ekonomi dan penyisihan Nepal masih menjadi negara termiskin di Asia Tenggara, kecuali Afganistan. Pada pertengahan 1990-an setelah “pembangunan” puluhan tahun, 42 persen penduduk Nepal masih hidup di bawah garis kemiskinan mutlak yang ditetapkan secara internasional. Namun, angka ini menurun ke 31 persen pada tahun 2003–2004. Penggerak utamanya adalah penerimaan uang dari para pemuda yang bekerja di Teluk, India, Malaysia yang berarti setengah dari pertumbuhan GNI terkini yang kuat (5,3 persen pada tahun fiskal 2008 dan 4,7 persen pada tahun fiskal 2009). Ironisnya, sebagian kenaikan ini dipicu oleh pengaliran dari kekerasan perang saudara. Yang lebih baru lagi, ketidakamanan politik dan pemerasan telah menyebabkan penarikan investasi di Tarai dan keragu-raguan investor di wilayah lain. Dengan arus migrasi kota dan meningkatnya tuntutan, Kathmandu juga sering mengalami pemadaman bergilir yang mengganggu aktivitas ekonomi. Pada tahun 2008, pemerintah Nepal harus mengumumkan krisis listrik di seluruh negara itu, di mana pemadaman listrik berlangsung hingga 16 jam sehari.76

Melanjutkan kerentanan dengan kekerasan Meskipun ada kemajuan dalam perkembangan institusional dan perdamaian, Nepal masih rentan terhadap beragam perwujudan kekerasan dan kerapuhan. Tabel 1.1 pada Bab 1 menunjukkan bagaimana berbagai jenis kekerasan berjalan berdampingan di banyak negara rapuh. Tabel di bawah ini menunjukkan keadaan Nepal (Tabel 3).

Lepas dari lingkaran setan Setelah Kesepakatan Damai Komprehensif, majelis konstitusional yang luas diciptakan—yang berusaha menciptakan penyelesaian baru yang akan membagi kekuatan politik dan ekonomi secara lebih merata antara banyaknya kelompok etnik dan kasta di Nepal. Proses ini menunjukkan usaha yang besar untuk memperluas pemerintahan Nepal dan menggerakkannya di luar kompetisi elite kasta tinggi yang telah mendominasi sejarah negara tersebut. Meskipun ada kemajuan yang tidak dapat disangkal dari serangkaian pakta elite yang kurang-lebih ekslusif ke arah pendekatan yang lebih dapat ditembus dan bersifat mengajak, pembatasan pembebasan hukuman saat ini dan pencegahan babak-babak kekerasan politis selanjutnya akan membutuhkan koalisi yang basisnya lebih luas, transformasi institusi nasional, serta proses yang memberikan hasil politik, keamanan, dan ekonomi yang lebih baik kepada seluruh warga negara. Sumber: Thapa 2010; Sharma 2008; Jha 2010.

TABEL 3 

Bentuk-bentuk kekerasan di Nepal dari tahun 1960 hingga saat ini

Kekerasan antarkelompok subnasional atau lokal Konflik antarkelompok “yang ditekan” atas tanah, akses akan kekuatan politik Penyisihan berdasarkan kasta dan etnik yang menyokong Perang Rakyat (perang saudara) pada tahun 1996–2006 Regionalisme dan Tarai Andolan tahun 2007

Kekerasan politik “konvensional” (perebutan kekuasaan negara atau otonomi atau kemerdekaan) Oposisi sembunyi-sembunyi terhadap rezim Panchayat; pemenjaraan yang reaktif, penyangkalan HAM dan hak politik Jana Andolan I tahun 1990 Perang Rakyat tahun 1996–2006 Jana Andolan II tahun 2006 Pemerasan yang berhubungan dengan partai, intimidasi pasca2006 (aktivitas Liga Komunis Muda)

Sumber: Dihimpun oleh tim WDR.

Kejahatan lokal atau kekerasan terkait geng Pemerasan, pencurian berdasarkan geng, penyelundupan di Tarai, kenaikan tingkat kekerasan yang pesat setelah tahun 2006

Kejahatan transnegara atau penyelundupan yang disertai kekerasan Perdagangan manusia (prostitusi) dari 1960-an Pemindahan muatan heroin dari 1960-an Perdagangan kayu ilegal, penanaman opium pasca-2006

Konflik lokal dengan koneksi ideologis transnegara Fertilisasi-silang sisa revolusi dengan “Maois” dari 1960-an.

Kerentanan terhadap kekerasan

Catatan 1. Ballentine dan Nitzschke 2006; Murshed dan Tadjoeddin 2007. 2. Selain itu, misalnya, terdapat faktor-faktor struktural yang meningkatkan risiko konflik, termasuk fitur-fitur medan fisik yang mempermudah pemberontakan. Fitur-fitur ini tidak menimbulkan peperangan dalam arti umum istilah tersebut, tetapi hanya memungkinkannya. Medan bergunung-gunung terungkap meningkatkan risiko karena meningkatkan potensi pemberontakan. Lihat Buhaug dan Gleditsch 2008; Gleditsch dan Ward 2000; Salehyan dan Gleditsch 2006. Lihat juga Murdoch dan Sandler 2004. Tentang pengaruh medan dan lingkungan, lihat Fearon 2010a; Fearon dan Laitin 2003; Goldstone dkk. 2010. Tentang pengaruh lingkungan terhadap perang saudara, lihat Hegre dan Sambanis 2006; Gleditsch 2007. 3. Lihat Dahlberg dan Krug 2002. 4. Lihat Strassler 1996; Herz 1950; Jervis 1978. 5. Posen 1993; Snyder dan Jervis 1999; Walter 1999; de Figueiredo dan Weingast 1999. 6. Stedman 1996; Jones 1999; Posen 1993. 7. Brown 1996; Stedman 1996; Fearon dan Laitin 2003; Horowitz 2000. Tentang pergeseran identitas nasional, lihat Laitin 1998. 8. Kumar dan Skaperdas 2009. 9. Banyak respons ini yang berbentuk diskusi kritis; misalnya, lihat Nathan 2005. “Penelitian terhadap penelitianpenelitian” yang cukup bermanfaat adalah Sambanis 2004 yang menemukan bahwa PDB per kapita dan instabilitas politik merupakan satu-satunya variabel yang secara konsisten memprediksikan pecahnya perang saudara. Para peneliti SDA menemukan hasil yang berbeda-beda—minyak paling konsisten diasosiasikan dengan pecahnya perang saudara. Penelitian terakhir Satyanath, Miguel, dan Sergenti 2004 mengaitkan curah hujan dan guncangan agrikultural dengan pecahnya perang saudara. Sementara itu, Besley dan Persson 2009 mengeksplorasi dampak guncangan harga internasional terhadap timbulnya konflik. Arnson dan Zartman 2005 membahas banyak argumen inti dalam perdebatan kerakusan lawan ketidakpuasan. 10. Tentang ketimpangan horizontal, lihat Stewart 2005; 0stby 2008; dan Stewart 2010. Tentang polarisasi, lihat Esteban dan Ray 2008; Montalvo dan Reynal-Querol 2005. 11. Pemikiran tentang topik ini dapat dilacak dalam karya Gellner 1983; respons terbaru terhadap perdebatan ini meliputi Toft 2003; Laitin 2007. 12. Brückner dan Ciccone 2010 juga sangat penting dalam menyoroti bahwa institusi membantu masyarakat untuk menahan guncangan harga SDA untuk menghindari kekerasan. 13. Clark dan Kaufman 2011; IRIN 2010; Gettleman 2009. 14. Rubin 2002; Straus 2010. 15. Misalnya, lihat Menkhaus 2007; Lockhart dan Glencorse 2010. 16. Buhaug dan Gleditsch 2008; Gleditsch dan Ward 2000; Salehyan dan Gleditsch 2006. Lihat juga Murdoch dan Sandler 2004; Fearon 2010a; Hegre dan Sambanis 2006; Gleditsch 2007. 17. Keberadaan negara tetangga yang lemah, negara tetangga saingan, dan penyebaran pengungsi dapat berperan penting bagi munculnya organisasi pemberontak lintas nasional (transnational rebel—TNR), kegagalan perundingan, dan konflik sipil; lihat Salehyan 2007. 18. Lihat Becker 1968. 19. Lihat Collier dan Sambanis 2005, 193. Lihat juga Garang 1987. 20. Lihat Collier dkk. 2003. 21. Fearon 2010a. 22. Fearon 2010a. 23. Keefer 2008; Fearon 2010a. 24. World Bank 2006f, 10. 25. Narayan dan Petesch 2010. 26. Sirleaf 2007a, 4. 27. Data pasar tenaga kerja di negara berkembang tidak tertata dan tidak dapat diandalkan. Misalnya, sedikit sekali negara-negara Sub-Sahara Afrika yang melaksanakan survei angkatan kerja. Sensus penduduk (sumber penting bagi klaim partisipasi angkatan kerja dan tingkat pengangguran) umumnya telah kedaluarsa, dan sering kali tidak dapat diandalkan meskipun baru dilakukan. Di samping itu, data upah lapangan kerja di bidang pertanian di negara-negara miskin “tidak terlihat” di kebanyakan basis data konvensional. Lihat Cramer 2010.

103

104

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

28. Macmillan dan Gartner 1999; Panda dan Agarwal 2005; Jeyaseelan dkk. 2007; Krishnan dkk. 2010; Silberschmidt 1999, 2001; lihat Cramer 2010. 29. Hal ini konsisten dengan teori Deprivasi Relatif; lihat juga Solow 1990; Argandona 2001. 30. Lihat Loayza, Fajnzylber, dan Lederman 2002a, 2002b; Messner, Raffalovich, dan Shrock 2002. 31. Fearon dan Laitin 2003; Collier dan Hoeffler 2002, 2004; Anyanwu 2004. 32. Berman dkk. 2009, 1. 33. Moser 2009, 240. 34. Gutiérrez-Sanín 2008, 22. 35. World Bank 2010m; Willmann 2010. 36. Collier dan Hoeffler 1998, 2002; Anyanwu 2004; Fearon dan Laitin 2003; de Soysa 2002; Bannon dan Collier 2003; McNeish 2010. 37. Ross 2003. 38. Lihat Keefer, akan terbit. 39. Fearon 2005 berpendapat bahwa minyak memprediksi risiko perang saudara bukan karena perannya sebagai sumber dana awal bagi pemberontak, tetapi karena para produsen menunjukkan kapabilitas pemerintahan yang relatif lemah mengingat tingkat pendapatan per kapita. 40. Satyanath, Miguel, dan Sergenti 2004. 41. Brinkman dan Hendrix 2010. 42. Lihat Besley dan Persson 2010. 43. Lebih jauh, terdapat hubungan yang rumit antara motivasi dengan insidensi kekerasan, seperti yang dikemukakan dalam Fearon dan Laitin 2003. 44. Cederman, Wimmer, dan Min 2010; Goldstone dkk. 2010. 45. Hasil-hasil ini diperoleh dari studi perbandingan (lanjutan) yang dihimpun oleh Henrich dkk. 2010. 46. Kesulitan dalam mempelajari fenomena ini ditambah dengan fakta bahwa pemahaman dan rangkaian data tentang identitas masih lemah; seperti yang diperlihatkan oleh Hegre dan Sambanis, perubahan kecil tentang bagaimana beragam ciri kesukuan—pengelompokan bahasa, ukuran afiliasi, dan sebagainya— dioperasionalisasikan dalam berbagai penelitian berdampak besar terhadap temuan tentang kausalitas dan arah kausalitas (Hegre dan Sambanis 2006). Tentang bagaimana afiliasi identitas terbentuk, lihat Fearon 2006; Berman dan Iannaccone 2006. 47. Lihat Øtsby 2008 yang mendefinisikan kelompok-kelompok secara berbeda berdasarkan kesukuan, agama, dan wilayah, serta menemukan hubungan signifikan antara ketimpangan horizontal (horizontal inequality—HI) dengan awal konflik yang disertai kekerasan bagi setiap definisi. HI ekonomis diukur dengan aset rumah tangga rata-rata dan HI sosial diukur dengan rata-rata tahun pendidikan. Pengaruh HI cukup besar: probabilitas konflik meningkat tiga kali lipat ketika membandingkan awal konflik yang diperkirakan jika semua variabel bernilai tinggi, dibandingkan dengan situasi di mana ketimpangan horizontal aset di antara berbagai kelompok etnis berada di nilai persentil ke-95. Dalam kasus HI intraregional, probabilitas konflik meningkat 2,5 kali seiring meningkatnya HI dari nilai rata-rata menjadi nilai persentil ke-95. Lihat juga Stewart 2010. 48. Stewart 2010. 49. Gurr 1968; Herbst 2000; Stewart 2010; Strom dan MacDonald 2007. 50. Data tentang tahanan politik dan pembunuhan di luar pengadilan diperoleh dari rangkaian data Cignarelli dan Richards Human Rights (Cingranelli dan Richards 2010). Setiap indikator disandikan dari 0 hingga 2; 0 berarti derajat pelanggaran HAM tinggi/signifikan dan 2 berarti tidak ada pelanggaran. 51. Walter 2010, 21. 52. Lihat Gurr 1968; Herbst 2000; Stewart 2010; Strom dan MacDonald 2007; Brown 1996; Stedman 1996. Mengenai referensi kualitatif terkini pada topik (pembahasan) ini, lihat Bhavnani dan Miodownik 2009. Lihat juga Abbink dan Herrmann 2009; Kalyvas 2006; Sambanis 2001. 53. Langer 2005; Stewart 2010. 54. De Silva 2005. 55. Barron dkk. 2010. 56. Referensi atau literatur kualitatif dan studi kasus ataupun masukan WDR dari pejabat dan pemimpin nasional menggarisbawahi secara konsisten ketidakadilan politik, eksklusi sosial, dan ketimpangan di antara berbagai

Kerentanan terhadap kekerasan

57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65.

66. 67.

68.

kelompok sosial sebagai “korelator” penting konflik. Di antara berbagai penelitian kualitatif dan studi kasus, lihat, misalnya, Heraclides 1990; Murshed dan Gates 2006; Salehyan dan Gleditsch 2006. Tentang kesulitan pengukuran, lihat Laitin 2000; Cramer 2002; Posner 2004. Lihat Loayza, Fajnzylber, dan Lederman 2002a, 2002b; Messner, Raffalovich, dan Shrock 2002. Pape 2003; Krueger dan Laitin 2008; Abadie 2006. Stern 2003. Atran 2003; Berrebi 2007. Krueger dan Maleckova 2003; Hassan 2001; Kimhi dan Even 2004. Smith 2004; Wright-Neville 2004. World Bank dan ADB 2010; demikian juga, konsultasi tim WDR dengan pemerintah negara donor, organisasi multilateral, dan masyarakat sipil di Pakistan, 2010. Lihat juga Abbas 2008, 2010. North, Wallis, dan Weingast 2009; Fearon dan Laitin 2003; Goldstone dkk. 2010. Lihat Fearon 2010a; Walter 2010; Hoeffler, von Billerbeck, dan Ijaz 2010. Serangkaian indikator dapat digunakan untuk mengukur kapasitas pemerintahan dan institusional. Suatu panduan, yaitu Users’ Guide on Measuring Fragility memberikan daftar kontemporer literatur dan konsep yang baik (Mata dan Ziaja 2009). Skor Penilaian Kebijakan Negara dan Institusional (CPIA) Bank Dunia dipersiapkan secara internal dan dibuka bagi publik bagi negara-negara Asosiasi Pembangunan Internasional (International Development Association—IDA) untuk tahun 2005 hingga sekarang. Baru-baru ini, Bank Dunia melaksanakan latihan harmonisasi tahunan untuk menyamakan definisi kerapuhan dengan bank-bank pembangunan regional (Bank Pembangunan Asia [Asian Development Bank—ABD] dan Bank Pembangunan Afrika [African Development Bank]). Pengukuran tata kelola dan kualitas institusi lain yang banyak dikenal termasuk pengukuran pemerintahan akan WGI dan Panduan Risiko Negara Internasional (International Country Risk Guide—ICRG) yang dihimpun oleh PRS Group. WGI adalah indeks yang terdiri atas banyak sumber, sedangkan pengukuran ICRG merupakan penilaian ahli terhadap berbagai dimensi risiko politik, ekonomi, dan keuangan. Pengukuran ICRG menempatkan tiga atribut umum negara, “legitimasi, otoritas, dan efektivitas”, di antara beragam indeks dan definisi kerapuhan, serta membandingkan hasilnya dengan indeks-indeks lain. Lihat Kaufmann, Kraay, dan Mastruzzi 2010b. Terdapat wilayah abu-abu dalam indikator antara pengukuran hasil-hasil pemerintahan (tingkat aktual perwakilan dan partisipasi, akuntabilitas keputusan dan tindakan ilegal, serta korupsi dan pelanggaran HAM) dengan karekteristik institusional (apakah terdapat sistem dan kapasitas yang meregulasi hubungan negara-masyarakat yang diatur oleh hukum, mengadili pelanggaran, dan sebagainya). Mayoritas indikator tata kelola sebenarnya mengukur keduanya: apakah terdapat suatu sistem (misalnya, konstitusi atau hukum antikorupsi, kebijakan pemerintah tentang penyediaan jasa yang patut) dan pengukuran tertentu yang sering kali tidak sempurna tentang apakah sistem-sistem tersebut memberikan hasil-hasil tata kelola yang baik dalam praktiknya (tingkat korupsi yang rendah, pemilihan umum yang bebas dan adil, penghindaran kekebalan hukum untuk pelanggaran HAM, dan sebagainya). Lihat Stedman 1996; Brown 1996; Posen 1993; Snyder 2000; Goldstone dan Ulfelder 2004; Goldstone dkk. 2010; Besley dan Persson 2009, 2010. Legitimasi negara terkait dengan peraturan dan proses yang disetujui yang mendorong akuntabilitas bagi warganya melalui partisipasi ataupun patronase. Patronase banyak terjadi dalam situasi rapuh ketika kapasitas negara lemah; namun, patronase juga dapat melemahkan legitimasi negara jika dipandang tidak adil dan menguatkan ketimpangan horizontal (OECD 2010g, 2011). Keyakinan bersama bersifat esensial untuk menghubungkan negara dan masyarakatnya secara konstruktif (Bellina dkk. 2009); contohnya, pemilihan hanya menjadi lebih dari sekadar sarana formal untuk mengumpulkan opini jika terdapat keyakinan bersama dan mendalam bahwa pemilihan merupakan cermin “kehendak rakyat”. Bersama identitas kolektif dan agama, “tradisi” merupakan sebuah cara penting untuk “membumikan” legitimasi negara (Celements 2010). Sumber-sumber legitimasi ini tidak berada secara terisolasi: meningkatkan pemberian layanan tidak berarti meningkatkan legitimasi negara jika elemen-elemen lain tidak ada. Legitimasi negara muncul dari gabungan sumber-sumber ini dan dapat mengambil beragam bentuk yang bergantung pada konteksnya. Fokus masyarakat pembangunan terhadap kerapuhan terkait dengan karya yang dipelopori oleh Paul Collier dan Ngozi Okonjo-Iweala di bawah inisiatif Negara Berpendapatan Rendah Dalam Tekanan (Low Income Countries Under Stress). Implikasi kebijakan dari karya awal ini dielaborasi secara ekstensif oleh INCAF, sebuah

105

106

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

69. 70. 71. 72. 73. 74. 75.

76.

organisasi di bawah Komite Bantuan Pembangunan (Development Assistance Committee—DAC) OECD, di samping oleh PBB dan berbagai organisasi bilateral, terutama Departemen Pembangunan Internasional (Department for International Development—DFID) Inggris. INCAF telah menghasilkan pemikiran inovatif tentang reformasi sistem keamanan, penyediaan layanan dalam situasi rapuh, legitimasi negara, dan peran donor. PBB mengidentifikasi kebutuhan akan pembangunan institusi yang lebih aman dan dunia yang maju di tahap awal, terutama di bidang pencegahan konflik dan pembangunan perdamaian. Pemikiran baru tentang kerapuhan dan pembangunan negara menerima bantuan signifikan dari riset yang didanai oleh DFID selama lebih dari 10 tahun terakhir; untuk sintesis, lihat Garassi 2010. North, Wallis, dan Weingast 2009. Penggalan CPIA terakhir dinormalisasi per tahun untuk memasukkan perubahan metodologi CPIA seiring waktu. Untuk pembahasan lebih lanjut tentang pengukuran tata kelola, institusi, dan kerapuhan, lihat Mata dan Ziaja 2009. Lihat North 1990; Williamson 1985; Rodrik, Subramanian, dan Trebbi 2004. Maynard 1997. Kelompok Bahun-Chhetri kelas tinggi terdiri atas 28 persen populasi Nepal. Nama Partai Komunis Nepal (Communist Party of Nepal [Maoist]) diubah menjadi Partai Komunis Nepal Bersatu (Unified Communist Party of Nepal—UCPN [Maoist]) setelah bergabung pada Januari 2009 dengan Partai Komunis Pusat Persatuan Nepal (Communist Party of Nepal-Unity Centre [Massal]). Sharma 2008.

Kerentanan terhadap kekerasan

107

BAGIAN 2

Pelajaran dari Tanggapan Nasional dan Internasional

B

ab ini memaparkan kerangka kerja pada Laporan ini tentang bagaimana negara-negara keluar dari lingkaran setan kerapuhan dan bergerak ke

arah siklus kemakmuran pembangunan kepercayaan diri dan transformasi institusional, terutama dalam area keamanan, keadilan, dan pekerjaan warganya. Kerangka kerja ini disajikan sebagai spiral yang semakin lama semakin besar karena proses ini terus berulang ketika negara-negara masuk dan keluar dari masamasa transisi. Bahkan, ketika seperangkat prioritas penting sudah dapat diatasi, risiko-risiko lain akan muncul dan memerlukan pengulangan siklus tindakan demi menyokong keuletan institusional. Proses ini memakan waktu setidaknya satu generasi. Masyarakat yang melakukan usaha ini akan menghadapi warisan ketidakpercayaan yang mudah merembes dan sulit dienyahkan sehingga tindakan bersama untuk menyentuh tantangan dan menyediakan kebaikan umum sangat sulit. Orang luar tidak dapat mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi bagi negara-negara karena proses ini adalah urusan dalam negeri dan harus dipimpin secara nasional. Namun, untuk membantu negara-negara mengembalikan perdamaian serta mengurangi ketidakstabilan regional dan global, aktor-aktor internasional dapat memberikan dukungan eksternal dan insentif serta membantu mengurangi tekanan eksternal.

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

AN ERCAYA DIRI KEP

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

TIT USI

N IKA AL

S I IN MENTRANSFORMAS

TIT US I

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

TIT USI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

AN DIRI ERCAYA KEP AN LIK

INS ASI MENTRANSFORM

MENG EMB A

NS SI I MENTRANSFORMA

MENG EM BA L

MENG EM B

Bab

3

Dari Kekerasan ke Keuletan: Mengembalikan Kepercayaan dan Mentransformasi Institusi Mengapa mentransformasi institusi sangatlah sulit

P

er ub a han p ada hubungan kekuasaan dan persaingan di sekitarnya merupakan fitur yang selalu ada di semua masyarakat. Tidak ada yang tidak aneh dari konfrontasi sosial yang sering terjadi selama transformasi suatu institusi yang biasanya melibatkan perubahan pada distribusi kekuasaan dan kekayaan. Persaingan ini tidak berakhir pada suatu titik dalam pembangunan suatu masyarakat. Dukungan pemerintah Amerika Serikat terhadap bank-bank swasta serta keterlibatan negara-negara yang lebih besar dalam memberikan layanan kesehatan telah mengundang kontroversi yang besar, sebagaimana yang terjadi pada transformasi belakangan ini dalam fasilitas sektor publik yang merupakan dampak krisis keuangan di Eropa. Dengan kata lain, perubahan itu selalu ditentang dan menyakitkan dalam keadaan apa pun. Namun, ada masyarakat yang dapat mengadakan perubahan demi kepentingan negara, bahkan jika perubahan ini berarti kerugian sementara bagi sebagian kelompok. Ada pula yang mendapati perubahan demi kepentingan negara merupakan suatu hal yang sulit. Ap a k a h yang menjadikan transformasi institusi sulit bagi negara yang terkena dampak kekerasan? Banyak

negara yang pulih dari perang pada pertengahan abad ke-20, termasuk Eropa dan Jepang, mentransformasi institusiinstitusinya dengan cepat dan lancar. Negara-negara ini memiliki sejarah panjang pembangunan institusi nasional serta tingkat modal fisik dan manusia yang tinggi—dan negara-negara ini menghadapi perang eksternal, bukan kekerasan internal. Negara-negara berpenghasilan menengah atau rendah yang terpengaruhi oleh kekerasan internal hari ini menghadapi tantangan-tantangan yang lebih besar karena tiga alasan utama. Pertama, melancarkan kesepakatan awal terhadap perubahan adalah sulit karena orang-orang elite tidak saling memercayai dan hanya sedikit orang yang memercayai negara. Kedua, menjaga suatu kesepakatan adalah sulit karena perubahan institusional dapat meningkatkan risiko kekerasan dalam jangka pendek akibat reaksi politis dari kelompok-kelompok yang kehilangan kekuasaan atau keuntungan ekonomi. Ketiga, negara-negara tidak berdiri sendiri; selama periode transformasi institusi yang rapuh, negara-negara ini mungkin menghadapi ancaman keamanan eksternal atau guncangan ekonomi yang dapat menghambat kemajuan. Tantangantantangan ini akan sulit diatasi jika modal fisik, insitusi, dan manusianya relatif rendah.

112

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 3.1 

Ekspektasi yang tidak realistis di negara rapuh merupakan rintangan bagi kemajuan

Dampak warisan ketidakpercayaan di negara yang terkena dampak kekerasan Warisan ketidakpercayaan dapat berarti aktor-aktor utama tidak merespons sesuai harapan terhadap sinyal politik baru atau program publik baru. Ambil contoh, Afganistan, di mana warganya harus mempertimbangkan risiko-risikonya untuk berpihak pada Taliban atau pemerintah dan Organisasi Pakta Atlantik Utara (North Atlantic Treaty Organization—NATO), atau tidak pada keduanya. Dalam mengambil keputusan ini, setiap orang mempertimbangkan apa yang sekiranya akan dilakukan orang lain. Proses berpikirnya dapat berlangsung seperti ini: “Konsekuensi keputusan saya untuk memberikan informasi kepada pihak berwenang mengenai Taliban akan bergantung pada apa yang akan dilakukan orang-orang di sekitar saya. Jika tetangga saya tidak mau bekerja sama, pihak berwenang akan kehilangan kontrol dan gila saja jika saya membantu mereka. Jadi, meskipun tidak mendukung Taliban, nasib saya akan lebih baik jika membantu mereka.” Pemikiran yang sama pun dapat berlaku dalam memberikan informasi tentang penjual narkoba.2 Semua perubahan institusional memerlukan tindakan yang terkoordinasi dari banyak orang. Itulah mengapa kejadian kecil yang mengubah keyakinan tentang apa yang akan dilakukan orang lain dapat menimbulkan perubahan besar dalam pilihan yang diambil setiap individu. Misalnya, hal yang mempermalukan pemerintah dalam perang yang dipublikasikan luas meskipun hanya satu hal akan berubah menjadi hilangnya dukungan populer yang sangat besar. Satu insiden korupsi saja yang dipublikasikan luas dapat menimbulkan perubahan besar pada ekspektasi dan perilaku politik-ekonomi. Ekspektasi dan kepercayaan di negara rapuh dan tidak rapuh Analisis terhadap survei 280 negara di Amerika Latin dan Afrika menunjukkan perbedaan yang signifikan tentang kepercayaan warga di negara rapuh dan tidak rapuh. Hasilnya menunjukkan bahwa negara-negara tidak rapuh atau tidak terkena dampak konflik memiliki tingkat kepercayaan yang lebih tinggi pada kepolisian, sistem keadilan, dan parlemen. Hal ini sejalan dengan penelitian baru-baru ini yang menelaah perbedaan lintas negara dalam memercayai tetangga dan pemerintah. Secara sederhana, ekspektasi warga mengenai masa depan sering kali salah di negara rapuh. Regresi sederhana lintas negara yang menggunakan data mengenai ekspektasi perbaikan ekonomi dan pertumbuhan ekonomi yang sesungguhnya menunjukkan ekspektasi masyarakat di negara yang tidak rapuh mengenai arah yang akan diambil perekonomian dalam 12 bulan ke depan memiliki korelasi yang signifikan dengan hasil-hasil yang sebenarnya.3 Namun, di negara rapuh, tidak ada korelasi seperti ini: respons pada pertanyaan survei, “Akankah prospek ekonomi membaik dalam 12 bulan ke depan?” tidak memiliki hubungan dengan apa yang berikutnya terjadi dalam perekonomian. Hal ini penting dan menarik karena semua teori ekspektasi rasional dalam ilmu ekonomi dan politik—dan keputusan kebijakan yang terkait—menganggap bahwa masyarakat memiliki kemampuan yang cukup berpengetahuan untuk membuat penilaian tentang masa depan. Rendahnya kepercayaan pada institusi pemerintah di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik ini memberikan ketidakleluasaan yang besar kepada para pemimpin yang berusaha melancarkan perubahan positif. Untuk lebih memperumit situasi, pengalaman operasional dan masukan dari pembuat kebijakan nasional menyoroti permasalahan ekspektasi kedua yang agak berbeda, yaitu ekspektasi rakyat yang jauh terlalu tinggi yang timbul pada masa-masa pengharapan dan transisi politik. Pemerintah menghadapi permasalahan ini berulang kali: menandatangani kesepakatan damai atau konferensi ikrar donor dapat menciptakan gelombang antusiasme dan ekspektasi bahwa perubahan yang cepat akan terjadi selanjutnya. Ketika keadaan ternyata tidak terkendali sebagaimana yang biasanya terjadi, kredibilitas pemerintah dapat mengalami kejatuhan drastis. Jika pembuat kebijakan memahami dinamika ini, mereka dapat memanfaatkan antusiasme publik terhadap perubahan dengan memberikan sinyal yang mendukung ekspektasi publik (Bab 4). Pada ketidakpercayaan yang tinggi, para pembuat kebijakan harus mengambil tindakan yang menunjukkan sinyal yang kuat—sinyal yang terbukti berisiko tinggi, seperti memadukan mantan pemberontak ke dalam struktur ketentaraan nasional seperti di Burundi atau menjamin pengerjaan jangka panjang pada mantan lawan seperti di Afrika Selatan melalui sunset clause-nya yang ditawarkan kepada pegawai sipil kulit putih. Para pembuat kebijakan juga harus mencari cara untuk membuat ikatan yang menjanjikan yang sering kali menggunakan pihak ketiga sebagai pihak penjamin. Sumber: Braithwaite dan Levi 1998; Hoff dan Stiglitz 2004a, 2004b, 2008; Schelling 1971, 1978; Axelrod 1984; Nunn 2008; Nunn dan Wantchekon (akan terbit.) Catatan: Perbedaan dalam kepercayaan dan ekspektasi antara negara rapuh dengan negara tidak rapuh yang dipaparkan di sini signifikan secara statistik pada level 5 persen. Perbedaan ini signifikan baik itu negara tidak rapuh didefinisikan dengan CPIA yang lebih besar dari 3,2 maupun CPIA yang lebih besar dari 3,8.

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

Tantangan kepercayaan yang rendah dan ekspektasi yang tinggi Melancarkan transisi awal dalam situasi yang rapuh adalah hal yang sulit karena rendahnya kepercayaan dan kapasitas untuk mewujudkan janji-janji.1 Ketidakpercayaan dapat merembes lebih mudah di negara-negara yang terkena dampak kekerasan daripada di negara yang memiliki sejarah panjang hubungan sosial yang cukup stabil antara negara dengan warganya. Ketidakpercayaan membuat berbagai bentuk kerja sama sulit terjadi, termasuk pengukuran untuk menyentuh stres yang sejak awal memang memicu terjadinya kekerasan. Ketika tidak ada catatan yang menunjukkan kemajuan dan ketika sedikitnya informasi yang ada, setiap orang bisa memiliki ekspektasi yang terlalu rendah (mereka tidak begitu tanggap pada sinyal perubahan yang positif)—atau terlalu tinggi (ekspektasi mereka tidak realistis dan mudah dikecewakan) (lihat Boks 3.1). Kapasitas institusional yang rendah untuk memberikan hasil akan mengurangi tingkat kepercayaan. Lingkungan dengan tingkat kepercayaan yang rendah memerlukan sinyal yang kuat akan perubahan yang nyata. Namun, kapasitas untuk menggulirkan perubahan akan lemah di sebagian besar masyarakat yang nilainya rendah pada indikator-indikator tata kelola.4 Alasan lebih jauh lagi dari gagalnya reformasi adalah “penanggungan beban prematur” institusi: terlalu besar tuntutan dan ekspektasi yang dibebankan pada institusi tersebut dalam jangka waktu pendek. Ketika institusi ini tidak berhasil, ada penurunan legitimasi dan kepercayaan diri (lihat Boks 3.2). Proses reformasi sendiri dapat mendatangkan risiko keamanan jangka pendek. Penelitian menunjukkan bahwa pergeseran dari kekuasaan otoriter ke demokrasi diasosiasikan dengan lebih besarnya risiko perang saudara dan meningkatnya kekerasan kriminal.5 Terlalu cepatnya menjalankan banyak reformasi— seperti desentralisasi layanan dan pemberantasan pemberontak atau penyelundup—dapat menimbulkan risiko serangan balasan dan hilangnya kredibilitas institusi. Reformasi yang berjalan cepat menjadikan para aktor di

BOKS 3.2 

113

Penanggungan Beban yang Prematur

Penerapan kebijakan (atau program) publik melibatkan orang-orang yang bertindak dengan seperangkat standar tertentu. Penerapan pajak, misalnya, melibatkan pemungutan pajak (penjualan, penghasilan, impor kena cukai, penilaian properti, dan sebagainya) berdasarkan aturan untuk menaksir jumlah pokok. Usaha mendapatkan perolehan terdiri atas menaksir penawaran berdasarkan prosedur yang ditetapkan, diikuti oleh pemberian kontrak. Penanggungan beban yang prematur dapat terjadi selama proses reformasi ketika terdapat perbedaan yang besar antara apa yang menjadi kepentingan terbesar para pelaku reformasi dengan apa yang seharusnya mereka lakukan. Misalnya, dalam menerapkan kode cukai baru, jika tarifnya sangat tinggi, importir mungkin akan menawarkan bayaran sampingan pada petugas cukai untuk menghindari (atau mengurangi) jumlah bayaran wajibnya. Tarif yang lebih besar akan mendatangkan tekanan yang lebih besar pula pada sistem, begitu juga kode tarif yang rumit dengan pengecualian yang didasarkan pada penggunaan yang dikehendaki. Di Kenya dan Pakistan, jumlah tarif yang dipungut naik dengan tarif resminya naik (tidak satu per satu, tetapi memang naik) hingga sekitar 60 persen, dan jumlah tarif yang dipungut setelahnya tidak naik lagi. Setelah titik ini, kenaikan tarif selanjutnya hanya akan meningkatkan ketidakcocokan antara tarif resmi dengan tarif yang dipungut. Seiring naiknya jumlah tarif, jumlah yang akan dibayar para importir untuk menghindari pembayaran tarif tersebut pun akan naik. Jadi, godaan bagi para petugas cukai untuk melakukan penyimpangan pun juga semakin besar. Dengan kata lain, kompleksitas dan keambiguannya membuat kolusi dengan importir lebih mudah. Dalam kasus ini, pajak yang rendah dan seragam akan menciptakan lebih sedikit tekanan organisasional. Pertimbangan yang sama pun berlaku di semua aktivitas kenegaraan dari penentuan kebijakan ke keadilan, ke manajemen keuangan publik, dan ke pendidikan. Tugas yang berbeda menciptakan tekanan penanggungan beban organisasional dan rangsangan yang berbeda pula untuk menyimpang dari standar organisasional. Ketika tekanan-tekanan tersebut melampaui kapasitas dan insentif pun tidak sejalan, sistem akan gagal. Sistem sering kali gagal ketika tekanan dibebankan kepada individu. Tekanan terkadang dapat menyebabkan degradasi nonlinear dalam kinerja. Dalam banyak situasi organisasional di mana kinerja seorang pelaku bergantung pada pelaku-pelaku lain di sekitarnya, jumlah stres yang sedikit dapat mendatangkan keruntuhan total. Sebagai contohnya adalah Chad College yang dibangun untuk meningkatkan akuntabilitas pemerintah dalam pemanfaatan hasil dari minyak yang baru ditemukan. Mekanismenya sangat bergantung kepada masyarakat sipil lokal untuk mengamankan, mengevaluasi, dan memberikan opini tentang alokasi dana pemerintah dari pendapatan minyak—sebuah rumus yang berjalan sangat baik di lingkungan yang masyarakat sipilnya memiliki kapasitas tinggi, serta lingkungan yang tradisi keterbukaan dan akuntabilitas pemerintahnya memang sudah terbukti di mata warga. Namun, di bawah tekanan, kelompok masyarakat sipil ini tidak sanggup membuat pemerintah terbuka dan mekanisme pun kolaps. Sumber: Pritchett dan de Weijer 2010; Kaplan 2008; Lund 2010.

masyarakat pascakonflik membuat komitmen yang dapat dipercaya antara satu dengan yang lain karena mereka tidak mengetahui bagaimana reformasinya akan memengaruhi “keseimbangan kekuasaan”. Pemilu—yang sering

114

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 3.3 

Kekerasan dapat meningkat selama transformasi institusi yang cepat

Akhir 1980-an menjadi saksi reformasi ekonomi besar Uni Soviet di bawah inisiatif glasnost dan perestroika-nya, Mikhail Gorbachev. Konsekuensi reformasi ini di antaranya pengangguran, hampir ambruknya rezim kesejahteraan sosial yang sebelumnya komprehensif, dan kontraksi tajam antara layanan-layanan publik. Keadaan ini diikuti oleh pecahnya Uni Soviet menjadi republik-republik yang merdeka dan pengenalan politik multipartai. Meningkatnya pembunuhan mengiringi periode pergolakan ini, di mana puncaknya ada pada tahun 1993 pada angka 18 per 100.000 jiwa dan pada tahun 2001 pada angka 21 per 100.000 (lihat gambar). Ketika reformasi mulai menunjukkan perbaikan pada tahun 2000-an, ketidakstabilan sosial pun reda dan pembunuhan mulai menurun. Pembunahan pada masa yang bergejolak: Uni Soviet

Tingkat pembunuhan naik di Rusia setelah bubarnya Uni Soviet dan reformasi cepat selama tahun 1990-an. Fenomena ini tidaklah asing bagi Rusia: hampir setiap negara pecahan Soviet mengalami peningkatan tingkat pembunuhan pada awal 1990-an. a.

Tingkat pembunuhan di Rusia,1986–2008 Pembunuhan (per 100.000 penduduk)

25 20 15 10 5

87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08

19

19

86

0

r Periode reformasi

Kurva terendah untuk pembunuhan

b. Tingkat pembunuhan di republik pecahan Soviet, 1990–2000 Pembunuhan (per 100.000 penduduk)

25 20 15 10 5 0 1990

1991

Armenia Azerbaijan Belarus Estonia Georgia Kazakhstan

1992

1993

1994

1995

Kyrgizstan Lithuania Latvia Moldova Tajikistan Turkmenistan

1996

1997

1998

1999

2000

Ukraina Uzbekistan Rata-rata untuk semua negara pecahan Soviet (kecuali Rusia)

Sebagian besar negara pecahan Soviet mengalami titik tertinggi pembunuhan setelah bubarnya Uni Soviet dengan puncaknya di Estonia (20 pada tahun 2004), Georgia (17 pada tahun 1993), Kazakhstan (17 pada tahun 1996), dan Tajikistan (21 pada tahun 1993). Di setiap negara (kecuali Turkmenistan dan Uzbekistan), pembunuhan meningkat antara tahun 1990 dan 1994, diikuti dengan penurunan meskipun rata-rata tingkat pembunuhan pada tahun 2000 tetap di atas level 1990, dan hanya sedikit negara yang memiliki tingkat pembunuhan yang rendah pada akhir dekade tersebut. Sumber: The PRS Group 2010; World Bank 2010n; penghitungan tim WDR.

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

kali dipandang sebagai peristiwa “yang menang akan menggenggam segalanya” di negara rapuh— dapat memicu reaksi yang kuat dari pihak yang kalah.6 Jika kelompok atau wilayah yang … menjadi berdaya akibat reformasi, pemegang kekuasaan saat itu pasti akan kehilangan sebagian kekuasaan sebagai akibatnya. Restrukturisasi ekonomi akan mengubah keseimbangan akses dan peluang ekonomi. Upaya antikorupsi akan menyerang kepentingan yang berkubu-kubu, terkadang hingga kepentingan yang kuat. Intinya bukanlah upaya reformasi itu yang salah: yang harus disiagakan justru risikonya—dan memilih rancangan reformasi yang sesuai untuk menjamin bahwa negara dapat berjalan sesuai janjinya.7 Sejarah kekerasan belakangan ini mempertajam dilema ini. Di masyarakat yang kurang memiliki keamanan yang baik dan aturan hukum, orang-orang yang hendak melakukan reformasi mungkin akan merasakan bahwa reformasi mereka akan mempertaruhkan hidup mereka dan menyebabkan mereka menunda atau menghindari perubahan. Pada periode “narco-teroris” di Kolombia pada tahun 1983–1993, karel narkotik Cali dan Medellín memerintahkan sekitar 3.500 pembunuhan kandidat presiden, politikus, pejabat pengadilan, dan pejabat pemerintah yang dianggap melawan mereka.8 Bagi orang-orang yang membutuhkan perlindungan, warisan kekerasan dapat meruntuhkan keyakinan mereka akan kekuatan negara dan melemahkan kerelaan mereka untuk melakukan reformasi. Bagi orang-orang yang mempertimbangkan untuk melakukan kekerasan, kemungkinan bebas dari hukuman dapat mendukung kerelaan mereka untuk menggunakan cara-cara kekerasan.9 Gambaran yang jelas tentang bagaimana reformasi dapat memicu kekerasan adalah pengalaman transisi pecahan Uni Soviet, di mana tingkat pembunuhan membumbung ketika negara tersebut menjalankan reformasi secara luas (lihat Boks 3.3).

Tantangan kerentanan hingga tekanan eksternal Negara-negara yang institusinya lemah akan sangat rentan dengan guncangan eksternal. Guncangan eksternal yang parah dan membuat

kewalahan institusi yang kuat sekalipun: lihat saja gejolak sosial yang mulai terjadi pada tahun 2010 di sebagian besar Eropa sebagai dampak dari ukuran penghematan untuk menampung krisis keuangan global, atau serangan terhadap tata kelola dari pola perdagangan narkoba yang berubah-ubah. Ketika institusi berkembang baik dan lumayan stabil—seperti di negara-negara OECD—guncangan eksternal dapat diserap. Walaupun demikian, guncangan eksternal akan memengaruhi rencana reformasi. Bab 2 menunjukkan bahwa negara-negara rapuh mengalami lebih banyak protes pangan, dan lebih banyak kekerasan selama protes pangan berlangsung daripada negara-negara yang tidak rapuh selama krisis harga pangan baru-baru ini. Demikian juga, penelitian belakangan ini menunjukkan bahwa dampak bencana alam lebih berat di negara-negara rapuh.10 Negaranegara rapuh tidak saja rentan terhadap dampak bencana, tetapi bencana dan guncangan eksternal dapat menyela transformasi institusional, sebagaimana kasus di sektor-sektor yang menjanjikan setelah gempa bumi Haiti yang meluluhlantahkan pada awal 2010.11

Meninggalkan kekerasan, membangun keuletan Dengan mempertimbangkan kesulitan yang dihadapi, bagaimana negara-negara keluar dari kekerasan dan mencapai keuletan institusional? Jalan ini masih belum banyak yang meneliti, dan Laporan ini hanya memberikan sebagian jawaban. Kerangka di bawah ini menunjukkan beberapa perbedaan mendasar antara situasi yang penuh kerapuhan dan kekerasan dengan lingkungan yang berkembang secara stabil.12 Yang pertama adalah kebutuhan untuk mengembalikan kepercayaan diri dalam tindakan kolektif sebelum memulai transformasi institusional yang lebih luas. Yang kedua adalah prioritas mentransformasi institusi yang memberikan keamanan warga negara,13 keadilan, dan lapangan kerja. Yang ketiga adalah peran tindakan daerah dan institusi untuk mengurangi tekanan eksternal. Yang keempat adalah sifat tertentu dari dukungan eksternal yang dibutuhkan (Figur 3.1).

115

116

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

FIGUR 3.1 

Kerangka WDR: Siklus tindakan yang diulang untuk menyokong keuletan institusi Kerangka WDR disajikan sebagai spiral yang terus membesar karena proses-prosesnya berulang terusmenerus seiring dilaluinya berbagai transisi oleh suatu negara. Bahkan, ketika serangkaian prioritas yang mendesak berhasil diselesaikan, risiko dan momen transisi lainnya akan muncul serta memerlukan siklus tindakan yang diulang untuk menyokong keuletan institusi. Tanda panah di bawah spiral menunjukkan bahwa dukungan eksternal dan insentif dapat membantu proses yang dipimpin secara nasional ini, dan tanda panah di atas spiral menggambarkan bagaimana tekanan eksternal dapat menggelincirkannya. KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

N DIRI RCAYAA EPE NK KA

T INS

ITU SI

CAYAAN DIRI EPER NK KA

MENTRANSFORMASI

N SI I RMA MENTRANSFO

RCAYAAN DIRI EPE NK KA

MENG EMB AL I

MENG EMB AL I

I US TIT INS MENTRANSFORMASI

MENG EM BA LI

ST ITU SI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

Sumber: Tim WDR.

Kerangka ini tidak dimaksudkan untuk menjadi “acuan utama” yang berhubungan dengan kekerasan, bukan pula satu-satunya cara untuk memahami pencegahan kekerasan. Namun, kerangka ini dibangun dari penelitian yang digambarkan pada Bab 1 dan Bab 2 serta tinjauan pengalaman negara, dan memberikan kerangka penyusunan tindakan yang bermanfaat. Pertama, kerangka ini memberikan cara berpikir yang sistematis mengenai apa yang dapat dilakukan untuk mencegah kekerasan—dan kemunculannya lagi seiring berjalannya waktu. Memang, pertanyaan yang paling relevan bagi para agen reformasi nasional dan agensi internasional—serta yang ditekankan dan disoroti institusi—adalah pertanyaan praktis, “Apa yang dapat kita lakukan untuk mencegah kekerasan?” Kedua, kerangka ini sesuai dengan teori kekerasan di berbagai displin ilmu (Boks 3.4). Ketiga, dengan berfokus pada tantangan

dalam bergerak dari manajemen krisis menuju keamanan, keadilan, dan transformasi institusi ekonomi, akan terkumpul pemikiran dari aktoraktor lokal, nasional, dan internasional serta agensi politik, keamanan, dan pembangunan. Kerangka ini menunjukkan bahwa transformasi institusional dan tata kelola yang baik, yang penting dalam pembangunan secara umum, akan berjalan secara berbeda dalam situasi yang rapuh. Targetnya lebih terfokus— mentransformasi institusi yang secara langsung penting bagi pencegahan siklus kekerasan yang berulang. Dinamika perubahan institusionalnya juga berbeda. Contoh yang bagus adalah krisis keuangan yang disebabkan oleh gabungan dari tekanan eksternal dan kelemahan dalam cek dan imbang institusi selama ini. Dalam situasi seperti ini, upaya yang luar biasa dibutuhkan untuk mengembalikan kepercayaan pada kesanggupan pemimpin negara untuk mengelola

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

BOKS 3.4 

117

Kerangka WDR dan teori pencegahan kekerasan

Paul Collier dalam Breaking the Conflict Trap dan The Bottom Billion serta Douglass North, John Wallis, dan Barry Weingast dalam Violence and Social Orders merupakan sebagian dari ahli teori paling berpengaruh yang menjelaskan teori tentang hubungan antara konflik, kekerasan, dan pembangunan. North, Wallis, dan Wiengast menggambarkan tiga “kondisi ambang pintu” bagi negara-negara yang rentan untuk bergerak ke arah pencegahan kekerasan institusional jangka panjang. • Menjamin aturan hukum, terutama tentang permasalahan properti, bagi kaum elite. • Menciptakan “keadaan terus-menerus” dalam konstitusionalitas pengalihan kekuasaan dan kesanggupan komitmen negara untuk mengikat para pemimpin masa datang. • Mengonsolidasikan kendali atas militer. Kerangka kerja ini memberikan analisis perseptif terhadap dinamika pembangunan nasional, tetapi tidak menyentuh tekanan internasional secara eksplisit terhadap negara, bantuan internasional, atau pengaruh norma dan standar internasional. Tulisan Collier, sebaliknya, kurang berfokus pada dinamika politik dalam negeri dan lebih berfokus pada penghasilan rendah, korupsi, dan penyewaan SDA. Collier mempertimbangkan secara eksplisit jaminan keamanan eksternal dan standar internasional dalam memanfaatkan sumber daya. Laporan ini menghimpun jalinan pemikiran ini dan menambahkan analisis yang mendukung hipotesis awal dan memberikan pertanyaan baru untuk penelitian lebih lanjut. Laporan ini menggunakan teknik kuantitatif untuk mengonfirmasi bahwa institusi itu penting dalam mencegah kekerasan. Laporan ini menggabungkan teknik kuantitatif ini dengan karya lain dari bidang perekonomian, ilmu politik, dan ilmu sosial tentang bagaimana transformasi institusional terjadi. Laporan ini mencantumkan beberapa konsep serta contoh dari studi kasus negara dan konsultasi regional dan negara untuk menyempurnakan pemahaman mengenai transisi ini. Bab 2 memberikan analisis empiris tentang pentingnya institusi bagi pencegahan kekerasan jangka panjang. Analisis ini mendukung teori ahli ekonomi dan ahli ilmu politik yang telah berfokus pada institusi, seperti Collier; Fearon dan Laitin; serta North, Wallis, dan Weingast. Yang menarik, Bab 2 tidak hanya memberikan bukti awal bahwa negara yang sangat maju—yang didefinisikan oleh North dkk. sebagai “orde akses terbuka”—memiliki tingkat kekerasan yang rendah, tetapi juga hasil institusi dan pemerintahan yang baik merupakan hal yang penting bagi tingkat pembangunan yang jauh lebih rendah. Institusi berperan penting untuk mencegah kekerasan kriminalitas dan kejahatan terorganisasi serta mencegah konflik politik. Bab ini berfokus pada pelajaran praktis yang dapat diterapkan dalam situasi ekstrem ketidakamanan dan lemahnya institusi. Bab ini bertolak dari karya yang ada dalam tiga cara. • Mengapa reformasi institusional sangat sulit. Bab ini mengambil pemikiran para ahli, seperti Acemoglu dan Robinson, Fearon, serta Laitin; Keefer, Weingast, dkk. yang telah mempelajari periode transisi awal untuk menggambarkan mengapa ekopol reformasi institusional di lingkungan yang tidak aman sangatlah sulit, dan mengapa sangat banyak upaya reformasi yang gagal. • Apa saja yang diperlukan untuk membuat reformasi institusional terjadi. Bab ini menggunakan studi kasus negara dan masukan dari agen reformasi nasional untuk memperhatikan bagaimana negara yang berada dalam krisis di mana-mana berhasil mengembalikan kepercayaan— serta bagaimana negara-negara dengan ketidakamanan yang terus-menerus dan lemahnya legitimasi, kapasitas, dan akuntabilitas berhasil mentransformasi institusinya dalam jangka yang lebih panjang. Bab ini didasarkan pada analisis North dkk. tentang jalur untuk bergerak ke arah transformasi institusional yang lebih luas, mencegah kekerasan muncul kembali, dan menjadi dasar pembangunan jangka lebih panjang— tetapi bab ini berfokus pada periode awal transisi di lingkungan yang sangat tidak aman. Dalam melakukannya, bab ini bergerak di luar teoriteori yang ada yang mempertimbangkan secara eksplisit bagaimana tekanan eksternal dan bantuan eksternal dapat memengaruhi proses ini. • Memahami bahwa transformasi membutuhkan waktu dan menerapkan model institusi yang sesuai merupakan hal yang sangat menentukan. Bab ini menambah pengukuran empiris dari seberapa lama transformasi ini akan memakan waktu, bahkan untuk negara yang melakukan transisi tercepat pada akhir abad ke-20, dan mempertimbangkan apa saja yang dapat mempercepatnya. Bab ini juga menambahkan penentu yang penting untuk “institusi adalah hal yang penting untuk mencegah kekerasan” dengan berpendapat bahwa hal ini bukanlah berarti melakukan konvergensi ke arah model institusi Barat. Masyarakat yang mencegah agar kekerasan tidak terjadi kembali telah merancang solusi berdasarkan sejarah dan konteks mereka sendiri—dan telah menciptakan atau mengadaptasi daripada sekadar meniru institusi-institusi dari negara lain. Selain itu, bab ini juga akan menjabarkan argumen-argumen di setiap area ini. Kemudian, Bab 4–9 akan menunjukkan bagaimana negaranegara dapat mengembalikan kepercayaan dan mentrasformasi institusi—serta bagaimana dukungan internasional dapat membantu negaranegara tersebut melakukannya. Sumber: Collier dkk. 2003; Collier 2007; North, Wallis, dan Weingast 2009; Weingast 1997; Fearon dan Laitin 2003; Acemoglu dan Robinson 2006; Keefer 2008.

118

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

krisis—melalui tindakan yang menunjukkan pemutusan yang nyata dengan masa lalu, memantapkan tindakan ini, dan menunjukkan bahwa tindakan tersebut tidak akan terbalik. Untuk mencegah terjadinya kembali krisis ini, tindakan yang disetujui bersama juga akan dibutuhkan untuk menyentuh kelemahan mendasar yang dimiliki institusional dan tata kelola yang mengendapkan krisis tersebut. Namun, tanpa dikembalikannya kepercayaan di antara para pemangku kepentingan di tingkat nasional dan internasional, reformasi ini tidak akan mungkin terjadi.

Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi Oleh karena itu, kerangka ini berargumen bahwa pembangunan kepercayaan—konsep yang digunakan dalam mediasi politik dan krisis keuangan, tetapi jarang dalam lingkaran pembangunan14—merupakan pembuka bagi perubahan institusional yang lebih permanen dalam menghadapi kekerasan. Mengapa pembangunan kekuasaan harus diterapkan dalam menghadapi tantangan kerapuhan dan kekerasan? Karena kepercayaan yang rendah yang diakibatkan oleh berulangnya siklus kekerasan berarti para pemangku kepentingan yang harus mengontribusikan dukungan politik, keuangan, dan teknis tidak akan bekerja sama hingga mereka percaya bahwa hasil yang positif dapat dicapai. Bab 4 menelaah pengalaman di tingkat negara akan tiga mekanisme untuk mengembalikan kepercayaan para pemangku kepentingan utama dalam situasi yang penuh kerapuhan dan kekerasan. • Membangun koalisi yang bekerja sama dan “cukup mengajak”. Untuk menjembatani masalah rendahnya kepercayaan antara kelompok sosial serta antara negara dengan masyarakat, kita akan menelaah peran yang dimainkan koalisi yang terdiri atas berbagai jenis pemangku kepentingan dalam mencari jalan keluar yang baik dari kekerasan—baik itu aliansi yang dipimpin pemerintah dalam mendukung tindakan keamanan dan pembangunan maupun

kesepakatan bersama antara pihak-pihak mengenai suatu konflik. Pengajakan dapat melekatkan insentif ekonomi politik yang kuat. Pengajakan mendatangkan kebaikan bagi para pemimpin—dengan memberikan dukungan dan sumber daya dari kelompok pemangku kepentingan utama serta menjamin bahwa pemimpin individu atau partai tidak disalahkan atas keputusan yang tidak populer. 15 Pengajakan juga menandakan perubahan dan memberikan insentif bagi reformasi jika pihak-pihak yang bertanggung jawab atas pelanggaran disingkirkan. Pendekatan yang mengajak juga dapat mendatangkan kebaikan ekonomi politik jangka yang lebih panjang lagi dengan menciptakan tekanan untuk melanjutkan perubahan yang menghindarkan penggenggaman negara oleh elite yang sempit dan keras. • Menggunakan sinyal dan mekanisme komitmen untuk menghimpun dukungan. Tanpa sinyal kuat yang menandakan pemutusan hubungan dengan masa lalu serta tanpa cara-cara untuk meyakinkan kembali para pemangku kepentingan bahwa arah yang baru akan dipertahankan, membangun koalisi dukungan untuk melakukan perubahan akan sulit dilakukan. Para pemimpin memerlukan cara untuk menemukan sinyal yang benar demi menggembleng dukungan— sinyal yang telah berhasil dalam berbagai konteks di berbagai negara ditelaah. Ketika kepercayaan pada pengumuman kebijakan pada masa datang ternyata rendah, para pemimpin juga memerlukan mekanisme untuk menetapkan janji dan meyakinkan masyarakat bahwa janji tersebut akan diwujudkan—disebut “mekanisme komitmen” oleh pakar ekonomi dan pakar ilmu politik. Kita mempertimbangkan jenis mekanisme komitmen yang selama ini bermanfaat dalam menghadapi risiko berulangnya siklus kekerasan.

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

• Memberikan hasil awal. Ekspektasi dari diumumkannya kebijakan pemerintah sendiri sepertinya tidak akan memadai untuk meyakinkan para pemangku kepentingan bahwa hasil positif mungkin akan dicapai akibat isu kredibilitas yang digambarkan sebelumnya. Memberikan hasil awal yang nyata di area-area yang mencerminkan prioritas kelompok pemangku kepentingan utama dan warga negara umum merupakan suatu hal yang vital. Kita melihat pada mekanisme yang telah digunakan negara-negara dalam memberikan hasil awal, hasil pembangunan kepercayaan, termasuk hasil yang menjangkau ranah keamanan, keadilan, dan ekonomi serta pemanfaatan gabungan kapasitas negara, komunitas, sektor swasta, dan masyarakat sipil untuk memberikan hasil. Pembangunan kepercayaan bukanlah merupakan tujuan akhir. Reformasi institusional untuk memberikan keamanan dan mengecek kekuasaan mereka yang ada di pemerintahan adalah hal yang diperlukan untuk mencegah kembalinya negara ke lingkaran setan pakta elite yang sempit dan kekerasan yang muncul kembali (Bab 2). Agar reformasi institusional dapat terjadi, kepemimpinan yang personal harus diganti dengan kapasitas dan akuntabilitas institusional yang lebih permanen dan tidak personal. Kecuali jika tanda pembangunan kepercayaan dan hasil awal dikaitkan dengan pembangunan institusi yang lebih sah, bertanggung jawab, dan mampu, negara-negara akan tetap rentan terhadap kekerasan. Pada Bab 5, kita akan menelusuri mekanisme bagi transformasi institusional yang kokoh. • Mencurahkan perhatian awal bagi reformasi institusi yang memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga. Keterkaitan antara keamanan dengan pembangunan selama ini menjadi bahan perdebatan di bawah konsep keamanan masyarakat yang meliputi kebebasan dari ketakutan, kebebasan dari

kekurangan, dan kebebasan untuk hidup dalam martabat. Dengan menjadikan keamanan dan kesejahteraan masyarakat sebagai pusat perhatian, keamanan masyarakat menyentuh berbagai ancaman, baik dari kemiskinan, kekerasan, maupun interaksi keduanya. Sementara mengakui pentingnya keamanan masyarakat dan penekanannya adalah menjadikan rakyat sebagai fokus utama, Laporan ini menggunakan istilah “keamanan warga” lebih sering untuk mempertajam fokus kita lebih pada kebebasan dari kekerasan fisik dan kebebasan dari ketakutan akan kekerasan. Harapannya adalah melengkapi pembahasan tentang aspek kebebasan dari ketakutan dalam konsep keamanan masyarakat. 16 Dalam usaha reformasi institusi, ada kecenderungan untuk menjegal segala hal sekaligus secara cepat. Kita menelaah usaha awal yang telah terbukti berhasil mereformasi institusi yang secara langsung menyentuh korelasi kekerasan—tekanan keamanan, keadilan, dan ekonomi—serta area reformasi yang disentuh secara lebih bertahap. • Menggunakan dan meninggalkan pendekatan reformasi paling tepat (bestfit). Catatan serangan balik terhadap perubahan yang telah digambarkan sebelumnya berargumen bahwa reformasi institusi dalam konteks yang rapuh perlu diterapkan dalam konteks politik daripada sempurna secara teknis. Kami menelaah sejauh mana negara-negara yang telah ulet melawan kekerasan sering kali menggunakan pendekatan reformasi “paling tepat” yang tidak lazim yang memungkinkan dilakukannya fleksibilitas dan inovasi—dukungan publik terhadap lapangan pekerjaan; mekanisme konsultatif yang nonelektoral; penggabungan struktur negara, sektor swasta, keyakinan, tradisional, dan komunitas untuk memberikan layanan (lihat Boks 3.5).

119

120

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 3.5 

Reformasi “paling tepat”

Apa yang dimaksud dengan reformasi “paling tepat?” Karena risiko serangan balik politik dan muatan berlebih prematur yang telah dipaparkan sebelumnya dalam kondisi di mana keamanan tidak sempurna dan institusi lemah, opsi reformasi teknokratis “paling praktis” bisa gagal. Pendekatan-pendekatan yang lebih tidak ortodoks yang paling tepat dalam situasi keamanan yang tidak sempurna, kapasitas institusi, dan pasar kompetitif dapat berjalan lebih baik—tetapi dapat memiliki implikasi “kedua terbaik” yang perlu dikelola.17 Amati contoh-contoh berikut. • Suatu negara hendak melegitimasi pembentukan pemerintahan dan arah baru reformasi melalui pemilu. Namun, situasi tidak aman masih merajalela di hampir semua wilayah, banyak pemilih tidak dapat mendatangi bilik suara, serta polling dan penghitungan suara tidak dapat diawasi. Mekanisme perwakilan nonelektoral, jika dipandang sebagai suara dan akuntabilitas rakyat yang sebenarnya, dapat digunakan untuk jangka pendek. Namun, untuk jangka menengah, mekanisme tersebut memerlukan legitimasi baru. • Suatu negara memiliki tingkat pengangguran 20–30 persen, geng kriminal yang merekrut kaum mudanya, dan perekonomian yang secara struktural tidak banyak menarik investasi di sektor-sektornya yang menguntungkan. Untuk jangka pendek, lapangan kerja yang disubsidi publik dapat menjadi opsi paling tepat. Namun, untuk jangka panjang, jalan keluar menuju lapangan kerja formal di sektor swasta akan diperlukan. • Suatu negara memerlukan listrik untuk memulihkan perekonomiannya, tetapi pemberontak memiliki kemampuan untuk menyerang fasilitas pembangkit listrik dan distribusi listrik. Generator ukuran sedang mungkin lebih mahal, tetapi dapat menjadi opsi paling tepat untuk jangka pendek. Untuk jangka panjang, negara tersebut dapat memerlukan jalan keluar berupa solusi murah biaya. • Suatu negara menginginkan untuk mengalihkan belanja umum ke sektor pendidikan dan infrastruktur, tetapi memiliki jumlah tentara yang besar dan pasukan pemberontak. Untuk jangka pendek, mengintegrasikan kedua pasukan ini dan membayar biaya gaji mereka mungkin merupakan solusi paling tepat. Namun, untuk jangka panjang, pasukan perlu dirampingkan dan diprofesionalkan. • Suatu negara memiliki ribuan orang yang dituduh melakukan pelanggaran HAM pada masa lampau. Namun, sistem pengadilan formalnya hanya dapat memproses 200 kasus per tahun. Proses berbasis masyarakat mungkin menjadi opsi paling sesuai, tetapi sistem pengadilan formal masih perlu dibangun sambil memberi ganti rugi bagi keluargakeluarga yang ditangani secara tidak memadai dalam proses awal. Sumber: Tim WDR.

Mempercepat dukungan eksternal dan menolak tekanan eksternal Membangun keuletan terhadap kekerasan dan kerapuhan merupakan proses yang dimiliki bangsa. Namun, dukungan eksternal dan insentif serta tekanan eksternal dapat berkontribusi terhadap kemajuan ataupun kemunduran. Pihak luar tidak dapat memulihkan kepercayaan dan mentransformasi institusi—proses-proses ini bersifat domestik dan harus dipimpin secara nasional. Namun, untuk membantu negara-negara memulihkan kondisi normal serta meredakan instabilitas regional dan global, aktor internasional dapat menawarkan hal-hal berikut. • Memberikan dukungan dan insentif eksternal yang efektif. Sebagian negara telah memulihkan kepercayaan dan

mentransformasi institusi mereka dengan hanya menggunakan sumber daya keuangan dan teknis mereka sendiri. Namun, mayoritas negara menerima bantuan diplomatik, keamanan, dan pembangunan dari luar. Tindakan eksternal dapat membantu dengan membangun kepercayaan melalui mekanisme komitmen eksternal; memberikan hasil-hasil cepat yang menguatkan legitimasi pemerintah; mendukung transformasi institusional dengan pendekatan fleksibel yang menghormati opsi reformasi yang paling sesuai; menerapkan rentang waktu yang realistis untuk kemajuan institusional; serta memberikan insentif untuk menghargai tata kelola yang bertanggung jawab dan menghukum kepemimpinan yang gagal.

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

• Mengurangi tekanan eksternal terhadap negara-negara rapuh. Mengurangi tekanan eksternal termasuk tindakan untuk membatasi pengaruh merugikan dar i traf f icking ilegal, kor upsi internasional, dan pencucian uang—serta melindungi negara-negara dari guncangan ekonomi. Sebagian tantangan ini berada di luar kendali setiap negara. Menganalisis kekuatan serta kelemahan inisiatif regional dan global dapat memastikan bahwa upaya reformasi nasional tidak dibuat kewalahan oleh tekanan-tekanan baru dan tindakan yang berhasil di satu negara tidak lantas menghapus masalah di negara-negara sekitar.

Melakukannya sekali lagi—sekali lagi dan dalam beragam jenis transisi Sama seperti kekerasan berulang, upaya untuk membangun kepercayaan dan mentransformasi institusi umumnya berbentuk spiral berulang. Negara-negara yang keluar dari kerapuhan dan (berbagai) konflik sering kali melakukannya bukan dengan satu momen menentukan “bergerak atau mati”—melainkan melalui banyak momen transisi, seperti diilustrasikan oleh peta spiral pada Figur 3.1. Para pemimpin nasional harus membangun kepercayaan terhadap negara dan mentransformasi institusi seiring waktu— sama seperti transisi Republik Korea di bidang keamanan, politik, dan ekonomi yang meliputi pertentangan internal yang berulang tentang norma-norma dan tata kelola pascaperang.18 Suatu proses berulang memungkinkan adanya ruang untuk norma kolaboratif dan kapasitas demi membangun, serta untuk keberhasilan membangun kesuksesan dalam siklus kebaikan. Untuk setiap lingkaran spiral, dua fase yang sama berulang: membangun keyakinan bahwa kesempatan positif mungkin terjadi sebelum memperdalam transformasi institusional dan memperkuat hasil-hasil tata kelola. Transisi keluar dari kerapuhan dan siklus kekerasan berulang dilakukan melalui tindakan preventif dan pemulihan pascakonflik. Transisi Afrika Selatan bukan merupakan transisi

pascaperang saudara klasik: meskipun kekerasan sipil dan politik skala kecil terjadi, para pemimpin mengambil tindakan preventif sebelum negara tersebut mengalami perang saudara (Fitur 3). Ini bukan tidak lazim: dua pertiga masyarakat yang keluar dari kerapuhan sepanjang 20 tahun terakhir melakukannya tanpa perang saudara besar.19 Sejumlah peluang muncul ketika para pemimpin yang sedang berkuasa menyadari perlunya perubahan dan menciptakan kondisi yang memungkinkan perubahan tersebut terjadi—seperti di Ghana pada tahun 2003 di mana konflik potensial tentang hak suksesi antara dua klan di utara dapat dihindarkan.20 Peluang-peluang lain muncul dari protes massa atau tindakan sosial, seperti di Benin pada tahun 1990, ketika gerakan populer melahirkan konferensi nasional yang melahirkan konstitusi baru, pemilu multipartai, dan pada akhir 17 tahun kekuasaan otokratis.21 Banyaknya transisi juga menjadi pola umum di negara-negara berpendapatan sedang yang muncul dari rezim otoriter, misalnya Argentina dan Cile. Bahkan, bencana alam terparah pun dapat memberikan peluang bagi transisi dari konflik dan kerapuhan. Meskipun berbagai upaya untuk merundingkan penyelesaian antara pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka (GAM) dimulai sebelum tsunami Samudra Hindia tahun 2004, krisis kemanusiaan yang muncul dan upaya rekonstruksi masif menciptakan pijakan bersama karena kedua pihak beralih membantu korban bencana dan membangun kembali Aceh. Meskipun berbagai negara tetap berada dalam lingkaran setan kekerasan parah selama periode yang panjang, ada banyak peluang bagi partisipan penting untuk menyadari bahwa perubahan terletak pada kepentingan diri mereka.

Jangan berharap terlalu banyak, terlalu cepat Jalannya waktu memungkinkan pembangunan identitas suatu institusi dan nilai-nilai bersama yang mendukungnya. Keberhasilan berulang membangun institusi yang menegakkan moral internal dan membangun kredibilitas di mata publik. Untuk membuat penilaian yang beralasan terhadap kerangka waktu, penting untuk memiliki

121

122

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 3.6 

Kemajuan paling pesat dalam transformasi institusional—Sebuah estimasi rentang realistis Tabel ini menunjukkan rentang historis waktu yang diperlukan pembaru tercepat pada abad ke-20 untuk mencapai transformasi tata kelola yang mendasar. Skenario dimensi “kapabilitas negara”

Indikator

Tahun menuju ambang batas: 20 tercepat

Tercepat selama ambang batas

Kualitas birokrasi (0–4)

20

12

Korupsi (0–6)

27

14

Militer berpolitik (0–6)

17

10

Efektivitas pemerintahan

36

13

Pengendalian korupsi

27

16

Penegakan hukum

41

17

Sumber: Pritchett dan de Weijer 2010. Catatan: Perhitungan dilakukan berdasarkan indikator International Country Risk Guide yang memberikan peringkat pada negaranegara dalam skala 0–4 selama periode 1985–2009. Kolom “20 tercepat” memperlihatkan jumlah tahun rata-rata yang dibutuhkan 20 transformer tercepat untuk mencapai ambang batas, dan kolom kedua menunjukkan waktu yang diperlukan oleh negara tercepat untuk mencapai skor indikator ambang batas.

titik tolak historis. Satu pendekatan adalah menanyakan lamanya waktu yang diperlukan oleh masyarakat berpendapatan tinggi atau sedang pada masa kini untuk mencapai tingkat pencapaian institusional sekarang. Perbandingan antara masyarakat paling maju dan paling tidak maju tidak begitu membantu: pada tahun 1700, misalnya, Belanda telah memiliki PDB per kapita lebih besar daripada 45 negara termiskin pada masa ini.22 Pendekatan yang lebih bermanfaat adalah membandingkan tingkat pembangunan institusional masa kini di negara-negara rapuh dengan tingkat “transformer” paling baru. Secara historis, transformasi paling cepat memerlukan satu generasi. Indeks-indeks institusional yang paling umum relevan untuk mengurangi risiko kekerasan—penegakan hukum, korupsi, HAM, tata kelola demokratis, kualitas birokrasi, pengawasan sektor keamanan, dan kesetaraan bagi kaum terpinggirkan.23 Berapa lama waktu yang dibutuhkan untuk naik dari tingkat rata-rata sekarang di negara-negara rapuh ke ambang batas “tata kelola yang baik”? Hasilnya sangat mengejutkan. Kedua puluh negara dengan

pergerakan tercepat memerlukan rata-rata 17 tahun untuk memisahkan militer dari politik, 20 tahun untuk mencapai kualitas birokrasi yang berhasil, dan 27 tahun untuk mengendalikan korupsi secara memadai (Boks 3.6). Ini bukan berarti kesempurnaan, melainkan kecukupan. Tidak berarti bahwa target-target ini dianggap sebagai tolok ukur yang mudah bagi negara-negara yang paling rapuh dan terkena dampak konflik pada masa kini karena “transformer tercepat” yang digambarkan di atas sering kali memiliki kondisi awal yang lebih menguntungkan daripada negara-negara rapuh pada masa kini. Portugal dan Republik Korea adalah contoh transformer institusional tercepat pada abad ke-20. Namun, kedua negara itu memulai transformasinya dengan fondasi pengalaman institusional negara yang kuat serta tingkat literasi yang jauh lebih tinggi daripada di Republik Demokratik Kongo atau Haiti pada masa kini.24 Rekam jejak transformasi institusional mengindikasikan bahwa transformasi berjalan semakin cepat seiring waktu: transformasi modern dapat dibandingkan dengan 100+ tahun

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

pada abad-abad sebelumnya. Berikut tiga tren internasional dapat mendukung “spiral kebaikan” bagi transformasi yang lebih cepat. • Pertama, negara-negara tidak beroperasi secara terisolasi satu sama lain atau dari sistem global. Negara-negara modern merupakan bagian dari suatu sistem internasional yang memberikan manfaat tertentu dan mensyaratkan perilaku tertentu. Dewasa ini, perilaku tersebut termasuk membantu menjaga keamanan antarnegara (misalnya, dengan tidak mengancam negara lain dan menaati “hukum peperangan”), menaati hukum internasional, dan mematuhi kewajiban menurut perjanjian—dan berperilaku di negara sendiri secara konsisten dengan norma-norma internasional (misalnya, dengan melindungi HAM dan memberantas korupsi atau perubahan inkonstitusional dalam pemerintahan). Norma-norma global dan regional dibahas secara lebih terperinci pada Bab 6.25 • Kedua, teknologi baru mendukung maraknya tuntutan akan pemerintahan yang baik. Dewasa ini, orang-orang memiliki akses yang jauh lebih mudah terhadap informasi daripada yang kita pikirkan (termasuk mereka di seluruh dunia), dan ini mempersulit pemerintah untuk mengabaikan kepentingan masyarakat luas. 26 Rekaman video berbagai kejadian pada akhir era Uni Soviet menunjukkan pada gerakan warga dari Nepal hingga Rumania soal apa yang dapat dicapai melalui protes massal. Sementara itu, berbagai revolusi barubaru ini27 mengeksploitasi teknologi baru komunikasi pribadi, seperti revolusi Twitter di Moldova serta peran media sosial di Timur Tengah dan Afrika Utara.28 Negara terkadang memang menolak tuntutan warga. Namun, harga yang harus dibayar

kini cenderung lebih tinggi yang diukur dengan represi, kemandekan ekonomi, dan pengucilan internasional. Penyebaran teknologi baru memperkuat sirkulasi prinsip-prinsip internasional dan tolok ukur kinerja pemerintah oleh warga dan organisasi masyarakat sipil. Hal ini, serta kapabilitas organisasional yang diwujudkan dalam teknologi baru, berdampak besar terhadap kemampuan masyarakat untuk menekan institusi negara mereka (seperti di Republik Islam Iran pada tahun 2009).29 Namun, ekspansi saluran komunikasi dapat menjadi pisau bermata dua. Misalnya, di Kenya, pada awal tahun 2008 setelah pemilu Desember 2007, telepon seluler berperan ganda dalam mendorong kekerasan dan mencegah penyebarannya.30 • Ketiga, teknologi baru juga menciptakan peluang untuk memperbaiki penyediaan layanan, bahkan dalam situasi yang paling rapuh. Teknologi yang memungkinkan b e r b ag ai kel omp ok mas y ar a k at berkomunikasi di dalam dan luar negeri dapat membantu pemerintah mempercepat jenis transformasi institusional yang memperbaiki kinerja dan memproses legitimasi. Di Republik Demokratik Kongo, biaya transisional diberikan kepada lebih dari 100.000 bekas pejuang melalui telepon seluler sejak tahun 2004, dan survei terhadap warga dilakukan dengan menggunakan SMS.31 Layanan semacam itu seharusnya mahal dan tidak efisien di wilayah yang luas dengan infrastruktur yang kurang jika tidak ada kemajuan perubahan teknologi. Angan-angan akan penentuan waktu melingkupi bantuan jika menyangkut pembangunan tata kelola dan institusi. Ini sebagian disebabkan oleh hasrat untuk mematuhi norma-norma internasional dengan cepat yang dapat dipahami: pelanggaran

123

124

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

HAM dan korupsi besar sangat menjijikkan. Namun, kemudian, ditetapkanlah tujuan yang mensyaratkan kapabilitas negara—terkadang tanpa mempertimbangkan apakah kapabilitas itu dimiliki, dan terkadang dengan asumsi bahwa kapabilitas itu dapat diciptakan dengan cepat (dengan sumber daya dan “kehendak politik” yang ada). Ini tidak benar. Bahkan, Republik Korea—yang memiliki sumber daya dan kehendak politik (dan tingkat modal manusia yang lebih besar daripada banyak negara rapuh pada masa kini)—memerlukan satu generasi untuk membuat perubahan-perubahan ini.32 Tidak ada satu negara pun yang kemungkinan mampu melakukannya dalam tiga atau lima tahun, garis waktu umum kepemimpinan nasional dan masyarakat internasional (Boks 3.7).

Boks 3.7 

Optimisme atau angan-angan?

Pada akhir tahun 2009, Haiti telah mencapai kemajuan besar dalam memulihkan keamanan dan tata kelola yang lebih baik setelah krisis tahun 2004 pascapenggulingan Presiden Jean-Bertrand Aristide. Keamanan telah dipulihkan di wilayah pedesaan. Kepercayaan terhadap institusi pemerintah, termasuk polisi, meningkat. Fungsi keuangan publik berjalan. Berbagai layanan kemanusiaan dan masyarakat serta proyek rekonstruksi kecil pun dilakukan. Sebelum gempa bumi menimpa Haiti pada tahun 2010, pemerintah tengah berdiskusi dengan berbagai elemen masyarakat internasional—diplomatik, penjagaan perdamaian, dan pembangunan—untuk mendorong transformasi institusional. Ini termasuk restrukturisasi ekonomi mendasar yang diperlukan untuk menciptakan lapangan kerja di bidang pertanian dan tekstil; pengangkatan personel Mahkamah Agung dan pengadilan yang lebih rendah untuk memulihkan fungsi sektor keadilan dasar yang lebih baik; perubahan konstitusional, di antara banyak hal, untuk mengurangi frekuensi pemilu; peningkatan desentralisasi pemerintahan; ekspansi pasukan polisi yang cepat; tindakan antikorupsi untuk mencegah penyelewengan dana bantuan; reformasi pendapatan untuk meningkatkan tarif dasar pajak; dan tindakan untuk memberantas pelaku trafficking narkoba guna mengatasi perubahan pola transit ke Karibia. Seluruh tindakan ini dilakukan selama 18 bulan ketika Haiti juga memiliki dua pemilu yang telah dijadwalkan. Tragedi yang menimpa negara tersebut pada Januari 2010 membuat mustahil untuk mengetahui apakah reformasi tersebut akan dapat diselesaikan. Kaitan antara kekerasan dengan institusi serta pengalaman pembangunan negara historis di negara lain memang menunjukkan bahwa perubahan-perubahan ini akan membuat rakyat Haiti lebih ulet menghadapi kekerasan yang pecah kembali—tetapi juga tidak ada satu negara pun yang berhasil menyelesaikan tingkat perubahan ini dalam waktu 18 bulan. Sumber: Konsultasi WDR dengan pejabat pemerintah, PBB dan perwakilan donor, lembaga swadaya masyarakat (LSM), dan perwakilan LSM di Haiti, 2010.

Beradaptasi dengan konteks yang beragam Proses yang diperlukan untuk memulihkan kepercayaan diri dan mentransformasi institusi adalah sama di berbagai negara yang menghadapi gabungan tekanan dan karekteristik institusional yang berbeda-beda; antara negara-negara berpendapatan rendah dengan negara-negara berpendapatan sedang, bahkan negara-negara berpendapatan tinggi yang menghadapi kekerasan subnasional; serta antara negara-negara yang menghadapi kekerasan yang murni bersifat kriminal dengan negara-negara yang menghadapi konflik politik dan sipil. Meskipun dinamika perubahan bisa jadi serupa, kerangkanya mesti diterapkan secara berbeda bergantung pada ciri spesifik kasus yang dihadapi. Di sejumlah negara, tekanan dari trafficking SDA ke luar negeri atau infiltrasi kelompok bersenjata dari luar negeri sangat penting. Sementara itu, di negara-negara lain, trafficking narkoba dapat menjadi tekanan eksternal utama. Tekanan internal yang muncul dari ketimpangan aktual atau yang dipersepsi antara berbagai kelompok dapat berbentuk dikotomi urban-desa di sebagian negara, etnis atau geografis di negaranegara lain, atau religius di negara-negara lainnya. Guncangan ekonomi atau tingkat pengangguran tinggi bisa jadi penting di sejumlah negara, tetapi tidak di negara-negara lain. Berbagai tantangan institusional dalam menghadapi tekanan-tekanan ini juga berbeda-beda (Boks 3.8). Sebagian negara harus menghadapi kapasitas institusi negara dan masyarakat sipil yang rendah, serta digabungkan dengan akuntabilitas yang rendah. Sebagian negara lain dapat memiliki kapasitas dan sumber daya yang relatif kuat, tetapi menghadapi tantangan legitimasi negara karena negara dianggap kurang akuntabel dalam hal perwakilan politik, manajemen sumber daya, atau penghormatan terhadap HAM—atau dianggap hanya mewakili kepentingan satu bagian populasi sehingga mengucilkan bagian lain. Di sejumlah negara, tantangannya bersifat nasional: seluruh wilayah negara terpengaruh. Di negara-negara lain, tantangannya terbatas di satu wilayah, tetapi

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

Boks 3.8 

Spektrum tantangan dan peluang dalam situasi spesifik

Jenis kekerasan: Kekerasan sipil, kriminal, lintas perbatasan, subnasional, ideologi, atau gabungan dari semuanya. Peluang transisi: Ruang perubahan gradual/terbatas hingga menengah/besar.

Pemangku kepentingan utama: Pemangku kepentingan internal versus eksternal; pemangku kepentingan negara versus nonnegara; pemangku kepentingan pendapatan rendah versus pendapatan tinggi.

Tekanan utama: Tekanan internal versus eksternal; tekanan ekonomi versus politik; tingkat perpecahan kelompok tinggi versus rendah.

Tantangan institusional: Batasan kapasitas rendah versus tinggi; akuntabilitas rendah versus akuntabilitas tinggi; eksklusi versus inklusi.

Sumber: Tim WDR.

tetap signifikan: wilayah-wilayah subnasional menampilkan karekteristik kerapuhan dengan risiko kekerasan aktual atau potensial. Tekanan dan karekteristik institusional juga berubah seiring waktu dengan tekanantekanan baru yang muncul dan kapabilitas baru yang dikembangkan. Selain itu, arah perubahan juga penting. Di sejumlah negara, berbagai kejadian dapat menjadi peluang bagi perubahan politik, sosial, dan ekonomi besar. Di negaranegara lain, riwayat kemunduran terakhir dapat berarti momen transisi yang akan datang menghadapkan peluang untuk membalikkan situasi kemunduran, tetapi mungkin belum memberikan peluang nyata untuk melaksanakan perbaikan yang menentukan. Jenis momen transisi yang menawarkan peluang perubahan tentu saja amat beragam—dari pemilu, krisis eksternal, program reformasi pemerintahan baru, hingga perayaan hari kemerdekaan yang penting bagi suasana batin negara tersebut. Oleh karena itu, diferensiasi penerapan kerangka ini amat penting. Dalam menerapkan kerangka ini, pilihan beragam jenis koalisi yang “cukup inklusif ” dan prioritas hasil awal, tuntutan upaya transformasi institusional, serta pembentukan institusi yang inovatif secara politik bergantung pada situasi spesifik di negara tersebut. Sama halnya, dukungan dan insentif eksternal serta tindakan internasional untuk menangani tekanan eksternal perlu dibuat sesuai dengan situasi spesifik setiap negara. Dalam Laporan ini, diferensiasi kerangka

ekonomi politik digunakan untuk mengajukan pertanyaan-pertanyaan berikut. • Tekanan-tekanan apa yang dihadapi negara tersebut yang meningkatkan risiko timbulnya atau berulangnya kekerasan? Topik-topik yang harus dieksplorasi termasuk infiltrasi kelompok bersenjata eksternal dan jaringan trafficking; potensi tekanan korupsi dari SDA atau bentuk trafficking lain; ketegangan politik, sosial, atau ekonomi antarkelompok; tingkat pengangguran dan guncangan harga yang tinggi atau meningkat; serta tekanantekanan yang muncul berupa bekas gerilyawan atau kegiatan anggota geng dan peredaran senjata. • Karekteristik institusional apa yang penting: kapasitas, termasuk di institusi negara dan nonnegara yang berbeda; akuntabilitas, termasuk di berbagai aspek—perwakilan politik, korupsi, penghormatan akan HAM; inklusi kelompok-kelompok yang beragam, etnis, religius, kelas, geografis? Risiko apa yang dihadapkan oleh karekteristik institusional ini bagi aktor nasional dan internasional? • Kelompok pemangku kepentingan apa yang penting dalam membangun dan mentransformasi institusi, serta sinyal, mekanisme komitmen, dan hasil apa yang paling penting bagi kelompok-

125

126

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

kelompok ini? Ini dapat mencakup berbagai pengelompokan aktor politik, kepemimpinan kekuatan keamanan, warga yang terpinggirkan, institusi bisnis, buruh, berbasis keyakinan, ataupun kelompokkelompok masyarakat sipil berpengaruh lainnya, serta aktor eksternal seperti negara tetangga, donor, dan investor. • Jenis momen transisi seperti apa yang akan muncul, dan peluang apa yang mereka munculkan? Ini tidak hanya perlu menyertakan penilaian kreatif terhadap peluang perubahan, tetapi juga penilaian realistis terhadap apa yang dapat dan tidak dapat diberikan oleh peluang ini—misalnya momen transisi tertentu dapat menawarkan peluang untuk mengatasi kemunduran, tetapi belum dapat mengonsolidasikan seluruh dimensi perubahan yang diperlukan oleh keuletan jangka panjang melawan kekerasan. ✳✳✳ Institusi amat penting, bahkan dua kali lebih penting bagi negara-negara yang terkena dampak kekerasan. Literatur ekonomi banyak mengungkapkan bahwa institusi amat penting bagi pembangunan ekonomi.33 Terungkapnya bukti ekonometris menunjukkan bahwa negaranegara terkena dampak dari institusi yang amat lemah dua kali lebih besar—karena institusi yang kurang memperlambat pembangunan

dan institusi yang lemah menyebabkan negara menjadi lebih rentan akan kekerasan yang dengan sendirinya menjungkirbalikkan pembangunan. Negara-negara itu pun terperangkap: reformasi institusional yang mereka perlukan untuk keluar dari lingkaran setan kekerasan dan pakta elite temporer sulit dicapai karena ancaman kekerasan memang sangat nyata.34 Akibatnya, spiral kebaikan untuk memulihkan kepercayaan diri dan institusi transformasi tidak dapat berekspansi—karena kredibilitas hilang, sementara kekerasan (termasuk warisan kekerasan atau ancaman kekerasan) terjadi, para pemimpin harus terlibat pertama-tama dalam membangun kepercayaan diri melalui pakta yang cukup inklusif dan hasil awal agar komitmen mereka menjadi kredibel. Hanya jika para aktor telah membangun kepercayaan dan menetapkan komitmen mereka terhadap pembangunan damai melalui pembangunan kepercayaan diri, kemudian mereka dapat melakukan reformasi institusional secara kredibel yang diperlukan untuk lepas dari lingkaran setan tersebut. Ekspansi spiral kerangka WDR secara berulang penting karena transformasi memerlukan waktu. Para pemimpin, pemangku kepentingan, dan masyarakat internasional harus mengecamkan bahwa masyarakat akan melalui beberapa siklus pembangunan kepercayaan diri dan reformasi institusi sebelum mereka dapat mencapai keuletan dalam melawan kekerasan untuk “pembangunan seperti biasanya”.

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

fitur 3 

127

Memulihkan keamanan di Kolombia

Jenis kekerasan: Trafficking, kekerasan kriminal dan geng, konflik sipil. Peluang transisi: Tindakan preventif di tengah meningkatnya Pemangku kepentingan utama: Pemerintah, kelompok kriminalitas dan gagalnya perundingan damai. bersenjata, warga, masyarakat sipil, rekan regional dan internasional, jaringan kriminal. Tekanan utama: Warisan kekerasan, adanya jaringan trafficking dan Tantangan institusional: Tidak adanya institusi negara di sebagian kriminal internasional, ketimpangan sosial dan ekonomi. wilayah; warisan tantangan kapasitas, inklusi, dan akuntabilitas.

Kolombia, sebuah negara berpendapatan sedang, telah mengalami perdamaian selama 47 tahun dari 200 tahun pertama kemerdekaannya. Hingga pergantian abad ke-21, sebagian besar wilayahnya dicirikan dengan tidak adanya institusi negara, serta tuntutan panjang amnesti dan negosiasi dengan kelompok bersenjata yang hanya mendaur ulang (tetapi tidak memecahkan) insentif kekerasan. Selama dua dekade terakhir, sejumlah inisiatif baru dilakukan untuk memulihkan kepercayaan dan keamanan. Inisiatif tersebut dipimpin oleh pemerintah lokal dan nasional, serta berdampak signifikan selama beberapa tahun terakhir. DESEPAZ—singkatan untuk Desarrollo, Seguridad y Paz atau pembangunan, keamanan, dan perdamaian— diluncurkan di Cali pada tahun 1992 berdasarkan studi epidemiologi kekerasan yang menimpa kota tersebut (tingkat pembunuhan di sana melonjak dari 23 per 100.000 penduduk menjadi 93 dari tahun 1983 hingga 1992). Dengan kontribusinya terhadap pengurangan kekerasan secara signifikan, program-programnya termasuk koordinasi multisektoral pembatasan senjata, penegakan hukum dan keadilan, pendidikan, perumahan, serta kegiatan rekreasi. Akibat tingginya tingkat pembunuhan, Bogotá (sama seperti Cali) menerapkan pendekatan multisektoral pada tahun 1990-an yang mencakup kerja sama antara polisi masyarakat dengan warga lokal serta inisiatif untuk merangsang ekonomi lokal. Kedua program ini serta intervensi lain mengurangi tingkat pembunuhan di Bogotá dari 80 per 100.000 orang menjadi 28 antara tahun 1993 dan 2004, serta meningkatkan jumlah penangkapan empat kali lipat. Yang paling baru, Medellín juga mengalami pengurangan tingkat kekerasan kriminal secara dramatis. Sebagai kota yang terkena dampak secara langsung oleh kelompok pemberontak dan kekerasan kartel narkoba, Medellín menjadi kota dengan tingkat kekerasan tertinggi di dunia pada tahun 1991 dengan tingkat pembunuhan 381 per 100.000. Dampak kebijakan keamanan nasional dan lokal yang digabungkan dengan strategi pembangunan sosial mengurangi tingkat pembunuhan menjadi 29 per 100.000 orang pada tahun 2007.

Upaya serius untuk bernegosiasi dengan kelompok pemberontak dimulai pada tahun 1990-an, dan mencakup pembentukan zona netral di bawah kendali Angkatan Bersenjata Revolusioner Kolombia (Revolutionary Armed Forces of Colombia—FARC). Menurut banyak pihak, kegagalan upaya ini disebabkan oleh FARC, dan ini membantu membangun dukungan luas untuk perubahan strategi yang melabeli FARC sebagai kelompok kriminal. Dimulai pada tahun 2002, pemerintahan yang baru memutuskan untuk tidak melanjutkan negosiasi pemerintahan sebelumnya yang telah dilakukan selama empat tahun dengan FARC dan Tentara Pembebasan Nasional (National Liberation Army—ELN). Pemerintah justru berfokus untuk mengonsolidasikan kendali negara di seluruh Kolombia demi melindungi populasi dan membasmi perdagangan narkoba ilegal—tujuan-tujuan yang kemudian diformalkan dalam kebijakan “keamanan demokratis”. Berdasarkan pendekatan terintegrasi terhadap pemulihan kepercayaan melalui keamanan, penciptaan lapangan kerja, dan kohesi sosial, kebijakan baru tersebut untuk melakukan “institucionalidad” atau membangun dan mentransformasi institusi. Dari tahun 2002 hingga 2008, pendekatan ini cukup berhasil. Pasukan bersenjata ditambah dari 300.000 pada tahun 2002 menjadi lebih dari 400.000 pada tahun 2007,35 dan keberadaan negara di seluruh wilayah pun mengurangi kekerasan, terutama di wilayah pedesaan. Tingkat pembunuhan nasional berkurang hingga setengahnya dari 70 per 100.000 orang menjadi 36,36 keluarga yang diusir paksa berkurang sebanyak 60 persen, dan penculikan berkurang sebanyak 80 persen.37 Untuk meningkatkan fungsi pemerintahan yang transparan, Kolombia memperbaiki indeks korupsi (dari –0,44 menjadi 0,24), penegakan hukum (dari –0,92 menjadi –0,50), efektivitas pemerintahan (dari –0,40 menjadi 0,13), dan akuntabilitas (dari –0,50 menjadi –0,26). 38 Penurunan kekerasan membantu menopang pertumbuhan ekonomi yang pesat dengan rata-rata 4,9 persen per tahun antara tahun 2002 dan 2008—hampir tiga kali lipat dari tingkat pada tujuh tahun sebelumnya.39 Namun, prestasi mengesankan di bidang keamanan ini bukan tanpa biaya: lebih dari 300.000 (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

128

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

fitur 3 

Memulihkan keamanan di Kolombia (lanjutan)

orang diusir pada tahun 2008. Kejahatan dan rasa tidak aman juga mulai muncul di sebagian wilayah perkotaan, seperti Medellín (peningkatan tingkat pembunuhan dari 33,8 menjadi 94,5 per 100.000 pada tahun 2007–2009),40 seiring munculnya bentuk-bentuk baru kejahatan terorganisasi. Insurgensi FARC pun belum dituntaskan secara meyakinkan. Berikut beberapa pelajaran penting. • Pemerintah menggunakan pendekatan yang “cukup inklusif ” dengan membangun dukungan nasional luas untuk tujuan keamanan ketika menghentikan negosiasi dengan FARC. Setelah berdialog secara mendalam dengan kelompok-kelompok bisnis, “pajak kekayaan” yang harus dibayar oleh pembayar pajak terkaya di negara itu diperkenalkan pada tahun 2002 demi membantu upaya keamanan. Kampanye jaringan sosial digalakkan untuk memberantas penculikan, kemudian melawan penggunaan kekerasan oleh FARC. • Upaya membangun kepercayaan di awal sangat penting. Pemerintah menggunakan sumber daya militer untuk melindungi jaringan jalan utama dengan mensponsori konvoi kendaraan pribadi yang memungkinkan banyak warga Kolombia untuk melakukan perjalanan ke kota-kota besar dengan aman untuk pertama kalinya sejak bertahun-tahun lalu. Mobilitas meningkat cepat: jumlah kendaraan

yang memasuki pintu tol meningkat dari sekitar 60.000 kendaraan pada tahun 2003 menjadi hampir 150.000 kendaraan pada tahun 2009. • Menggabungkan upaya pembangunan politik, keamanan, dan ekonomi penting bagi pendekatan ini. Pemerintah membentuk lembaga nasional dan melaporkan kepada presiden untuk mengoordinasikan upaya pembangunan militer, kepolisian, dan warga sipil di wilayah-wilayah paling rawan. Tim multidisiplin Centro de Coordinación de Acción Integral (CCAI) bekerja di dinas yang sama, dan membuat program bersama untuk memandu tindakan-tindakan mereka. Konsep-konsep bersama—“keamanan demokratis” dan pemulihan “institusionalitas” di wilayah-wilayah yang belum dijamah pemerintah—penting bagi kolaborasi erat antara aktor militer dengan sipil. Konsultasi WDR menggarisbawahi dua tantangan utama untuk melangkah ke depan. Tantangan pertama adalah menyelaraskan kesuksesan memulihkan kepercayaan dan keamanan dengan transformasi institusional jangka panjang. Survei terhadap persepsi publik memperlihatkan peningkatan drastis kepercayaan terhadap situasi keamanan dan penyediaan layanan pendidikan, serta kepercayaan secara keseluruhan terhadap negara (lihat Figur a). Namun, Amnesti Internasional memberikan peringkat terendahnya kepada Kolombia pada tahun 2008, dan Freedom House mempertahankan nilai 4 (dalam skala 7) antara tahun 2002 dan 2008.

a. Kepercayaan publik terhadap pelayanan dan keamanan meningkat drastis 100

% responden menjawab “ya”

90

86,1

86,1

80

66,6

70 60

50

50 40 30 20

11

10 0

Peningkatan pelayanan pendidikan

Peningkatan persepsi tentang keamanan

Peningkatan kepercayaan terhadap lembaga negara

Peningkatan pelayanan kesehatan

Peningkatan transparansi dan akuntabilitas pemerintah

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan hasil penelitian Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010 untuk survei representatif yang dilakukan pada awal tahun 2010. (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

fitur 3 

Memulihkan keamanan di Kolombia (lanjutan)

Tantangan kedua berkaitan dengan institusi keamanan dan keadilan. Meskipun mempertahankan independensinya, sistem keadilan tidak direformasi dengan laju yang sama seperti militer dan kepolisian, serta sulit mengimbangi dengan bertumpuknya kasus yang muncul karena kegiatan kepolisian yang lebih efektif. Budaya kebal hukum masih belum hilang, dan mengancam kemajuan reformasi sektor keamanan. Institusi nasional juga menghadapi uji kredibilitas terkait apa yang disebut kematian positif-palsu: penyelidikan dan pengadilan berkelanjutan tengah mencermati bukti bahwa kaum muda miskin yang tidak bersalah dibunuh dan dituduh sebagai pemberontak, kemudian dibunuh dalam operasi militer.

Keberhasilan Kolombia dalam menyerang kartel narkoba besar juga memiliki dampak yang tidak dikehendaki negara tetangganya. Wilayah budi daya kota meningkat di Bolivia dan Peru. Beserta kenaikan produktivitas, ini melonjakkan produksi kokain potensial Amerika Selatan menjadi 865 ton metrik pada tahun 2008 dari 800 ton metrik pada tahun 2002. Sumber: Arboleda 2010; UNODC 2010b; World Bank 2010n; Guerrero 1999; Centro de Coordinación de Acción Integral 2010; konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, perwakilan masyarakat sipil, dan personel keamanan di Kolombia, 2010; wawancara WDR dengan mantan Presiden Alvaro Uribe, 2010; perhitungan tim WDR.

129

130

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Boks 3.9 

Pelajaran dari transisi Afrika Selatan: Memulihkan kepercayaan dan mentransformasi institusi



Jay Naidoo, Ketua Aliansi Global untuk Perbaikan Gizi; Mantan Sekeretaris Jenderal, Kongres Serikat Dagang Afrika Selatan; Menteri Rekonstruksi dan Pembangunan, Afrika Selatan; dan Mantan Ketua Bank Pembangunan Afrika Selatan; Anggota Dewan Penasihat WDR Berdasarkan diskusi dengan Mac Maharaj, Sydney Mufamadi, Roelf Meyer, Leon Wessels, Fanie van der Merwe, dan Jayendra Naidoo. Pada Mei 2010, sebagai bagian dari proses WDR 2011, saya turut serta dalam diskusi dengan para negosiator penting dari Aliansi ANC dan Partai Nasional (National Party—NP) yang di dalamnya kami refleksikan pelajaran-pelajaran yang dapat diambil dari transisi politik menuju demokrasi pada tahun 1994. Kami semua sepakat bahwa syarat transisi politik yang berhasil adalah kepemimpinan nasional yang kuat, serta proses damai yang mendasarinya harus ditanamkan di tingkat lokal dan memberikan dividen kedamaian yang menguntungkan masyarakat lokal. Berikut poin-poin yang saya petik dari pengalaman Afrika Selatan. Terdapat banyak titik transisi yang mensyaratkan upaya dari protagonis untuk menggeser perdebatan, bukan hanya satu “momen” transisi pada tahun 1994. Ini termasuk protes dan pemogokan warga; legalisasi serikat pekerja buruh kulit hitam; permulaan kontak penyamaran pada akhir 1980-an; pembebasan Nelson Mandela serta pencabutan larangan terhadap A NC dan partai-partai politik pada Februari 1990; Persetujuan Perdamaian Nasional pada tahun 1991; CODES A pada tahun 1992; Dewan Eksekutif Transisional dan badanbadan terkait pada tahun 1993–1994; Program Rekonstruksi dan Pembangunan pada tahun 1993–1994; Program Pertumbuhan, Lapangan Kerja, dan Redistribusi pada tahun 1996; serta transisi demokratis pemerintahan lokal yang hanya berpuncak pada tahun 2000. Memulihkan kepercayaan Langkah transisi Afrika Selatan pada awal 1990-an dimulai dengan periode lebih panjang perubahan mentalitas, atau pergeseran paradigma, di antara para protagonis yang memberikan kredibilitas bagi proses tersebut. • Di pihak Aliansi ANC, ini termasuk pergeseran pada pendekatan yang lebih luas, lebih inklusif, serta kesadaran akan perlunya memastikan insentif bagi Partai Nasional dan warga kulit putih. • Di pihak Partai Nasional, ini termasuk pergeseran dari pemikiran hak-hak kelompok dan perlindungan minoritas menjadi pemikiran hak-hak individu dan kekuasaan mayoritas. • Sinyal-sinyal tertentu yang dipandang tidak dapat diubah (terutama pembebasan tanpa syarat Nelson Mandela dan penghentian perjuangan bersenjata ANC) penting untuk memupuk kepercayaan antara kedua pihak. • Para pemimpin kedua pihak harus bergerak cepat agar tidak dihambat oleh kepentingan sempit konstituen mereka sendiri, khususnya dalam periode krisis parah seperti pembunuhan politik Chris Hani.

Setelah pemilu tahun 1994, memberikan hasil-hasil awal— termasuk layanan kesehatan ibu dan anak serta penggunaan struktur masyarakat untuk memperbaiki suplai air—penting untuk menjaga kepercayaan terhadap pemerintahan yang baru. Mentranformasi institusi Reformasi tak lazim yang diadopsi secara lokal. Para peserta diskusi sepakat bahwa sebagian besar komunikasi global tentang transisi Afrika Selatan adalah bentuk organisasional tertentu dari institusi yang digunakan (misalnya Komite Kebenaran dan Rekonsiliasi, komite perdamaian nasional). Sebenarnya, lebih bermanfaat jika kita memperhatikan prinsip-prinsip dan pendekatan-pendekatan yang mendasar (termasuk yang dijelaskan di atas) dengan alasan setiap negara perlu merancang bentuk institusional mereka sendiri jika mereka ingin memiliki sepenuhnya proses-proses politik yang terjadi. Berbagai tantangan dalam penentuan prioritas dan tuntutan. Di samping sejumlah prinsip penting yang lahir dari transisi Afrika Selatan yang berhasil, para peserta diskusi melakukan refleksi terhadap beberapa kesalahan yang dibuat atau peluang yang tidak ditangkap yang dapat dimanfaatkan jika negara-negara lain hendak mempertimbangkan pengalaman ini. Empat elemen digarisbawahi sebagai elemen penting. • Sedikit sekali diskusi yang melahirkan peristiwa 1994 yang mempertimbangkan persiapan penyediaan layanan sipil. Masalah-masalah yang kemudian muncul sebagai akibat termasuk kurangnya persiapan dalam mendirikan provinsi dan mendefinisikan pelaksanaan tanggung jawab pemerintah lokal. Kita seharusnya mengantisipasi batas kapasitas ketika kita meningkatkan jumlah provinsi dan membentuk institusi baru. • Terlalu sedikit perhatian terhadap penciptaan lapangan kerja bagi pemuda dan risiko kekerasan kriminal berarti kita belum sepenuhnya menghadapi kebutuhan kritis untuk memastikan bahwa generasi baru yang tidak pernah hidup dalam perjuangan melawan apartheid sebagai dewasa diberikan dengan kuat dan peluang ekonomi di negara demokratis baru. • Terdapat kebutuhan akan pertukaran penentuan waktu dengan pemertahanan konsensus sosial untuk mengelola ketidaksesuaian antara tujuan aspirasi Program Rekonstruksi dan Pembangunan, kerangka makro dan fiskal untuk membiayainya, serta kapasitas institusional untuk menerapkannya. • Terlalu banyak asumsi bahwa peristiwa 1994 menandai titik kulminasi proses demokratisasi dan rekonsiliasi. Relatif sedikit perhatian yang diberikan pada apa yang dimaksud dengan transformasi menuju negara konstitusional; peran berkelanjutan masyarakat sosial tidak hanya mendalami demokratisasi dan akuntabilitas, tetapi juga pelayanan; serta terdapat keperluan akan diskusi lebih mendalam dan menyeluruh tentang rasisme, ketimpangan, dan eksklusi sosial.

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

Catatan 1. Menurut Margaret Levi, “Kepercayaan ternyata adalah kata-kata yang mengikat untuk berbagai fenomena yang membuat orang sanggup mengambil risiko dalam berhadapan dengan orang lain, memecahkan masalah tindakan bersama, atau bertindak dengan cara yang kelihatannya bertentangan dengan definisi kepentingan diri yang lazim.” Selain itu, Levi menjelaskan bahwa, “Yang menjadi permasalahan adalah usaha kerja sama yang berarti pihak yang memercayai memiliki keyakinan yang masuk akal bahwa kepercayaan yang diberikan dengan baik akan menciptakan hasil yang positif dan rela untuk bertindak berdasarkan keyakinan tersebut.” (Braithwaite dan Levi 1998, 78) 2. Permasalahan serupa muncul dalam transisi dari komunisme ke negara (dengan) aturan hukum. Proses pemikirannya mungkin seperti ini: “Jika saya membangun nilai di sebuah perusahaan baru daripada melucuti aset negara, saya akan beruntung hanya jika aturan hukum ditegakkan. Hal ini akan terjadi jika yang lain juga menuntut aturan hukum. Jika orang lain tidak meyakini bahwa aturan hukum akan didirikan, mereka akan lebih memilih untuk melucuti aset daripada membangun nilai. Jadi, mereka tidak akan cenderung menuntut aturan hukum. Dalam kasus ini, bodoh saja jika saya membangun nilai di perusahaan baru. Oleh karena itu, meskipun keadaan sebagian besar orang akan lebih baik dengan membangun nilai berdasarkan aturan hukum daripada melucuti aset di negara tanpa hukum—mengingat ekspektasi saya akan pembangunan politik—lebih baik saya melucuti aset saja.” 3. Kenaikan 30 persen orang yang meyakini bahwa pertumbuhan akan membaik dalam 12 bulan ke depan diasosiasikan dengan kenaikan 1 persen di tingkat pertumbuhan yang sebenarnya pada tahun berikutnya— signifikan pada level 5 persen. 4. Beberapa masyarakat memiliki kapasitas negara yang sangat kuat, tetapi tidak baik dalam indikator-indikator tata kelola karena masyarakat tersebut sangat ekslusif—contohnya, Afrika Selatan di bawah apartheid. Negaranegara ini akan lebih mudah menerapkan janji karena organisasi militer dan sipilnya mampu. Namun, mungkin juga terjadi: dalam kasus-kasus ini, kelemahan institusional dalam nilai bersama dan kepaduan mempersulit untuk menjalankan perubahan. Memang, di Afrika Selatan, perubahan selama ini bukanlah proses yang sederhana. 5. Collier, Hoeffler, dan Söderbom 2008; Fearon 2010a; Acemoglu dan Robinson 2006. 6. Goldstone 2010. 7. de Figueiredo dan Weingast 1999; Acemoglu, Johnson, dan Robinson 2005. 8. Rich 2010. 9. Teori ekonomi membantu kita memahami konsekuensi dari persepsi kekebalan hukum yang meningkatkan hasrat untuk menggunakan jalan kekerasan. Bab 2 menyinggung tentang cara dinamika ketidakamanan menghasilkan “dilema tahanan”, di mana kurangnya kepercayaan di antara dua pihak menghalangi kemampuan mereka untuk bekerja sama demi menghasilkan hasil-hasil yang menguntungkan. Teori ekonomi menunjukkan bahwa jika kedua pihak tersebut percaya bahwa mereka akan menghadapi dilema serupa pada masa depan, perhitungan mereka bisa berbeda—mereka dapat menyadari bahwa mengambil risiko dengan memercayai pihak lain pada masa kini dapat memberikan keuntungan pada masa depan. Dilema tahanan seperti itu memungkinkan dilakukannya kerja sama meskipun tidak dijamin. Jika suatu masyarakat dihadapkan dengan situasi di mana pihak-pihak percaya bahwa pihak lain di masyarakat dapat menggunakan kekerasan untuk menolak perubahan, maka kesediaan mereka untuk mempertaruhkan kerja sama pada masa depan menjadi berkurang. Jika suasana tidak aman bukan merupakan isu krusial, mempertaruhkan keuntungan pada masa depan masuk akal; jika masa depan sangat tidak menentu, logika mengatakan bahwa kita harus menempatkan premi berlebih untuk melindungi hak dan sumber daya yang ada, bukan mempertaruhkannya demi keuntungan kolektif. Lihat Axelrod 1984. 10. Lihat Keefer, Neumayer, dan Plümper 2010. 11. Lihat UN Security Council 2010a, konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, perwakilan donor PBB, LSM lokal, dan organisasi berbasis komunitas di Haiti, 2010. 12. Pandangan alternatif terhadap hubungan antara institusi dengan kekerasan dapat ditemukan di Cramer 2006. 13. WDR mendefinisikan “keamanan warga” sebagai kebebasan dari kekerasan fisik dan kebebasan dari rasa takut akan kekerasan. Dengan penerapan kepada semua anggota masyarakat (baik itu warga negara di negara tersebut maupun yang lainnya), istilah ini mencakup keamanan di rumah; di tempat kerja; dan dalam interaksi politik,

131

132

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

14.

15.

16.

17.

18. 19.

20. 21. 22. 23.

24. 25.

26.

27.

sosial, serta ekonomi dengan negara dan anggota masyarakat lainnya. Serupa dengan keamanan masyarakat, “keamanan warga” juga menjadikan orang-orang sebagai fokus utama untuk mencegah dan memulihkan diri dari kekerasan. Lihat juga Frühling, Tulchin, dan Golding 2003. Pembangunan kepercayaan dalam mediasi berarti membangun kepercayaan antara pihak-pihak yang bermusuhan; dalam krisis finansial, kepercayaan pada pasar berarti pemerintah mengadopsi kebijakan yang baik dan akan sanggup menerapkannya. WDR mendefinisikan istilah ini menjadi pembangunan kepercayaan di antara kelompok warga yang telah terpecah oleh kekerasan, antara warga dengan negara, dan antara negara dengan para pemangku kepentingan utama lainnya (tetangga, rekan internasional, investor), di mana dukungan politis, tindakan, dan finansialnya dibutuhkan untuk memberikan hasil positif. Insentif ini tidaklah selalu cukup. Bab 4 membahas kasus-kasus di mana para pemimpin tidak rela untuk mengakui krisis yang akan datang atau mengambil tindakan, serta membahas pendekatan yang digunakan untuk menyelesaikan situasi ini. Dengan dibangun berdasarkan laporan “Commission on Human Security 2003”, pentingnya keamanan masyarakat telah diakui dalam resolusi Majelis Umum PBB 2005b yang diadopsi di Konferensi Tingkat Tinggi Dunia tahun 2005, laporan Majelis Umum PBB (laporan kedua tahun 2009), Resolusi Majelis Umum PBB (2010), serta di majelis lainnya seperti Kerja Sama Ekonomi Asia-Pasifik, G8, dan Forum Ekonomi Dunia. Dalam Laporan ini, istilah “paling tepat” menggambarkan solusi yang disesuaikan dengan konteks masyarakat pada saat itu, dan mungkin bukan merupakan solusi paling baik menurut ukuran lain. Dengan demikian, solusi ini memunculkan konsep “kedua terbaik” seperti digunakan dalam teori ekonomi—reformasi menjadi optimal hanya jika semua distorsi dan pemikiran dipertimbangkan. Dengan cara ini, solusi paling tepat dapat menjadi optimal dengan semua batasan dan kondisi ekonomi, politik, fisik, serta institusional. Bedeski 1994; Cumings 2005; Chang dan Lee 2006. Berdasarkan skor CPIA historis, 40 negara seharusnya diklasifikasikan sebagai “rapuh” selama lima tahun atau lebih antara tahun 1977 dan 1989. Boks 2.10 memperlihatkan 17 negara tetap rapuh hingga tahun 2009 dan 16 negara mengalami perang saudara kecil atau besar. Dari 23 negara yang “keluar” dari kerapuhan, 15 tidak mengalami perang, 4 mengalami perang saudara kecil, dan 4 mengalami perang saudara besar antara tahun 1990 dan 2009. Perhitungan tim WDR. Lihat juga Mata dan Ziaja 2009. Odendaal 2010; Ojielo 2007; UNDPA 2010a. Encyclopedia of the Nations 2010. Pritchett dan de Weijer 2010. Indeks-indeks tersebut adalah indikator “kualitas pemerintah” yang dibuat oleh Quality of Government Institute (yang dibuat berdasarkan data ICRG; indikator “efektivitas pemerintahan” oleh Kaufmann, Kraay, dan Mastruzzi; indikator “penurunan layanan publik progresif ” yang dibuat oleh Indeks Negara Gagal; dan indikator “efisiensi sumber daya” yang dibuat oleh Indeks Transformasi Bertelsmann). Lihat Pritchett dan de Weijer 2010. Pritchett dan de Weijer 2010. Norma-norma global dan regional memainkan peran penting dalam mencegah kekerasan dengan membatasi penyalahgunaan kekuasaan oleh pemimpin, serta mendukung transformasi institusional lokal dengan membantu menjaga fokus pada tujuan, bukan bentuk institusional tertentu. Norma-norma ini dapat berbentuk kesepakatan internasional formal dan dapat pula diwujudkan dengan gerakan sosial, misalnya gerakan Otpor. Sebagai contoh, meskipun tingkat keberhasilan Myanmar dan Republik Demokratik Rakyat Korea berbeda— dalam penggunaan larangan komunikasi dan perjalanan untuk membatasi akses informasi dan mempertahankan kendali di dalam negeri—kemampuan keduanya untuk membatasi informasi menurun drastis selama beberapa tahun terakhir karena akses internet di Myanmar dan televisi satelit di kedua negara menyampaikan kondisi dunia luar. Lihat Horsey dan Win Myint 2010. Istilah revolusi warna berarti rangkaian gerakan spontan yang muncul satu per satu di beberapa negara bekas Uni Soviet dan satu negara Balkan selama awal era 2000-an. Sebagian besar gerakan-gerakan ini adalah gerakan protes nonkekerasan yang mendorong demokrasi melawan pemerintahan yang dinilai korup dan/atau otoriter. Berawal sebagai tindakan spontan kecil, gerakan-gerakan tersebut berubah selama beberapa hari atau minggu menjadi gerakan massal yang menjatuhkan pemerintahan dan mendirikan rezim demokrasi baru. Setiap

Dari kekerasan ke keuletan: Mengembalikan kepercayaan dan mentransformasi institusi

28. 29. 30. 31. 32. 33. 34.

35. 36. 37. 38. 39. 40.

gerakan menggunakan warna atau bunga tertentu sebagai simbolnya, dan pusat dari gerakan-gerakan tersebut adalah LSM dan utamanya adalah aktivis mahasiswa. Gerakan-gerakan ini berhasil di Serbia (2000), Georgia (Revolusi Mawar 2003), Ukraina (Revolusi Oranye 2004), dan Kirghizia (Revolusi Tulip 2005). Lihat Kuzio 2006; D’Anieri 2006; Michalcik dan Riggs 2007. Lihat Mungiu-Pippidi dan Munteanu 2009. Lihat, misalnya Afshari dan Underwood 2009. Goldstein dan Rotich 2008. MDRP 2006. Bedeski 1994; Cumings 2005; Chang dan Lee 2006. North 1989, 1995; Rodrik 2000; Acemoglu, Johnson, dan Robinson 2005. Terdapat perbedaan penting antara apa yang diusulkan oleh Laporan ini dengan “jebakan konflik” yang digambarkan oleh Collier dkk. 2003. Dalam suatu “jebakan konflik”, pendapatan rendah menimbulkan konflik, dan konflik menyebabkan pendapatan rendah sehingga menciptakan tingkat keseimbangan yang rendah. WDR berfokus pada defisit institusional: institusi yang memungkinkan resolusi pertikaian secara damai tidak dimiliki oleh lingkungan yang rapuh. Karena para aktor kurang memiliki sarana untuk melahirkan komitmen reformasi yang kredibel, masyarakat tidak mampu melepaskan diri dari ancaman kekerasan. Jadi, timbullah tingkat keseimbangan institusi disfungsional yang rendah dan kekerasan yang berulang. Lihat Arboleda 2010. Perhitungan tim WDR. Lihat Arboleda 2010. Kaufmann, Kraay, dan Mastruzzi 2010a. Perhitungan tim WDR berdasarkan World Bank 2010n. Municipio de Medellin 2010.

133

B

ab ini menganalisis pembelajaran-pembelajaran negara dalam membangun kepercayaan melalui koalisi dan hasil-hasil awal. Kebanyakan negara yang

kembali dari ambang batas kekerasan telah mengembangkan koalisi tindakan “yang cukup inklusif” dengan format berbeda-beda yang menyesuaikan keadaan mereka. Untuk membentuk koalisi seperti itu, para pemimpin negara bertindak untuk membangun kepercayaan dengan mengisyaratkan bahwa kebijakan-kebijakan baru akan berbeda dengan kebijakan-kebijakan lama dan tidak akan dikembalikan. Mereka membangun kepercayaan dengan mencapai beberapa hasil konkret sebagai awal dari transformasi institusional yang lebih luas. Negaranegara yang telah berhasil pada ukuran pembangunan kepercayaan awal sering kali melakukannya dengan menggunakan perpaduan alat-alat kebijakan pragmatik dan meminta kekuatan nonnegara, baik dari lokal maupun internasional.

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

AN ERCAYA DIRI KEP

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

N IKA AL

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

AN DIRI ERCAYA KEP AN LIK

N SI I MENTRANSFORMA

INS ASI MENTRANSFORM

TIT USI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

ST ITU SI

NS SI I MENTRANSFORMA

MENG EM BA L

MENG EMB A

Bab

MENG EM B

4

TIT USI

Memulihkan Kepercayaan: Menjauh dari Ambang Batas Menggunakan pembelajaran dari para reformis nasional

T

indakan-tindakan kepemimpinan untuk mengembalikan kepercayaan para pemangku kepentingan dan warga negara dalam kapasitas kolektif untuk perubahan merupakan langkah pertama yang penting saat menjauhi ambang kekerasan. Seperti yang telah dijelaskan pada Bab 2 dan 3, kepercayaan yang dimiliki masyarakat dan pemangku kepentingan terhadap institusi negara untuk mengatasi kekerasan goyah saat ketidakamanan meningkat atau sebagai akibat dari serangan konflik yang berulang. Pengetahuan mengenai cara-cara efektif untuk mengembalikan kepercayaan diri dalam negara yang terkena dampak kekerasan itu terbatas. Oleh karena itu, bab ini memperluas gagasan-gagasan yang ditelusuri dalam kebijakan dan dunia akademis dengan pembelajaran yang diambil dari makalah pendahuluan WDR dan konsultasi-konsultasi negara, termasuk pandangan-pandangan reformis nasional yang terlibat demi mengarahkan negara mereka menjauhi ambang.1 Analisis kasus-kasus negara mengungkapkan berbagai jalan yang menjauhi ambang, serta menyampaikan dua faktor umum. Pelajaran pertama adalah pentingnya membangun koalisi “yang cukup inklusif ” serta mengidentifikasi tanda-tanda dan mekanisme-mekanisme2

komitmen yang dapat membangkitkan dukungan perubahan. Kedua, para reformis nasional telah memberikan hasil di lapangan untuk membangun kepercayaan pada keamanan warga negara, keadilan, dan prospek ekonomi. Pada kedua faktor tersebut, transisi yang berhasil dengan cerdas menggunakan kekuatan tambahan di luar pemerintah dari sektor swasta, lembaga tradisional, dan LSM. Bab ini membahas apa yang membuat sebuah koalisi “cukup inklusif ” serta tanda-tanda, mekanisme komitmen, dan hasil awal yang dapat membantu mencapai momentum transformasi institusional nantinya.3 Jalan yang menjauhi kekerasan ini telah dianalisis dalam beberapa tulisan. Stedman dan Nilson menyebutkan bahwa perjanjian untuk mengakhiri kekerasan tidak perlu semuanya inklusif—mereka dapat mendukung perdamaian jika mereka cukup inklusif pada awalnya. 4 Fearon, Keefer, Azam, dan Mesnard menelaah mengapa beberapa konflik mungkin lebih sulit diatasi karena ketidakpercayaan dan bagaimana mekanisme komitmen (cara meyakinkan bahwa janji-janji akan sulit dibalikkan) dapat dirancang untuk menyelesaikan masalah-masalah tersebut; contohnya: perjanjian damai, penetapan pembagian kekuasaan, dan reformasi sektor keamanan.5 Masyarakat menggunakan ini dan mekanisme komitmen lainnya untuk menyesuaikan kondisi di lapangan. Yang

136

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

lebih penting dari bentuk-bentuk mekanisme itu adalah kemampuan penyesuaian mereka terhadap kondisi yang berubah selama wacana berbagai transisi. Pelajaran yang ditelaah pada bab ini dibangun atas penelitian ini melalui contoh-contoh praktis negara dan pelajaran lintas negara.

Koalisi yang cukup inklusif Bagian ini menelaah pengalaman negara dalam membangun perjanjian “yang cukup inklusif ” untuk perubahan; pendekatan yang berbeda-beda pada pembangunan koalisi di tingkat nasional, subnasional, dan lokal; serta prinsip-prinsip utama yang muncul dari makna “yang cukup inklusif ”. Bagian ini mempertimbangkan jenis tindakan-tindakan langsung dan tanda-tanda pada kebijakan pada masa mendatang yang membantu membangun dukungan untuk perubahan.

Seberapa inklusifkah makna “yang cukup inklusif ” tersebut? Tindakan yang diambil oleh pemimpin nasional selama masa-masa transisi dapat menentukan dalam mencegah kekerasan. Dua kasus yang bertentangan menggambarkan maksudnya. Di Kenya, peringatan atas kekerasan terkait pemilihan umum (pemilu) pada tahun 2007 mendorong kelompok-kelompok Kenya dan beberapa pemerintah asing untuk menawarkan dukungan terhadap komite perdamaian dan bentuk mediasi atau pencegahan kekerasan lainnya; para pemimpin dari berbagai fraksi politik menolaknya.5 Kekerasan yang telah diprediksi menyusul pengumuman hasil pemilihan mengarah pada hampir 1000 kematian dan pemindahan 300.000 orang. Sebaliknya, pemerintah Ghana mengambil tindakan tegas pada tahun 2003 untuk mencegah perselisihan yang cukup serius atas suksesi hak antara klan-klan saingan Dagomba di utara. Setelah usaha nasional gagal mencapai kompromi di antara kelompok yang berselisih, pemerintah meminta bantuan PBB dalam merancang intervensi pembentukan kepercayaan, termasuk fasilitas dialog dan negosiasi antara pemerintah dengan masyarakat sipil.7 Tindakan tersebut

meredakan potensi kekerasan, dan negara menghindari sejumlah konflik yang mungkin saja mengacaukan pemilu tahun 2004. Kepemimpinan terkadang dibagi dan didominasi oleh satu individu. Inilah kasus Jenderal Mali Amadou Toumani Touré yang keinginannya untuk menghadapi pemberontak Tuareg secara berbeda menimbulkan tradisi resolusi demokratis yang berkelanjutan.8 Afrika Selatan diuntungkan oleh kepemimpinan personal yang luar biasa dari Presiden Nelson Mandela dan kedalaman kepemimpinan bersama yang terbentuk selama beberapa dekade perlawanan di Kongres Nasional Afrika (African National Congress—ANC), Partai Komunis, dan organisasi-organisasi masyarakat sipil United Femocratic Front. Kesempatan transisi telah mengarah pada lebih banyak tindakan tegas di mana para pemimpin telah membangun koalisi untuk perubahan.9 Pendekatan-pendekatan yang cukup inklusif dapat berupa penetapan pembagian kekuasaan formal, seperti pemerintah Democratic Unionist Party dan Sinn Féin di Irlandia Utara.10 Koalisi-koalisinya sering kali bersifat informal, seperti pendekatan Kolombia dan Timor Leste yang dijelaskan berikut ini. Beberapa pengalaman yang sukses serta tantangan-tantangan pada pembentukan koalisi di situasi konflik politik dan sipil, termasuk beberapa hal berikut. •

Pendekatan inklusif, dibandingkan pendekatan eksklusif, penting dalam mencegah terulangnya kekerasan. Pemimpin Timor Leste pada 2007 mengajak partaipartai politik lain dan para pengusaha untuk membantu pembangunan—termasuk tokoh-tokoh independen dan tokohtokoh dari partai lain di pemerintahan— serta menyediakan keterlibatan bisnis lokal. Pendekatan ini berbeda dengan pendekatan yang diambil pada periode antara kemerdekaan pada tahun 2002 dan kekerasan baru pada tahun 2006 saat partai yang berkuasa tidak terlalu terlibat dengan masyarakat sipil, gereja, atau aktor-aktor domestik lain untuk membangun dukungan program ini.11

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas







Pada beberapa situasi, fokus tertentu dalam membangun dukungan nasional dan provinsi untuk perubahan secara bersamaan juga penting. Di Aceh, Indonesia—yang telah mengalami konflik sipil yang lama dan memakan biaya—satu proses mediasi secara hati-hati yang melibatkan GAM (pergerakan pemberontak) serta pimpinan dan pemimpin pemerintah provinsi dan Jakarta mengamankan perjanjian perdamaian pada tahun 2005 yang mengerahkan dukungan pemangku kepentingan yang cukup luas serta keterlibatan dunia internasional (Fitur 4). Strategi-strategi penyertaan dapat berubah seiring waktu. Di Sierra Leone, penyertaan awal Revolutionary United Front (RUF) di Lomé Agreement 1999 selanjutnya ditanggalkan pada 2000 saat kondisi berubah setelah ada berbagai pelanggaran. Meskipun perjanjian awal tidak berhasil, perjanjian tersebut diperlukan untuk mendorong para pemimpin RUF untuk menghentikan pertikaian. Para pemimpin di ibu kota juga membantu mengawasi kegiatan-kegiatan mereka setelah perjanjian gagal.12 Sebaliknya, di Sudan, pembicaraan damai antara tahun 2000 dan 2005 dilaksanakan antara sekelompok kecil pemimpin dari kedua sisi, serta pihak Utara dan Selatan terus-menerus menghadapi perpecahan internal yang tidak dapat diatasi melalui perluasan koalisi setelah perjanjian damai ditandatangani pada Januari 2005.13

Pembentukan koalisi yang cukup inklusif juga penting dalam transisi politik nonpascakonflik yang sukses seperti digambarkan contoh berikut. •

Transisi politik di Cile terjadi pada tahun 1990 dan selanjutnya melibatkan mekanisme politik yang sangat terinstitusionalisasi untuk mencapai persetujuan kebijakan di antara kelima partai politik “concertación democratica”; menjangkau para pekerja dan masyarakat sipil; serta memperjelas tandatanda pada bisnis yang bertanggung jawab







bahwa manajemen ekonomi akan menjadi bagian dari arah yang baru. Di Cile, seperti halnya transisi politik di negara dengan pendapatan menengah seperti Indonesia, pendekatan penyeimbang yang rentan digunakan untuk menjalankan reformasi keamanan dan keadilan dengan tetap mempertahankan dukungan dari pihak militer untuk perubahan.14 Di Afrika Selatan, pembentukan koalisi yang cukup inklusif pada masa persiapan sampai pemilu 1994 berarti melibatkan semua partai politik dan masyarakat sipil dalam pembahasan mengenai masa depan negara—meskipun ANC mempertahankan hierarki yang mengarahkan pengambilan keputusan di antara Sekutu ANC lain dan anggota-anggota Democratic Front. Pemerintah Kolombia mengerahkan pihak militer, pamong praja, kelompok-kelompok bisnis, serta tokoh-tokoh masyarakat sipil pada tahun 2003 untuk mendukung kebijakan keamanan demokratisnya. Proses ini mengecualikan FARC (Angkatan Bersenjata Revolusioner), Kolombia yang pelanggaran-pelanggaran atas ketentuan perdamaiannya dari akhir 1990-an sampai 2002 menciptakan tuntutan nasional untuk tindakan melawan penculikan dan kekerasan. Komunikasi dan jangkauan pemerintah mendukung kepercayaan populer terhadap tindakan militer dan polisi yang sulit serta reformasi pamong praja.15 Consultative Assembly (CA) yang dibentuk untuk merancang undang-undang yang baru merupakan dasar dari proses pembentukan koalisi yang cukup inklusif di Ghana selama transisi menjadi demokrasi multipartai. Consultative Assembly berisikan 260 anggota yang terdiri atas 117 perwakilan dari District and Metropolitan Assemblies, 121 perwakilan dari berbagai “organisasi mapan” (yaitu kelompok perusahaan) dan asosiasi, serta 22 orang yang diangkat pemerintah. Assembly yang berisikan

137

138

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

banyak simpatisan oposisi ini menampilkan kebebasan dan merancang undang-undang yang disetujui dalam sebuah referendum yang menentukan tahapan untuk transisi yang tertib tanpa kekerasan.16 Pada berbagai situasi penetapan perdamaian yang dinegosiasikan, kemenangan militer, dan krisis politik, para pemimpin sering kali menggunakan pemerintah berbasis luas untuk mengirimkan tanda positif penyertaan— tetapi ini bukanlah hal yang sederhana. Banyak kabinet di negara-negara berkembang tidak terkena dampak kekerasan, di mana efisiensi merupakan perhatian utama yang umumnya berkisar antara 15 sampai 20 pengangkatan di setiap pemerintahan. Namun, saat stabilitas— bukan efisiensi—yang mendorong komposisi, kabinet biasanya lebih besar seperti di Kenya dan Zimbabwe.17 Ketika pengambilan keputusan yang terfragmentasi diperparah oleh perpecahan internal, kerugian efisiensi bisa cukup besar. Ketegangan yang memicu kekerasan dapat berakar di dinamika provinsi atau lokal dan di dinamika nasional, serta koalisi-koalisi lokal sangat penting dalam mencegah kekerasan. Tautan yang dibuat antara pemerintah pusat dengan provinsi di Aceh (lihat Fitur 4) adalah salah satunya, seperti pendekatan pencegahan konflik di Ghana yang dijelaskan di atas dan perhatian pada sikap netral pemerintah lokal di Singapura (Boks 4.1). Pembelajaran negara juga mengangkat dua mekanisme pembangunan untuk mendukung pembentukan koalisi lokal dan memperkuat hubungan antara negara dengan warga negaranya di tingkat lokal. Pertama, di mana pemerintah menyediakan sumber daya secara langsung kepada masyarakat untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan pengembangan (melalui pembangunan berbasis masyarakat atau community-driven development—CDD). Kedua, di mana masyarakat tidak perlu mengatur keuangan, tetapi merupakan mitra aktif dalam tindakan-tindakan yang dilakukan pihak lain (pemerintah lokal, LSM, mitra internasional) yang digunakan untuk kepentingan mereka. Membentuk koalisi pada tingkat lokal—di mana negara bekerja sama dengan pemimpin masyarakat untuk memerangi kekerasan—

merupakan bagian penting dari respons terhadap kekerasan kriminal dan kekerasan politik. Di seluruh Amerika Latin, pendekatan-pendekatan yang melibatkan para pemimpin masyarakat lokal dan menggabungkan inisiatif keamanan dengan pembangunan telah menggantikan pendekatanpendekatan keamanan saja “mano duro” (tangan besi) yang lebih tua. Negara-negara dengan pendapatan lebih tinggi telah menggunakan pendekatan yang sama dari kebijakan masyarakat di Inggris atau Prancis sampai pembentukan aliansi lokal untuk memerangi aktivitas geng di Los Angeles (lihat Boks 4.2). Sektor swasta juga penting untuk negara yang menanggulangi dan muncul dari kekerasan. Sementara itu, pada jangka pendek, pemulihan dari kekerasan dapat didukung oleh bantuan dari luar atau dari penerimaan SDA; jalan menuju pembangunan jangka panjang bergantung pada sektor swasta yang sehat. Kegiatan sektor swasta sering kali melintasi garis etnik dan agama, di mana kompetisi berbasis aturan merupakan fondasinya. Kekerasan memperpendek horizon waktu konsumen, produsen, pedagang, dan pembuat kebijakan. Jangkauan pada sektor swasta dapat membantu membangun pengertian jangka panjang yang penting untuk merencanakan investasi pada masa depan dan pertumbuhan yang berkelanjutan.18 Pada contoh Kolombia, Cile, dan Timor Leste di atas, menjangkau sektor swasta merupakan bagian penting untuk pembentukan koalisi.19 Kemampuan para pemimpin untuk mengendalikan dan menjalankan perubahan juga bergantung pada jaringan masyarakat sipil serta institusi dan tokoh-tokoh informal—dan interaksi antara negara dengan institusi informal memiliki makna yang lebih besar di masyarakat yang diamuk kekerasan.20 Banyak inisiatif di luar pemerintah yang telah membantu menahan atau menghentikan kekerasan.21 Penyertaan masyarakat sipil serta institusi informal dan tradisional dalam koalisi yang cukup inklusif membantu memperoleh legitimasi sosial yang lebih luas serta membantu memastikan bahwa keamanan, keadilan, dan pekerjaan warga negara menjangkau semua segmen masyarakat. Struktur masyarakat komunitas, tradisional, dan sipil juga

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

139

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011

Boks 4.1 

“Semua politik itu lokal.”

George Yeo, Menteri Luar Negeri Singapura; WDR Advisory Council Member Usaha yang berhasil harus dimulai pada tingkat lokal. Tanpa penekanan pada hasil-hasil lokal, warga negara kehilangan kepercayaannya pada kemampuan pemerintah untuk menyediakan hidup yang lebih baik. Tindakan-tindakan untuk mengembalikan keamanan, menciptakan kepercayaan, menciptakan lapangan kerja, dan menyediakan pelayanan di masyarakat lokal meletakkan dasar untuk kemajuan nasional. Tidaklah cukup untuk menyampaikan hasil di kota besar.

dapat menjadi mitra yang sangat penting untuk penyampaian hasil awal di mana jangkauan dan kepercayaan negara pada masyarakat yang terkena dampak kekerasan itu rendah. Dengan menggunakan kekuatan nonnegara, pemerintah dapat “memperluas” kemampuan mereka untuk mengirimkan barang-barang publik dan menandakan kemitraan inklusif antara negara dengan bagian masyarakat yang lain. Jaringan-jaringan perlindungan informal juga memediasi dampak dari upaya untuk mencegah kekerasan di berbagai situasi yang rapuh: jaringan-jaringan ini dapat melemahkan perubahan kelembagaan yang diperlukan untuk mengembangkan ketahanan terhadap kekerasan dalam jangka panjang, tetapi sedikit sekali yang dapat menggantikannya dalam jangka pendek. Pembelajaran negara mengindikasikan keseimbangan antara kredibilitas usaha pembentukan koalisi awal—di mana keterlibatan individu dan kelompoknya dikenal korup dapat melemahkan—dengan kebutuhan untuk membongkar sistem perlindungan seiring waktu saat membangun kekuatan institusional. Bab 5 membahas pelajaran dalam mengurutkan upayaupaya antikorupsi dalam situasi yang rapuh. Partisipasi wanita dalam reformasi politik dapat membantu memperluas koalisi awal untuk melayani kelompok warga negara yang lebih luas. Saat negosiasi perdamaian antara pemerintah Liberia pimpinan Charles Taylor

Pada kasus-kasus perselisihan etnik atau agama, di mana ketidakamanan bersama mandiri, pihak berwenang lokal yang terlihat adil dan netral oleh semua kelompok sangatlah penting sebelum proses penyembuhan dan pemulihan dapat berlangsung. Ini merupakan pengalaman Singapura saat ada kerusuhan rasial pada tahun 1960-an. Pemimpin yang dipercaya dapat membuat perbedaan yang tegas.

dengan kelompok pemberontak pada tahun 2003 sedang berjalan, pergerakan Liberian Women’s Mass Action for Peace mengerahkan ribuan pendukung di Liberia dan Ghana di mana perbincangan dilakukan, membarikade delegasi di ruang pertemuan, mendorong mediator internasional untuk menentukan tenggat waktu, dan mengamankan kesepakatan.23 Di Papua Nugini/Bougainville, delegasi wanita berkonsultasi dengan Bouganville Revolutionary Army untuk menghentikan peperangan, memberikan inisiatif untuk menciptakan wilayah perdamaian, serta menyelenggarakan dan memimpin pembicaraan perdamaian. 24 Wanita-wanita dari Sudan Selatan dalam New Sudan Council of Churches menyelenggarakan konferensi kesukuan Wunlit pada tahun 1999 untuk mengakhiri pertempuran antara orangorang Dinka dan Nuer. Perjanjian Wunlit menghasilkan perjanjian untuk membagi hak atas air, ikan, dan padang rumput yang telah menjadi poin penting perselisihan.25 Di Amerika Latin, kelompok-kelompok wanita telah berperan aktif dalam kasus pelanggaran HAM. Salah satu kelompok yang paling terkenal adalah Las Madres de la Plaza—sekelompok ibu yang memulai demonstrasi tanpa kekerasan pada tahun 1977 menuntut informasi dari pemerintah Argentina mengenai di mana anak-anak mereka yang “hilang” selama tahun-tahun yang dikenal sebagai Dirty War (1976–1983).26

140

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 4.2 

Pembunuhan terkait geng di Los Angeles

Di Los Angeles, kekerasan geng dan kekerasan yang terkait dengan narkoba menjelaskan kriminalitas dalam persentase yang cukup besar (hampir 50 persen pembunuhan), dan memengaruhi secara negatif pendidikan, kesehatan, bisnis dan pekerjaan, harga perumahan, serta kemampuan keluarga untuk menikmati taman dan kegiatan-kegiatan pada waktu senggang lainnya. Meskipun geng tidaklah baru untuk wilayah Los Angeles, keanggotaan geng menggelembung dari jumlah yang tidak terlalu berarti pada tahun 1970 hingga 70.000 sampai 100.000 pada 30 tahun kemudian. Hampir 6.000 orang meninggal karena kekerasan geng antara tahun 1995 dan 2006, hampir sama dengan perang sipil di Uganda selama periode yang sama—di mana estimasi kematian akibat perang antara 1995 sampai 2006 berkisar dari 3.300 hingga 16.000 dengan estimasi terbaik 7.500 (Uganda memiliki penduduk dua kali lebih banyak daripada populasi daerah metropolitan Los Angeles).22 Setelah bertahun-tahun berjuang untuk mengatasi kekerasan terkait geng, sekelompok ahli menulis baru-baru ini, “Ringkasnya, Los Angeles membutuhkan Marshall Plan untuk mengakhiri kekerasan geng” (Advancement Project 2007, 1). Inisiatif-inisiatif baru untuk mencegah kekerasan sebelum meluas dengan membiayai dan melatih pekerjapekerja yang terjangkau yang dapat memediasi perselisihan, menghentikan rumor, dan melibatkan diri dengan mereka yang menyebabkan kekerasan (“shotcallers”). Strategi ini melibatkan inisiatif-inisiatif pembangunan kepercayaan melalui konsultasi berkala di antara para pemangku kepentingan utama yang bisa termasuk para anggota geng yang telah diperbarui dan para pemimpin masyarakat. Pendekatan outreach ini juga melibatkan koordinasi multisektoral (para petugas penegak hukum melakukan kunjungan masyarakat bersama petugas pembebasan bersyarat, pendidik, layanan anak, serta perwakilan dari departemen kota lain dan masyarakat sipil) untuk mengembangkan hubungan serta kepercayaan antara masyarakat dengan para penegak hukum. Sumber: Konsultasi kelompok WDR dengan penegak hukum dan masyarakat sipil serta Brian Center (Direktur Eksekutif, A Better LA) di Los Angeles, Agustus 2010; Advancement project 2009; Uppsala/PRIO Armed Conflict dataset (Lacina dan Gleditsh 2005; Harbom dan Wallensteeb 2010); Los Angeles Almanac (Thornton dkk. 2011). Catatan: Tantangan untuk mengukur kemajuan di lingkungan ini dan penyebarluasan keberhasilan tidak berbeda dari yang dibahas pada Laporan ini. Model-model yang disebut outreach berada pada tahap awal implementasi di Los Angeles dan belum sepenuhnya diintegrasikan dalam praktik Los Angeles Department atau County Sheriff.

Bahan yang penting, tetapi terkadang diremehkan, untuk transisi dari kekerasan yang berhasil adalah komunikasi pemerintah yang proaktif untuk membangun pemahaman dan dukungan masyarakat. Koalisi yang berhasil biasanya telah berhasil “menangkap naratifnya”—artinya mengungkapkan visi harapan yang kuat, membangun makna identitas bersama, menghasilkan komitmen yang luas dan populer, serta mengerahkan warga negara meskipun saat visi tersebut memerlukan beberapa pengorbanan jangka pendek untuk para pendukungnya. Yang umum bagi pimpinan yang berhasil, baik individu maupun kolektif, adalah kemampuan ini untuk mendefinisikan kembali harapan-harapan warga negara dan elite, mengarahkannya melampaui bingkai negatif acuan, serta mentransformasi kebijakankebijakan publik dan institusi dengan membuat negara mampu mengatasi sumber perpecahan secepatnya dan untuk jangka panjang.

Warga negara yang kekurangan informasi yang dapat dipercaya mengenai kemajuan yang dibuat dan tantangan yang akan muncul akan lebih mungkin menghubungkan kekurangan perbaikan yang terlihat dengan kekurangan kemauan politik, dan mereka akan kehilangan kepercayaan terhadap—atau bahkan berbalik menyerang—orang-orang yang mereka percayai atau mereka pilih.27 Dialog publik yang inklusif membutuhkan kemampuan dan sumber daya tidak hanya dari lembaga negara dan masyarakat sipil, tetapi juga dari media yang dapat berperan penting dalam meyakinkan tanggung jawab publik dan bertindak sebagai suara warga negara. Pengalaman mengindikasikan kemampuan ini perlu dikembangkan secara koordinatif— pembangunan media tidak hanya berfokus pada kemampuan dasar dan pelatihan jurnalistik, tetapi juga pada pembangunan standar profesional dan memungkinkan lingkungan berperaturan untuk media. Sementara itu, pemerintah perlu

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

dilengkapi dengan jangkauan yang sesuai dan kemampuan komunikasi. Seberapa inklusifkah cukup inklusif itu? Mungkin, terlihat bahwa konflik hanya dapat dicegah saat semua bagian dari masyarakat bekerja sama untuk membawa negara tersebut ke jalur yang baru. Hal ini benar pada satu sisi: upaya yang berhasil untuk mencegah dan pulih dari kekerasan telah membangun aliansi. Namun, seperti yang dijelaskan di atas, mereka tidak perlu menyertakan semua kelompok dalam masyarakat. Berikut empat pelajaran penting untuk membuat koalisi yang cukup inklusif. •







Beberapa kelompok dapat dikecualikan secara sah di mana ada keyakinan yang tumbuh di masyarakat bahwa mereka telah mengorbankan hak mereka untuk berpartisipasi karena pelanggaran pada masa lalu. Menyertakan kelompok-kelompok yang menciptakan legitimasi politik dan sumber daya finansial dan teknis serta akan terus menekan tercapainya transformasi institusional yang lebih dalam—misalnya bisnis, pekerja, wanita, atau kelompok masyarakat sipil lain—memang berarti. Namun, mungkin ada hierarki pengambilan keputusan pada awalnya dengan pihakpihak yang hadir, tetapi menunda beberapa keputusan untuk pimpinan politik. Mungkin, ada pertukaran kepentingan antara penyertaan yang luas dengan efisiensi pengambilan keputusan negara selanjutnya, seperti saat pemerintah dengan jumlah menteri yang sangat banyak diciptakan. Strategi penyertaan dapat berubah seiring waktu saat memungkinkan untuk membatasi kelompok-kelompok yang melanggar secara terus-menerus.

Sinyal-sinyal dan mekanisme komitmen Pada tahap awal transisi, mengumpulkan kepercayaan kelompok-kelompok pemangku kepentingan ini sering kali membutuhkan kebijakan-kebijakan yang menandakan perubahan dari masa lalu dan menanamkan

kepercayaan bahwa arah yang baru tidak akan dikembalikan. Mengisyaratkan perubahan dari masa lalu dapat menyertakan tindakan-tindakan langsung atau pemberitahuan mengenai tindakan yang akan diambil. Berkomitmen pada masa depan membutuhkan proses yang meyakinkan dari pemangku kepentingan—yang mungkin bersikap skeptis karena janji yang dilanggar pada masa lalu—bahwa perubahan akan sulit dikembalikan. Tanda-tanda yang digunakan oleh negara yang berhasil menciptakan transisi awal menjauhi ambang meliputi tindakan-tindakan gabungan yang melintasi wilayah keamananekonomi dan politik-ekonomi. Tanda yang paling kuat menunjukkan bahwa para pemimpin bukanlah tahanan antireformasi, kekuatan antikompromi di antara para pendukung mereka sendiri. Penunjukan strategis dapat menjadi tanda penting untuk tujuan masa depan. Presiden terpilih pertama setelah perjanjian perdamaian Nikaragua mempertahankan kepala staf angkatan darat pada posisinya. Hal itu mengirimkan tanda menenangkan yang kuat kepada oposisi yang dikalahkan bahwa ia tidak akan menggunakan kemenangan pemilu untuk melanjutkan kampanye militer. 28 Di Mozambik, mantan komandan tertinggi RENAMO Resistance (Mozambican National Resistance, pergerakan pemberontak yang kini menjadi partai oposisi) ditunjuk sebagai deputy chief-of-staff di Mozambican Defence Force, dan tujuh anggota RENAMO ditunjuk sebagai anggota komisi pemilu (bersama sepuluh perwakilan dari pemerintah).29 Pada sektor keamanan, tanda-tanda dari pemerintah atau oposisi gerakan bersenjata telah menunjukkan apa yang tidak akan dilakukan oleh aparat keamanan—sejauh apa yang akan mereka lakukan. Pemerintah Mozambik mengumumkan dimulainya pengurungan pasukan secara sepihak sebagai bagian dari demobilisasi. Hal ini menciptakan cukup kepercayaan pada RENAMO untuk mengumumkan langkah-langkahnya ke arah demobilisasi.30 Di Irak, “gelombang” untuk memulihkan ketertiban pada tahun 2006–2007 diawali oleh keputusan untuk menarik polisi yang dituduh

141

142

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

memihak fraksi dalam kekerasan tersebut dari daerah kota yang tidak aman, dan sebagai gantinya menyebar para tentara. Meskipun hal ini menciptakan tantangan-tantangan jangka panjang dalam mengembalikan tentara pada peranan umumnya dan membangun polisi sipil, ini juga memulihkan kepercayaan warga sipil.31 Isyarat yang kuat juga dapat dikirim oleh gerakan pemberontak: keputusan Xanana Gusmao pada tahun 1999 untuk memenjarakan para pasukan perlawanan Timor Leste dalam sebuah barak, Falintil, bahkan menghindari pengulangan arah menuju perang sipil tahun 1975 saat menghadapi kerusakan besar-besaran di dalam negara.32 Tanda dalam reformasi politik sangatlah penting di mana pengecualian politik merupakan faktor utama dalam memotivasi kekerasan atau protes warga sipil. Hal ini dapat mencakup tindakan yang cepat ke arah pemilu atau mengeluarkan serangkaian langkah persiapan— seperti saat proses reformasi badan eksekutif peralihan dan konstitusional di Afrika Selatan didukung oleh pendidikan kewarganegaraan serta tindakan nasional dan lokal untuk mempertahankan keamanan selama proses politik melalui National Peace Accords (Boks 3.9). Saat di mana pemilu diadakan secepatnya menandakan bahwa ini bukanlah sebuah akhir, tetapi satu langkah menuju transformasi institusional (seperti yang digambarkan dalam input karya Lakhdar Beahimi dan Nitin Desai pada Boks 5.1) itu penting. Penciptaan mekanisme komitmen untuk memastikan bahwa pemberitahuan mengenai reformasi politik akan dilaksanakan dalam implementasinya—misalnya komisi pemilu independen yang kokoh lebih bermanfaat saat dilengkapi kemampuan teknis regional atau internasional serta kemampuan pengawasan—dapat membantu membangun kepercayaan. Menandakan tujuan awal untuk memperbaiki pelanggaran HAM juga memungkinkan, bahkan saat prosesnya berlangsung lama. Negara-negara yang muncul dari kekerasan yang kejam sering kali membawa peninggalan pelanggaran HAM dan trauma yang memecahkan norma sosial atau menghancurkan kontrak sosial antara negara dengan warga negaranya.33 Masyarakat yang tidak mampu dan

termarginalkan sering kali menanggung beban tindakan-tindakan ganas oleh pejabat negara dan pejabat nonnegara, dan menanggulangi bukti ketidakadilan seperti itu dapat menjadi prioritas utama dalam upaya pemerintah untuk berpisah dari masa lalu sambil mulai membangun kembali institusi-institusi sistem keadilan formal. Dengan kepercayaan menjadi sangat penting untuk stabilisasi dan pemulihan, beberapa masyarakat telah menandakan komitmen awal pada keadilan peralihan. Usaha-usaha ini mencakup langkah-langkah yang mengarah ke komisi kebenaran, program ganti rugi untuk para korban, dan inisiatif-inisiatif kontra-impunitas yang mungkin termasuk mengadili pelanggar terburuk dan memeriksa pasukan keamanan.34 Inisiatif-inisiatif seperti itu mengirimkan tandatanda kuat mengenai komitmen pemerintah baru terhadap aturan hukum. Meskipun faktor-faktor institusional atau politik tidak mengizinkan mengganti rugi sepenuhnya, pengumpulan bukti awal dari pelanggaran HAM dan bantuan untuk para korban dapat menandakan niat serius untuk menyelesaikan peninggalan impunitas dan pelanggaran hak di tingkat masyarakat ataupun nasional. Pendekatan ini juga telah dicobakan dengan beberapa keberhasilan di negara-negara berpendapatan menengah yang bertransisi dari aturan militer. Pemerintah pusat di Brasil menyediakan kompensasi ekonomi awal kepada beberapa korban kekerasan politik selama kediktatoran milter negara tersebut mendesak sebuah proses pernyataan kebenaran dan diskusi publik dari kejahatan pada masa lalu.35 Dengan hubungan antara korupsi dengan kekerasan, transparansi yang bijaksana dan cepat dengan ukuran antikorupsi dapat membantu memulihkan kepercayaan pemangku kepentingan dan warga negara. Di beberapa negara, peninggalan korupsi meninggalkan kebencian dan kecurigaan yang berat yang harus diselesaikan oleh susunan politik yang baru agar mempunyai kredibilitas. Di Liberia, korupsi pemerintah dipandang secara luas sebagai motivator utama pemberontakan tahun 1980 yang mengantarkan serangkaian perang internal, pemerintahan peralihan sementara, kudeta, dan perang-perang lebih jauh yang berlangsung lama. Salah satu tindakan Presiden

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

Ellen Johnson Sirleaf yang pertama dan paling terkenal adalah memecat dua tokoh penting karena tuduhan korupsi serta mempertahankan pengawasan yang ketat atas korupsi (Boks 4.3). Kekuatan dan dampak abadi tanda seperti itu terletak pada pemberitahuan kepada warga negara bahwa pemimpin dapat menolak para pendukung yang mungkin lebih memilih untuk mungkir dari komitmen terhadap warga negara atau pihak oposisi. (Bab 6 membahas dukungan

BOKS 4.3 

eksternal sementara pada sistem peradilan, khususnya untuk mengganti rugi kejahatan yang dilakukan selama episode-episode kekerasan.) Upaya-upaya stabilisasi awal yang berhasil sering kali menonjolkan transparansi yang lebih besar dalam pengambilan keputusan dan penganggaran untuk memperbaiki kepercayaan antara warga negara dengan negara. Pemerintah baru Timor Leste melanggar tradisi pada tahun 2008 saat menyiarkan perdebatan

Tanda-tanda dan komitmen-komitmen untuk manajemen ekonomi: GEMAP di Liberia

Jenis kekerasan: Konflik sipil, kekerasan politik, kriminalitas dan kekerasan terkait geng, trafficking. Peluang transisi: Ruang yang cukup untuk perubahan, pemilu presiden, dukungan internal yang kuat.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah perlu memulihkan kepercayaan partai oposisi dan masyarakat sipil, negara-negara tetangga dan institusi-institusi regional, para donor dan para investor.

Tekanan utama: Sejarah panjang kekerasan, trauma, keluhan dan kecurigaan, korupsi, pengangguran usia muda.

Tantangan institusional: Korupsi ekstrem dan pendapatan domestik yang rendah merusak tatanan tata kelola politik, serta membatasi upaya untuk meningkatkan kemampuan pemerintah.

Setelah akhir dari 14 tahun perang sipil Liberia pada 2003, masyarakat internasional menjadi lebih memperhatikan kesalahan manajemen dan korupsi pada NTGL (National Transitional Government of Liberia—Pemerintahan Transisi Nasional Liberia). Korupsi tidak hanya sebuah urusan ekonomi: reaksi politik dan tentara terhadap korupsi yang luas pada pemerintahan Tolbert telah dikutip secara luas sebagai pemicu kudeta yang mencetuskan perang sipil pertama Liberia pada tahun 1989, dan pencurian sumber daya nasional terus membiayai kelompokkelompok kekerasan. Korupsi ekstrem ini mencegah perkembangan kemampuan pemerintah dengan membatasi pendapatan nasional dan menyelewengkan sumber daya eksternal. Setelah negosiasi yang intens, tekanan diplomatis, dan ancaman embargo atas bantuan eksternal, NTGL dan sekutu internasional Liberia menyetujui Governance and Economic Management Assistance Program—GEMAP (Program Bantuan Manajemen Ekonomi dan Tata Kelola Liberia). Uni Afrika (African Union—AU) dan Masyarakat Ekonomi Negara-Negara Afrika Barat (Economic Community of West African States —ECOWAS) memimpin diskusi dengan NTGL, dan Dewan Keamanan PBB menyambut GEMAP dalam Resolusi 1626 pada 19 September 2005. Tujuan GEMAP adalah memperbaiki pengumpulan pendapatan, penganggaran, dan manajemen pengeluaran; meningkatkan praktik-praktik pembelian; memperkuat transparansi konsesi sumber daya nasional dan mengontrol korupsi; serta membangun kemampuan pemerintah. Ciri yang menentukan dari GEMAP adalah penggunaan para ahli internasional dengan otoritas co-signatory dalam operasi-operasi kementerian dan perusahaan-perusahaan milik negara, tinjauan dari konsesi dan kontrak (termasuk kayu dan berlian), serta pembangunan mekanisme pengawasan—Economic Governance Steering Committee (EGSC)—untuk memandu dan mengawasi implementasi GEMAP. EGSC merupakan mekanisme akuntabilitas bersama yang dikepalai oleh Presiden Johnson Sirleaf dan Duta Besar Amerika sebagai ketua deputi. GEMAP telah membantu memunculkan beberapa perkembangan yang cepat dan merupakan respons yang sesuai terhadap campuran tekanan khusus Liberia, stake-2010–2011, dan tantangan-tantangan institusional pada saat itu. Pendapatan naik dari US$84,5 juta pada 2005– 2006 menjadi US$347 juta pada tahun 2010–2011, dan peringkat Liberia pada Transparency Internasional Corruption Perceptions Index naik dari peringkat 150 menjadi 97 antara 2007 dan 2009. Bagaimanapun, GEMAP juga telah membakar perdebatan mengenai peranan manajemen para ekspatriat. Presiden Johnson Sirleaf mengatakan kepada Dewan Keamanan PBB bahwa “sebuah kekurangan utama tetap ada bersama dengan program-program bantuan teknis lainnya—kurangnya kemampuan pengembangan keberlanjutan. Kekurangan ini telah berkontribusi pada ketegangan antara para ahli asing dengan lokal sehingga mengangkat isu kepemilikan dan kedaulatan”.36 Pelajaran dari GEMAP adalah melihat penahapan penyerahan tanggung jawab dari waktu ke waktu secara teliti, serta mengelola pemahaman dan dukungan lokal. Sumber: AllAfrica 2009; Anderson 2010; Atkinson 2008; Bøås 2009; Dwan dan Bailey 2006; Jahr 2010; Government of the Republic of Liberia Executive Mansion 2009.

143

144

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

anggaran seluruhnya di radio dan televisi.37 Konsultasi terbuka mengenai kebijakan di Cile dan masukan-masukan publik terhadap proses konfirmasi penunjukan di Argentina menciptakan kepercayaan bahwa arah yang baru tidak akan dikembalikan. Pemerintah lainnya telah mengejar transparansi yang lebih besar pada akarnya. Pada awal 1990-an, di Uganda, kekhawatiran muncul dari perbedaan yang jelas antara alokasi anggaran dengan belanja sebenarnya untuk pendidikan. Hal ini bertindak sebagai daya pendorong untuk Public Expenditure Tracking Survey yang pertama. Survei awal atas 250 sekolah dasar yang dijalankan pemerintah pada 1991–1995 mengungkapkan bahwa hanya 13 persen dari dana pendidikan dari pemerintah pusat masuk ke sekolah dengan sisa 87 persen digunakan untuk kepentingan pribadi atau tujuan di luar pendidikan. Survei selanjutnya yang diimplementasikan setelah survei pertama dipublikasikan menunjukkan bahwa aliran dana ke sekolah naik sampai kira-kira 80–90 persen pada tahun 1999–2000. Sistem pelacakan pengeluaran menaikkan kepercayaan warga negara dan donor setelah perang sipil. Akan tetapi, sistem tersebut melemah setelahnya.38 Pembagian kekayaan dapat menghasilkan dukungan serta kepercayaan pada situasi yang stabil dan masa transisi. Kebanyakan negara yang kaya SDA membagi jumlah pendapatan yang lebih kecil atau lebih besar dari ekstraksi dengan pemerintah daerah, seperti di Brasil, Meksiko, dan Nigeria. Pengaturan pembagian kekayaan seperti itu sering kali sangat penting ketika perang sipil telah berbahan bakar SDA atau penonjolan perselisihan mengenai kontrol SDA. Pengaturan untuk membagi pendapatan minyak di Sudan merupakan aspek penting dari Comprehensive Peace Agreement 2005 (Agreement on Wealth Sharing, Bab III CPA, ditandatangani pada awal tahun 2004). Di Pakistan, pemerintah menggunakan sebuah penyediaan anggaran untuk mengisyaratkan perhatian yang lebih besar pada daerah dengan rasa tidak aman yang bertumbuh (Boks 4.4). Komitmen-komitmen dibangun ke dalam perjanjian ini melalui hukum—dan di Sudan

melalui pemantauan pihak ketiga yang terbatas. Kebijakan-kebijakan kohesi sosial merupakan tanda penting lain yang membantu menciptakan keadilan dan keadilan sosial di semua kelompok masyarakat. Kebijakankebijakan seperti itu memelihara partisipasi kelompok-kelompok yang dikesampingkan sampai sekarang atau wilayah-wilayah pada pengambilan keputusan ekonomi dan politik; memperkenankan mereka mengambil keuntungan dari bantuan pengembangan; serta memastikan bahwa rekrutmen pelayanan sipil tidak diskriminatif. Untuk menunjukkan perhatian pemerintah terhadap korban-korban kekerasan atau mereka yang sebelumnya dikecualikan dari pelayanan negara, Rwanda menyediakan dukungan berupa perumahan dan Timor Leste menguangkan transfer pembayaran bagi para pengungsi internal. Tanda-tanda dapat menghapuskan atau mengubah hukum-hukum yang tidak adil dan diskriminatif—seperti menghapuskan hukum-hukum apartheid di Afrika Selatan dan pembahasan mengenai Frontier Crimes Regulation di Pakistan yang menerapkan rezim legal pada daerah-daerah suku yang dikelola pemerintah federal yang berbeda dari daerah Pakistan lain. Dalam mengejar kebijakan-kebijakan kohesi sosial, tanda lain adalah memulihkan pelayanan publik untuk kelas menengah yang mungkin penting untuk dukungan politik menuju perubahan. Contohnya, meningkatnya investasi sosial di Cile pada tahun 1990an diimbangi oleh restitusi pensiun dan pengangkatan pegawai negeri sipil;39 klausul sunset untuk pegawai negeri sipil kulit putih di Afrika Selatan diimbangi dengan tindakan cepat terhadap perawatan kesehatan ibu dan anak untuk masyarakat paling miskin.40 Kebijakankebijakan yang ditujukan terhadap hasil-hasil nyata untuk kelompok-kelompok ini sering kali tidak mendukung orang miskin sehingga praktisi-praktisi pengembangan sering kali sulit menyetujui prioritas-prioritas tersebut. Namun, mereka dapat menjadi bagian dari ekonomi politik dari perubahan yang berhasil.41

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

Boks 4.4 

145

Pakistan: Menggunakan anggaran untuk mengisyaratkan perubahan

Jenis Kekerasan: Subnasional, politik, lintas perbatasan, trafficking, ideologis termasuk transnasional. Peluang transisi: Ruang terbatas untuk perubahan mengikuti pencapaian pemerintahan baru pada tahun 2008 dan kampanye militer 2009 di Lembah Swat.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah federal, regional, dan lokal (termasuk daerah suku); kelompok yang dikecualikan; negaranegara tetangga; sekutu internasional; kelompok militan nasional dan transnasional.

Tekanan utama: Dampak konflik lintas perbatasan; terorisme transnasional; kompetisi regional; korupsi; ketidaksetaraan politik dan sosial; ketidaksetaraan pendapatan dan aset; ketidakadilan regional; pengangguran usia muda; ketegangan mengenai pembagian kekayaan SDA di daerah-daerah periferal.

Tantangan institusional: Tanggung jawab dan pembatasan kemampuan di pemerintahan publik; institusi keamanan, peradilan, dan politik.

Pada akhir 2009, perjanjian pemerintah federal Pakistan dengan pimpinan pemerintah provinsi atas Seventh National Finance Commissions Award disambut sebagai sebuah “pencapaian utama dan peristiwa positif untuk mereka yang percaya bahwa masa depan Pakistan yang giat terletak pada federasi demokratis”.42 Di Pakistan, keluhan mengenai ketidakadilan pembagian keuntungan sudah sejak lama dan telah menjadi bagian dari sekumpulan ketegangan yang lebih luas antara daerah-daerah di dalam Pakistan. Mereka telah memperuncing perdebatan mengenai distribusi kekuatan politik, dan barubaru ini mengenai kemandirian institusi-institusi akuntabilitas, terutama pengadilan. Semua ini dalam konteks di mana Pakistan menghadapi ancaman teroris, ketegangan subnasional, gerakan separatis, ketidakamanan regional, dan ketidaksetaraan ekonomi yang parah. Upaya-upaya untuk mengatur perjanjian baru telah gagal selama 17 tahun. Sebagai bagian dari penghargaan lima tahun keuangan publik 2009, pemerintah federal mengorbankan sebagian sahamnya atas sekumpulan sumber daya yang dapat dibagi untuk membantu pemerintah provinsi. Sementara itu, semua provinsi akan menerima kenaikan sumber daya di mana dua di antaranya juga menerima pengurangan saham bagiannya untuk menyediakan lebih banyak sumber daya untuk Provinsi Balochistan dan Khyber Pakhtunhwa—yang sama-sama terkena dampak konflik internal dan perang Afganistan. Penghargaan itu juga merupakan bagian penting dari upaya untuk meredakan sentimen separatis di Balochistan, dan menyelesaikan perselisihan yang lebih dari 30 tahun antara Sindh dengan Punjab tentang distribusi air. Dengan sendirinya, bagaimanapun, penghargaan itu tidak menyelesaikan tantangan tata kelola dan institusional. Penurunan keuntungan publik dan dampak banjir pada tahun 2010 juga membatasi keseluruhan potensi untuk alokasi dan transfer dana, serta tantangan legal dan sumber daya tetap menjadi kendali implementasinya. Sumber: Porter, Andrews, dan Wescott 2010.

Menyampaikan hasil-hasil awal Pembelajaran negara menunjukkan bahwa koalisi-koalisi yang cukup inklusif harus dilengkapi oleh hasil yang nyata untuk memulihkan kepercayaan di institusi-institusi nasional. Keseluruhan membangun kepercayaan karena tiga alasan. Pertama, mereka merupakan indikator-indikator nyata terhadap warga negara. Kedua, mereka menunjukkan kemampuan pemerintah untuk memenuhi janjinya. Ketiga, mereka membangun kepercayaan dengan mengindikasikan bahwa para pemimpin mampu menahan tekanan dari pendukung-pendukung mereka sendiri untuk memainkan permainan

“pemenang mendapatkan semuanya”, dan mereka justru menyediakan keuntungan untuk semua warga negara. Pembangunan kepercayaan ini membutuhkan mendengarkan harapanharapan populer, mengatur prioritas-prioritas realistis apa yang dapat dipenuhi, mengukur kemampuan nonpemerintah untuk memenuhi janji, dan mengomunikasikan hasil-hasil kepada masyarakat. Bagian ini mengidentifikasi berbagai cara praktis untuk menyampaikan hasil kepada masyarakat yang terkena dampak kekerasan. (Selanjutnya, Bab 5 menampilkan contoh-contoh dari intervensi yang mungkin dalam spektrum keamanan, keadilan, dan pekerjaan untuk jangka waktu secepatnya ataupun jangka panjang.)

146

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011

Boks 4.5 

Membangun kepercayaan awal di Haiti—Tantangan dan refleksi Carlos Alberto Dos Santos Cruz, Lt General, Tentara Brasil; mantan Force Commander of the United Nations Peacekeeping Mission di Haiti; Anggota Dewan Penasihat WDR Selama masa jabatan sebagai panglima pasukan PBB di Haiti, misi ini menghadapi banyak tantangan. Pada awalnya, tantangan terbesar adalah menyeimbangkan permintaan keamanan dan pengembangan. Dari awal, dijelaskan bahwa tujuan utama pasukan PBB adalah melindungi dan melayani kepentingan warga negara. Pada saat yang sama, tentara didorong untuk bertindak dengan kebulatan tekad demi melawan individu dan kelompok yang bertanggung jawab atas kekerasan. Hal ini berarti diikuti oleh pekerjaan intelijen saat dibutuhkan dengan operasi-operasi yang kuat dengan menggunakan kekuatan jika diperlukan. Pada saat bersamaan, para tentara mencoba menunjukkan bahwa mereka menghormati dan mendukung masyarakat. Institusi dan individual tidak sendirian pada situasi seperti itu, dan mereka harus bekerja sama dengan pihak lain di masyarakat internasional dan nonpemerintah. Mereka perlu didorong untuk menghilangkan pola pikir dan perilaku picik. Jika tidak berhasil dalam hal ini, ada risiko membuang-buang banyak waktu untuk membicarakan koordinasi dan bekerja sama tanpa meningkatkan kinerja. Setelah lingkungan aman, penting untuk berfokus pada mengirimkan pelayanan dasar, menciptakan lapangan pekerjaan, dan meningkatkan infrastruktur. Pada saat itu, setelah misi mengalahkan geng-geng jalanan, pasukan penjaga perdamaian mulai mengirimkan air yang dapat diminum setiap hari dan bekerja sama dengan para pemimpin lokal untuk membantu proyek-proyek skala kecil, seperti merenovasi pusat kegiatan masyarakat dan membersihkan sekolah-sekolah. Tentara militer juga bekerja sama dengan LSM-LSM untuk membersihkan saluran serta mendistribusikan makanan, matras, dan kompor. Dari semua ini, ada perhatian yang hati-hati untuk tidak menyia-nyiakan dana yang langka untuk proyek-proyek yang tidak cocok dengan kondisi lokal. Tentu saja, memanfaatkan sumber keuangan merupakan hal yang paling penting dalam pikiran rombongan militer. Penting halnya untuk menjaga dari keinginan yang sangat manusiawi untuk tidak bertindak cepat, kecuali dapat berkelanjutan dalam jangka panjang. Contohnya, sebuah generator disediakan untuk komunitas pemancing kecil

untuk digunakan di pasar ikan. Terlihat seperti ide yang bagus pada saat itu, tetapi masyarakat lokal tidak terbiasa berbagi biaya bahan bakar atau biaya perawatan, dan generator tersebut rusak dalam waktu singkat. Kinerja institusi lokal memang mendasar. Tanpa kepemimpinan politik yang kuat, hukum yang masuk akal, serta sistem peradilan yang berfungsi, upaya-upaya akan siasia. Tentunya, banyak tindakan mungkin benar-benar membuat masalah lebih rumit. Di Cité Soleil, setelah beberapa tahun tanpa pengadilan dan kantor polisi, salah satu agensi bantuan membangun kembali pengadilan dan pasukan militer mulai berpatroli bergabung dengan polisi nasional. Secepatnya, keadaan mulai membaik saat sedikit demi sedikit polisi mendapatkan kepercayaan dari masyarakat lokal. Sangat mengagumkan saat melihat barisan warga negara yang panjang di depan pengadilan demi menunggu penyelesaian masalah mereka melewati hukum, dan melihat semakin banyak orang yang pergi ke komisariat untuk meminta bantuan dari polisi. Orang-orang tahu bahwa ketika seseorang mencoba menolong dan mereka merespons secara positif. Di Haiti, hanya setelah beberapa bulan, mereka mulai membawa informasi berharga kepada pasukan PBB, menyerahkan senjata, serta mengatasi kriminal dan pelaku kekerasan. Mereka juga mulai berpartisipasi dalam upaya masyarakat dan mulai berbisnis. Orang-orang kembali ke rumah masing-masing, membangun kembali pasar-pasar, dan berjejalan di jalan-jalan yang dulunya ditinggalkan. Pengalaman di Haiti meyakinkan saya bahwa jika para pemimpin nasional berfokus pada blok-blok bangunan dasar dengan dukungan yang benar dari institusi nasional, warga negara pun akan memperbaiki masalah-masalah dan membangun kembali negara mereka. Catatan WDR: Haiti sering kali ditunjuk sebagai negara “pascakonflik”, tetapi ini tidak benar. Haiti memang mengalami pemberontakan masyarakat sipil terhadap rezim Duvalier yang autokrat; Jean-Claude (“Baby Doc”) Duvalier melarikan diri dari negara tersebut pada tahun 1986. Sejak saat itu, Haiti telah mengalami suksesi aturan militer, pemilu yang cacat, kudeta, pemilu yang demokratis, aktivitas milisi, dan kekerasan geng.

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

Survei persepsi di Afrika dan Amerika Latin mengindikasikan bahwa pekerjaan dan keamanan adalah masalah-masalah yang paling menekan orang. 43 Listrik, hasil-hasil yang paling “dapat dilihat” secara harfiah, penting untuk kemajuan penciptaan keamanan dan pekerjaan. Di banyak negara, persepsi keadilan yang meningkat untuk masyarakat yang dikecualikan mungkin tidak hanya muncul melalui tindakan di sektor keadilan, tetapi juga melalui keadilan sosial yang lebih luas yang menyertakan penyediaan kesehatan, pendidikan, dan perlindungan keamanan yang lebih besar. Hasil jangka pendek yang spesifik yang paling penting untuk memulihkan kepercayaan akan bergantung pada penilaian prioritas masyarakat dan pilihan kelompok-kelompok pemangku kepentingan (Boks 4.5).

Bagaimana keseimbangan yang tepat antara hasil-hasil cepat yang dapat dilihat dengan pembangunan institusi jangka panjang? Meskipun hasil-hasil yang dapat dilihat diperlukan untuk jangka pendek, hal ini tidak cukup untuk mencegah kekerasan terulang kembali tanpa langkah-langkah berkelanjutan menuju transformasi institusi (lihat Bab 5). Menemukan keseimbangan membutuhkan pembacaan yang cerdas atas kemampuan yang tersedia dan pertukaran kepentingan. Konsultasikonsultasi WDR di beberapa negara menekankan kebutuhan agar pemerintah mendemonstrasikan setidaknya dua atau tiga hasil yang dapat dilihat secara lokal pada tahun pertama setelah penjanjian perubahan yang baru, dan idealnya satu atau dua hasil pada bulan-bulan pertama (Boks 4.6). Bagaimanapun, hasil-hasil tersebut perlu diulangi pada interval yang reguler untuk mempertahankan momentum dan kepercayaan warga negara. Kemampuan politik, keamanan, dan pembangunan yang digabungkan sering kali diperlukan untuk menyampaikan hasil-hasil pembangunan kepercayaan dengan cepat dan mengawali transformasi institusional lintas sektor. Pemerintah telah menggunakan alatalat yang berhubungan dengan satu domain tindakan (keamanan, keadilan, ekonomi) untuk mencapai tujuan-tujuan di domain lain.

Menavigasikan transisi telah melibatkan fokus yang jelas pada penekanan yang mendorong kekerasan dan perancangan program-program untuk meredakannya. Hal ini mengimplikasikan pendekatan interdisipliner terhadap strategi yang tidak didasarkan pada program-program sektoral dan hasilnya, tetapi pada penyeimbangan peluang keamanan, keadilan, dan ekonomi (Boks 4.7).

Bagaimana hasil-hasil dapat disampaikan ketika negara mewarisi kemampuan dan legitimasi yang lemah? Pemerintah yang telah memulihkan kepercayaan pemangku kepentingan dan warga negara biasanya telah mengerahkan pejabat-pejabat nonnegara untuk menyampaikan hasil-hasil daripada melakukannya sendiri.46 Menggunakan “kemampuan pelengkap” berarti menggunakan struktur-struktur nonnegara lokal (masyarakat dan organisasi masyarakat, institusi peradilan tradisional, sektor swasta domestik, LSM) serta bantuan eksternal (organisasi regional, donordonor internasional, sektor swasta internasional; lihat Bab 6). Pemerintah sering khawatir jika melibatkan kemampuan LSM, sektor swasta, atau masyarakat akan menjauhkan penghargaan dari pemerintah, atau tahu bahwa akan sulit mentransformasi cara pengiriman ini seluruhnya saat kemampuan institusional negara telah meningkat. Penting halnya untuk program-program nonpemerintah, khususnya program-program internasional, memberikan atribut penghargaan yang sesuai dan dapat dilihat. Program-program pengembangan yang dicap dengan logo institusi internasional tidak membangun kepercayaan di institusi nasional. Namun, mekanisme nonpemerintah dapat digunakan untuk menaikkan kepercayaan tanggapan pemerintah kepada warga negaranya, seperti diindikasikan pada Boks 4.8 mengenai Afghanistan’s National Solidarity Program— NSP (Program Solidaritas Nasional Afganistan). Sama halnya, keterlibatan LSM-LSM di bawah koordinasi pemerintah di Afganistan dan Timor Leste (lihat Bab 8) meningkatkan persepsi keefektifan pemerintah di sektor kesehatan. Pendekatan pembangunan berbasismasyarakat (community-driven development— CDD) telah diaplikasikan di berbagai konteks.

147

148

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 4.6 

Hanya sedikit hasil-hasil yang dapat dilihat yang diperlukan untuk memulihkan kepercayaan: Contoh-contoh dari perang sipil, kriminal terorganisasi, dan kekerasan subnasional

Liberia Jenis kekerasan: Konflik sipil, kekerasan politik, kekerasan terkait kriminalitas dan geng, trafficking. Peluang transisi: Ruang yang cukup untuk perubahan, pemilihan presiden, dukungan internasional yang kuat.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah perlu memulihkan kepercayaan partai oposisi dan masyarakat sipil, negara-negara tetangga dan institusi-institusi regional, para donor dan investor.

Tekanan utama: Sejarah panjang kekerasan, trauma, keluhan dan kecurigaan, korupsi, pengangguran usia muda.

Tantangan institusional: Korupsi dan keuntungan domestik yang rendah, tata kelola politik yang rusak, dan terbatasnya upaya untuk meningkatkan kemampuan pemerintah.

Pemerintah Liberia memanfaatkan program donor yang dikelola dengan baik dan pemerintah yang bersifat sosial yang telah lama berdiri menyampaikan barang-barang umum, memulihkan kepercayaan pada pemerintah. Kuncinya adalah apa yang dijanjikan harus spesifik— contohnya memulihkan listrik di Monrovia dalam satu tahun—dan memastikan pemerintah benar-benar memenuhi apa yang telah dijanjikan. Tornorlah Varpilah, Wakil Menteri Kesehatan Liberia, mengatakan kepada tim WDR bahwa Liberia mengambil beberapa tindakan cepat untuk memuaskan opini publik. Yang pertama adalah menjamin kedamaian dan keamanan dengan menggunakan kekuatan PBB. Kemudian, presiden bertindak untuk menyediakan pendidikan dasar gratis, perawatan kesehatan dasar gratis, dan listrik di ibu kota. Intervensi-intervensi seperti itu membantu membangun kepercayaan pada pemerintah.44 Secara serentak, pemerintah bekerja untuk meningkatkan kemampuan di keuangan publik dan sistem peradilan untuk jangka panjang.

Kolombia Jenis kekerasan: Konflik sipil, trafficking, kekerasan kriminalitas dan terkait geng. Peluang transisi: Tindakan pencegahan dalam menghadapi peningkatan kriminalitas dan pembicaraan perdamaian yang gagal.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah, kelompokkelompok bersenjata, warga negara, masyarakat sipil, sekutu regional, internasional.

Tekanan utama: Warisan kekerasan, adanya jaringan kriminal dan produksi/jual beli narkoba, kerugian sosial dan ekonomi yang dirasa, kekayaan SDA.

Tantangan institusional: Kurangnya jangkauan negara, tantangan akuntabilitas.

Pada tahun 2002, pemerintah menentukan pemulihan keamanan sebagai prioritas utama dan menentukan sejumlah target-target daerah yang terkena dampak kekerasan yang cukup sempit: memulihkan pengiriman yang aman dengan menggunakan bantuan militer untuk melindungi jaringan jalan utama dan mensponsori konvoi-konvoi kendaraan pribadi yang membuat orang-orang Kolombia bepergian antarkota-kota utama dengan aman untuk pertama kalinya setelah beberapa tahun; mengurangi pembunuhan dan penculikan; memulihkan pelayanan sosial ke angka rerata nasional; serta memperbaiki kepercayaan pada negara. Pertemuan-pertemuan di sekeliling negara selama kampanye pemilu dan tinjauan kekuatan serta kelemahan upaya-upaya pada masa lalu menginformasikan pemilihan target-target tersebut. Sebuah tinjauan dari program sebelumnya, contohnya Politica Nacional de Reahabilitación (PNR),45 mengindikasikan bahwa upaya-upaya telah disebarkan secara tipis ke daerah-daerah yang berbeda sehingga pemerintah yang baru memilih sejumlah kecil daerah-daerah yang terkena dampak kekerasan. Ini juga menggunakan kemampuan yang lebih luas untuk melaksanakan program tersebut, termasuk dukungan Amerika Serikat untuk pembangunan kemampuan sektor keamanan serta keterlibatan LSM Kolombia dan donor-donor lain pada programprogram sosial di daerah-daerah pedesaan yang terkena dampak kekerasan. Survei yang sering mengenai persepsi warga negara selalu membuat pemerintah mengetahui informasi terkini (up-to-date) pada kemajuan program. (boks dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

Boks 4.6 

Hanya sedikit hasil-hasil yang dapat dilihat yang diperlukan untuk memulihkan kepecayaan: Contoh-contoh dari perang sipil, kriminal terorganisasi, dan kekerasan subnasional (lanjutan)

Pakistan Jenis kekerasan: Subnasional, politik, lintas perbatasan, trafficking, ideologis, termasuk transnasional. Peluang transisi: Ruang yang terbatas untuk perubahan setelah pencapaian pemerintah baru pada tahun 2008 dan kampanye militer 2009 di Lembah Swat.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah federal, regional, dan lokal (termasuk daerah suku); kelompok yang dikecualikan; negara-negara tetangga; sekutu internasional; kelompok militan nasional dan transnasional.

Tekanan utama: Dampak konflik lintas perbatasan; terorisme transnasional; kompetisi regional; korupsi; ketidaksetaraan politik dan sosial; ketidaksetaraan pendapatan dan aset; ketidakadilan regional; pengangguran usia muda; ketegangan mengenai pembagian kekayaan SDA di daerah-daerah periferal.

Tantangan institusional: Akuntabilitas dan pembatasan kemampuan di pemerintahan publik; institusi keamanan, peradilan, dan politik.

Setelah serangan militer pemerintah Pakistan pada tahun 2009 untuk mengusir militan dari Federally Administered Tribal Areas (FATA) dan Khyber Pakhtunkhwa Province (KP; awalnya Northwest-Frontier Province), pemerintah melakukan penilaian dengan Bank Dunia, Bank Pembangunan Asia, dan Uni Eropa untuk mengangkat kebutuhan serta memahami faktor-faktor yang mendasari kekerasan. Selain analisis tradisional atas data ekonomi dan sosial, penilaian melibatkan sebuah analisis krisis dan konsultasi dengan lebih dari 1.000 perwakilan masyarakat dari FATA dan KP. Fokus diskusi kelompok juga dilaksanakan oleh LSM dan kelompok-kelompok wanita. Isu utama adalah lapangan pekerjaan dan reformasi sistem peradilan, termasuk keseluruhan kerangka hukum negara (berbeda untuk FATA dari daerah Pakistan lainnya) serta resolusi perselisihan tanah dan keluarga. Pelaksanaannya menekankan pada bahaya berjanji lebih: rencana-rencana awal tidak mempertimbangkan kemampuan, menghasilkan lini masa yang tidak realistis. Sejak penilaian itu, Pakistan telah menghadapi tantangan yang bahkan lebih langsung dari bencana alam kemanusiaan yang disebabkan oleh banjir pada Agustus 2010. Namun, penilaian itu tetap memberikan gambaran terperinci mengenai prioritas warga negara. Sumber: Baily dan Hoskins 2007; McCandles 2008; World Bank dan ADB 2010; Konsultasi tim WDR dengan para pemimpin nasional dari negaranegara rapuh dan terkena dampak kekerasan di Berlin, 2009; konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, perwakilan dari organisasi-organisasi masyarakat sipil, dan personel keamanan di Kolombia dan Pakistan, 2010; Arboleda 2010; Centrode Coordinatión de Accíon Integral 2010.

Sementara itu, program-program seperti itu saja tidak dapat mentransformasi dinamika keamanan, keadilan, atau ekonomi pada setting kekerasan. Penggunaan program tersebut merupakan indikator yang baik atas kisaran tujuan yang dapat mereka layani dan kemudahan yang relatif untuk mengadaptasi rancangan mereka terhadap kebutuhan yang berbeda. 47 Atribut-atribut seperti rencana partisipasi dan pengambilan keputusan, kerja sama antara pihak berwenang dengan komite yang dipilih oleh anggota-anggota masyarakat untuk tujuan program CDD, serta kontrol masyarakat atas dana berarti program-program tersebut menjadi penanda adanya perubahan sikap pemerintah terhadap masyarakat, bahkan sebelum proyek-proyek fisik selesai dilaksanakan. Dengan demikian, mereka dapat memperbaiki hubungan pemerintah-masyarakat,

meningkatkan kepercayaan masyarakat pada lembaga-lembaga negara, dan berkontribusi dalam pembangunan lembaga jangka panjang (Boks 4.8). Pengalaman dari berbagai aplikasi48 menunjukkan bahwa program-program CDD dapat memperluas jangkauan pemerintah, terutama dalam bidang-bidang yang tidak diurus selama konflik; merekonstruksi modal sosial dan memperkuat kerekatan sosial;49 menunjukkan dilakukannya penyertaan kelompok-kelompok yang dimarginalkan (seperti perempuan dan pemuda); dan memberikan kontribusi pada desentralisasi secara sengaja atau melalui adaptasi seiring waktu. Pentingnya keterlibatan masyarakat dalam intervensi tingkat lokal dapat diilustrasikan oleh program-program pendukung psikososial. Kekerasan politik dan kriminal dapat menyebabkan penderitaan psikologis dan sosial. Kegiatan-

149

150

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 4.7 

Sektor berbeda, sasaran sama

Program-program nasional (terkadang dengan mendapatkan dukungan internasional) menggunakan sarana dari satu “sektor” untuk mencapai sasaran pada sektor lain. Pendekatan seperti ini efektif dalam berbagai situasi—di negara-negara yang sedang dalam pemulihan dari perang sipil dan di masyarakat yang terkena dampak kekerasan yang berkaitan dengan obat-obatan terlarang mulai dari yang berpendapatan rendah sampai menengah. Sasaran keadilan dan penyertaan—Intervensi keamanan. Di Burundi, salah satu kunci dalam proses perdamaian Arusha yang menstabilkan perang sipil yang panjang adalah berdirinya tentara nasional yang baru pada tahun 2004, Force de Défense Nationale, dengan 40 persen dari anggota korpsnya adalah kelompok etnis Hutu. Hal ini penting bagi etnis Hutu yang merupakan 80 persen dari jumlah keseluruhan penduduk, tetapi telah lama dikecualikan dari militer dan dirugikan akibat tindakan-tindakan militer sejak tahun 1972. Sasaran keadilan dan penyertaan—Intervensi ekonomi. Kota-kota di Jamaika—yang berada di tengah-tengah masalah kejahatan dan kekerasan di negara itu yang disertai dengan kemiskinan yang semakin meningkat—telah memperburuk fragmentasi sosial dan memperparah kelemahan organisasi pemerintahan di masyarakat perkotaan. Dengan dukungan dari donor, pemerintah meluncurkan sebuah program untuk infrastruktur dan layanan bagi masyarakat perkotaan yang miskin pada tahun 2006, termasuk tindakan-tindakan untuk mendukung mitigasi dan resolusi konflik jangka pendek serta pencegahan masalah sosial jangka menengah dan peningkatan keterampilan. Sasaran keamanan—Intervensi ekonomi. Di Mozambik, penduduk sipil mendapatkan serangan militer secara terus-menerus. Selama masa transisi Mozambik, usaha-usaha gabungan internasional-nasional memberikan bantuan dan tempat tinggal untuk mantan pejuang. Orangorang yang mengungsi telah mengurangi potensi ketegangan karena perpindahan penduduk pascaperang dan tidak adanya kesempatan untuk mendapatkan mata pencaharian. Sasaran keamanan—Intervensi multisektor. Untuk menyelesaikan masalah kekerasan urban di Cali, Kolombia, program DESEPAZ (akronim dalam bahasa Spanyol yang berarti pembangunan, keamanan, dan perdamaian [development, security, and peace]) mengintegrasikan pekerjaan dan program-program usaha mikro untuk para pemuda, perbaikan kota, dan pendidikan dasar seiring dengan intervensi keamanan. Program ini juga patut diperhatikan karena pemahaman para pengelolanya tentang kejahatan: karena sebagian besar pembunuhan terjadi pada akhir pekan, hari libur, dan malam hari, menjual alkohol dan membawa senjata pada waktu-waktu tersebut dilarang. Penurunan angka pembunuhan sebesar 30 persen pada tahun 1994–1997 dikaitkan secara langsung dengan program ini. Sasaran ekonomi—Intervensi keamanan dan penyertaan. Setelah usaha-usaha awal untuk melaksanakan Dayton Accords di BosniaHerzegovina, pengawasan internasional menemukan dari wawancara dengan para pengusaha bahwa perdagangan di wilayah-wilayah yang mayoritas terdiri atas orang Bosnia, Kroasia, dan Serbia pada dasarnya dipengaruhi oleh plat nomor kendaraan yang berunsur etnis. Office of the High Representative (Kantor Dewan Perwakilan Tinggi) memerintahkan plat nomor yang tidak berunsur etnis digunakan di semua mobil di Bosnia-Herzegovina. Dalam hitungan minggu sejak prakarsa ini, lalu lintas dan perdagangan semakin berkembang. Sasaran ekonomi—Intervensi keamanan. Setelah berdirinya Interim Mission PBB di Kosovo pada Juni 1999, para pemimpin PBB mengamati bahwa perdagangan antara Kosovo dengan negara-negara tetangganya mengalami kemerosotan. Ketidakamanan di jalan-jalan raya utama dari Pristina ke pintu-pintu perbatasan diidentifikasi sebagai penghalang, lalu pasukan KOFR dari NATO diturunkan untuk memberikan keamanan di sepanjang jalan-jalan raya utama dan titik-titik transit. Angka ekspor naik dari €27,6 juta pada tahun 2002 menjadi €297 juta pada tahun 2010, dan angka impor naik dari €854,8 juta menjadi €2,1 miliar. Sasaran ekonomi—Intervensi keamanan. Di Liberia, kemitraan antara misi perdamaian PBB, Program Pembangunan PBB (United Nations Development Programme—UNDP), dan Bank Dunia merawat jalan-jalan yang sebelumnya rusak di negara itu. Jadi, wilayah-wilayah di negara itu tidak lagi terputus dari ibu kota negara pada musim hujan, kemudian muncul kepercayaan. Sumber: Roque dkk. 2010; Economist Intelligence Unit 2008a; International Crisis Group 2007; Igreja dan Dias-Lambranca 2008; Villaveces dkk. 2000; World Bank 1999b, 2006e; Cousens dan Harland 2006; Statistical Office of Kosovo 2010; Chesterman 2004; Giovine dkk. 2010.

kegiatan yang diarahkan untuk memperbaiki kesehatan mental dan kesejahteraan penduduk yang terkena risiko melalui bantuan psikososial telah terbukti lebih efektif jika masyarakat terlibat. Sebagai contoh, evaluasi pada dua program psikososial di wilayah-wilayah konflik

di Indonesia dari tahun 1999–2001 menemukan bahwa program yang menggunakan pendekatan yang lebih holistik, merangkul lebih banyak masyarakat, memberikan dampak yang lebih besar daripada program yang hanya berfokus pada trauma, dan menggunakan modal medis.53

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

BOKS 4.8 

Pengembangan berbasis masyarakat mempererat hubungan pemerintah-masyarakat di Afganistan

Jenis kekerasan: Kekerasan antarkelompok, etnis, dan politik; kejahatan terorganisasi dan trafficking; lintas perbatasan; ideologi transnasional. Peluang transisi: Ruang perubahan awal yang besar: Bonn Accord, loya jirga, kepresidenan, pemilu parlementer dan provinsi, anggaran pembangunan nasional.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah negara dan lokal, pasukan keamanan, pemimpin masyarakat, masyarakat, rekan internasional, kelompok militan transnasional.

Tekanan utama: Warisan kekerasan dan trauma, terorisme antarbangsa, jaringan kriminal, pendapatan rendah, pengangguran usia muda, korupsi, diskriminasi gender.

Tantangan institusional: Keterbatasan tanggung jawab dan kapasitas yang parah di lembaga-lembaga pemerintah, peradilan, dan politik.

Afganistan, salah satu negara termiskin di dunia, mengalami masa penyerangan dan pendudukan, perang sipil, dan penindasan yang berkelanjutan sejak akhir dekade 1970-an. Di antara penggulingan Presiden Daud sebelum penyerangan Soviet pada tahun 1979 dan Bonn Accord pada tahun 2002, pemerintah pusat tidak pernah memiliki kekuasaan atas semua bagian negara ini. Selain kekerasan dan kemiskinan yang berkepanjangan, negara ini menghadapi tekanan dari konflik internal, terorisme, ketegangan etnis, tekanan keamanan regional dan global, serta korupsi yang meluas. Pembangunan yang dilakukan dalam kondisi seperti ini sangat sulit. Namun, program pembangunan terbesar di Afganistan, NSP, telah menunjukkan beberapa keberhasilan penting. Sejak peluncurannya pada tahun 2003, program ini telah menghasilkan lebih dari 22.500 dewan pengembangan masyarakat (community development council) di 361 distrik di 34 provinsi serta membiayai lebih dari 50.000 proyek pengembangan. Dengan adanya dewan yang terpilih secara demokratis dan seimbang secara gender, program ini mendirikan lembagalembaga perwakilan untuk tata kelola desa. Proyek-proyeknya biasanya membangun atau memperbaiki infrastruktur yang sangat penting— seperti fasilitas penyediaan air minum masyarakat, kanal irigasi, jalan dan jembatan lokal, serta generator listrik—serta menawarkan pelatihan kerja atau pengajaran baca-tulis kepada penduduk desa. Evaluasi ekonomi menunjukkan angka keuntungan yang tinggi dan konsisten di semua sektor (di atas 12 persen). Evaluasi tengah di periode oleh University of York di Kerajaan Inggris pada tahun 2005–2006 menemukan bukti signifikan adanya kepercayaan yang lebih besar dari publik pada pemerintah negara, dan hubungan masyarakat yang lebih baik. Evaluasi Dampak Acak pada NSP di Afganistan tahap-II yang dilakukan secara independen pada tahun 201050 memperkuat temuan ini melalui penilaian kuantitatif dengan sampel besar menggunakan percobaan terkontrol acak untuk membandingkan hasil di 250 desa yang dijangkau oleh NSP dengan 250 desa yang belum berpartisipasi di dalam program ini. Sebagai bagian dari evaluasi independen yang disebutkan di atas, sebuah survei yang dilakukan antara Oktober 2007 dan Mei 2008 menunjukkan bahwa proses yang sederhana dalam pemilihan dewan dan perencanaan investasi lokal meningkatkan kepercayaan penduduk desa pada semua tingkat pemerintahan. Secara menyeluruh, desa-desa yang berpartisipasi dalam NSP memiliki kepercayaan lebih besar kepada pejabat pemerintah yang menunjukkan terdapat kemungkinan untuk mengubah persepsi lembaga-lembaga negara dengan intervensi lokal yang efektif. Selain itu, sebuah penelitian lain yang dilakukan oleh Pusat Studi Strategis dan Internasional (Center for Strategic and International Studies—CSIS) di Washington menemukan bahwa “CDC dan shura51 kesukuan terlihat lebih responsif terhadap kebutuhan rakyat Afganistan daripada pemerintah dan dewan provinsi, serta pada banyak kasus merupakan satu-satunya tanda perbaikan yang dilihat oleh penduduk desa dalam lima tahun terakhir”.52 Sumber: Beath dkk. 2010; Patel dan Ross 2007; Selvarajan 2008; Brick 2008; Barakat 2006. (boks dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Hal yang serupa, merangkul masyarakat dengan pengobatan dan ritual pembersihan secara tradisional untuk tentara anak-anak di Angola, Liberia, dan Uganda bagian utara terlihat lebih kuat dan lebih efektif dalam reintegrasi daripada usaha-usaha psikologis tradisional—tentara anakanak merasa “telah dibersihkan” secara psikologis dan masyarakat lebih bersedia untuk menerima mereka secara sosial.54

Struktur tradisi dan masyarakat untuk menyelesaikan pertikaian juga merupakan mitra yang berpotensi memberikan hasil yang cepat— dan sangat tidak bijaksana jika mengabaikannya. Dalam situasi-situasi rapuh, sistem-sistem formal yang memberikan keadilan menjadi lemah atau rusak. Pada tingkat lokal, kerusakan ini membuka kesenjangan tidak hanya dalam sistem peradilan kejahatan yang utama, tetapi juga dalam regulasi

151

152

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 4.8 

Pengembangan berbasis masyarakat mempererat hubungan pemerintah-masyarakat di Afganistan (lanjutan)

Apakah para pejabat bekerja untuk kepentingan semua penduduk desa?

% responden yang menjawab “ya”

80

80

+4*

71

70

73

69 65

+6*

+7*

60

+5* 56

68 +4*

+5*

51

50

+5*

40 29

30

+3*

20 10 0 Presiden

Desa NSP

Gubernur

Administrator daerah

Anggota parlemen

Pejabat pemerintah pusat

Hakim negara

Polisi

Pekerja LSM

Tentara angkatan darat ISAF/AS

Desa Non-NSP

Sumber: Beath dkk. 2010. Catatan: Desa-desa yang berpartisipasi dalam program NSP memperlihatkan lebih banyak kepercayaan pada pemerintah negara dan lokal. Para partisipan memberikan respons bahwa mereka yakin pejabat pemerintah negara dan lokal bekerja demi kepentingan semua penduduk desa lebih banyak secara signifikan di desa-desa NSP daripada desa-desa lain. Perbedaan yang signifikan secara statistik diperlihatkan dengan persentase bertanda bintang di atas batang desa Non-NSP. Pada sumbu x, label ISAF merujuk pada International Security Assistance di Afganistan.

tanah dan pertikaian keluarga. Kesenjangan seperti ini menyebabkan frustrasi dan membuka peluang bagi gerakan-gerakan oposisi yang keras seperti Taliban di Afganistan dan Pakistan di mana di beberapa wilayah di negara itu ada secara samar-samar dan menawarkan alternatif sistem penyelesaian pertikaian lokal.55 Geng juga dapat memainkan peran yang serupa di masyarakat perkotaan. Survei-survei persepsi WDR Fafo di negara-negara yang terkena dampak kekerasan menemukan bahwa sebagian besar responden melihat pejabat tradisional sebagai tempat terbaik untuk menyelesaikan masalah tanah— meskipun mereka juga meyakini bahwa struktur pemerintah negara atau lokal seharusnya melaksanakan fungsi tata kelola yang lain.56 (Bab 5 membahas tentang saling melengkapi antara sistem tradisional dengan formal dalam mendapatkan keadilan.) Masyarakat sipil dan para pejabat yang berbasis keyakinan juga dapat memainkan peran

penting dalam pemberian layanan di dalam konteks-konteks yang keras ketika kapasitas dan jangkauan pemerintah menjadi terbatas. Banyak transisi tahap awal yang berhasil berkaitan erat dengan kapasitas pihak-pihak nonpemerintahan diasosiasikan dengan kredibilitas lembagalembaga negara. Sebagai contoh, organisasi keagamaan menjalankan 81 persen sekolah dasar publik dan 77 persen sekolah menengah publik di Republik Demokratik Kongo dengan sistem manajemen sekolah yang berbasis protokol57— sistem yang membuat sekolah-sekolah tersebut tetap bertahan melalui gejolak pada dekade 1990-an.58 Masyarakat juga memainkan peran yang sangat penting dalam pemberian layanan (Boks 4.9). Di lingkungan-lingkungan yang rapuh, LSM sering kali dapat menjamin bahwa layanan sosial yang mendasar, seperti pelayanan kesehatan, pendidikan, air, dan sanitasi, akan terus diberikan kepada penduduk. Cara untuk memberikan

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

layanan tersebut termasuk lembaga-lembaga pemerintah mengontrak beberapa layanan sosial kepada LSM lokal,59 LSM internasional bekerja sama dengan LSM lokal dan kelompok-kelompok masyarakat, serta LSM lokal berkolaborasi dengan kelompok-kelompok masyarakat tanpa keterlibatan pemerintah. Satu bidang yang tidak dapat diserahkan kepada pejabat nonpemerintahan jika ingin mendapatkan hasil yang cepat adalah keamanan. Para pejabat nonpemerintah efektif dalam mendukung keamanan, misalnya dalam pembuatan kebijakan masyarakat untuk mengurangi tingkat kriminalitas melalui kemitraan masyarakat; program-program gabungan pemberantasan kriminalitas antara pemerintahan kota, masyarakat sipil, dan sektor swasta; serta keterlibatan masyarakat untuk mencegah dan menindak kekerasan berbasis gender (lihat Bab 5). Maju lebih jauh dan menyerahkan monopoli keamanan dari pemerintah kepada pihak lain secara sembunyisembunyi sebaiknya dihindari. Penelitian baru menunjukkan bahwa jaringan sosial yang sudah ada sebelumnya, ketika digunakan oleh pemerintah dan para elite yang bersaing, dapat memperkeruh konflik atau memperpanjang dampak-dampak sosialnya—seperti evolusi tindakan main hakim sendiri di Nigeria (Boks 4.10).60 Sementara kondisi jelas-jelas berbeda, risiko kelompok seperti itu menjadi liar atau sulit dilumpuhkan cukup tinggi karena metode rekrutmen mereka biasanya tidak berdasarkan kepatutan. Sementara itu, status bersenjata mereka dapat membuat tanggung jawab sosial mereka menjadi rendah. Pertukaran kepentingan serupa juga ada pada perusahaan-perusahaan keamanan swasta dalam operasi-operasi yang didukung secara internasional. Sebagai contoh, Pasukan Koalisi di Irak menghadapi masalahmasalah dalam menyelesaikan penyelewengan oleh perusahaan-perusahaan keamanan swasta yang diberi kepercayaan untuk melaksanakan tugas-tugas utama pemerintah demi menjaga keamanan.61

BOKS 4.9 

153

Nepal: Mengajak pihak lain—melengkapi kapasitas pemerintah dalam bidang pendidikan

Jenis kekerasan: Konflik sipil, kekerasan antaretnis dan politik, kekerasan kriminal, serta perdagangan manusia. Peluang transisi: Ruang perubahan yang kecil: “palace killings” dan kampanye Maoist yang semakin gencar pada tahun 2001.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah negara dan lokal, kelompok masyarakat sipil, kelompok-kelompok etnis yang termarginalkan, mitra-mitra internasional, tetangga regional.

Tekanan utama: Warisan kekerasan dan trauma; ketidaksetaraan sosial, politik dan ekonomi; pengangguran usia muda; korupsi; penyelewengan HAM; meningkatnya ekspektasi terhadap hal yang sebelumnya tidak direpresentasikan.

Tantangan institusional: Strukturstruktur feodal dan pengecualian yang menyertainya; keterbatasan tanggung jawab dan kapasitas dalam lembaga-lembaga administrasi publik, keamanan, peradilan, dan politik; tidak adanya penyertaan kelompokkelompok yang berbeda.

Pada tahun 2001, setelah mengakui bahwa kapasitas lokal yang ekstensif untuk memberikan pendidikan lebih berhasil daripada sistem pendidikan nasional, pemerintah menyerahkan tanggung jawab pendidikan dasar kepada komite manajemen sekolah melalui amendemen dalam Undang-Undang Pendidikan. (Pemerintah mengandalkan masyarakat secara eksklusif untuk memberikan pendidikan dasar sampai tahun 1971.) Tanggung jawab komite-komite ini termasuk menghasilkan sumber daya; merumuskan anggaran (menggunakan gabungan dari bantuan pemberian pemerintah, bantuan internasional, sumber daya lokal); dan mempekerjakan guru. Sumber daya lokal yang signifikan menjadi terbuka dengan setiap rupee pemberian pemerintah meningkatkan 1,5 rupee dalam pendanaan masyarakat. Desentralisasi perekrutan guru juga meningkatkan tanggung jawab saat pemerintah membatasi jumlah tempat guru yang ditunjuk oleh pemerintah dan memperkenalkan bantuan gaji untuk memungkinkan masyarakat merekrut guru lokal dan memberikan mereka tanggung jawab atas kinerja kelas. Pengelolaan sekolah yang lebih baik mengurangi ketidakhadiran guru, memperbaiki pencapaian pembelajaran, meningkatkan donasi dari masyarakat, dan mendorong tingkat penyelesaian utama (dari 42 persen pada tahun 1998 menjadi 60 persen pada tahun 2003). Walaupun negara ini sedang mengalami konflik, jumlah peserta didik pada lembaga pendidikan dasar meningkat dari 69 persen menjadi 92 persen antara tahun 1998 sampai 2008. Kesetaraan gender meningkat dari 83 persen menjadi 98 persen dari tahun 2003 sampai 2008. Dampak terhadap anak perempuan, dalit, dan janajati (kelompok kasta terendah di Nepal) juga signifikan: tingkat putus sekolah turun dari 50 persen pada tahun 2004 menjadi 15 persen pada tahun 2008 untuk dalit, dari 42 persen menjadi 11 persen untuk anak perempuan, dan dari 44 persen menjadi 11 persen untuk janajati. Sumber: World Bank 2009e.

154

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 4.10 

Nigeria: Keunggulan dan risiko dari kapasitas nonpemerintah dalam sektor keamanan—the Bakassi Boys

Jenis kekerasan: Kekerasan kriminal dan geng yang meluas, main hakim sendiri. Peluang transisi (terlewatkan): Ketidakamanan dan kriminalitas yang meningkat.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah, kelompok-kelompok yang main hakim sendiri, para pelaku kejahatan dan korbankorbannya, penduduk.

Tekanan utama: Jaringan kriminal, pengangguran usia muda, korupsi.

Tantangan institusional: Kapasitas dan tanggung jawab yang rendah dalam lembaga polisi dan peradilan.

Main hakim sendiri sering kali terbukti memberikan keamanan saat tidak ada kinerja pemerintah yang efektif. Meskipun mungkin terlihat sah pada awalnya, perilaku ini memberikan risiko yang sangat besar bagi pejabat pemerintah dan penduduk, terutama dalam mempertahankan standarstandar universal dari proses tersebut (sering kali keadilan merupakan ringkasan) atau memisahkan pemohon, penuntut umum, dan hakim (dinamika geng sering kali lebih unggul). Meskipun orang-orang Nigeria telah memiliki pendapatan yang signifikan dari minyak, negara ini masih memiliki pendapatan per kapita yang rendah dan hanya mengalami sedikit pembangunan dalam lembaga-lembaga yang efektif. Selama dekade 1990-an dan pada awal 2000-an, korupsi dan lembaga-lembaga yang tidak bertanggung jawab tetap menjadi ciri pemandangan politik Nigeria. Babak-babak awal konflik separatis (di Biafra) tidak muncul lagi, tetapi wilayah-wilayah yang kaya minyak di selatan mengalami kekerasan sipil dan Nigeria juga mengalami kekerasan yang berdasarkan aliran kepercayaan di provinsi-provinsi sebelah timur. Pada akhir 1990-an dan awal 2000-an, perilaku main hakim sendiri merajalela di Nigeria timur. Sebagai tindakan atas perampokan dengan kekerasan dan invasi ke pemukiman, para penduduk membentuk kelompok yang bertindak seperti polisi yang berpatroli dan menjaga lingkungan pada malam hari. Salah satu kelompok tersebut adalah Bakassi Boys yang pada awalnya mendapat dukungan dari para politisi dan masyarakat karena mereka telah mengurangi kejahatan. Menurut tulisan seorang kolumnis surat kabar, “Saya adalah saksi hidup sebuah fakta bahwa selama tiga tahun sebelum tahun 2000, di Imo State tempat tinggal saya, hidup menjadi menderita karena tindakan-tindakan biadab para bandit bersenjata. Mereka tiba-tiba saja menjadi banyak sehingga siapa pun yang ditemukan berada di luar rumah setelah senja terancam hidupnya. Lalu, tiba-tiba banyak hal mulai terjadi. Para penjahat terkenal yang merupakan teman polisi memperhatikan hal ini secara bertahap, lalu pergi atau tetap tinggal meskipun akan mati. Rumah mulai menjadi surga lagi, serta pesta-pesta malam dan kegiatan-kegiatan di luar rumah dapat dilakukan lagi oleh masyarakat. Hal ini melegakan sekali. Setelah itu, jika masyarakat diminta untuk memilih antara Bakassi Boys atau polisi, maka para penduduk desa akan memilih yang pertama.”63 Kelompok-kelompok yang bertindak main hakim sendiri terkenal dalam kebudayaan populer Nigeria—digambarkan dalam film dan kalender—sebagai pembela masyarakat melawan penjahat. Bahkan, para pengamat di masyarakat Nigeria, termasuk ilmuwan politik ternama seperti Peter Ekeh, memandang Bakassi Boys berbeda secara kualitatif dari kelompok-kelompok yang main hakim sendiri. Namun, seperti yang disebutkan oleh Human Rights Watch pada tahun 2002, Bakassi Boys dipandang sebagai kelompok yang tidak terkendali dan ilegal—yang meskipun dapat mengisi kekosongan yang ditinggalkan oleh pemerintah yang lemah—telah menjadi tentara bayaran kejam yang dapat disewa untuk membunuh lawan-lawan politik atau bisnis. Di luar tuduhan-tuduhan ini, operasi-operasi Bakassi Boys yang terkenal menjadi problematis karena tidak ada proses atas tindakan kejahatan yang dituduhkan. Seperti yang dikatakan oleh seorang antropolog, “Bakassi Boys pada awalnya merupakan tindakan yang harus dilakukan ketika menghadapi teror. Namun, niat yang baik memiliki eksistensi yang lemah di tengah-tengah korupsi yang endemis, perpecahan politik, dan rekayasa pemilu yang menjadi ciri pemandangan politik Nigeria. Jadi, orang-orang Nigeria tetap mencurigai kekuasaan yang diserahkan kepada vigilante.”64 Sumber: Ekeh 2002; Nwana 2000; McCall 2004.

Masalah yang terkait dengan ini adalah semakin banyaknya perusahaanperusahaan keamanan swasta di seluruh dunia. Mereka memberikan beragam fungsi, termasuk pengawasan, layanan investigasi, dan pengawalan. Perkembangan perusahaanperusahaan ini sering kali dikaitkan dengan ketidakamanan yang semakin meluas serta tidak adanya kepercayaan kepada polisi dan lembaga

pengadilan. Di Amerika Tengah, industri keamanan swasta meningkat secara dramatis pada tahun 1990-an setelah ditandatanganinya kesepakatan perdamaian. Di El Salvador dan Guatemala, perusahaan-perusahaan keamanan swasta terkadang mempekerjakan mantan pejuang dari perang sipil. Di semua wilayah, banyak orang yang bekerja untuk perusahaan keamanan swasta adalah mantan

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

personel keamanan pemerintah. Pada tahun 2008, perusahaan keamanan swasta yang legal dan tidak legal di Guatemala dan Honduras mempekerjakan sekitar 120.000 dan 60.000 penjaga dengan lima sampai enam personel keamanan swasta untuk setiap anggota polisi.62 Sebuah pembangunan yang mengkhawatirkan, seperti yang disampaikan oleh presiden Guatemala Chamber of Security, adalah kurangnya personel keamanan yang terlatih. Jadi, perusahaan yang marginal pada akhirnya mempekerjakan petani dari pedalaman dan mengirim mereka untuk bekerja dengan pelatihan yang sedikit atau tanpa pelatihan sama sekali. Hasil di awal harus sesuai dengan, dan bukan merendahkan, pembangunan lembaga jangka panjang. Pilihan-pilihan hasil dan cara untuk mencapainya adalah hal penting karena dapat mengarahkan pembangunan lembaga selanjutnya. Sebagai contoh, jika masyarakat merupakan penerima bantuan yang pasif, mereka hanya memiliki dorongan yang kecil untuk bertanggung jawab atas pencegahan kekerasan;

jika perlindungan sosial hanya diberikan oleh para pelaku dari luar, maka lembaga-lembaga nasional hanya memiliki dorongan yang kecil untuk mengemban tanggung jawab untuk melindungi masyarakat yang lemah. Oleh karena itu, terdapat kebutuhan untuk membangun koalisi yang termasuk gabungan dari pendekatanpendekatan pemerintah dan nonpemerintah dari atas ke bawah dan dari bawah ke atas. Koalisi-koalisi seperti ini adalah fondasi yang lebih baik untuk transformasi institusional dengan jangka yang lebih panjang; bahkan, beberapa hasil awal membangun momentum secara aktif untuk transformasi institusional, seperti yang terjadi pada NSP di Afganistan. Ketika suatu negara mengakhiri babak kekerasan atau melalui permulaan transisi politik, negara itu tetap memiliki risiko tinggi terulangnya kekerasan. Kebutuhan yang ada pada titik ini adalah untuk menciptakan lembaga sosial dan pemerintah yang sah serta memperbaiki prospek kesejahteraan ekonomi. Bab 5 akan membahas masalah-masalah ini.

155

156

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

FITUR 4 

Indonesia: Mengembalikan kepercayaan di Aceh

Jenis kekerasan: Konflik sipil, kekerasan yang terkait geng, main hakim sendiri. Peluang transisi: Ruang perubahan signifikan: tsunami Samudra Hindia tahun 2004, kesepakatan perdamaian tahun 2005.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah nasional dan provinsi; GAM (sayap politik dan militer); korban-korban konflik; Association of Southheast Asian Nations (ASEAN), Uni Eropa (European Union—EU), dan masyarakat internasional secara luas.

Tekanan utama: Distribusi kekayaan SDA, warisan konflik, reintegrasi mantan pejuang, kehilangan nyawa dan kerusakan karena tsunami.

Tantangan institusional: Kapasitas dan tanggung jawab yang lemah dari lembaga-lembaga politik dan administratif tingkat provinsi, koordinasi masukan dari luar.

D

alam koreografi negosiasi-negosiasi perdamaian—dari usaha-usaha untuk membangun dukungan nasional dan penyertaan pihak lokal sampai penggunaan bantuan luar untuk bidang peradilan—proses perdamaian di Provinsi Aceh, Indonesia, merupakan contoh dari banyak atribut pencegahan dan penyelesaian konfilik yang efektif setelah kecurigaan dan permusuhan secara langsung selama 30 tahun. Koalisi yang cukup inklusif Kesepakatan dalam parameter perjanjian perdamaian— dalam bentuk sebuah nota kesepahaman (memorandum of understanding—MOU) yang ditandatangani di Helsinki pada Agustus 2005—didapatkan pada akhir negosiasi secara saksama selama enam bulan antara pemerintah Indonesia dengan GAM. Kedua sisi melakukan usaha terbaik untuk memastikan semuanya berjalan lancar. Tim yang mewakili pemerintah Indonesia ditunjuk langsung oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wakil Presiden Jusuf Kalla. Untuk menenangkan kekhawatiran pihak GAM tentang jumlah anggota perwakilan yang sesuai untuk masyarakat nonJawa, tim inti ditarik dari provinsi-provinsi lain. Berdasarkan pelajaran yang didapatkan dari proses-proses sebelumnya, pemerintah berhati-hati dalam mengelola komunikasi di Jakarta dan tingkat nasional untuk memperlihatkan keuntungan dari proses ini dengan menghindari penekanan pada keterlibatan pemerintah provinsi demi mempertahankan dukungan nasional. LSM di Finlandia, Crisis Management Initiative—CMI (Inisiatif Manajemen Krisis) yang dipimpin oleh mantan presiden Finlandia, Martti Ahtisaari, memainkan peran penting dalam membantu perundingan. Pemerintah menggerakkan dukungan pada tingkat nasional untuk pembicaraan perdamaian dengan menekankan dampak konflik terhadap anggaran belanja negara—pengeluaran untuk tindakan-tindakan pengamanan (diperkirakan sebesar AS$2,3 miliar atau 21 persen dari total biaya ekonomi akibat konflik) dan hilangnya pendapatan pajak dari ekspor minyak dan gas—serta stabilitas di Aceh yang dibutuhkan untuk investasi swasta di negara ini.65

Tanda-tanda pembangunan kepercayaan MOU Helsinki merupakan unsur penting dalam kesepakatan perdamaian yang menandakan terlepasnya masa lalu. Masyarakat Aceh menuntut otonomi politik yang lebih besar di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia disampaikan dengan jelas, disertai dengan institusionalisasi otonomi ini menjadi Undang-Undang Pemerintahan Aceh. Hal ini akan memberikan otoritas kepada pemerintah provinsi dan lokal atas berbagai urusan publik, kecuali urusan luar negeri, pertahanan eksternal, keamanan nasional, serta urusan-urusan moneter dan fiskal yang tetap menjadi yurisdiksi pemerintah pusat. MOU ini juga memungkinkan lebih banyaknya partisipasi politik masyarakat Aceh, termasuk komitmen untuk memfasilitasi terbentuknya partai politik berbasis Aceh—sebuah hak prerogatif yang tidak diberikan pada provinsi lain. Persiapan juga dilakukan untuk mengadakan pemilu daerah di Aceh sesegera mungkin. Sama pentingnya, MOU ini berisi masalah-masalah keamanan dan keadilan yang utama: reintegrasi mantan pejuang dan membantu korban-korban konflik. Bantuan termasuk pembebasan tahanan-tahanan politik dalam waktu 15 hari sejak penandatanganan MOU; amnesti kepada semua orang yang ikut serta dalam kegiatan-kegiatan GAM; serta memberikan hak-hak politik, ekonomi, dan sosial secara penuh kepada semua tahanan politik. Pemerintah Indonesia dan Aceh berjanji mendukung reintegrasi para mantan pejuang dalam bentuk lahan pertanian, peluang kerja, dan keamanan sosial (jika terjadi kecacatan). GAM setuju menarik 3.000 pasukan militernya dan menyerahkan senjata mereka. Sebagai gantinya, pemerintah Indonesia setuju untuk menarik pasukan “nonorganiknya” dengan batalion yang tetap tinggal terdiri atas sebagian besar etnis Aceh.66 Hak atas SDA telah lama menjadi pangkal perselisihan, dan MOU menyertakan masalah ini dengan menetapkan bahwa Aceh akan menerima 70 persen pendapatan dari semua deposit hidrokarbon dan semua SDA lain di provinsi ini pada waktu itu dan pada masa mendatang. Penawaran ini lebih baik daripada yang diterima oleh wilayah-wilayah penghasil hidrokarbon yang lain.67 Untuk mengatasi ketakutan (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

FITUR 4 

157

Indonesia: Mengembalikan kepercayaan di Aceh (lanjutan)

yang mendalam tentang aturan hukum dan HAM, MOU ini memberikan pemisahan kekuasaan antara badan eksekutif, legislatif, dan yudikatif dalam pemerintahan. Mekanisme komitmen untuk lock in signals Sebuah mekanisme komitmen yang penting adalah UndangUndang Pemerintahan Aceh (Law on the Governing of Aceh) yang disahkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Indonesia pada Agustus 2006. Hal ini menetapkan banyak hal yang disepakati di dalam MOU Helsinki dan berfungsi sebagai kerangka kerja untuk hubungan antara Aceh dengan pemerintah pusat. Sebuah usaha khusus dilakukan untuk memelihara komitmen yang ada dalam hal perdamaian dan integrasi ekonomi. Badan Reintegrasi-Damai Aceh (Aceh Peace Reintegration Board) dibentuk berdasarkan ketetapan gubernur tahun 2006 sebagai lembaga lokal yang bertanggung jawab untuk mengawasi proses perdamaian dan reintegrasi ekonomi para mantan pejuang, para tahanan politik, dan para korban konflik. BRA—sebuah lembaga tingkat provinsi yang bertanggung jawab langsung kepada gubernur Aceh—diberi mandat luas yang mencakup membuat rancangan, pendanaan, dan implementasi berbagai kebijakan dan prosedur yang berkaitan dengan proses reintegrasi. Misi Pengawasan Aceh (Aceh Monitoring Mission) yang dibentuk setelah MOU Helsinki adalah contoh yang tepat dari pihak luar yang mengawasi komitmen pemangku kepentingan terhadap janji-janji mereka. Misi ini terdiri atas perwakilan-perwakilan dari Uni Eropa, Norwegia, Swiss, dan lima negara ASEAN. Misi ini diturunkan untuk mengawasi penarikan GAM, penyerahan senjata mereka, reintegrasi pasukan GAM, serta penarikan pasukan polisi “nonorganik” dan batalion militer dari provinsi itu. Selan itu, Komisi Eropa (European Commission) membiayai Program Bantuan Proses Perdamaian Aceh (Aceh Peace Process Support Program) untuk membantu pelaksanaan kesepakatan perdamaian di empat bidang: bantuan untuk pemilu, reformasi polisi, reformasi peradilan, dan reformasi tata kelola daerah. Memberikan hasil awal Di Aceh, pemerintah yang bekerja sama dengan pihak luar dan lokal memberikan beberapa hasil awal yang penting dalam pembangunan perdamaian. Jumlah perkiraan dana untuk reintegrasi dan pembangunan perdamaian adalah Rp9 triliun.68 Distribusi dana ke seluruh distrik adalah bukti sasaran geografis bantuan yang efektif. Empat wilayah konflik yang terkena dampak paling parah—Aceh Utara, Bireun, Aceh Timur, dan Pidie—menerima lebih dari 50 persen dari keseluruhan dana. Para anggota GAM (pejuang dan nonpejuang) serta

para tahanan politik menerima bagian bantuan langsung yang terbesar secara kolektif hampir senilai Rp400 miliar.69 Bantuan ini membantu mantan pejuang dan kelompok penting lainnya kembali ke angkatan kerja. Aceh Reintegration and Livelihood Survey yang dilakukan oleh Bank Dunia menunjukkan bahwa mantan pejuang laki-laki memiliki kemungkinan 7 persen lebih besar untuk mendapatkan pekerjaan tetap daripada warga sipil. Sebagian besar mantan pejuang kembali pada pekerjaan yang dimiliki sebelum bergabung dengan pemberontakan—sebagian besar sebagai buruh tani. Survei ini juga menemukan bahwa para laki-laki korban konflik memiliki kemungkinan 14 persen lebih besar daripada laki-laki yang bukan korban konflik.70 Kemiskinan telah berkurang di Aceh sejak konflik berakhir; kemiskinan lebih besar di wilayah-wilayah yang terkena dampak konflik daripada di wilayah-wilayah yang tidak terkena dampak konflik, tetapi provinsi ini masih tertinggal dibandingkan rata-rata nasional. Aceh juga menunjukkan bagaimana programprogram yang dijalankan oleh masyarakat dapat mendorong dimulainya rekonstruksi lokal dan perlindungan sosial. Setelah perjanjian perdamaian ditandatangani, BRA memulai bantuan reintegrasi berbasis masyarakat melalui Program Pengembangan Kecamatan (Kecamatan Development Program). Dengan diarahkan secara khusus kepada korbankorban konflik, program ini memberikan dana pemerintah sebesar 22,7 juta dolar Amerika dalam satu kali pemberian bantuan dan dilakukan di 1.724 desa pada tahun 2007. 71 Program ini menekankan kepada masyarakat yang terkena dampak konflik untuk membantu mereka memperbaiki kondisi kehidupan melalui proyek-proyek kecil. Kemiskinan berkurang sampai 11 persen lebih besar di desa-desa yang berpartisipasi dalam program ini daripada di desa-desa yang tidak berpartisipasi.72 Karena hampir 90 persen dana itu digunakan untuk membeli barang-barang pribadi, proyekproyek pembangunan berbasis masyarakat (community-driven development—CDD) dapat menjadi sebuah mekanisme yang efektif dalam mendistribusikan dana tunai sekali beri dalam keadaan darurat.73 Data survei menunjukkan bahwa 88 persen penerima bantuan merasa bahwa dana BRA-KDP dan dana KDP digunakan untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan yang paling penting.74 Sumber: Aspinall 2005; International Crisis Group 2005; Morit 2007; MSR 2009; World Bank 2010a; Goverment of Republic of Indonesia dan Free Aceh Movement 2005; Braud dan Grevi 2005; Schulze 2007; World Bank 2008a; Barron 2010; Barron dkk. 2009; Morel, Watanabe, dan Wrobel 2009; Goverment of Aceh, Syiah Kuala University, dan World Bank 2008.

158

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Catatan 1. Latar belakang untuk Laporan ini termasuk tinjauan hampir 30 kasus negara pendapatan rendah dan sedang—upaya-upaya menuju transisi yang berhasil menjauhi kekerasan serta upaya-upaya yang kurang berhasil—yang mengalami berbagai bentuk tekanan dan jenis kekerasan seperti yang diidentifikasi pada Bab 1 dan 2. Kasus-kasus tersebut sangat beragam dalam ciri-ciri institusionalnya—berkisar dari negaranegara berkemampuan rendah dengan institusi yang cukup bertanggung jawab sampai negara berkemampuan tinggi dengan mekanisme pertanggungjawaban yang lemah. Karya ini dilengkapi dengan konsultasi-konsultasi nasional dan regional dengan beberapa politisi dan analis dari institusi pemerintah dan nonpemerintah. 2. Seperti yang ditulis pada panduan WDR, mekanisme komitmen merupakan alat untuk meyakinkan pemangku kepentingan bahwa tujuan-tujuan tersebut tidak dapat dikembalikan. Hal ini setelah mekanisme definisi komitmen ekonomi umum atau perangkat komitmen. Lihat Dixit 1980; Schelling 1960; Spence 1977. 3. Lihat Hartzell, Hoddie, dan Rothchild 2001; Walter 2004; Nilsson dan Jarstad 2008; Wennmann 2009. 4. Lihat Stedman 1996; Adam dan Mesnard 2003; Nilsson 2008. 5. Fearon 2004, Keefer 2008. Untuk perjanjian perdamaian, lihat Suhrke,Wimpelmann, dan Dawes 2007. Untuk perjanjian pembagian kekuatan, lihat Papagianni 2009; Gates dan Strøm 2008; Spears 2002; Sawyer 2004. Untuk reformasi sektor keamanan, lihat Azam dan Mernards 2003. Untuk konsosiasionalisme, lihat Lijphart 1969, 1977; dan Andeweg 2000. 6. International Crisis Group 2008b; Friends Committee on National Legislation 2009. 7. Odendaal 2010; Ojielo 2007; UNDPA 2010a. 8. Seely 2001; Keita 1998; Straus 2010. 9. Menurut sumber referensi pembangunan kepemimpinan, tiga kualitas dari kepemimpinan efektif di antaranya kemampuan untuk menentukan arah, termasuk mendefinisikan dan memeriksa visi di antara individuindividu atau kelompok-kelompok yang relevan; kemampuan untuk menciptakan penjajaran, termasuk mengoordinasikan pengetahuan dan pekerjaan bersama dalam pelayanan dari arah/visi yang lebih luas ini; dan kemampuan untuk mempertahankan komitmen terhadap arah/visi yang lebih luas ini, termasuk melalui ekspansi upaya kelompok untuk mencapai tujuan bersama dan bukan hanya tujuan individu. Untuk informasi lebih jauh mengenai teori-teori kepemimpinan, lihat Northouse 2008; hughes, Ginnet, dan Curphy 2005; McCauley dan Van Velsor 2004. 10. Knox 1996. 11. Timor-Leste Ministry of Finance (tahun 2010); konsultasi tim WSR di Timor Leste, 2010. 12. Dupuy dan Binningsbø 2008. 13. De Waal dan Flint 2008. 14. Lihat Sapelli 2000. Contoh-contoh lain termasuk Argentina saat di bawah pemerintahan Alfonsin, upaya-upaya untuk membuat lebih banyak kemajuan yang cepat dalam keadilan transnasional dalam sektor keamanan disertai oleh empat usaha kudeta, krisis politik, dan berikutnya pendekatan yang lebih hati-hati terhadap reformasi diadopsi oleh pemerintahan Menem. Lihat Addison 2009; de Greiff 2010. 15. Wawancara tim WDR dengan mantan Presiden Álvaro Uribe, 2010; konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, perwakilan dari organisasi masyarakat sipil, dan personel keamanan di Kolombia, 2010. 16. Jeffries dan Thomas 1993. 17. Kimani 2008; International Crisis Group 2009d; Cheeseman dan Tendi 2010. 18. Mack 2003. 19. Konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, perwakilan dari organisasi masyarakat sipil, dan personel keamanan di Kolombia, 2010; konsultasi tim WDR di Timor Leste, 2010. 20. Walter 1997. 21. Ini termasuk perjanjian antarklan di Somalia; resolusi perselisihan tradisional di tingkat nasional di Mali; perjanjian gencatan senjata diprakarsai oleh tindakan masyarakat di Bougainville, Papua Nugini; dan komite perdamaian di Afrika Selatan. Lihat juga Menkhaus 2010; Bradbury 2008; Van der Graaf 2001; Dinnen, Porter, dan Sage 2010; Carl dan Garasu 2002. 22. Data mengenai kematian akibat perang di Uganda dari kumpulan UCDP/PRIO Armed Conflict dataset (Lacina dan Gleditsch 2005; Harborn dan Wallensteen 2010). Data mengenai pembunuhan diambil dari statistik berdasarkan LA County Sheriff ’s Department, California Department of Justice dan Los Angeles Police Department, serta digabungkan oleh Los Angeles Almanac (Thornton dkk. 2011).

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

23. 24. 25. 26.

27.

28. 29. 30. 31. 32. 33.

34.

35. 36. 37. 38. 39. 40.

Anderlini 2010b. Sirivi dan Havini 2004. Hunt dan Posa 2001. Las Madres de la Plaza pertama kali muncul sebagai kelompok istimewa pada 30 April 1977 ketika 14 wanita memutuskan untuk berkumpul di dekat Piramida Plaza de Mayo di pusat kota Buenos Aires, dan menuntut bahwa rezim militer represif menyingkap tempat keberadaan anak-anak mereka yang diculik oleh militer karena idealisme dan asosiasi politik, kemudian menghilang. Awalnya dibubarkan, dicaci, selanjutnya dianiaya secara brutal. Peringkat Las Madres terus bertambah dan menerima pengakuan secara internasional untuk demonstrasi tanpa kekerasan mereka dalam masyarakat yang bungkam karena terintimidasi di mana semua alat ekspresi, ketakutan, dan protes publik tradisional dilarang. Seiring waktu, kelompok ibu ini bertransformasi menjadi gerakan politik dan menjadi simbol perlawanan melawan keditaktoran militer. Lihat Navarro 2001. Contohnya, membentuk hubungan postif dan inklusif antara warga negara dengan negaranya telah menjadi bagian penting dari agenda institusional dan politik Timor Leste sejak 2007. Pemerintah telah berusaha secara aktif untuk meningkatkan kemampuan komunikasi dan perjanjiannya; relaksasi kebijakan bahas negara tersebut (meskipun kebanyakan anak muda Timor Leste berbicara bahasa Indonesia dan sedikit bahasa Portugis, kebijakan bahasa resmi sejak 2000 mengamanatkan bahwa bahasa Portugis akan menjadi bahasa nasional instruksi dan pemerintahan. Hal ini menyebabkan layanan sipil berfungsi dengan buruk, kurangnya pengembangan media, dan komunikasi yang lemah antara negara dengan warga negaranya) mengandung indikasi pegeseran umum pada pendekatan pemerintah. Bersamaan dengan itu, masyarakat internasional mulai meminjamkan dukungan yang lebih banyak dan konsisten pada insiatif-inisiatif yang mempromosikan dialog (lihat Von Kaltenborn-Stachau 2008). Hartzell 2006; Paris 2004. Cadeado dan Hamela 2009. Cadeado dan Hamela 2009. U.S. Government Accountability office 2007. Agence France-Presse 1999. Lihat de Greiff 2010, 11: “Bagaimana ukuran keadilan transisi mengangkat makna kepercayaan warga negara ini? Penuntutan dapat dipikirkan untuk mempromosikan kepercayaan warga negara dengan menguatkan kembali relevansi norma-norma yang dilanggar oleh para pelaku kejahatan, norma-norma yang mengubah secara tepat orang biasa menjadi pembawa amanat yang tepat. Lembaga peradilan, khususnya dalam konteks di mana mereka secara tradisional pada dasarnya menjadi instrumen kekuasaan, menunjukkan kelayakan untuk dipercaya jika mereka dapat membuktikan bahwa tidak ada seorang pun yang melebihi hukum. Upaya yang terinstitusionalisasi untuk menghadapi masa lalu melalui latihan dengan menyampaikan kebenaran mungkin dilihat oleh mereka yang dahulu menerima kekerasan sebagai iktikad baik untuk membersihkannya, memahami pola-pola jangka panjang sosialisasi, serta mengawali proyek politik baru di sekeliling normanorma dan nilai-nilai yang pada saat ini benar-benar dibagi. Ganti rugi dapat memupuk kepercayaan warga negara dengan menunjukkan keseriusan lembaga yang sekarang mengambil pelanggaran hak-hak mereka… pemeriksaan tidak hanya dapat mendorong kepercayaan dengan ‘re-peopling’ lembaga-lembaga dengan wajah baru sehingga menunjukkan komitmen pada norma-norma yang mengatur perekrutan dan retensi karyawan, pengawasan disiplin, pencegahan kronisme, dan sebagainya.” Pendekatan keadilan transisi didefinisikan oleh PBB sebagai “kisaran penuh proses dan mekanisme yang berhubungan dengan upaya masyarakat untuk berdamai dengan warisan pelanggaran skala besar pada masa lalu untuk memastikan akuntabilitas, keadilan pelayanan, dan mencapai rekonsiliasi. Hal ini termasuk mekanisme peradilan dan nonperadilan serta penuntutan individu, ganti rugi, pencarian kebenaran, pemeriksaan dan pemecatan, atau kombinasi di antaranya” UN 2004b, 4. Lihat juga Orentlicher 2004, 2005; UN General Assembly 2005a. Gonçalve 2008. Sirleaf 2007b. Porter dan Rab 2010. Lihat Kanungo 2004. Sapelli 2000. Konsultasi WDR dengan mantan negosiator kunci dari ANC Alliance dan Partai Nasional di Afrika Selatan 2010.

159

160

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

41. Kebijakan-kebijakan kohesi sosial yang berhasil membutuhkan pengakuan praktik bahasa dan/atau budaya dalam kasus-kasus di mana sebuah kelompok yang melihat dirinya secara sistematik dikecualikan dan tidak dihargai. Dengan demikian, perhatian harus diambil untuk menghindari terciptanya celah yang lebih lanjut atau praktik-praktik perlindungan yang membatasi hak-hak sipil wanita, kelompok kasta, dan lain-lain. Lihat Easterly, Ritzen, dan Woolcock; Gupta 1970. 42. Pakistan Ministry of Information and Broadcasting 2010, 10. 43. Perhitungan WDR berdasarkan data dari survei Latinobarómetro 2009. 44. Konsultasi WDR dengan pemimpin saat ini dan mantan pemimpin dari negara-negara yang terkena dampak kekerasan dan daerah-daerah di Berlin, 2009. 45. Politica Nacional de Rehabilitación (PNR) merupakan sebuah program Kepresidenan Republik untuk membangun perdamaian; rekonsiliasi nasional; dan normalisasi daerah-daerah yang terkena dampak ketidakimbangan pengembangan, kelemahan pada keberadaan institusional negara, dan konflik-konflik sosial. Lihat Presidencia República de Colombia 1993. 46. Lihat Pavanello dan Othieno 2008; Baird 2010. 47. Barron 2010. 48. Referensi mengenai pembangunan berbasis masyarakat (community-driven development—CDD) dalam situasi-situasi rapuh dan penuh konflik sangatlah banyak; misalnya, lihat Baird 2010; Cliffe, Guggenheim, dan Kostner 2003. 49. Evaluasi eksperimental atas program CDD sangat jarang. Salah satu contoh adalah Fearon, Macartan, dan Weinsten 2009 yang melakukan penelitian atas dampak program rekonstruksi berbasis masyarakat di 42 komunitas di Liberia. “Sebuah eksperimen lapangan di mana desa-desa di Liberia utara ditugaskan secara acak untuk menerima bantuan pengembangan internasional menyediakan bukti bahwa pengenalan lembaga tingkat lokal baru dapat mengubah pola-pola kerja sama sosial sedemikian rupa yang bertahan setelah akhir program. Desa-desa yang melaksanakan program rekonstruksi berbasis masyarakat menunjukkan tingkat selanjutnya yang lebih tinggi dari kerja sama sosial dibandingkan desa-desa yang berada pada kelompok kontrol, seperti yang diukur melalui permainan barang publik masyarakakt luas. Hasil-hasil ini mencengangkan. Mereka menyebutkan bahwa perubahan-perubahan di kohesi masyarakat dapat berlangsung pada jangka pendek; dapat terjadi sebagai respons terhadap intervensi dari luar; dan dapat berkembang tanpa perubahan-perubahan yang mendasar baik pada struktur hubungan ekonomi maupun proses-proses politik tingkat makro. Penugasan acak komunitas terhadap suatu perlakuan menyediakan kepercayaan dalam sifat hubungan kausal, dan penggunaan ukuran hasil perilaku memperkuat pengertian kita bahwa pengaruhnya nyata. Temuan-temuan ini menunjukkan bahwa bantuan pengembangan pascakonflik memiliki dampak terukur atas kohesi sosial” (Fearon, Macartan, dan Weinstein 2009, 12). Untuk diskusi lebih luas tentang konflik kekerasan dan transformasi modal sosial, lihat Colletta dan Cullen 2000. 50. Evaluasi dampak acak dari NSP merupakan kajian berlapis yang dirancang untuk mengukur perubahan— seluruh indikator-indikator seperti aktivitas ekonomi, produksi pertanian, akses terhadap infrastruktur dan pelayanan, serta struktur dan persepsi tata kelola lokal—pada 250 “desa yang mendapat perlakuan” dibandingkan dengan desa-desa yang tidak berpartisipasi dalam NSP. Evaluasi tersebut dipimpin oleh Andrew Beath dari Harvard University; Profesor Fotini Christia dari Massachusetts Institute of Technology (MIT), Shahim Kabuli dari Bank Dunia, dan Profesor Ruben Enikolopov dari New Economic School, serta dilaksanakan dalam hubungannya dengan Vulnerability Analysis Unit (VAU). Hal ini didukung oleh Bank Dunia, FAO PBB, serta Ministry of Rural Rehabilitation and Development—MRRD (Kementerian Rehabilitasi dan Pengembangan Pedesaan) dari Pemerintah Afganistan. Untuk informasi lebih lanjut, lihat situs web NSP: http://www.nsp-ie.org/index.html. 51. Shura adalah kata bahasa Arab untuk “konsultasi” atau “dewan”. Kata itu sendiri dapat menjelaskan sebuah majelis, sebuah badan terorganisasi para partisipan, badan atau dewan administratif, atau mungkin menjelaskan proses pengambilan keputusan. Di Afganistan, shuras suku telah memainkan peranan penting dalam keamanan masyarakat dan pemerintahan sejak ketiadaan pemerintah yang beroperasi pada tahun 1978, dan berlanjut memerankan peranan penting pada penyediaan keadilan. 52. Patel dan Ross 2007, 43. 53. lihat Melville 2003. 54. Verhey 2001. 55. Carter dan Clark 2010; Siddiqui 2011.

Memulihkan kepercayaan: Menjauh dari ambang batas

56. Seperti yang dijelaskan pada Bab 1, tim WDR meminta institut penelitian Norwegia Fafo untuk melakukan survei di tujuh negara dan wilayah, termasuk sampel-sampel perwakilan secara nasional campuran juga subregion yang terkena dampak kekerasan. Salah satu daerah survei berfokus pada kesatuan yang bertanggung jawab untuk penyediaan barang-barang publik, seperti mengurangi pengangguran dan melindungi keamanan nasional. Survei tersebut menawarkan para responden kisaran pejabat (pemerintah nasional, perusahaan swasta, pihak berwenang, dan sebagainya). Dalam menjawab pertanyaan, “Siapa badan utama/kesatuan yang harus bertanggung jawab untuk mengalokasikan tanah?”, para responden secara keseluruhan (di ketujuh lokasi—Kolombia, Pantai Gading, Republik Demokratik Kongo [Provinsi Kivu Utara dan Selatan], Mali, Sierra Leone, West Bank, dan Gaza) memilih pimpinan tradisional sebagai kesatuan yang paling penting kedua untuk alokasi tanah setelah pemerintah nasional. Di beberapa negara (contohnya Pantai Gading), persentase responden yang mengidentifikasi pimpinan tradisional (57 persen) sebenarnya melebihi mereka yang mengidentifikasi pemerintah nasional (30 persen). Dari semua tanggung jawab, alokasi tanah (22 persen) rata-rata merupakan area yang paling populer diidentifikasi untuk pimpinan tradisional, diikuti oleh perlindungan sungai dan hutan (6 persen). Lihat Bøås, Tiltnes, dan Flatø 2010. 57. Sistem manajemen sekolah berbasis protokol adalah sebuah sistem manajemen di mana kontrol didesentralisasikan. Pemerintah menyediakan otorisasi untuk kesatuan swasta (pada banyak kasus kelompokkelompok berbasis keyakinan) untuk menjalankan sekolah di bawah panduan dan peraturan pemerintah secara spesifik. Panduan ini meliputi wilayah-wilayah, seperti kurikulum, peraturan mengenai ukuran kelas, kualifikasi dan gaji guru, serta sistem penilaian. 58. Baird 2010. 59. Contracting out merupakan satu mekanisme untuk akuntabilitas antara para pembuat kebijakan dengan para penyedia layanan, dan cenderung bekerja lebih baik ketika kedua pihak berfokus pada hasil dan mempertahankan formal processes light. Pengawasan yang efektif dan evaluasi hasil sangat penting untuk menghargai pelaku yang baik dan meningkatkan atau menggantikan mereka yang tidak bekerja dengan baik. Lihat Baird 2010. 60. Contohnya, lihat Wood 2008 yang menunjukkan bagaimana partai-partai yang bermusuhan memanfaatkan jaringan-jaringan pada tingkat subnegara, serta bagaimana warisan konflik disebarkan melalui jaringan ini ke dalam kehidupan politik dan militer, identitas lokal dan struktur yang berwenang, peranan gender, dan hubungan politik. Lihat juga Peterson dan Zuckerman 2010. Blattman menyebutkan dibutuhkannya penelitian topik tersebut pada tingkat mikro. Lihat Blattman yang akan terbit; Spear dan Harborne 2010. 61. Untuk pembahasan mengenai privatisasi fungsi keamanan tertentu dalam menciptakan perdamaian, mempertahankan perdamaian, dan melaksanakannya, lihat Gerson dan Colletta 2002. 62. Gómez 2008; Melendez 2007; Muñoz 2010; Arias 2009. 63. Nwana 2000, 1. 64. McCall 2004, 1. 65. World Bank 2010a. 66. Goverment of Republic of Indonesia dan Free Aceh Movement 2005. 67. MSR 2009. 68. Jumlah ini hanya merepresentasikan sepertujuh jumlah yang disediakan untuk upaya rekonstruksi tsunami— meskipun biaya ekonomi yang diperkirakan dari konflik tersebut (Rp107,4 triliun) hampir dua kali biaya kerusakan dan kerugian dari tsunami pada 24 Desember (MSR 2009). 69. MSR 2009. 70. Laporan MSR menghipotesiskan bahwa hal ini mungkin terjadi karena orang-orang yang dipekerjakan selama konflik lebih mungkin menjadi target, atau mungkin orang yang tidak menjadi korban lebih mungkin dari para siswa. Selain itu, lebih mungkin juga bahwa proyek-proyek yang menciptakan lapangan kerja yang membidik korban-korban konflik mungkin melewatkan orang yang tidak menjadi korban yang juga membutuhkan bantuan (MSR 2009). 71. Barron 2010. 72. Baron dkk. 2009. 73. Morel, Watanabe, dan Wrobel 2009. 74. Baron dkk. 2009.

161

B

ab ini menjelaskan dilema transisi institusional untuk melawan kekerasan. Dilema pertama adalah ketepatan waktu: keterlambatan dalam proses

reformasi yang “terlalu lambat” akan memperpanjang kerentanan negara terhadap kekerasan. Namun demikian, pelajaran-pelajaran dari sejarah transformasi institusional juga menunjukkan bukti bahwa reformasi yang “terlalu cepat” akan mendatangkan risiko serangan balasan. Negara-negara yang menangani kekerasan telah melalui serangkaian reformasi—biasanya lebih dari periode satu generasi—untuk membangun konsensus sosial serta memberikan kesempatan kepada masyarakatnya guna menyerap perubahan dan mengembangkan kapasitas institusional mereka. Dilema kedua adalah penentuan prioritas dari reformasi institusi. Bab ini memberikan pelajaran dari pendekatan reformasi negara terhadap keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan serta dari isu-isu yang lebih besar seperti pemilu dan korupsi—serta bagaimana eksperimen, adaptasi, dan penentuan langkah dapat menciptakan reformasi yang “paling sesuai” yang disesuaikan dengan konteks politik lokal.

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

AN ERCAYA DIRI KEP

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

N IKA AL

CAYAAN DIRI EPER NK IKA

AN DIRI ERCAYA KEP AN LIK

N SI I MENTRANSFORMA

INS ASI MENTRANSFORM

TIT USI

KEKERASAN dan KERAPUHAN

ST ITU SI

NS SI I MENTRANSFORMA

MENG EM BA L

MENG EMB A

Bab

MENG EM B

5

TIT USI

Mentransformasi Institusi untuk Memberikan Keamanan, Keadilan, dan Lapangan Pekerjaan bagi Warga Negara Menentukan langkah dan urutan transformasi institusional

T

untutan terpendam akan perubahan dalam situasi yang sedang dalam transisi dan rentan serta pentingnya institusi yang sah, berkesanggupan, dan bertanggung jawab dalam mencegah kekerasan menunjukkan bukti bahwa transformasi institusional sangat penting untuk mengaitkan pendekatanpendekatan dalam memberikan keamanan dan menjalankan pembangunan. Bagian Laporan ini mendeskripsikan pelajaran tentang penentuan langkah, prioritas, dan urutan reformasi.







Menghindari reformasi yang “terlalu banyak, terlalu cepat” dan menemukan yang “paling sesuai” Dengan kurangnya kualitas tata kelola di banyak sektor dalam situasi yang paling rapuh, pendekatan paling baik sepertinya adalah transformasi institusional yang cepat dan menyeluruh. Namun, lingkup dan kecepatan reformasi sendiri merupakan faktor yang berisiko—dan upaya untuk melakukan reformasi yang terlalu banyak dan terlalu cepat mungkin saja meningkatkan risiko munculnya konflik. Sindrom “terlalu banyak, terlalu cepat” ini akan mengarah pada gejala-gejala yang biasa ada dalam situasi transisi sulit seperti berikut ini.



Memungut pajak berlebihan dari kapasitas jaringan politik dan sosial yang ada dari pelaku-pelaku reformasi nasional (seperti yang terjadi di Republik Afrika Tengah dan Haiti pada awal tahun 2000-an).1 Menerapkan model luar “terbaik” tanpa memberikan waktu dan upaya yang memadai untuk menyesuaikannya dengan konteks (misalnya di Irak).2 Berorientasi pada output yang menentukan keberhasilan dalam ruang de jure di ibu kota negara (misalnya mengeluarkan undang-undang, menulis rencana dan kebijakan sektor, atau membuat komisi atau struktur organisasi baru), dan bukannya berorientasi pada outcome dalam dunia de facto di mana rakyat hidup (dengan perbaikan layanan, bahkan jika itu layanan mendasar di wilayah kota atau pedesaan yang terpencil atau tidak aman) seperti di Timor Leste dari tahun 2002 hingga 2005.3 “Mengepompongkan” upaya ke dalam jalur-jalur paralel yang memfasilitasi pencapaian jangka pendek dengan tidak menyertakan organisasi dan institusi nasional, serta tidak menganggap penting pembangunan institusi nasional dalam jangka

164

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Boks 5.1 

Pendekatan Cina untuk mengemudikan reformasi ekonomi secara bertahap Duta Besar Wu Jianmin, Ketua the Shanghai Center for International Studies; Anggota Dewan Penasihat WDR Reformasi ekonomi Cina dan keterbukaan terhadap kebijakan dunia luar telah mengarahkan Cina dalam 32 tahun ke belakang ini pada pertumbuhan yang kuat dan stabil. Kebijakan ini menciptakan perubahan yang sangat besar di Cina. Ada tiga faktor kunci yang membuat reformasi ekonomi Cina berhasil: pendekatan bottom-up, pelaksanaan yang bertahap, serta prinsip untuk mengemudikan reformasi dan mengukur dampaknya sebelum diperdebatkan untuk dijadikan kebijakan nasional. Reformasi ekonomi Cina dimulai pertama-tama di daerah pedalaman. Pada tahun 1978, tingkat urbanisasi Cina adalah 17 persen. Mayoritas penduduk Cina yang jumlahnya sangat banyak tinggal di daerah pedalaman. Pada tahun 1978,

Pemerintah pusat Cina tidak meminta provinsi-provinsi lainnya untuk melakukan reformasi yang sama. Pemerintah pusat hanya ingin hasil yang baik bahwa reformasi ini dapat meyakinkan provinsi-provinsi yang memiliki keraguan. Fakta berbicara lebih banyak daripada kata-kata. Tiga tahun kemudian, Provinsi Anhui yang menjalankan reformasi ini menikmati hasil yang lebih baik. Secara bertahap, provinsiprovinsi lain pun mengikuti. Pada awal reformasi ekonomi Cina, orang-orang memiliki beragam pandangan mengenai reformasi tersebut. Banyak orang berpendapat bahwa reformasi yang sedang berlangsung tidaklah sejalan dengan ajaran Mao. Pemerintah Cina di bawah

delapan belas orang petani dari Provinsi Anhui Desa Xiaogang memutuskan untuk melepaskan diri dari perekonomian yang terencana di pusat, dan mereka menandatangani kontrak rahasia. Menurut kontrak ini, mereka membagi tanah mereka sesuai hak masing-masing menjadi petak-petak kecil. Setiap petani bertanggung jawab atas sepetak kecil tanahnya dan hasil produksinya. Kontrak ini memberikan insentif yang baik kepada mereka untuk memproduksi lebih banyak pangan sehingga para petani tersebut dapat menikmati laba yang lebih baik. Pemerintah provinsi pun sangat memberikan dukungan pada inisiatif kedelapan belas petani ini. Pada saat yang sama, di Provinsi Guangdong, orang-orang memulai usaha pribadi dengan kesepakatan tahu sama tahu dengan pemerintah. Namun, provinsi-provinsi lainnya agak bersikap skeptis akan reformasi seperti ini. Mereka meyakini reformasi seperti itu salah, “kapitalis”, dan tidak sejalan dengan Cina yang sosialis.

Dang Ziaoping menerapkan prinsip untuk mengemudikan reformasi dan mengukur kebaikannya sebelum diperdebatkan untuk menjadi kebijakan nasional yang membangun perubahan pola pikir yang terjadi setelah Revolusi Budaya demi “mengemansipasi pikiran” dari perdebatan ideologis yang memecah belah. Agar berhasil menjalankan reformasi ini, yang dibutuhkan adalah dukungan dari rakyat. Kita bisa mendapatkan dukungan rakyat hanya ketika reformasi memberikan hasil yang nyata bagi rakyat. Secara bertahap, cerita-cerita tentang keadaan yang membaik yang didasarkan pada hasil nyata pun mulai terdengar. Sejarah membuktikan bahwa Deng Xiaoping benar. Ia tidak mengacaukan perbedaan pendapat rakyat Cina atau terlibat dengan perdebatan yang hampa. Deng Xiaoping justru menciptakan perbaikan yang nyata dalam kesejahteraan rakyat.

panjang, seperti di Afganistan pada tahun 2001–2003 dan di beberapa segi pada tahuntahun selanjutnya.4 Setelah para pelaku reformasi menentukan prioritas dan mengurutkan target-target untuk mentransformasi institusi, langkah berikutnya kelihatannya tidak penuh hambatan. Di luar sana ada cara yang “canggih”, “praktik terbaik”, dan “dengan teknis sempurna”. Akal mengatakan, “jangan menciptakan cara baru”, tetapi adopsilah cara yang terbukti berhasil. Demikianlah, para aktor nasional dan internasional merasakan

godaan untuk menerapkan praktik terbaik berstandar internasional. Namun, praktikpraktik ini biasanya dirancang untuk diterapkan di lingkungan aman serta institusi negaranya memiliki tingkat kemampuan yang tinggi dan pasar kompetitif yang berjalan baik. Lingkungan yang di dalamnya banyak terjadi kekerasan adalah lingkungan yang tidak aman, memiliki kelemahan institusional, dan biasanya hanya memiliki pasar yang berjalan setengahnya. Jadi, ide untuk “tidak menciptakan cara baru” dan tinggal mengadopsi cara terbaik biasanya tidak akan berhasil.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

165

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 BOKS 5.2 

Pembangunan institusi memerlukan waktu. Yang utama—keamanan, keadilan, dan pekerjaan bagi warga Menteri George Yeo, Menteri Luar Negeri Singapura; Anggota Dewan Penasihat WDR Pembangunan institusi memerlukan waktu. Membereskan urusan mendesak terlebih dahulu—terutama meningkatkan keamanan, memberikan keadilan yang mendasar, dan menyediakan lapangan kerja—akan membantu rakyat untuk lebih memercayai harapan akan masa depan. Kemudian, kesuksesan menciptakan kondisi untuk mewujudkan kesuksesan yang lebih jauh lagi. Tanpa pendekatan yang praktis, institusiinstitusi tidak dapat mengambil hati dan perhatian rakyat. Bagi Singapura pada tahun-tahun awal, bersikap pragmatis bukanlah pilihan, tetapi keharusan. Ideologi bukanlah hal yang sanggup kita miliki. Kita harus mendahulukan hal yang paling utama dan menyusun prioritas dengan benar. Kemudian, ketika perekonomian naik dan kehidupan menjadi lebih baik, kita dapat bersikap lebih halus dan sensitif dalam menentukan kebijakan publik. Kami beruntung memiliki kawan yang mendoakan dan membantu kami besar ataupun kecil. Pada awal-awal tahun setelah merdeka, prioritas kami adalah keamanan, hukum, dan tatanan serta menciptakan kondisi yang baik untuk investasi dan pertumbuhan ekonomi. Kepercayaan adalah segalanya. Layanan Nasional diperkenalkan dalam satu tahun. Organisasi rahasia dan aktivitas kriminal lainnya ditekan. Korupsi diberantas. Untuk memajukan investasi, hukum kerja dan akuisisi tanah direformasi di awal. Tidak seperti kebijaksanaan konvensional di negara-negara berkembang saat itu, kami menyingkirkan proteksionisme dan mendorong orang-orang dari berbagai negara untuk berinvestasi. Kita tidak

Jalan lainnya adalah berfokus pada pilihan pragmatik yang paling sesuai dengan realitas politik, kapasitas institusi, dan tingkat keamanan. Negara-negara yang secara sukses keluar dari keadaan yang rapuh atau keras telah menerapkan solusi dari luar negeri untuk disesuaikan dengan konteks negara mereka sendiri. Fakta bahwa sekadar meniru tidak akan berhasil bukanlah menegasikan nilai dari “mengambil pelajaran dari pengalaman negara lain”. Dengan tidak sekadar meniru, suatu negara dapat menciptakan solusi mereka sendiri yang praktis dan tidak mustahil untuk dikerjakan serta

membiarkan laba menjadi sebuah kata yang tabu. Membuka portal yang lebar ke dunia luar merupakan syarat mutlak— pelabuhan, bandara, telekomunikasi. Mengatur politik perubahan selalu mendatangkan tantangan. Pada setiap langkahnya, kita harus memberikan harapan kepada penduduk bahwa hari esok akan lebih baik dari hari ini. Program perumahan umum besarbesaran jangka panjang dilancarkan dengan kepemilikan rumah sebagai prioritasnya. Dengan begitu, setiap rumah tangga diberikan bagian yang setara dalam pembangunan Singapura. Program ini didanai melalui sistem tabungan wajib. Fokus nasional diberikan pada sistem pendidikan sehingga membantu kami menangani perbedaan ras dan agama. Dengan keharusan untuk mengakomodasi banyak orang di sebuah pulau kecil, kami harus mengembangkan keterampilan perencanaan kota, termasuk transportasi umum yang baik, pengelolaan jalan yang didasarkan pada pemungutan biaya ruang jalan yang langka, dan penyediaan lahan hijau yang sangat penting bagi moril publik. Kami mempelajari pengalaman negara-negara lain dan menyesuaikannya dengan situasi kami. Semua ini harus dilakukan dengan memenangkan dukungan mayoritas pada setiap pemilu. Kuncinya adalah memenangkan kepercayaan rakyat. Institusi yang bertahan lama dipelihara oleh rasa hormat dan kasih sayang penduduk. Ini adalah proses yang setidaknya memakan waktu satu generasi. Institusi tidak dapat berdiri dengan hanya mengeluarkan undang-undang atau menyewa konsultan.

disesuaikan dengan institusi dan kesanggupan negara tersebut. Contohnya adalah China’s Township dan Village Enterprise: keduanya sama sekali bukan perusahaan “sektor swasta”. Keduanya justru merupakan alat transisional yang menyediakan fungsi-fungsi perusahaan sektor swasta (dinamisme, inovasi, investasi), tanpa semua aksesori hukum dan institusi yang dibutuhkan perusahaan sektor swasta. Jadi, bukannya menunggu hingga lingkungan dapat memadai untuk sebuah institusi (perusahaan swasta), pemerintah Cina menciptakan bentuk usaha baru (Boks 5.1).

166

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 5.3 

Respons-respons politik, keamanan, dan pembangunan yang terkoordinasi terhadap kekerasan—Pelajaran dari kekerasan kriminal kota, subnasional, dan terorganisasi di Amerika Latin

Program pencegahan kekerasan multisektor menyarankan cara untuk mempersatukan pelaku-pelaku demi menangani kompleksitas kekerasan. Di daerah-daerah yang mulai tumbuh menjadi kota—tidak hanya di negara-negara berkembang, tetapi juga di negara-negara berpendapatan tinggi dan menengah—kekerasan dicirikan dengan bertemunya berbagai faktor risiko, di antaranya kepadatan penduduk yang sangat tinggi, ketidaksetaraan, pengangguran kaum muda, dan kejahatan narkoba. Meskipun kekerasan selama ini biasanya dibereskan melalui sektor keadilan kejahatan dan paksaan, pendekatan multisektoral baru-baru ini, terutama di kota-kota di Amerika Latin, telah menunjukkan kebaikan dari responsrespons yang lebih diintegrasi. Pendekatan-pendekatan ini menekankan keseimbangan antara pencegahan yang struktural jangka panjang dengan pendekatan yang diorientasikan pada pengontrolan. Secara bersamaan, pendekatan-pendekatan ini juga menyentuh beragam faktor tekanan. Penekanan yang diberikan pada pemerintah lokal dan keterlibatan masyarakat dalam merancang, menerapkan, dan mengawasi telah membantu dikembangkannya analisis yang lebih baik akan penyebab-penyebab timbulnya kekerasan serta menjamin kepemilikan masyarakat yang lebih kuat. Tingkat pembunuhan di Belo Horizonte, Brasil, meningkat tajam dari tahun 1997 hingga 2001. Korban dan pelaku kekerasan sering kali adalah anak muda di bawah usia 24 yang tinggal di daerah kumuh. Tindakan pencegahan diterapkan oleh pemerintah Minas Gerais dalam hubungan rekanan dengan organisasi kota dan LSM di bawah program Fica Vivo yang menjadikan anak muda sebagai sasaran program bantuan sosial, pendidikan, dan olahraga. Intervensi sosial juga dibarengi dengan bentuk penertiban baru—yang pertama-tama menangkap penjahat yang paling dicari, kemudian memasang elemen polisi masyarakat yang sifatnya permanen—sehingga memperoleh kepercayaan dan keyakinan dari penduduk. Sebuah evaluasi terhadap program ini di salah satu komunitas masyarakat yang menjadi target menunjukkan adanya pengurangan sebanyak 45 pembunuhan per 100.000 penduduk per enam bulan jika dibandingkan dengan keseluruhan komunitas masyarakat lain di kota tersebut. Fica vivo mendatangkan pengembalian investasi sebesar 99–141 persen dari keseluruhan biaya program tersebut. Di Bogotá, Kolombia, antara tahun 1993 dan 2002, strategi multisektor dianggap berjasa atas kemajuan dalam membasmi kejahatan di kota. Strategi ini di antaranya kampanye untuk mengusung perlucutan senjata dari warga dan pengontrolan konsumsi alkohol; komite pengawasan kejahatan di lingkungan masyarakat; kantor polisi keluarga untuk mengontrol kekerasan dalam rumah tangga dan mengurangi pelecehan terhadap wanita; pengukuran reformasi polisi; upaya perbaruan kota seperti program transportasi kota Transmilenio; dan program lapangan kerja. Evaluasi menunjukkan bahwa sebagian intervensi ini berujung pada sangat berkurangnya tingkat kejahatan yang melibatkan kekerasan. Sebagai contoh, pelarangan membawa senjata selama akhir pekan dan hari libur telah berperan mengurangi tingkat pembunuhan sebanyak 14 persen. Program transportasi dan perbaruan kota, yang dikenal dengan Transmilenio, berperan di beberapa area paling keras di Bogotá dalam mengurangi tingkat kekerasan dan kejahatan secara dramatis sebesar 86 persen. Intervensi yang berhubungan dengan pengaturan angkatan kepolisian dan intervensi untuk mengurangi tumpukan kasus dalam sistem peradilan serta mempercepat proses pemeriksaan pengadilan juga telah mengurangi tingkat kekerasan, di mana 76 persennya adalah tingkat pelecehan.7 Sumber: Alvarado dan Abizanda 2010; Beato 2005; Fabio 2007; International Centre for the Prevention of Crime 2005; Dualibi dkk. 2007; Peixoto, Andrade, dan Azevedo 2007; Guerrero 2006; Llorente dan Rivas 2005; Formisano 2002; konsultasi tim WDR dengan penegak hukum, masyarakat sipil, dan Brian Center (Direktur Eksekutif A Better LA di Los Angeles), 2010.

Perhatian awal terhadap fungsi-fungsi dasar untuk menciptakan keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi warga Bab 2 menggarisbawahi bahwa tekanan-tekanan yang berhubungan dengan kekerasan dapat terjadi pada ranah keamanan, keadilan, dan ekonomi. Penelitian terhadap tekanan-tekanan dan faktor institusional yang berhubungan dengan risiko kekerasan yang telah dijelaskan pada Bab 2, studi kasus terhadap banyak negara, dan konsultasi dengan para pelaku reformasi nasional—menyoroti pentingnya

memprioritaskan institusi yang menyediakan keamanan, keadilan (termasuk pengendalian korupsi), serta lapangan pekerjaan bagi warga untuk menghindari munculnya kembali kekerasan dan menjadi fondasi bagi reformasi mendatang.5 Penentuan prioritas ini dibenarkan oleh temuan dari proyek Voice of the Poor dan survei tingkat negara yang dilakukan untuk WDR: prioritas utama rakyat setelah keamanan, hukum, dan keteraturan adalah kelangsungan hidup perekonomian mereka.6 Memprioritaskan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bukan berarti menyentuh semua fungsi-fungsi

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

skala luas yang akan diperlukan di area-area ini seiring berkembangnya masyarakat—tetapi cukup dengan berfokus pada perbaikan dasar di area-area ini dari awal transisi (Boks 5.2). Bab ini menyajikan rangkaian intervensi praktis di seluruh ranah keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan. Intervensi-intervensi ini di antaranya intervensi yang memberikan hasil awal untuk membangun kepercayaan warga yang dapat mendatangkan waktu yang tepat bagi berjalannya reformasi, atau mendukung reformasi secara aktif. Intervensi-intervensi yang menggunakan pendekatan institusional paling sesuai dan menawarkan solusi praktis untuk permasalahan yang ada ditekankan pula; intervensi ini memang disesuaikan dengan konteks, tetapi juga menunjukkan adaptabilitas berbagai alat. Tindakan awal dan pendekatan paling sesuai terkait dengan reformasi prioritas yang dapat dijalankan dengan kapasitas rendah, bahkan dalam keadaan yang rapuh. Reformasi prioritas ini terpisah dari reformasi yang secara umum akan diterapkan secara bertahap karena reformasi prioritas menuntut lebih banyak pergeseran yang mendasar di bidang sosial, ekonomi, dan politik.

Pendekatan multisektor Intervensi-intervensi dalam bab ini diberikan untuk setiap ranah—keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan, serta layanan-layanan terkait—secara terpisah. Namun, gabungan intervensi-intervensi itu dalam ranah-ranah tersebut, baik masing-masing maupun digabungkan, tidak mustahil untuk dikerjakan, bahkan dikehendaki pada sebagian besar kesempatan seperti yang disorot pada Bab 4. Oleh karena itu, intervensi-intervensi ini jangan dilihat secara terpisah, tetapi sebagai pendekatan komprehensif dalam memberikan hasil dan mentransformasi institusi. Pendekatan khusus multisektoral yang menjembatani area-area ini telah menciptakan hasil yang menjanjikan. Misalnya, di daerah-daerah yang secara cepat berubah menjadi perkotaan di Amerika Latin dan Amerika Serikat—di mana kekerasan yang berhubungan dengan geng dan narkoba selalu melawan usaha penertiban yang “keras” 8—

selama ini terjadi pergeseran yang bertahap ke arah progam pencegahan yang multisektoral di tingkat masyarakat. Program pencegahan ini menggabungkan program jangka pendek dengan dampak cepat (penertiban yang tertarget, upgrade perkotaan, dan penyediaan layanan sosial) dengan intervensi pencegahan jangka panjang (mengubah norma budaya, membangun mekanisme resolusi konflik alternatif). Brasil dan Kolombia telah mendirikan beberapa upaya paling insentif untuk mengadopsi pendekatan multiagensi yang menciptakan tim yang terdiri atas agensi layanan militer, polisi, sipil yang bekerja sama di kantor gabungan nasional dan lokal untuk menangani semua aspek pengurangan kejahatan lokal dan pencegahan kekerasan (Boks 5.3). Meskipun program seperti ini tidak mudah bagi koordinasi antaragensi, hasilnya menunjukkan bahwa prinsip dasarnya layak dipertimbangkan di area yang terkena dampak kekerasan di wilayah-wilayah lain.

Keamanan warga negara Mengonsolidasi dan mengoordinasi layanan keamanan adalah langkah pertama dan mendasar dalam reformasi institusi untuk mencegah kekerasan. Mantan Sekretaris Jenderal Kedua untuk Operasi Penjagaan Kedamaian, Jean Marie Guéhenno, menekankan bahwa “Membangun kembali kepercayaan antara rakyat dengan negara yang harus dimulai dengan fungsi inti negara, kapasitas untuk menegaskan monopolinya atas pengerahan tenaga keamanan yang sah.”9 Negara dapat kehilangan monopoli atas penggunaan pengerahan tenaga keamanan karena kekuatan pemberontak atau kelompok kriminal bersenjata beroperasi di wilayahnya tanpa tersentuh hukum—tetapi juga karena layanan keamanan yang terpisah-pisah dalam negara beroperasi tanpa kepaduan perintah dan kontrol sehingga saling bertentangan. Di Tepi Barat dan Jalur Gaza, sebelum reformasi keamanan dijalankan pada tahun 2005, angkatan keamanan Palestina memiliki dua belas divisi di bawah lebih dari satu rantai perintah dan wewenang yang mempekerjakan 40.000 orang. Kurangnya monopoli kekuasaan serta kurang jelasnya garis wewenang ini memberikan

167

168

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

dampak pada peningkatan potensi korupsi dan pemerasan. 10 Perlunya mempertimbangkan pendekatan yang terkoordinasi dalam reformasi polisi dan militer juga disentuh dalam kerangka reformasi sektor keamanan tahun 2007 pada Organisasi untuk Kerja Sama Ekonomi dan Pembangunan-Komite Bantuan Pembangunan (Organisation for Economic Co-operation and Development–Development Assistance Committee—OECD-DAC).11 Pengawasan warga sipil terhadap tenaga keamanan merupakan sesuatu yang penting jika aparat keamanan digunakan untuk kepentingan negara dan pencegahan pelanggaran. Berikut tiga unsur utama dalam pengawasan warga sipil. •



Minta pemimpin-pemimpin politik dan militer mendiskusikan misi tenaga keamanan dalam mendukung tujuan negara. Hal yang sebaliknya pernah terjadi, yaitu sedikitnya dialog yang dilakukan di Timor Leste antara tahun 2000 dan 2005 mengenai misi tentara dan polisi yang menurut sebagian orang berpuncak pada kekerasan baru pada tahun 2006.12 Gunakan sistem keuangan publik untuk memperkuat kontrol terhadap warga sipil. Pastinya, para personel sektor keamanan perlu digaji dan diberikan perlengkapan yang memadai agar dapat bekerja secara efektif. Mereka juga harus bertanggung jawab atas keuangan mereka: pengawasan warga sipil tidak dapat berjalan secara efektif jika tenaga keamanannya mengambil sumber pendapatan dari luar anggaran. Yang sama pentingnya, menjamin bahwa sektor keamanan dan keadilan didanai secara memadai dan transparan merupakan hal yang penting untuk menghentikan pengalihan pendapatan ilegal dari SDA atau trafficking ke dalam tenaga keamanan. Mereformasi sistem anggaran dalam layanan keamanan merupakan bagian dari Columbian Democratic Security Policy (Boks 5.4).13 Mengurangi sumber dana di luar anggaran (seperti pendapatan



dari perusahaan-perusahaan) juga sama pentingnya dalam transformasi peran militer dalam kehidupan politik di Indonesia. Pada akhirnya, pemimpin Palestina menyentuh perpecahan tenaga keamanannya dengan melengkapi strategi politik dan keamanan dengan menggunakan sistem anggaran dan pembayaran untuk meningkatkan akuntabilitas.14 Buat militer berkomitmen terhadap perbaikan akuntabilitas dan HAM. Tenaga keamanan yang belum maju yang dikerahkan ke dalam operasi intensif ujung-ujungnya akan dituduh memangsa warga sipil, seperti yang terjadi di Republik Demokratik Kongo.15 Pelanggaran seperti ini berpotensi mendatangkan bencana bagi legitimasi negara karena sudah menjadi kewajiban mutlak pemerintah untuk memelihara warganya.

Dalam konteks pascakonflik, tenaga keamanan yang besar dapat menjadi keperluan yang tidak dapat dielakkan dalam jangka pendek, bahkan jika tenaga keamanan itu memiliki sumber keuangan yang sedikit. Pentingnya membangun kepercayaan antara musuhmusuh terdahulu dapat menuntut dilakukannya integrasi pihak-pihak yang berselisih, bukannya dilakukan pelucutan senjata, demobilisasi, dan reintegrasi (disarmament, demobilization, and reintegration—DDR). Sebagai contoh, pascaperang saudara di Uganda pada tahun 1986 dan perjanjian damai antara pihak-pihak yang bertikai, para pemberontak diintegrasikan ke dalam Tentara Pertahanan Nasional yang dilancarkan pada tahun 1992.16 Begitu pun, Afrika Selatan memperluas cakupan undangundang upahnya untuk layanan keamanan sebagai ukuran transisional.17 Kurangnya peluang mata pencaharian alternatif juga mendesak agar pendekatan dalam DDR dilakukan secara hatihati. Di Kolombia, banyak mantan gerilyawan Autodefensas (AUC) Unidas de Columbia melewati proses DDR yang akhirnya hanya menjadi pembunuh bayaran bagi penjual narkoba atau menjadi pemimpin atau operator

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

169

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 BOKS 5.4 

Pendirian pengawasan warga sipil dan Kebijakan Keamanan Demokratis Martha Lucía Ramirez de Rincón, Direktur Fundación Ciudadanía en Acción; mantan Senator dan Ketua Komisi Keamanan Kolombia; mantan Menteri Keamanan dan mantan Menteri Perdagangan Luar Negeri Kolombia; Anggota Dewan Penasihat WDR

Tantangan yang kami hadapi pada tahun 2002 adalah mencegah Kolombia agar tidak menjadi negara yang gagal. Ini berarti melindungi warga kami dari penculikan dan terorisme. Ini juga berarti melindungi insfrastruktur, jalan, dan institusi demokrasi kami dari serangan pasukan gerilya, paramiliter, dan penjual narkoba. Kebijakan Keamanan Demokratis Presiden Uribe meminta mengerahkan tentara dan polisi di seluruh teritori negara dalam enam bulan. Pengerahan ini tidak hanya membutuhkan lebih banyak orang dalam angkatan bersenjata, tetapi juga menyediakan lebih banyak perlengkapan dan pelatihan yang lebih baik dalam HAM dan doktrin sehingga polisi dan tentara dapat beroperasi secara baik di bawah satu perintah. Hal ini juga merupakan hasil dari kerja sama Amerika melalui Plan Colombia, sebuah program yang dijalankan oleh pemerintah Kolombia sebelumnya, yang dikepalai Andrés Pastrana. Dari awal, kami menekankan pentingnya pengendalian warga sipil yang lebih besar terhadap pertahanan. Kami membawa warga sipil ke kementerian untuk bekerja sama dengan komandan militer mengenai pertahanan dan kebijakan keamanan. Aktivitas ini mendatangkan keuntungan tambahan, yaitu semakin besarnya transparansi alokasi anggaran dan pengelolaan sumber daya lainnya yang digunakan oleh militer. Keterlibatan warga sipil dalam perencanaan anggaran dengan orang-orang dari tenaga keamanan membantu suksesnya Kebijakan Keamanan Demokratis. Setelah memperkuat pengendalian warga sipil atas kementerian, kami memulai aktivitas yang belum pernah dilakukan sebelumnya

dalam mengembangkan rencana strategis sepuluh tahun dengan indikator kinerja yang menjadi acuan bagi kami untuk membuat grafik kemajuan dalam menerapkan kebijakan keamanan presiden. Sebagai Menteri Pertahanan, saya membawa perwakilan dari komunitas bisnis dan akademikus dari tendensi ideologi yang beragam guna memberikan masukan untuk kebijakan keamanan nasional. Targetnya adalah meningkatkan legitimasi polisi dan membangun kepercayaan pada angkatan bersenjata. Hal tersebut adalah konsultasi pertama yang terjadi. Saya juga memanggil para usahawan untuk mengizinkan kami memanfaatkan pengalaman mereka demi membantu pemerintah dalam sistem pengusahaan, logistik, dan teknologi canggih. Sangat sulit untuk menentukan apa yang menjadi alasan pasti dari keberhasilan kami. Selama lebih dari delapan tahun ke belakang, kami telah memenangkan kembali kendali atas teritori nasional. Kami telah menghentikan aktivitas penculikan dari jalanjalan dengan “Pescas Milagrogas”. Kami telah menyaksikan jumlah organisasi teroris menurun ke titik di mana tidak dapat dibayangkan kembali bahwa mereka dapat bangkit. Fokus kami sekarang adalah memelihara momentum. Kami harus melanjutkan mengejar kebijakan yang telah mendatangkan keberhasilan pada tahuntahun ke belakang ini. Kami harus berusaha lebih keras lagi dengan memperkuat institusi dan menjamin kendali warga sipil demokratis atas angkatan bersenjata yang monopolinya atas pengerahan tenaga keamanan diakui dan dihormati.

Catatan WDR: Mengapa memperhatikan proses penganggaran untuk keamanan dan keadilan itu penting? Keamanan dan keadilan adalah kebaikan umum yang esensial yang menguntungkan bagi pembangunan dan pengurangan kemiskinan. Sudah menjadi kepantasan dan kewajiban negara untuk mengalokasikan sumber daya demi penjagaan keamanan dan akses terhadap keadilan. Oleh karena itu, perhatian harus diberikan pada pengelolaan keuangan di sektor keamanan dan keadilan sehingga sumber daya digunakan secara efektif dan efisien menurut prioritas yang disepakati secara transparan dan bertanggung jawab. Berikut tiga komponen penting dan saling berkaitan dalam mengelola pengeluaran kemanan dan keadilan. • Sebagaimana di bagian sektor publik lainnya, anggaran keamanan dan keadilan harus dipersiapkan menurut strategi sektoral. Pemerintah harus mampu mengenali kebutuhan dan sasaran utama sektor keamanan dan keadilan secara keseluruhan serta peran-peran spesifik yang akan dibebankan pada berbagai aktor keamanan dan keadilan. • Sumber daya harus dialokasikan secara terprioritas baik di sektor keamanan maupun di sektor keadilan serta antara sektor keamanan, keadilan, dan sektor-sektor lainnya. Strategi sektoral dan informasi tentang kinerja merupakan komponen penting dari proses pengalokasian. Manajer keuangan dan ekonomi utama beserta badan legislatif harus memiliki kapasitas untuk terlibat penuh dalam proses ini, dan proses tersebut harus mengikutsertakan seluruh aktor. Keamanan dan keadilan harus bersaing dengan sektor-sektor lain untuk memperoleh pendanaan. Analisis belanja publik di tingkat negara secara keseluruhan dapat membantu memberikan informasi untuk membantu proses ini. • Terakhir, sumber daya yang diperoleh harus digunakan secara efisien dan efektif. Ini memerlukan pengawasan dan evaluasi kinerja operasional secara saksama di bidang layanan keamanan dan keadilan, serta dilakukan oleh pegawai negeri. Sistem informasi manajemen keuangan dasar yang berjalan dengan baik dalam hal ini sangat penting. Selain itu, sangat penting agar ketidakteraturan yang tidak teridentifikasi selama proses pengawasan dapat ditangani sehingga klaim ketidakpatuhan tidak timbul atau menjadi tertanam. Transparansi proses pembelian di sektor keamanan dan keadilan sama pentingnya dengan bidang lain. Unit audit internal atau fungsi inspektur jenderal di departemen pertahanan, hukum, dan dalam negeri dapat berperan penting dalam memastikan penggunaan sumber daya secara efektif. Sumber: Ball dan Holmes 2002; Harbone dan Sage 2010.

170

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

geng narkoba baru.18 “Solusi terbaik di antara solusi terburuk” antara risiko biaya fiskal dengan keamanan menoleransi sektor keamanan yang terlalu besar untuk periode transisi sebagai lapangan pekerjaan bagi pemberontak yang akan kesulitan mencari pekerjaan jika tidak ada.19 Guéhenmo juga menjelaskan bahwa “kepercayaan bergantung pada legitimasi, tetapi legitimasi juga merupakan sebuah fungsi efektivitas. Tenaga keamanan yang sudah direformasi harus memberikan kesan profesional. Perekrutan dan pengujian mungkin merupakan faktor yang paling penting.”20 Membongkar jaringan yang korup, tidak patuh, dan tersembunyi dalam tenaga keamanan dengan cara perekrutan dan pengujian selama ini merupakan reformasi awal yang penting di negara-negara yang telah menjaga transformasi institusional dari kekerasan. Di BosniaHerzegovina antara tahun 1999 dan 2002, Misi PBB di Bosnia-Herzegovina (United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina—UNMIBH) menguji semua personel penegak hukum di negara tersebut.21 Dikeluarkannya oknum-oknum yang melanggar selama ini dilakukan melalui pengukuran profesionalisme tidak langsung. Misalnya, pengujian terhadap tenaga keamanan tidak dilakukan di Argentina, tetapi persyaratan untuk menerima laporan LSM mengenai pelanggaran-pelanggaran yang telah terjadi ketika mengonfirmasi perjanjian keamanan berujung pada “penyisihan” implisit terhadap personel-personel yang tidak mau menjawab pertanyaan mengenai catatan masa lalu mereka. Baik Cile maupun Argentina memanfaatkan perekrutan sarjana ke dalam tenaga keamanan, dan semakin menekankan pada pelatihan profesional untuk menciptakan lingkungan yang memajukan standar profesional dan mempersulit orang-orang yang melanggar untuk dapat hidup dengan baik.22 Program pengujian juga dapat disesuaikan dengan konteks pada tiga cara utama berikut. •

Program pengujian berbeda berdasarkan targetnya. Tidak ada masyarakat yang sedang dalam transisi yang telah berhasil





mereformasi atau menguji semua institusi pada saat yang sama, bahkan jarang yang berhasil pada satu institusi sama sekali di semua tingkat. Pilihan-pilihan harus diambil berkenaan dengan institusi di mana pengujian akan dilakukan dan posisi dalam institusi tersebut yang akan menjadi objek penyaringan. Program juga berbeda berdasarkan kriteria penyaringan. Apakah tepatnya jenis pelanggaran yang akan disisihkan oleh sistem ini? Tidak semua program sama berkaitan dengan sanksi yang diberikannya. Bahkan, pemecatan pun dapat dilakukan dengan berbagai cara (dimulai dengan cara yang relatif halus, di antaranya memberikan kesempatan kepada pelanggar untuk mengundurkan diri tanpa mengumumkan perbuatan dirinya yang dianggap melanggar). Sanksi pengujian terdiri atas berbagai tingkat publisitas dan batasan prospektif dalam mencari pekerja di berbagai sektor pada masa depan.23

Tindakan untuk mereformasi layanan keamanan selama masa transisi sering kali digabungkan dengan keputusan yang hati-hati untuk tidak menjalankan tindakan yang dapat mengancam dukungan militer untuk perubahan. Misalnya, di Indonesia, peran militer dalam administrasi sipil dan perekonomian secara dramatis berkurang, tetapi hanya sedikit tindakan yang diambil dalam menyelesaikan pelanggaran HAM pada masa lalu. Di Cile, pengawasan warga sipil, penghapusan unit keamanan yang melanggar, dan penuntutan atas pelanggaran HAM pada masa lalu dilakukan secara cepat. Namun, penuntutan awal ditargetkan dan dibatasi dalam lingkup, serta pendapatan militer dilindungi di bawah “undang-undang copper”.24 Perhatian pada sensitivitas gender dan partisipasi penuh dari perempuan dalam reformasi sektor keamanan dapat berkontribusi pada keberhasilan reformasi tersebut. 25 Perempuan mendatangkan penambahan nilai yang lebih khusus bagi tugas-tugas keamanan yang lebih luas, termasuk lebih besarnya

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

akses terhadap layanan, berkurangnya insiden pelecehan seksual, lebih besarnya kepercayaan warga sipil pada sektor keamanan. Selain itu, penelitian terhadap penertiban mendapati bahwa polisi wanita menggunakan lebih sedikit kekerasan, bekerja lebih baik dalam menenangkan situasi yang berpotensi menimbulkan kekerasan, dan menjalankan penertiban masyarakat dengan baik.26 Di Nikaragua, reformasi gender di sektor kepolisian dimulai pada tahun 1990-an yang berujung pada penggambaran polisi sebagai angkatan paling “ramah kepada wanita” di wilayah tersebut, dan dielu-elukan atas keberhasilannya dalam menangani kekerasan seksual.27 Pada lapisan yang sama, Misi PBB di Liberia (UN Mission in Liberia—UNMIL) dalam Unit Polisi Bentukan yang semuanya wanita menjalankan patroli malam pencegahan kekerasan gabungan dengan polisi lokal di Liberia. Dengan demikian, hal itu membantu mereka mengatasi kecurigaan yang melekat dalam diri warga di mana kepercayaan mereka terhadap orang berseragam telah terkikis oleh perang sipil.28 Di Namibia, Unit Perlindungan Wanita dan Anak diciptakan dalam angkatan kepolisian untuk menyentuh permasalahan kekerasan dalam rumah tangga.29 Di Sierra Leone, korban perempuan juga tidak berkenan untuk mengutarakan kejadian yang menimpanya dan meminta bantuan kepada polisi. Misi PBB di Sierra Leone telah membantu menciptakan Unit Bantuan Keluarga dalam departemen kepolisian yang menyertakan opsir polisi wanita. Lingkungan yang lebih baik bagi korban-korban ini berujung pada semakin banyaknya orang yang mau melaporkan kekerasan seksual yang menimpa mereka di mana 90 persen di antaranya merupakan wanita atau gadis perempuan.30 Keamanan warga dapat disentuh pada tingkat lokal dan nasional. Pada tingkat lokal, dilibatkannya masyarakat dan sektor swasta dapat memperbaiki hubungan antara negara dengan warganya sehingga membantu mencegah kekerasan dan konflik. Intervensi yang efektif di antaranya adalah sebagai berikut. •

Aktivitas penertiban masyarakat dengan mengurangi kejahatan melalui rekanan



masyarakat. Dengan dijalankan bersamasama anggota masyarakat, aktivitas ini mengidentifikasi, menanggapi, serta memecahkan kejahatan dan permasalahan lainnya yang memengaruhi masyarakat.31 Penertiban lingkungan hampir sama dengan penertiban masyarakat. Tujuannya adalah memberikan tenaga polisi yang nyata—yang berfokus kepada warga dan bertanggung jawab kepada anggota masyarakat—yang menunjukkan solidaritas lokal guna memenuhi kebutuhan masyarakat. Sebagai contoh, penertiban masyarakat di Kosovo membuat penduduk, pemerintah kota, dan penyedia keamanan menyepakati “rencana keamanan masyarakat” khusus. Permasalahan keamanan yang lebih kecil dan tidak begitu sensitif seperti pelanggaran lalu lintas diutamakan agar lebih cepat selesai. Permasalahan keamanan yang lebih besar seperti penemuan dan pemusnahan senjata gelap akan ditangani setelah kepercayaan terbangun dalam prosesnya. Wawancara dengan penduduk menunjukkan kemajuan nyata dalam mengurangi pelanggaran keamanan kecil, serta membaiknya hubungan antara masyarakat dengan polisi dan persepsi masyarakat akan keamanan.31 Begitu juga, Kota Madya Hatillo di Kosta Rika telah menerapkan penertiban masyarakat yang melibatkan anggota masyarakat dalam rencana tindakan untuk keamanan publik. Satu tahun setelah diterapkan, dampak program ini terhadap kejahatan tidaklah signifikan, tetapi perasaan tidak aman berkurang dari 36 persen anggota masyarakat menjadi 19 persen dan persepsi publik terhadap polisi membaik.33 Sektor swasta dapat mendukung pemerintahan kota madya dan masyarakat sipil dalam inisiatif pencegahan kejahatan dan kekerasan. Unit pasifikasi polisi di Rio de Janeiro, Brasil, dimulai pada tahun 2008 untuk menggantikan pemaksaan yang merupakan intervensi jangka pendek

171

172

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1



di favela (daerah kumuh di Brasil) dengan keberadaan polisi dan layanan masyarakat jangka panjang. Tujuannya adalah menjamin konsolidasi kontrol wilayah dan perdamaian di area-area intervensi melalui promosi kewarganegaraan dan pembangunan yang mengintegrasikan area-area ini menjadi sebuah kota yang lebih besar. Sektor swasta membantu mendanai inisiatif ini yang berkontribusi pada pembangunan sosial dan ekonomi di favela-favela ini.34 Masyarakat telah mencegah dan menanggapi kekerasan berbasis gender. Operasi militer Uni Eropa di Republik Demokratik Kongo berkolaborasi dengan organisasi-organisasi wanita lokal yang menyediakan informasi tentang orang-orang yang dapat ditemui atau dihubungi jika ingin mencari dukungan psikologis, medis, dan hukum ketika tenaga Uni Eropa mendapati kasus-kasus kekerasan seksual. Misi PBB di sana juga mengorganisasi penduduk desa untuk membangun skema alarm masyarakat yang memberi peringatan atas para pengganggu yang melakukan tindakan kekerasan yang sering kali dilakukan terhadap perempuan.35

Akan berguna jika terus menjalankan praktik-praktik yang sudah lama dijalankan dan memberikan hasil yang baik guna membantu penertiban dan keamanan publik, bahkan meskipun praktik-praktik ini bukanlah solusi yang “teknis”. Di Haiti, Perdana Menteri Jean-Max Bellerive menjelaskan bahwa Haiti membutuhkan angkatan yang modern dengan perlengkapan teknis yang canggih untuk daerah perkotaan besar yang menghadapi jaringan geng dan kejahatan terorganisasi yang canggih dan penuh kekerasan. Namun, di daerah pinggiran, angkatan kepolisiannya yang biasabiasa sanggup beroperasi secara efektif dalam menyelesaikan sengketa kecil tanah dan properti. Mendirikan angkatan dengan perlengkapan teknis yang canggih serta membangun misi yang lebih disesuaikan dengan area perkotaan “tidak boleh membuat polisi merasa bahwa bukan lagi pekerjaan mereka untuk masuk ke pinggiran

kota dan menyelesaikan sengketa properti atau perselisihan keluarga sebelum masalah tersebut mendatangkan kekerasan.”36 Menjadikan reformasi keamanan sebagai prioritas utama bukanlah berarti reformasi yang komprehensif dan modernisasi di semua aspek sistem. Reformasi mendasar yang memperbaiki keamanan warga dan mencegah kebuntuan sistem dapat membuat reformasi bergerak maju di area politik dan ekonomi lainnya sehingga memungkinkan terjadinya profesionalisasi serta reformasi yang lebih bertahap dan komprehensif. Angkatan kepolisian Haiti memberikan contoh progres dalam fungsi-fungsi dasar dan kepercayaan antara negara dengan masyarakat pada institusi keamanan dari awal yang sangat rapuh (Boks 5.5).

Keadilan Fungsi pengadilan kriminal dan penyelesaian pertikaian Pengalaman telah menunjukkan bahwa koordinasi antara berbagai lembaga pengadilan amat penting untuk mengurangi impunitas, dan hubungan yang efektif harus terjalin antara kepolisian dengan institusi pengadilan lain, termasuk institusi kehakiman, jaksa umum, dan lembaga pemasyarakatan, untuk memerangi kejahatan dan kekerasan.37 Meskipun kepolisian Haiti pasca-2014 mencapai hasil mengesankan (lihat Boks 5.5), kemajuan pada sistem pengadilan dan lembaga pemasyarakatan tidak seimbang dengan peningkatan kapasitas dan legitimasi kepolisian. Jadi, pelanggar hukum sering kali kembali dilepas ke masyarakat tanpa proses wajib dan melanjutkan kegiatan ilegal. Sebaliknya, reformasi penegakan hukum yang dilancarkan oleh Misi Bantuan Regional untuk Kepulauan Solomon (Regional Assistance Mission to the Solomon Islands—RAMSI) berfokus secara bersamaan pada reformasi kepolisian yang lebih lanjut membangun sistem pengadilan yang sebelumnya memiliki reputasi baik dan memperbaiki lembaga pemasyarakatan di negara itu.38 Dalam konteks negara-negara berpendapatan sedang, misalnya transisi dari rezim militer di Cile dan Argentina di mana

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

akuntabilitas menjadi hambatan yang lebih besar daripada kapasitas, reformasi layanan keamanan dan pengadilan berjalan dalam laju yang kurang lebih sama dan saling menguatkan (sebagian perubahan dilakukan di awal dan sebagian lain dilakukan secara bertahap). 39 Sebaliknya, seperti disinggung pada Bab 3, peningkatan kapasitas militer dan kepolisian di Kolombia tidak diimbangi dengan peningkatan pemberian sumber daya dan kapasitas serupa di pengadilan sehingga membatasi kemajuan secara keseluruhan.40 Pemeriksaan terhadap personel yang dibahas sebelumnya yang berkaitan dengan institusi keamanan dapat menjadi sangat penting bagi para hakim dan jaksa penuntut. Di BosniaHerzegovina, tiga Dewan Kehakiman dan Kejaksaan Tinggi (High Judicial and Prosecutorial Councils—HJPC) yang beranggotakan personel dari luar dan dalam negeri, merestrukturisasi sistem pengadilan serta mengganti semua hakim dan jaksa antara tahun 2002 dan 2004. Hampir 1.000 posisi dinyatakan kosong, dan persaingan terbuka diumumkan untuk mengisi posisiposisi tersebut.41 Mekanisme tidak langsung juga digunakan untuk meningkatkan profesionalisme di sektor keadilan. Pascatransisi ke rezim militer di Cile, tindakan pengawasan sipil secara sigap terhadap Carabinieri dipadukan dengan reformasi proses promosi dan konfirmasi hakim yang mendorong independensi jaksa di tingkat lebih rendah dan promosi berbasis imbalan jasa ke pengadilan tinggi.42 Dalam hal pembangunan kapasitas, fokus pada fungsi-fungsi administratif dasar mengganti prosedur-prosedur kedaluwarsa dan menyasar peningkatan pemrosesan kasus cenderung memberikan hasil lebih baik daripada program reformasi besar hukum dan pengadilan.43 Pemerintah dan pihak donor umumnya cenderung mengorbankan pragmatisme pendekatan untuk mereformasi sistem pengadilan ini dengan lebih mengutamakan penyusunan ulang rancangan hukum legal daripada administrasi keadilan dasar dan pembangunan institusi dasar (seperti yang terjadi di Afganistan setelah tahun 2001 dan di Irak setelah tahun 2003).44 Pemberian layanan keadilan tingkat lokal sangat penting untuk menjaga kepercayaan terhadap upaya

Boks 5.5 

173

Reformasi kepolisian Haiti meskipun dalam kondisi sulit

Jenis kekerasan: Kejahatan dan kekerasan geng yang meluas, aktivitas milisi, kejahatan terorganisasi, perdagangan narkoba. Peluang transisi: Ruang perubahan, Pemangku kepentingan kepemimpinan nasional dan utama: Pemerintah, warga, mitra kepolisian yang baru, dukungan internasional, kepolisian. besar dari pihak eksternal. Tekanan utama: Warisan kekerasan Tantangan institusional: Institusi dan penyalahgunaan kepercayaan, politik, yudisial, dan publik yang perdagangan narkoba dan lemah; akuntabilitas yang rendah; kegiatan kriminal terorganisasi, kepercayaan yang rendah terhadap pengangguran di kalangan muda, tenaga keamanan. korupsi. Transformasi kepolisian nasional Haiti dari institusi yang paling tidak dipercaya menjadi institusi yang paling dipercaya dalam waktu lima tahun adalah berkat program reformasi yang dilakukan oleh para aktor internal dan eksternal. Reformasi tidak sekadar dipandang sebagai kegiatan teknis internal, tetapi sebagai proses politik yang mengharuskan untuk membeli hati para pemimpin Haiti. Dukungan politik mereka memastikan bahwa sumber daya keuangan disalurkan untuk membayar gaji dan mendukung operasi polisi sehari-hari. Faktor eksternal lain adalah Misi Stabilisasi PBB di Haiti (MINUSTAH) yang melalui kehadiran militer dan kepolisiannya membantu keamanan internal sehingga memberi ruang bagi program pendidikan polisi secara menyeluruh. Berkat faktor-faktor eksternal ini, Kepolisian Nasional Haiti (Haiti National Police—HNP) yang didukung oleh MINUSTAH berhasil memprofesionalkan kesatuannya, meningkatkan moral para anggota, dan meningkatkan kepercayaan publik. HNP juga menerapkan prosedur evaluasi terhadap anggota yang ada dan perekrutan anggota baru. Unit urusan internal yang telah diperkuat melakukan tindakan-tindakan menentukan dalam berbagai kasus kejahatan sehingga menguatkan nilai-nilai dan kebutuhan akan integritas anggota kepolisian. Program pendidikan rekrutmen awal selama tujuh bulan (bukan 2 hingga 3 minggu yang umum dilakukan di lingkungan pascakonflik) diterapkan bersamaan dengan program-program latihan khusus lainnya. Setiap anggota kepolisian dilengkapi dengan baik agar dapat melaksanakan fungsi kepolisiannya dan menerima gaji secara teratur. Seragam polisi yang selalu identik dengan korupsi dan pelanggaran HAM juga mengalami perubahan guna mencegah mantan polisi agar tidak menggunakannya untuk kegiatan ilegal—dan yang lebih utama adalah sebagai simbol publik bagi perubahan kepolisian. HNP juga memperkuat manajemennya, lebih banyak mendelegasikan kewenangan di lapangan, serta meningkatkan fungsi administratif dan fungsi pendukungnya. Penduduk Haiti mengakui adanya perubahan di tubuh HNP: ketika ditanya dalam survei pada tahun 2009 apakah mereka melihat perubahan kinerja polisi selama satu tahun terakhir, 72 persen penduduk melaporkan adanya perubahan positif dan 83 persen penduduk menyatakan bahwa situasi keamanan negara “sangat” atau “sedikit” lebih baik daripada tahun sebelumnya. Setelah diuji oleh banjir, angin topan, gempa bumi, dan krisis pangan nasional, kinerja pelayanan kepolisian di semua insiden tersebut sangat baik. Pada peristiwa gempa bumi pada 12 Januari 2010, kepolisian menjadi satu-satunya perpanjangan tangan pemerintah yang berfungsi di jalan-jalan di Haiti. Sumber: UNDPKO 2010a.

174

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

reformasi institusional, dan bermitra dengan komunitas-komunitas atau masyarakat sipil untuk mewujudkannya dapat menjadi tautan penting bagi hasil-hasil cepat dan pembangunan institusi pada masa selanjutnya. Di Amerika Latin, pengadilan lokal yang inovatif efektif untuk memberikan keadilan bagi warga (Boks 5.6). Pendekatan-pendekatan lain untuk meningkatkan akses terhadap keadilan yang menunjukkan hasil positif di berbagai wilayah yang kurang terlayani oleh sistem formal adalah pengadilan bergerak dan penggunaan tenaga paralegal. Di Nikaragua, pada awal tahun 2000-an, pengadilan bergerak dan tenaga paralegal berbasis komunitas dipuji karena dapat mengurangi tingkat kejahatan sebesar 10 persen di wilayah operasinya.45 Pendekatan yang dilakukan oleh Timap untuk Keadilan—sebuah organisasi nirlaba yang memberikan bantuan hukum gratis di berbagai wilayah di Sierra Leone—juga memberikan hasil penting. Tenaga paralegal yang dibantu oleh pengacara banyak membantu masyarakat untuk menyelesaikan pertikaian dan keluhan sejak tahun 2003. Penelitian kualitatif menunjukkan bahwa intervensi Timap berhasil memberdayakan para kliennya (terutama perempuan) untuk mendapatkan kembali hak-hak mereka. Persepsi masyarakat akan keadilan dan akuntabilitas institusional kepolisian, pemimpin masyarakat tradisional, dan pengadilan juga meningkat sebagai hasil kerja Timap. 46 Belajar dari pengalaman Timap, para donor dan pemerintah Sierra Leone bekerja sama dengan LSM-LSM dan kelompok berbasis komunitas pada tahun 2010 untuk membangun pendekatan nasional terhadap layanan keadilan, termasuk lini depan tenaga paralegal masyarakat dan sejumlah kecil tenaga inti pengacara pendukung. Akses terhadap keadilan (dan layanan) sering kali tidak diberikan kepada mereka yang tidak terdaftar, serta inisiatif registrasi dapat menjadi bentuk pengakuan kewarganegaraan dan identitas komunitas yang penting bagi kelompok-kelompok marginal. 47 Beberapa organisasi seperti Community of Sant’Egidio melalui program Birth Registration for All versus Oblivion (BRAVO),48 Komite Internasional Palang Merah, UNICEF, UNHCR, dan berbagai LSM turut mendukung otoritas nasional

untuk meregistrasi kelahiran pada situasi sulit. Beberapa cara efektif termasuk memasukkan ketentuan khusus tentang pencatatan kelahiran dan identifikasi dengan baik dalam perjanjian damai, memanfaatkan “reporter” masyarakat seperti bidan melalui program pencatatan kelahiran bergerak, dan memadukan pencatatan kelahiran dengan ketentuan layanan pelengkap seperti imunisasi.49 Memadukan sistem peradilan formal dengan sistem masyarakat tradisional dapat menjadi solusi terbaik lain. Reformasi yudisial secara mengakar dan komprehensif jarang dapat dicapai dalam jangka pendek atau menengah. Oleh karena itu, salah satu tantangan reformasi peradilan adalah membangun jembatan antara sistem formal dengan informal pada tahap awal transisi. Sistem tradisional di seluruh dunia banyak menyelesaikan isu-isu pertikaian tanah, kepemilikan, dan keluarga. Sedikitnya, 80 persen penduduk di negara-negara rapuh dewasa ini bergantung pada aktor nonnegara untuk mendapatkan keamanan dan keadilan.50 Di Kenya, misalnya—di mana tanah sering menjadi sumber pertikaian pribadi dan komunal, bahkan jika dan terkadang tanahnya dimiliki—institusi tradisional dianggap lebih andal dalam menyelesaikan konflik daripada negara.51 Di Mali, selama beberapa tahun terakhir, perpaduan institusi tradisional lokal dan institusi negara berhasil menyelesaikan pertikaian tanah di mana kelompok-kelompok masyarakat menjadi penengah bagi pihak-pihak yang bertikai, kemudian semua pihak merekam keputusan yang diambil di prefektur lokal.52 Pengadilan informal bagi perempuan juga membantu struktur formal yang umumnya dilangsungkan oleh masyarakat sipil untuk memungkinkan kaum perempuan mengungkapkan kejahatan yang mereka alami. Pengadilan bagi kaum perempuan diterapkan di Guatemala untuk mengadili kejahatan selama perang saudara di kamp-kamp pengungsi Palestina di Lebanon untuk mengadili kasus perkosaan pada pembantaian Sabra dan Shatila tahun 1982, dan di Jepang untuk menyelesaikan masalah “jugun ianfu” selama Perang Dunia II.53 Pelajaran di sini tampaknya adalah menggunakan proses pengakuan dan reformasi untuk memanfaatkan kapasitas struktur masyarakat tradisional dan “menarik” keduanya

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

Boks 5.6 

Solusi pengadilan inovatif di Amerika Latin

Pengadilan dua puluh empat jam—pengadilan dakwaan untuk mendengar keluhan dan meninjau bukti segar— menunjukkan bagaimana kasus-kasus kriminal dapat diselesaikan dengan cepat. Satu contohnya adalah pengadilan 24 jam yang diluncurkan pada tahun 2005 oleh Pengadilan Tinggi Guatemala. Pengadilan ini merupakan upaya interinstitusional yang tidak hanya melibatkan lembaga peradilan, tetapi juga Kementerian Umum, Kementerian Pemerintah, Kepolisian Sipil Nasional, dan Lembaga Pembelaan Masyarakat. Selain beroperasi selama 24 jam sehari, 365 hari setahun, ketersediaan pengadilan 24 jam telah memfasilitasi polisi dalam mematuhi persyaratan proses wajib untuk menghadapkan tahanan ke pengadilan dalam batas waktu 6 jam. Selama tiga tahun pertama operasinya, jumlah kasus yang ditutup berkurang dari 77 persen menjadi di bawah 15 persen. Hampir 50 persen dari semua panggilan diakhiri dengan alternatif terhadap penahanan, seperti jaminan, tahanan rumah, wajib lapor mingguan ke pengadilan daerah, atau pembatasan untuk bepergian. Kasus konsumsi narkoba berkurang dari 30 persen menjadi 7 persen. Pengadilan pun lebih memanfaatkan alternatif bagi pengadilan. Pengadilan in flagrante delicto ditetapkan di Kosta Rika pada tahun 2008 sebagai program rintisan di San José untuk mengurangi masa disposisi kasus kriminal. Pengadilan tersebut dilakukan dengan kerangka hukum yang ada tanpa memerlukan reformasi hukum lebih lanjut. Tujuannya adalah memastikan proses wajib menjamin prosedur lebih sederhana untuk menangani kasus-kasus di mana terdakwa tertangkap tangan melakukan kejahatan (yang disebut in flagrante delicto). Pengadilan tersebut dibuka 24 jam sehari, 365 hari setahun, dan dijalankan dengan jam kerja giliran oleh para hakim, jaksa penuntut, dan pembela. Kasus-kasus dialihkan dengan cepat kepada penuntut yang dapat meminta rapat dengar dengan hakim untuk menganalisis mekanisme alternatif, seperti keputusan rangkuman atau penahanan preventif. Jika terdakwa dan pembela memilih, pengadilan cepat dapat segera dilakukan atau diatur dalam waktu beberapa hari saja. Di Kolombia, Rumah Keadilan—pusat layanan multilembaga terintegrasi—digunakan untuk menyelesaikan konflik. Rumah-rumah keadilan ini, yang pertama kali dirancang dan diterapkan oleh Badan Amerika Serikat untuk Pembangunan Internasional (United States Agency for International Development—USAID) pada tahun 1995, telah membantu lebih dari 7,8 juta warga sejak pendiriannya, terutama dari masyarakat berpendapatan rendah. Kini, terdapat 50 fasilitas bertenaga mumpuni di wilayah-wilayah kota dan pedesaan di seluruh negeri yang sebagian bersifat regional. Karena keberhasilan rumah keadilan dalam mengurangi konflik lokal dan menjaga perdamaian, dilakukan program untuk mendirikan sepuluh Rumah Keadilan Regional baru dengan bermitra dengan Kementerian Dalam Negeri dan Hukum. Dalam layanan sosial lain, misalnya Pusat Perdamaian yang merupakan versi Rumah Keadilan yang diperluas, masyarakat dapat mengakses program yang mendorong nilai-nilai kewarganegaraan, koeksistensi damai, dan penyelesaian konflik secara damai. Pusat Perdamaian pertama dibuka pada Desember 2002 di Barrancabermeja—salah satu wilayah paling keras di Kolombia—dan kini sudah ada lima belas Pusat Perdamaian di seluruh Kolombia. Sumber: World Bank 2010i; USAID Guatemala 2008; USAID 2009b.

secara bertahap ke arah sikap menghormati kesetaraan dan norma-norma internasional. Satu contoh adalah upaya Timor Leste untuk menggabungkan hukum adat istiadat ke dalam sistem hukum formal. Setelah merdeka, sistem hibrida de facto muncul di Timur Leste, sedangkan mekanisme keadilan lokal tetap berfungsi secara paralel dengan sistem hukum formal. Alasan utama bagi kepercayaan terhadap sistem tradisional adalah sistem itu menyelesaikan konflik-konflik sesuai dengan norma dan warisan budaya (51 persen dari responden survei) serta lebih murah dan

efektif daripada sistem keadilan formal (38 persen dari responden survei).54 Seiring sistem keadilan formal meningkatkan kapasitasnya, alih-alih berupaya menggantikan sistem informal ini, pemerintah memulai konsultasi publik tingkat nasional pada tahun 2009 untuk proses pengakuan hukum adat sesuai dengan ketentuan konstitusi. Hukum adat seperti kompensasi finansial dimasukkan dalam hukum formal. Proses ini juga melibatkan perdebatan ketegangan antara pendekatan formal dengan adat yang diterapkan terhadap kejahatan seperti perkosaan.55

175

176

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Korupsi Keadilan juga berkepentingan untuk memastikan akses yang setara bagi warga negara terhadap sumber daya negara. Dengan kata lain, keadilan berkepentingan untuk melawan korupsi. Di Georgia, pemerintahan Saakashvili yang memperoleh kekuasaan melalui Revolusi Mawar tahun 2003 memberantas korupsi di sektor publik pada tahun 2003 dengan mengungkap kekayaan pejabat publik dengan lebih baik, memperkuat perlindungan whistleblower, serta memperbaiki kendali keuangan publik dan tindakan penyitaan. Selain itu, pemerintah Saakashvili juga mengkriminalkan penyuapan aktif dan pasif, menegakkan hukum kriminalnya, serta membentuk Dewan Intragensi Antikorupsi yang bertugas mengembangkan dan menerapkan strategi antikorupsi nasional baru. Tiga tahun kemudian, Georgia menduduki peringkat atas sebagai reformis antikorupsi dalam sejumlah indikator tata kelola tindakan global, termasuk bahwa 78 persen warga Georgia merasa bahwa korupsi berkurang selama tiga tahun terakhir, yang merupakan hasil terbaik dari 86 negara yang disurvei.56 Kapasitas swasta dan internasional dapat membantu sistem negara dalam menerapkan pendekatan terbaik untuk melawan korupsi pada situasi rapuh. Liberia menyadari bahwa negara itu kurang mampu mengawasi industri kehutanan nasionalnya pada periode pascakonflik, dan beralih pada kapasitas nonnegara untuk memastikan pengembalian pendapatan akibat pembalakan liar (di bawah pemerintahan mantan presiden Charles Taylor, kurang dari 15 persen pajak dari pendapatan kehutanan dapat ditagih) dan untuk mengamankan uang dari penjualan kayu ilegal agar tidak dicuci melalui rantai suplai yang sah. Pemerintah mengontrak perusahaan inspeksi swasta guna membangun dan mengoperasikan sebuah sistem untuk melacak semua kayu dari titik panen hingga transportasi penjualan dengan kesepakatan untuk mentransfer sistem itu kepada pemerintah setelah tujuh tahun. Sistem itu memastikan bahwa pemerintah mengumpulkan semua pendapatan karena pemerintah tidak akan mengeluarkan izin ekspor hingga Bank Sentral mengonfirmasi bahwa semua pajak telah

dibayar.57 Serupa dengan hal itu, Indonesia dan Mozambik menggunakan badan penagihan cukai swasta untuk membantu meningkatkan efisiensi di bidang yang selalu rentan korupsi.58 Transparansi informasi anggaran dan belanja merupakan suatu perubahan yang mudah dilakukan sejak awal, dan menjadi sangat penting untuk mencegah arus dana tidak sah menjadi kegiatan kekerasan. Misalnya, Timor Leste’s Petroleum Law yang berlaku pada tahun 2005 ditetapkan sangat awal pada masa transisi menuju kemerdekaan. Undang-undang tersebut menetapkan tingkat transparansi yang tinggi terhadap dana dan merekomendasikan bahwa pemerintah hanya menarik jumlah yang diperlukan untuk mempertahankan nilai modal aset minyak negara.59 Kerangka pendapatan minyak tetap kokoh dan melindungi aset nasional, bahkan selama periode tidak aman pada tahun 2005–2006—serta didukung oleh pelaporan belanja setiap kementerian secara terbuka kepada parlemen dan publik, termasuk sektor keamanan. Organisasi komunitas lokal dan masyarakat sipil juga memerangi korupsi. Pendekatan “akuntabilitas sosial” menggunakan insentif bagi warga dan komunitas untuk mengawasi belanja yang secara langsung memengaruhi kesejahteraan mereka. Alat-alatnya termasuk lembar laporan warga, lembar skor komunitas, pembuatan anggaran publik yang bersifat partisipatori, survei penjejakan belanja publik, dan pendekatan pembangunan komunitas di mana belanja dipublikasikan secara transparan di tingkat lokal. Dalam situasi rapuh, alatalat akuntabilitas sosial semacam itu dapat membantu membangun kepercayaan warga terhadap negara di tingkat nasional dan lokal.60 Hasilnya bisa sangat signifikan. Dalam Program Pembangunan Kecamatan di Aceh, Indonesia, 88 persen penduduk yang disurvei percaya bahwa dana program dikelola dan digunakan dengan benar untuk kebutuhan yang mereka anggap paling penting.61 Di Madagaskar, pengawasan komunitas di sektor kesehatan (melalui lembar skor komunitas) memicu peningkatan kepuasan konsumen sebesar 10 persen terhadap layanan kesehatan (dari 39 menjadi 49 persen) dalam waktu sedikitnya empat bulan. Lembar skor

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

juga membantu meningkatkan keteraturan pembayaran gaji dan interaksi antara pengguna, staf kesehatan, dan pemerintah desa.62 Dengan dukungan mitra internasional yang sama teguhnya, para reformis yang teguh dengan pendirian dapat memperoleh manfaat penting di bidang akuntabilitas dan transparansi publik, bahkan pada situasi sulit (Boks 5.7). Pada tahun 2002, Otoritas Palestina memulai reformasi sistem manajemen keuangan publiknya dan berhasil mencapai sejumlah prestasi penting dalam waktu kurang dari dua tahun. Semua pembayaran pendapatan disentralisasikan ke dalam akuntansi kekayaan pusat sehingga menghapuskan belanja tertutup dan nontransparan oleh kementeriankementerian lini. Departemen Suplai dan Tender di Kementerian Keuangan memiliki yurisdiksi penuh atas semua belanja (di atas nilai ambang US$15.000) oleh kementerian-kementerian dan badan-badan, termasuk Administrasi Keuangan Keamanan. Pembayaran gaji untuk personel keamanan dilakukan secara langsung ke akun bank mereka, bukan melalui pembayaran tunai secara langsung. Pembayaran transfer nontransparan ke lembaga kepresidenan pun dihapuskan sepenuhnya dengan mentransfer dana tersebut ke beberapa kementerian (Bidang Kesehatan, Pendidikan, dan Sosial).63 Perusahaan sektor swasta pun dapat menerapkan prosedur pragmatis dan terbaik mereka sendiri untuk menangani risiko korupsi, bahkan dalam konteks institusional yang lemah (Boks 5.7).

Lapangan pekerjaan Pemulihan sektor swasta Menghapuskan kendala penting yang diidentifikasi oleh pihak swasta dapat membantu memulihkan kepercayaan dengan memberi sinyal kepada pengusaha mengenai usaha yang lebih ramah lingkungan yang menghasilkan kebangkitan ekonomi dan menjadi basis reformasi yang lebih luas kepada para pengusaha. Sorotan awal terhadap penyederhanaan undang-undang bisnis—alih-alih ekspansi atau perbaikan— terbukti efektif. Di Bosnia-Herzegovina, “Inisiatif Buldoser” tahun 2002 dan inisiatif “guillotine”

setelahnya yang dilakukan oleh badan entitas memobilisasi komunitas bisnis lokal untuk melobi dihapuskannya kendala besar birokratis yang menghambat pertumbuhan sektor swasta. Inisiatif Buldoser melahirkan 50 upaya reformasi untuk menghapuskan alur birokrasi berlebihan dalam waktu 150 hari sehingga memperbaiki iklim investasi.64 Amendemen undang-undang secara selektif yang mengizinkan perdagangan yang lebih bebas dan menyederhanakan investasi ke dalam negeri juga menghasilkan kesuksesan awal. Serupa dengan hal itu, pada tahun 2002, sebagai suatu strategi pembangunan yang dipimpin oleh sektor swasta, Rwanda memeriksa rezim pelaksanaan kontraknya yang sejak lama menjadi kendali bagi investasi. Registrasi bisnis domestik meningkat 10 persen per tahun dari tahun 2001 hingga 2004, dan mendorong pertumbuhan sektor formal dari 6 menjadi 7 persen pada tahun 2003 dan 2004.65 Namun, pada situasi kekerasan di mana kepercayaan bisnis sangat rendah, menciptakan lingkungan yang tepat bagi bisnis sering kali belum cukup untuk menarik investasi; intervensi yang lebih bersifat langsung diperlukan agar sektor swasta dapat memainkan peran katalisnya. Satu pendekatan adalah mendukung rantai nilai.66 Hubungan antara produsen, pedagang, dan konsumen dapat terbangun dengan kekerasan sehingga merusak kepercayaan antara kelompok-kelompok sosial. Memulihkan hubungan ini dengan menyatukan para pelaku pasar dan memberikan informasi tentang tren pasar dapat menciptakan lapangan kerja dan membangun kembali kohesi sosial.67 Pemulihan tersebut juga memberikan koneksi pasar baru yang sah pada usaha lokal sebagai alternatif bagi kegiatan ilegal, seperti sektor ternak perah di Kosovo dan kopi di Rwanda (Boks 5.8). Pendekatan yang menjanjikan bagi pembangunan pasar baru, bahkan di lingkungan rapuh, adalah hibah pemadanan (matching grants) bagi pembangunan pasar baru yang mengembangkan potensi kemampuan sektor swasta untuk berinovasi dan membantu wirausahawan guna menciptakan lini produk baru sambil menanggung risiko investasi secara bersama-sama.68

177

178

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Boks 5.7 

Pengalaman melawan korupsi Mekanisme yang fleksibel dan kokoh untuk melawan korupsi di sektor swasta

Mo Ibrahim, Pendiri Mo Ibrahim Foundation; Pendiri Celtel; Anggota Dewan Penasihat WDR Ketika saya mendirikan Celtel pada tahun 1998 untuk membangun dan mengoperasikan jaringan telepon seluler di seluruh Sub-Sahara Afrika, sahabat-sahabat saya dengan maksud baik menggeleng-gelengkan kepala mereka karena tidak percaya sambil menyampaikan dua hal: Saya tidak akan berhasil karena tidak ada pasar potensial bagi teknologi baru di benua miskin ini, dan saya harus siap untuk menyuap semua pengambil keputusan di segala tingkatan. Kenyataannya, Celtel justru sukses besar. Afrika terbukti menjadi benua dengan pertumbuhan telepon seluler tercepat. Mengenai korupsi, saya melakukan dua hal sederhana. Pertama, saya membentuk dewan direksi yang kuat dan terdiri atas orangorang terkemuka. Kemudian, kami memutuskan bahwa segala pembayaran, awalnya di atas US$30.000, harus disetujui oleh dewan direksi. Keputusan ini terbukti penting untuk menguatkan sikap antisuap di perusahaan serta memberikan perlindungan

dan dukungan bagi para manajer kami. Keputusan ini juga meningkatkan disiplin keuangan di seluruh operasi perusahaan. Dukungan baik dari para anggota dewan direksi dan komitmen mereka untuk merespons dengan cepat segala persyaratan pendanaan yang tidak dapat diprediksi sangat krusial. Terkait dengan para pejabat Afrika, jumlah insiden tekanan terhadap perusahaan untuk membayar jauh lebih sedikit dari yang kami perkirakan. Dalam tiga kesempatan untuk mengambil tindakan hukum di pengadilan setempat, kami memenangkan semua kasus. Pelajaran berharga yang saya ambil adalah tata kelola perusahaan (corporate governance) memberikan hasil dan memperkuat fondasi kita. Belum cukup jika dewan direksi perusahaan memberikan pernyataan besar untuk melawan korupsi. Sampai atau kecuali mereka menerapkan kebijakan yang memperkuat dan mendukung para manajer, pernyataan mereka tidak lebih dari sekadar kalimat kosong untuk lepas dari tanggung jawab fidusia.

Mengefektifkan lembaga antikorupsi di Rwanda pascagenosida

H.E. Paul Kagame, Presiden Rwanda; Anggota Dewan Penasihat WDR Pada awal masa pascagenosida, upaya pemulihan di Rwanda difokuskan untuk melakukan stabilisasi, memulihkan keamanan, memupuk kepercayaan sosial, serta membangun kembali dan mereformasi institusi politik, di samping membangun fondasi pemulihan dan pertumbuhan ekonomi. Tiga tahun setelah genosida dan perang saudara, proses pembangunan institusi mengembalikan nilai kebaikan dan melawan korupsi dengan penuh dedikasi. Upaya-upaya tersebut meliputi pendirian Rwanda Reveneu Authority (Otoritas Pendapatan Rwanda), Ombudsman, Auditor General’s Office (Dinas Auditor Umum), National Public Prosecution Authority (Otoritas Pengadilan Publik Nasional), Kepolisian Nasional, Rwanda Public Procurement Authority (Otoritas Pembelian Publik Rwanda), dan lain-lain. Upaya-upaya ini juga diikuti oleh tindakan legislatif seperti Undang-Undang Organik Kode Etik Kepemimpinan yang semuanya diterapkan sebelum pembuatan strategi ekonomi jangka panjang sehingga memastikan bahwa pembangunan ekonomi kami yang masih rapuh tidak terbuang akibat pencurian dan keserakahan.

Pelajaran penting dari pengalaman kami adalah pembangunan institusi dan undang-undang yang sesuai merupakan syarat mutlak. Meskipun demikian, menjalankan institusi dan undang-undang secara efektif sering kali lebih sulit. Di Rwanda, komitmen untuk melawan korupsi merupakan prioritas penting bagi pemerintahan baru yang akan dibentuk pada Juli 1994. Kebijakan tanpa toleransi menyebabkan mundurnya atau diberhentikannya pemegang jabatan publik, di samping pihak lain, termasuk sebagian anggota Pemerintahan Persatuan Nasional. Dalam hal ini, tindakan pun diambil oleh Parlemen dan Eksekutif untuk menegakkan kesadaran akuntabilitas politik di titik penting sejarah kami, dan semakin mengefektifkan institusi tata kelola. Hal ini dikuatkan pula dengan kebijakan berkelanjutan untuk mengadili pejabat korup secara konsisten. Melalui perenungan, jelas bahwa tindakan terhadap pejabat tinggi—yang menunjukkan bahwa tidak ada seorang pun yang kebal hukum—amat penting. Dukungan kuat publik bagi upaya antikorupsi sangat penting dan masih sangat penting, mengingat upaya tersebut merupakan proses yang masih berjalan.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

Boks 5.8 

179

Pembangunan rantai nilai di Kosovo dan Rwanda

Kosovo Jenis kekerasan: Konflik sipil; kekerasan etnis; kekerasan politik, kriminal, dan geng. Peluang transisi: Ruang yang besar bagi perubahan, deklarasi Pemangku kepentingan utama: Petani, sektor swasta, kelompok kenegaraan, pemilihan nasional dan daerah, konstitusi baru. etnis, pemerintah daerah dan nasional, pemerintah Serbia, rekan regional dan internasional. Tekanan utama: Pengangguran, warisan kekerasan dan trauma, Tantangan institusional: Akuntabilitas dan keterbatasan kapasitas korupsi, perpecahan etnis, trafficking, pendapatan rendah. di institusi publik dan swasta, infrastruktur yang rusak, warisan eksklusi. Produk susu merupakan barang konsumsi tradisional Kosovo. Pada era 1990-an, sistem produksi terkendali runtuh dan koperasi-koperasi dibubarkan. Banyak keluarga beralih menjadi unit-unit mandiri yang berproduksi untuk memenuhi kebutuhan konsumsi mereka sendiri serta menjual surplus dengan barang dan jasa lain. Konflik tahun 1998–1999 menghancurkan banyak basis produksi, merusak infrastruktur, mengusir orang-orang, memperparah perpecahan etnis, serta menggerus kepercayaan rakyat Kosovo terhadap satu sama lain dan pemerintah mereka. Tidak lama setelah produksi pertanian dan kegiatan ekonomi Kosovo kembali berjalan, para donor mulai bekerja sama dengan para partisipan rantai nilai untuk meningkatkan industri produk susu. Pengimplementasi rantai nilai pertama-tama bekerja dengan para petani secara individual untuk melakukan perubahan tanpa biaya atau rendah biaya guna meningkatkan hasil dan kualitas, kemudian memperluas jangkauan mereka dengan bekerja sama dengan kelompok dan asosiasi yang lebih besar. Setelah itu, mereka mengarahkan para petani ke saluran-saluran komersial dengan membantu mereka lebih jauh untuk meningkatkan proses guna meningkatkan produktivitas dan kualitas serta membangun kembali hubungan dengan pemroses. Secara bersamaan, mereka bekerja dengan pemroses untuk mengarahkan mereka pada pasar akhir—sesuai dengan permintaan, meningkatkan proses dan produk mereka untuk meningkatkan kualitas, melakukan ekspansi produksi, dan meningkatkan pangsa pasar. Dengan bekerja dari mikro menuju makro seiring peralihan Kosovo dari pemulihan menuju pembangunan, para donor dan pengimplementasi mendorong peningkatan dan pertumbuhan berkelanjutan di sektor produk susu. Hanya dalam waktu tiga tahun, misalnya, proyek Rantai Nilai Produk Susu Kosovo meningkatkan penjualan dalam negeri sebesar €36 juta dan menambah 624 lapangan kerja baru dari investasi sebesar €3,9 juta. Dampaknya terhadap kohesi sosial masih belum jelas. Meskipun dewan produk susu didirikan dengan mengikutsertakan etnis Albania dan Serbia, belum ada bukti apakah dewan ini berdampak langsung terhadap partisipasi kelompok etnis yang berbeda ataupun terhadap peningkatan kerja sama antarkelompok etnis. Rwanda Jenis kekerasan: Genosida; politik, komunal, dan lintas perbatasan. Peluang transisi: Ruang yang besar bagi perubahan pascaterjadinya genosida. Tekanan utama: Ketegangan interkomunal dan perpecahan etnis; ancaman keamanan berkelanjutan—ketidakpercayaan, trauma dan warisan penganiayaan, pengembalian pengungsi dan internally displaced persons (IDP).

Pemangku kepentingan utama: Petani kecil, sektor swasta, pemerintah, mitra internasional. Tantangan institusional: Buruknya akuntabilitas dan keterbatasan kapasitas institusi yudisial, keamanan, dan politik—publik dan swasta; warisan kecurigaan dan kekerasan komunal.

Kopi, yang sebagian besar ditanam oleh petani subsistem, sejak lama menjadi sumber penting pendapatan di wilayah pedesaan dan nilai tukar bagi perekonomian Rwanda. Namun, perang dan genosida tahun 1994 merusak sektor kopi akibat kehilangan jiwa dan perusakan atau pengabaian pohon kopi. Pada tahun 1996, produksi kopi hanya mencapai setengah dari tingkat produksi tahun 1993. Antara tahun 2002 dan 2006, proyek Bantuan Pembangunan Agribisnis bagi Rwanda yang didanai oleh USAID sebesar US$5 juta meningkatkan produksi kopi siap ekspor dan menciptakan ribuan lapangan kerja musiman. Secara tradisional, para petani mengelotok dan mencuci biji kopi dengan tangan sebelum dijual ke pengekspor kopi semi washed tradisional. Kini, pengekspor modern menganjurkan para petani untuk menjual biji kopi yang belum dicuci karena mereka dapat memprosesnya secara lebih efisien dengan peralatan modern. Dengan menjual secara langsung ke pengekspor dan tidak melalui perantara, para petani dibayar lebih tinggi untuk tiap pon dan terhindar dari kerja manual yang melelahkan. Hasilnya menggembirakan. Antara tahun 2000 dan 2006, Rwanda meningkatkan produksi kopi fully washed dari 18 ton menjadi 940 ton. Juga terdapat bukti bahwa keamanan ekonomi yang meningkat pada partisipan rantai nilai kopi terkait dengan menurunnya keregangan antaretnis, kecurigaan terhadap etnis lain, dan kecenderungan terhadap tradisi memaafkan. Sumber: USAID Rwanda 2006; Boudreaux 2010; Grygiel 2007; Parker 2008; Chuhan-Pole 2010.

180

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Investasi dalam infrastruktur dasar Investor dalam dan luar negeri memerlukan infrastruktur dasar. Listrik menjadi kendala utama bagi upaya pemulihan yang dilakukan oleh sektor swasta di lingkungan yang rapuh—tetapi reformasi secara komprehensif di sektor listrik dipersulit oleh ketidakamanan. Berdasarkan Survei Perusahaan Grup Bank Dunia, kendala lingkungan bisnis nomor satu yang dihadapi oleh perusahaan-perusahaan yang beroperasi di

Boks 5.9 

wilayah konflik adalah kurangnya tenaga listrik.69 Jaringan listrik canggih umumnya memiliki lebih sedikit pembangkit (karena skala ekonomi terhadap pembangkit, lebih besar berarti lebih baik) yang ditempatkan jauh dari konsumen (karena pemindahan sumber bahan bakar—batu bara, gas alam, hidro—mahal). Desain ini tidak memperhitungkan konflik dengan kekerasan: desain yang sempurna secara teknis ini, terutama rentan dengan gangguan, memerlukan waktu yang lama untuk dibangun dan sulit

Tidak sempurna secara teknis, tetapi tangguh dalam berbagai situasi: Penyediaan listrik terbaik di Lebanon

Jenis kekerasan: Perang saudara, kekerasan sektarian. Peluang transisi: Ruang bagi rekonstruksi cepat dan pembangunan kepercayaan, tetapi masih menghadapi instabilitas berkepanjangan dan ancaman kekerasan. Tekanan utama: Korupsi, persaingan sektarian, warisan kekerasan, penyebaran konflik lintas perbatasan, keterlibatan politik regional.

Pemangku kepentingan utama: Warga, pemerintah, sektor swasta, kepentingan sektarian, pemerintah negara tetangga, mitra luar negeri. Tantangan institusional: Kapasitas institusi yang lemah dalam menyediakan layanan publik, kesepakatan inklusi yang lemah.

Ketika Persetujuan Ta’if (1989) mengakhiri perang saudara (1975–1990), Lebanon ditandai dengan kerusakan infrastruktur yang meluas dan iklim instabilitas. Pada waktu itu, kepercayaan publik pada negara dan institusinya dalam memberikan layanan dasar amat rendah. Sektor listrik banyak menderita kerusakan selama perang akibat pengrusakan dan penurunan tagihan listrik secara signifikan. Meskipun demikian, mayoritas warga Lebanon masih dapat menikmati listrik selama perang dan pada tahap awal pemulihan—dan tetap menikmatinya selama periode instabilitas berikutnya. Sejak masa perang, tenaga listrik disediakan oleh sektor swasta karena tidak adanya sektor publik yang berfungsi. Pembangkit-pembangkit listrik yang dimiliki oleh individu dan kolektif—yang dijalankan oleh sejumlah kecil perusahaan swasta formal dan sejumlah besar perusahaan swasta informal—menjadi bagian pasar utilitas yang mapan. Kemampuan sektor swasta untuk mengisi kekosongan yang ditinggalkan oleh gagalnya layanan publik adalah berkat perekonomian terbuka dan tidak diregulasi serta budaya wirausaha yang kuat. Setelah perang saudara berakhir, sektor swasta bahkan tetap menjadi penyuplai energi penting. Pembangkit listrik yang dijual oleh pihak swasta terus menyuplai listrik (terutama ketika terjadi pemadaman) bagi rumah tangga serta perusahaan, dan sering kali menjangkau seluruh lingkungan. Pada tahun 1994, misalnya, 98 persen perusahaan dan 95 persen rumah tangga diperkirakan menikmati aliran listrik 24 jam yang sebagian besar diberikan oleh sektor swasta. Meskipun kapasitas swasta skala kecil mengisi kekosongan yang ditinggalkan oleh kurangnya keterlibatan sektor publik, penyediaan tenaga listrik dengan skala kecil, tanpa regulasi, dan oleh pihak swasta memiliki kekurangan ekonomi dan lingkungan serius sebagai sistem jangka panjang. Penyediaan listrik oleh pihak swasta dua kali lebih mahal bagi warga Lebanon daripada penyediaan listrik oleh perusahaan negara. Sektor listrik publik masih harus direformasi. Subsidi bagi sektor ini pada tahun 2007 diperkirakan mencapai 4 persen dari PDB negara. Sektor listrik Lebanon tidak hanya menjadi ilustrasi manfaat pendekatan terbaik selama masa krisis, tetapi juga perlunya jalan keluar untuk mencegah ketidakefisienan jangka panjang. Dalam kasus krisis listrik selama upaya rekonstruksi di Irak, muncul pertanyaan apakah solusi terbaik jangka pendek dapat dicapai. Irak memilih untuk membangun kembali jaringan listrik nasionalnya, tetapi kecilnya kemajuan dalam upaya sebesar itu mengakibatkan banyaknya permintaan listrik yang belum terpenuhi sejak tahun 2003, yaitu sebanyak 40–50 persen. Apakah konteks politik, ekonomi, dan keamanan di Irak menciptakan lingkungan untuk solusi oleh sektor swasta? Pada tahun 2003–2004, beberapa perusahaan Lebanon mulai membangun jaringan lingkungan sekunder di Baghdad yang disuplai oleh pembangkit kecil yang dimiliki pihak swasta. Pemerintah Irak juga mempertimbangkan kebijakan demi mendorong pembangkit listrik kecil oleh pihak swasta pada tahun 2005 karena menyadari kecilnya kemampuan mereka untuk memenuhi permintaan jangka pendek. Namun, krisis keamanan yang semakin parah di Baghdad, termasuk serangan aktif terhadap penyuplai tenaga listrik swasta kecil, menghalangi upaya ini. Dibandingkan dengan Lebanon, tradisi kewirausahaan swasta yang lemah dan rekam jejak penyediaan layanan publik yang efektif pada tahun 1990-an dapat menjadi alasan lain bagi kurangnya tenaga listrik yang dipasok pihak swasta selama dekade terakhir. Sumber: World Bank 2008f, 2009d; Republic of Lebanon Ministry of Environment 1999; UN Inter-Agency Information and Analysis Unit 2010.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

dipertahankan. Pemulihan tenaga listrik di Lebanon menunjukkan aspek positif dan negatif dari pendekatan terbaik terhadap reformasi dan pembangunan institusi di sektor listrik yang juga penting bagi penciptaan lapangan kerja di sektor swasta. Sebuah sistem alternatif terbaik memberikan akses tenaga listrik bagi hampir semua rumah tangga, tetapi dengan biaya jangka panjang yang lebih tinggi (Boks 5.9). Perbaikan jalan merupakan investasi infrastruktur lain yang penting bagi pemulihan sektor swasta dan penciptaan lapangan kerja. Perbaikan jalan dapat membantu secara langsung dengan menggunakan jasa kontraktor lokal dan menerapkan metode intensif tenaga kerja—dan secara tidak langsung dengan memfasilitasi akses ke pasar. Contohnya, di Afganistan, terowongan Salang—satu-satunya jalur yang menghubungkan Kabul dengan Afganistan utara yang digunakan sepanjang tahun—kembali dibuka untuk lalu lintas beberapa minggu setelah persetujuan Bonn tahun 2001 diblokade selama empat tahun sehingga mempersingkat waktu perjalanan dari 72 jam menjadi 10 jam.70 Di Republik Demokratik Kongo, konstruksi jembatan yang menghubungkan dua kota (Kikwit dan Tshikapa) menyebabkan turunnya harga makanan, bahan bakar, dan sebagian besar komoditas lain yang diimpor ke kota berlian Tshikapa dari zona-zona pertanian Kikwit dan kota-kota sekitar.71

Dana umum untuk lapangan kerja dan pendekatan “terbaik” lainnya Sayangnya, reformasi perundangan dan investasi infrastruktur sering memakan waktu untuk menyelesaikan pekerjaan. Pemerintah yang tengah berupaya menciptakan lapangan kerja di wilayah yang tidak aman mungkin perlu memberikan “jembatan” awal.72 Tinjauan Bank Dunia terhadap program intensif tenaga kerja pada tahun 2009 di 43 negara berpendapatan rendah dan sedang selama 20 tahun terakhir menemukan bahwa program-program yang dilaksanakan dengan baik dapat berdampak besar terhadap kesejahteraan dan nutrisi kaum miskin. Program-program semacam itu dapat dijalankan dalam skala besar—seperti Ethiopia’s Productive Safety Net Programme (7 juta

penerima pada tahun 2006) dan India’s National Rural Employment Guarantee Act.73 Programprogram intensif tenaga kerja di lingkungan yang rapuh dan diwarnai kekerasan dapat menjadi solusi cepat untuk menstabilkan situasi risiko tinggi; contohnya, inisiatif lapangan kerja secara sporadis di Jalur Gaza sejak tahun 1990-an dan Liberian Emergency Employment Program yang menciptakan 90.000 lapangan kerja dalam waktu dua tahun.74 Afghanistan’s National Emergency Employment Program, yang namanya diubah menjadi National Rural Access Program, diperluas ke seluruh negeri setelah berhasil pada masa awalnya dan menghasilkan 12,4 juta tenaga kerja untuk membangun atau memperbaiki jalan raya sepanjang lebih dari 10.000 km pada tahun 2010 di ke-34 provinsi di Afganistan.75 Namun, tenaga kerja umum yang bersifat intensif jarang dipertahankan dalam situasi rapuh. Program-program ini umumnya didanai oleh donor, dan para donor lebih menyukai durasi singkat antara dua sampai tiga tahun. Alternatif bagi intervensi jangka pendek dapat berupa program pekerjaan umum intensif untuk tenaga kerja di wilayah-wilayah pedesaan yang bersifat musiman atau memiliki intensitas beragam antara musim-musim guna melengkapi lapangan kerja pertanian (dan dapat digabungkan menjadi program pembangunan komunitas; lihat Bab 4)—atau program-program yang berhubungan dengan strategi nasional untuk jangka lebih panjang, seperti Feeder Roads Program di Mozambik yang dilaksanakan sejak tahun 1981 dan program National Rural Employment Guarantee di India.76 Agar program pekerjaan umum berhasil, bukti-bukti di lapangan menunjukkan bahwa penting untuk memiliki sasaran yang jelas (misalnya, untuk mengatasi guncangan insidental atau kemiskinan), memilih proyek yang menciptakan barang publik bernilai, dan memastikan pembiayaan yang terprediksi.77 Penyediaan lapangan kerja (jangka pendek) perlu disertai dengan pengayaan keterampilan dan employability. Rendahnya keterampilan— terutama di kalangan pemuda seperti mantan anggota geng dan pemberontak—membatasi peluang mereka untuk memperoleh lapangan kerja yang berkelanjutan. Pengalaman di tingkat

181

182

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

internasional menunjukkan bahwa program pelatihan kejuruan tradisional tanpa kaitan yang jelas dengan pasar tenaga kerja tidak efektif meskipun diadakan secara rutin.78 Intervensi yang lebih menjanjikan adalah program pemagangan tradisional dan program yang mencakup peluang penempatan kerja.79 Bagi mereka yang tidak tamat pendidikan dasar, program kesempatan kedua (seperti program persamaan atau pelatihan keterampilan hidup) merupakan batu pijakan penting untuk melanjutkan pendidikan, pelatihan, dan peluang kerja. Program kesempatan kedua dapat berdampak positif bagi kalangan pemuda rentan, baik secara langsung (yang meningkatkan peluang mereka untuk mendapat pekerjaan dan menerima gaji lebih tinggi) maupun tidak langsung (dengan memberikan informasi dan keterampilan agar mereka dapat membuat keputusan yang tepat serta memberikan prospek yang lebih baik untuk hidup sukses sehingga mengurangi kemungkinan bagi mereka untuk berperilaku berisiko).80 Transfer uang tunai bersyarat dapat dikaitkan dengan programprogram yang berfokus untuk mempersiapkan offender dan masyarakat untuk reintegrasi offender melalui pelatihan teknis, keterampilan hidup, dan tautan dengan peluang kerja, 81 misalnya YouthBuild International yang aktif di lebih dari belasan negara dan mendukung pemuda selama hingga 24 bulan.82 Dukungan terhadap pertanian di negaranegara yang dilanda kekerasan juga amat penting. Bersama sektor informal, pertanian merupakan sumber lapangan kerja paling memungkinkan di banyak situasi yang terkena dampak konflik.83 Di perekonomian yang relatif maju seperti di Bosnia-Herzegovina, lapangan kerja informal diperkirakan menampung lebih dari sepertiga total lapangan kerja,84 dan pertanian merupakan pemasok pendapatan penting. Di negara itu, misalnya, wirausaha di bidang pertanian berhasil didukung oleh banyak tentara terdemobilisasi yang memilih untuk berintegrasi ke wilayah pedesaan dan bekerja di pertanian skala kecil. Mereka diberi hewan ternak dan peralatan (dengan periode kepemilikan minimal untuk memastikan agar keduanya tidak dijual di pasar), serta konseling yang memungkinkan mereka kembali mendapatkan

penghidupan.85 Beragam luas kegiatan dapat mendukung sektor ini, termasuk memperkuat layanan pertanian, menyediakan program ekstensi lokal yang menggabungkan suplai masukan dengan pelatihan keahlian bisnis dasar, memperbaiki jalan pedesaan, meningkatkan lingkungan yang mendukung pertanian, memperbaiki pengelolaan tanah dan air, serta mengorganisasikan petani dalam asosiasi guna menghubungkan mereka dengan pembeli komoditas dan kredit pertanian. Mendukung kewirausahaan merupakan pendekatan terbaik untuk menciptakan lapangan kerja dan menghasilkan pendapatan.86 Hambatan utama bagi kewirausahaan ialah kurangnya infrastruktur untuk menciptakan pasar yang mengembalikan perdagangan ke wilayah pedesaan, kurangnya tenaga listrik yang memungkinkan penggunaan teknologi produktivitas yang lebih tinggi, kurangnya pasar dan tempat kerja formal, tingginya pajak dan tarif lokal, kurangnya akses terhadap jasa tabungan dan keuangan informal (yang dapat diatasi melalui jasa keuangan bergerak seperti MPaisa di Afganistan),87 serta kurangnya pelatihan yang sesuai (yang perlu ditujukan bagi kalangan berpendidikan terbatas serta menekankan keahlian dasar seperti literasi dan numerasi). Agar efektif dan tidak membebani rumah tangga miskin dengan utang, program bantuan wirausaha perlu mengatasi semua hambatan ini dan tidak terbatas untuk memberikan bantuan keuangan saja.88 Meskipun program-program tersebut populer pada situasi rapuh dan stabil, bukti yang menunjukkan hal itu masih jarang. Bukti di lapangan (bagi negara-negara berpendapatan sedang) menunjukkan bahwa program wirausaha dapat meningkatkan peluang para partisipan usia muda secara signifikan untuk mendapatkan pekerjaan, setidaknya dalam jangka pendek. Namun, efektivitas biaya dan dampak jangka panjangnya masih perlu dibuktikan.89 Program perluasan aset juga membantu keberhasilan sejumlah transisi dari kekerasan, seperti reformasi tanah di Republik Korea dan Jepang90 serta program perumahan di Singapura (lihat Boks 5.2). Reformasi tanah berkontribusi terhadap stabilitas pascakonflik di negara-negara tersebut—dan jika digabungkan dengan kebijakan yang memihak pertumbuhan dan ekspor pertanian,

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

menyediakan fondasi bagi tingkat pertumbuhan ekonomi yang tinggi selama dekade-dekade mendatang. Namun, pengalaman-pengalaman positif ini terbukti sulit ditiru akibat resistensi politik dan kelemahan kapasitas institusional.91 Secara sederhana, jenis program lain untuk membantu komunitas yang mengalami kekerasan untuk kembali mendapatkan penghidupan dan mengembalikan aset yang hilang adalah mentransfer dana secara langsung kepada warga untuk mendukung pemulihan mereka. Ini dapat dilakukan melalui transfer oleh pemerintah, seperti pembayaran transisional bagi para mantan milisi terdemobilisasi di Angola, Mozambik, dan Rwanda—atau pembayaran tunai oleh pemerintah Timor Leste bagi warga dan veteran yang mengalami pengusiran. Program-program semacam itu dapat memberikan keadilan bagi populasi yang sebelumnya dikecualikan oleh negara. Ada persepsi umum bahwa korupsi atau kebocoran lebih mungkin terjadi dalam program transfer tunai, tetapi praktik selama bertahuntahun menekankan pencegahan kebocoran yang telah terbukti.92

Boks 5.10 

183

Migrasi tenaga kerja lepas ke negaranegara tetangga atau negara-negara lebih jauh dapat memberikan peluang kerja bagi tenaga kerja terampil ataupun tidak terampil dari negara-negara rapuh atau terkena dampak konflik, dan migrasi tersebut juga mensyaratkan beberapa elemen reformasi. Beberapa contoh yang berhasil termasuk bantuan Federasi Rusia bagi rezim Tajik pascakonflik93 dan berbagai arus migrasi ke Kepulauan Pasifik, terutama ke Australia dan Selandia Baru.94 Upaya semacam itu juga mencakup kuota tetap migrasi tahunan, lapangan kerja lepas musiman, penyediaan tenaga kerja terampil dan profesional, serta beasiswa pendidikan. Migrasi tenaga kerja dapat menyebarkan sebagian tekanan pasar tenaga kerja dan menghasilkan remitan yang dapat digunakan untuk belanja sosial dan ekonomi, seperti sekolah atau modal awal usaha. Skema bilateral yang dirancang dengan baik pun dapat memberikan keuntungan ekonomi yang penting, di samping memitigasi biaya ekonomi dan sosial bagi negara-negara pengirim dan penerima.95

Pemberdayaan ekonomi perempuan: Program pemberdayaan perempuan di Nepal

Jenis kekerasan: Konflik sipil, kekerasan antaretnis dan politik, kekerasan kriminal, trafficking. Peluang transisi: Ruang kecil bagi perubahan: “pembunuhan istana” Pemangku kepentingan utama: Pemerintah federal dan lokal, dan kampanye Marxist tahun 2001. kelompok masyarakat sipil, kelompok etnis yang terpinggirkan, mitra luar negeri, negara-negara tetangga regional. Tekanan utama: Warisan kekerasan dan trauma: ketimpangan Tantangan institusional: Struktur feodal dan eksklusi terkait; sosial, politik, dan ekonomi; pengangguran kaum muda; korupsi; keterbatasan akuntabilitas dan kapasitas administrasi publik, pelanggaran HAM; meningkatnya ekspektasi dari kelompokkeamanan, yudisial, dan institusi politik; kurangnya keterlibatan kelompok yang sebelumnya belum terwakili. perempuan. Perempuan di Nepal banyak menderita akibat perang saudara selama berdekade-dekade serta gelombang kekerasan politik, kriminal, dan etnis yang berkepanjangan di wilayah Tarai di bagian selatan negara itu. Perempuan merupakan bagian populasi yang paling miskin; jaringan sosial dan ekonomi tradisional mereka dipengaruhi secara parah, banyak di antara mereka yang menjadi kepala keluarga akibat konflik yang terjadi, dan pendidikan mereka jauh lebih rendah daripada laki-laki. Dalam konteks ini, pemberdayaan perempuan sangat penting dalam membangun pertumbuhan ekonomi dan pembangunan SDM yang berkelanjutan, di samping menandakan langkah untuk keluar dari masa lalu. Program Pemberdayaan Perempuan menyediakan pelatihan dan dukungan efektif biaya bagi 6.500 kelompok yang beranggotakan 130.000 orang di Tarai dari tahun 1999 hingga 2001. Pengaruhnya bagi kehidupan kaum perempuan yang berpartisipasi sangat positif. Hampir setengah dari perempuan yang berpartisipasi dalam program itu mencapai tingkat literasi, dan dua pertiganya memulai usaha mereka sendiri sehingga memiliki sumber pendapatan secara mandiri untuk pertama kalinya. Ketika 200 kelompok ditanya tentang cara program itu mengubah hidup mereka, sebagian besar dari mereka menyebutkan bahwa mereka memiliki kepercayaan diri dan pengaruh lebih besar dalam rumah tangga, di samping belajar membaca dan diberi lebih banyak hak. Sumber: Ashe dan Parrott 2001.

184

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Pemberdayaan ekonomi bagi kaum perempuan Melibatkan perempuan dalam inisiatif-inisiatif ekonomi dapat menciptakan lapangan kerja dan pendapatan serta menjadi basis bagi pemberdayaan jangka panjang, di samping memungkinkan mereka untuk berpartisipasi dalam pemulihan komunitas. Perempuan dapat menjadi pelaku kekerasan; contohnya, di El Salvador dan Eritrea, hampir sepertiga dari pemberontak bersenjata adalah perempuan.96 Namun, yang lebih sering terjadi adalah kekerasan menghancurkan kehidupan dan penghidupan perempuan seperti dipaparkan pada Bab 1. Membantu kaum perempuan untuk pulih secara sosial dan ekonomi dari kekerasan tidak hanya menguntungkan kaum perempuan sendiri, tetapi juga keluarga dan komunitas mereka. Misalnya, di El Salvador, melibatkan kaum perempuan bekas pasukan gerilya dalam reformasi tanah mengikutsertakan kaum lakilaki dan perempuan sebagai pihak penerima sehingga menentukan bahwa kesulitan akibat isu-isu ini tidak akan memengaruhi penyelesaian pascakonflik pada masa mendatang.97 Contoh pemberdayaan ekonomi yang berbeda di Nepal menunjukkan proyek-proyek yang didesain dengan baik dapat melahirkan perubahan sosial yang kecil, tetapi signifikan hanya dalam waktu beberapa tahun (Boks 5.10). Namun, melibatkan perempuan dalam kegiatan perekonomian di negara-negara rapuh dan pascakonflik bukan tanpa tantangan. Perempuan dihadapkan dengan mobilitas dan akses fisik ke pasar-pasar yang terbatas, akses terhadap informasi pasar yang tidak lengkap, serta akses terhadap kredit dan layanan keuangan lain yang terbatas. Mereka juga menjadi subjek sikap diskriminatif dan diskriminasi gender secara sistemik serta eksklusi melalui perundangan yang tidak memihak.98 Meskipun demikian, hambatanhambatan ini bukan tidak dapat dihindari. Berbagai upaya seperti mendukung akses perempuan terhadap pendanaan dan lembaga bantuan keuangan untuk membantu pengusaha perempuan secara menguntungkan (seperti di Afganistan); membangun basis fokus gender dengan membantu pemerintah memformalkan

partisipasi perempuan dalam upaya-upaya rekonstruksi nasional (misalnya di Liberia); mendukung peluang pelatihan dan mentoring bisnis yang melibatkan pengusaha perempuan (di Irak dan Yordania); serta memanfaatkan inisiatif reformasi hukum untuk memastikan agar peraturan yang mendiskriminasikan gender direvisi dan peraturan baru yang memberikan lapangan yang sama bagi perempuan (seperti di Republik Demokratik Kongo) dapat menjadi sarana efektif untuk membuat keseimbangan gender tidak merugikan perempuan.99

Apakah yang harus dilakukan secara bertahap, tetapi sistematis Memfokuskan keamanan, keadilan, dan pekerjaan bagi warga negara berarti sebagian besar langkah upaya reformasi perlu diurutkan dan disesuaikan dengan waktu, termasuk reformasi politik, desentralisasi, privatisasi, dan perubahan sikap terhadap kelompok-kelompok marginal. Mengimplementasikan upaya-upaya reformasi ini secara sistematis memerlukan jejaring institusi (misalnya, demokratisasi mensyaratkan banyak pemeriksaan berimbang tidak hanya dalam pemilu) dan perubahan sikap sosial. Terdapat pengecualian—jika eksklusi kelompok-kelompok dalam partisipasi demokrasi jelas-jelas menjadi sumber keluhan, seperti di Afrika Selatan, tindakan cepat untuk pemilu menjadi masuk akal. Namun, pada sebagian besar situasi, tindakan sistematis dan bertahap tampaknya menjadi langkah terbaik.

Pemilu adalah sarana, dan bukan tujuan, dari transformasi institusional Pemilu tanpa kerja sama yang banyak dari pihak-pihak yang memiliki pengaruh ekonomi, politik, atau militer di tingkat nasional dan lokal kemungkinan berhasil mencapai sasaran luasnya. Transisi awal menuju pemilu multipartai terbukti meningkatkan peluang konflik jangka pendek meskipun negara-negara yang institusi demokratisnya lebih kuat dapat menurunkan risiko kekerasan dalam jangka panjang. 100 Kerja sama elite memerlukan langkah-langkah persiapan untuk membangun sikap saling

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

185

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Boks 5.11 

Mengatur langkah transformasi institusional Pemilu bukan obat mujarab

Lakhdar Brahimi, mantan Wakil Khusus Sekretaris Jenderal PBB untuk Irak dan Afganistan; Anggota Dewan Penasihat WDR Sepuluh tahun telah berlalu sejak diterbitkannya Laporan Panel tentang Operasi Perdamaian PBB yang saya ketuai. Laporan tersebut menyatakan bahwa penarikan pasukan PBB harus ditentukan atas dasar dicapainya beragam syarat pembangunan perdamaian dan pembangunan institusi yang dipelajari secara luas dan saksama. Kami menyatakan bahwa pemilu tidak menjadi mujarab. Menurut saya, gerakan ke arah yang benar telah dilakukan selama beberapa dekade terakhir. Namun, masih ada cara yang lebih baik untuk lebih memahami bagaimana dan kapan pemilu dilakukan untuk memaksimalkan

Penting bagi kita untuk tidak menyalahartikan kecepatan dengan ketergesa-gesaan dalam proses politik: pendekatanpendekatan yang terlalu tergesa-gesa dapat menimbulkan dampak yang berlawanan dengan dampak yang hendak kita dukung. Harapan besar masyarakat internasional atas eksperimen demokrasi elektoral proporsional di Irak pada tahun 2005 menghasilkan persaingan kekuasaan yang meningkatkan kekerasan sektarian, bukan mencegahnya, dan konstitusi yang disusun kemudian secara tergesa-gesa terbukti hampir mustahil diterapkan. Sama halnya dengan pemilu presiden Afganistan

manfaat proses perdamaian. Perhatian perlu diberikan untuk memastikan agar proses demokratis baru memperkuat, bukan melemahkan, perdamaian rapuh yang telah dicapai serta mendukung legitimasi dan akuntabilitas institusional. Bentuk berbagai institusi untuk partisipasi politik dan pemeriksaan berimbang yang dibentuk di tingkal nasional dan lokal bisa bermacam-macam sesuai dengan karekteristiknya, misalnya dewan konstituen, konferensi konsultatif, dan pakta pembagian kekuasaan. Contohnya, Loya Jirga di Afganistan memperoleh legitimasi dari sistem transaksi politik dan pengambilan keputusan tradisional (meskipun sebagian rakyat Afganistan dan mayoritas komunitas internasional mengkritik pengangkatan sebagian Anggota Loya Jirga yang menurut mereka bertanggung jawab atas pelanggaran pada masa lalu).

pada tahun 2009 yang terbukti menantang, bukan menyokong, persepsi legitimasi institusional bagi pemerintah baru. Opsi-opsi yang ada tidak saling mengecualikan—dunia menuntut pembentukan tata kelola yang lebih inklusif serta responsif, dan pemilu dapat menjadi sarana penting untuk mewujudkannya. Namun, penetapan waktunya memerlukan perhatian saksama. Tradisi demokrasi telah berkembang di mayoritas negara selama periode yang panjang. Upaya demokratisasi pada masa kini juga memerlukan perhatian terhadap warisan historis dan perpecahan politik yang ada, serta harus dipandang sebagai proses transformasi sosial yang terus berjalan dan pembangunan berbagai institusi pemeriksaan berimbang, bukan sebagai “peristiwa” yang dapat diidentifikasi. Demokratisasi tidak dimulai atau berakhir dengan pemilu.

Membangun budaya demokrasi

Nitin Desai, mantan Sekretaris Jenderal Muda PBB untuk Masalah Sosial dan Ekonomi; mantan Sekretaris dan Penasihat Utama Ekonomi, Departemen Keuangan India; Anggota Dewan Penasihat WDR Konstitusi dan pemilu hanyalah awal bagi demokrasi yang berfungsi. Sebagian besar demokrasi bergantung pada terbangunnya praktik-praktik yang menghormati hak-hak oposisi dan menetapkan standar perilaku politik yang dalam perjalanannya menjadi tradisi. Bahkan, ketentuan konstitusional seperti komisi pemilihan umum independen untuk mengawasi proses pemilihan memerlukan praktik-praktik kerja tidak tertulis agar independensi tersebut menjadi efektif. Ini telah menjadi pengalaman bagi India, di mana penghormatan terhadap norma-norma parlementer yang diperlihatkan oleh Pandit Nehru dan para pemimpin awal kongres telah menjadi standar yang penting, bukan ketika di bawah ancaman. Oleh karena itu, pemimpin oposisi diperlakukan dengan penghormatan yang sama seperti terhadap kepala pemerintahan, serta berhak

memperoleh layanan publik yang memungkinkannya untuk berfungsi secara efektif. Tradisi dapat dibuat, tetapi paling memakan sedikit biaya jika tidak dikodifikasikan sehingga memberikan semacam elastisitas untuk mengakomodasi perubahan keseimbangan kekuatan politik. Tradisi semacam ini sering lahir dari imitasi terhadap demokrasi yang sejak lama diterapkan, seperti di Inggris atau Amerika Serikat. Bagaimana kita dapat menyampaikan pengetahuan tentang sesuatu yang harus tetap tidak tertulis? Mungkin dengan menunjukkan penyelesaian pascakonflik yang menjalankan proses demokrasi di negara-negara berkembang dan teruji oleh waktu pada berbagai partai, seperti di India. Ini mungkin merupakan sesuatu yang dapat disumbangkan oleh demokrasi-demokrasi muda dalam upaya pascakonflik.

186

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

memercayai dan kepercayaan diri, seperti yang dilakukan di Afrika Selatan. 101 Sebaliknya, para pemimpin yang kurang dipercaya dalam berbagai skenario “pemenang mendapat semuanya” dapat memanipulasi hasil pemilu dan protes-protes yang dapat memicu kekerasan serius—seperti di Irak pada tahun 2005 dan Kenya pada tahun 2007.102 Mengadakan pemilu sebelum mencapai tingkat keamanan yang memadai dan mengupayakan lingkungan nonkoersif untuk penghitungan suara tidak masuk akal (Boks 5.11). Jika syarat kepercayaan dan keamanan tidak menunjukkan bahwa pemilu cepat tidak akan menghasilkan peningkatan legitimasi, masih ada opsi-opsi lain. Berbagai pendekatan yang berbasis mekanisme pengambilan keputusan tradisional (seperti Loya Jirga di Afganistan103) digunakan sebagai transisi menuju inklusifitas yang lebih luas. Konferensi kedaulatan nasional di negaranegara bekas jajahan Prancis (francophone) di Afrika pada tahun 1990-an—yang sebagian besar mencerminkan lintas bagian di masyarakat— sangat efektif dalam menegosiasikan transisi dari pemerintahan otokratik satu partai menuju rezim demokratis plural dan memberikan kerangka yang berfungsi untuk pergantian kekuasaan secara damai.104 Beberapa struktur nonelektoral, seperti struktur konvensi konstitusional dan eksekutif transisional di Afrika Selatan, juga memberikan akuntabilitas besar bagi para anggota kelompok yang terwakili melalui perdebatan dengan partai-partai politik serta kelompok perusahaan dan buruh. Menggunakan opsi-opsi alternatif sambil mengupayakan syarat-syarat pemilu juga memberikan waktu untuk membangun budaya praktik-praktik demokrasi (lihat Boks 5.11).

Devolusi dan desentralisasi dapat memperluas pembagian kekuasaan, tetapi paling baik dilakukan secara bertahap Devolusi teritorial dan desentralisasi kekuasaan politik, administratif, dan ekonomi juga memberikan potensi untuk memperluas pembagian kekuasaan meskipun memiliki beberapa syarat. Antara tahun 1946 dan 2008, 49 negara menghadapi tuntutan pemisahan diri yang melahirkan konflik yang disertai kekerasan.105

Negara-negara rapuh yang pernah menghadapi gerakan bersenjata untuk menuntut otonomi atau kemerdekaan sering mengalami peperangan yang memakan banyak biaya, seperti Nigeria dengan Biafra (1967–1970); Sudan dengan wilayah selatan (1955–1972106 dan 1983–2002); Pakistan dengan Pakistan Timur yang menjadi Bangladesh (1971); serta Myanmar dengan rakyat Karen, Shan, dan beberapa etnis lain (1948–sekarang).107 Argumen yang mendukung desentralisasi kekuasaan lebih luas (misalnya melalui struktur federal yang memberikan otonomi besar bagi perwakilan lokal) adalah desentralisasi dapat mencegah konflik etnis pusat-daerah ataupun pemisahan diri. Contohnya, di Sierra Leone pada tahun 2010, OECD melaporkan bahwa “desentralisasi dan devolusi penting bagi kegiatan-kegiatan pembangunan perdamaian dan pembangunan negara”, dan “proses desentralisasi telah lama berjalan untuk mengatasi sejumlah kelemahan mendasar dalam struktur politik Sierra Leone”.108 Namun, devolusi dan desentralisasi juga membawa risiko. Laporan “Do No Harm” yang dikeluarkan oleh OECD-DAC memperingatkan bahwa dukungan donor terhadap devolusi tanpa analisis yang memadai terhadap konteks politik atau keterbatasan kapasitas dapat menyebabkan persoalan serius jika “kekuatan politik di pusat sangat terfragmentasi atau konstelasi kekuatan lokal disalahpahami”.109 Serupa dengan hal itu, bukti-bukti menunjukkan bahwa proses desentralisasi dapat membuat demokrasi lokal rapuh terhadap kekuatan politik jika tidak ada batasan dan tindakan akuntabilitas.110 Devolusi juga dapat menyebabkan berkurangnya akuntabilitas lokal, melahirkan banyak peluang korupsi,111 dan menguatkan atau menciptakan kaum elite yang menggunakan kekuatan terdevolusi untuk mengejar kepentingan mereka sendiri yang merugikan kepentingan lokal ataupun nasional.112 Devolusi yang berhasil memerlukan persiapan secara bertahap. Menyepakati tingkat “subsidiaritas” secara terperinci (mendorong otoritas ke tingkat kapabilitas terendah) dalam fungsi-fungsi keamanan, keadilan, dan ekonomi sangat penting untuk mencegah lebih lanjut friksi pusat-daerah. Faktor keberhasilan

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

Boks 5.12 

Devolusi dan desentralisasi dapat membantu mengelola konflik, tetapi lebih baik dilakukan secara bertahap

Jenis kekerasan: Kekerasan politik dan sektarian. Peluang transisi: Ruang bagi perubahan: Persetujuan Good Friday, referendum yang mencerminkan peluang pengaturan pembagian kekuasaan. Tekanan utama: Ketimpangan akses terhadap kekuatan politik dan ekonomi, ketegangan sektarian, persepsi diskriminasi.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah Inggris dan Irlandia, partai-partai politik dan kekuatan/kelompok bersenjata di Irlandia Utara, warga, diaspora. Tantangan institusional: Inklusi dan akuntabilitas yang rendah di institusi keadilan, kepercayaan rendah, warisan penyelesaian pertikaian ekstrayudisial.

Pada banyak konflik pusat-daerah—di mana berbagai kelompok terlibat dalam kekerasan untuk memperoleh otonomi atau memisahkan diri dari negara—devolusi kekuatan politik diusulkan sebagai alternatif solusi untuk menyelesaikan konflik, menegakkan atau mengembalikan hukum dan ketertiban, serta menyeimbangkan kembali hubungan antara pemerintah daerah dengan pusat. Namun, devolusi tidak menjadi solusi instan bagi ketegangan regional dan sering kali dapat memperparah konflik. Di Irlandia Utara, bukan hanya pemisahan Irlandia pada tahun 1921 yang melahirkan konflik, tetapi juga devolusi otoritas yang diberikan kepada Dewan Rakyat Irlandia Utara baru serta pengaruhnya terhadap hubungan pusat-daerah. Para unionis merasa perlu menekankan bahwa mereka adalah orang Inggris, sementara minoritas Katolik kehilangan kepercayaan terhadap struktur politik yang memberikan perlindungan bagi mereka. Di Irlandia Utara, suatu proses devolusi baru menjadi poros Persetujuan Good Friday yang diperkenalkan secara bertahap untuk memungkinkan terbangunnya kepercayaan. Persetujuan itu ditandatangani pada tahun 1998, tetapi perampasan senjata Tentara Republik Irlandia dan reformasi keamanan belum selesai hingga tahun 2005 serta devolusi kepolisian dan pengadilan kepada Dewan Rakyat Irlandia Utara akhirnya selesai pada 8 Maret 2010. Sumber: Barron dkk. 2010.

kedua adalah memastikan adanya akuntabilitas struktur terdevolusi yang benar bagi warga lokal yang menghapuskan potensi perebutan kekuasaan oleh elite lokal.113 Penting pula untuk memastikan bahwa berbagai institusi baru diberikan dukungan teknis dan sumber daya fiskal yang memadai untuk memberikan layanan.114 Beragam pengalaman desentralisasi mengindikasikan bahwa mencapai kesuksesan di ketiga aspek secara bersamaan—pengaturan politik, kapasitas teknis, dan pendanaan yang memadai—amat sulit, dan menyepakati runtutannya sangat penting seperti ditunjukkan oleh pengalaman Irlandia Utara (Boks 5.12).115

Keadilan transisional untuk mengakui kejahatan pada masa lalu Sejumlah negara telah menangani dosa-dosa pada masa lalu dengan cepat melalui tindakan keadilan tradisional untuk mendefinisikan bentuk kebangsaan baru yang sehat. Jerman melakukan upaya sadar setelah Perang Dunia II untuk menghadapi masa lalu, termasuk fokus

terhadap bahaya totalitarianisme dan kejahatan holocaust dalam kurikulum sekolah menengah— serta pendirian monumen peringatan dan pendidikan di seluruh negeri, termasuk bekas kamp konsentrasi.116 Beberapa negara lain telah melembagakan prosedur keadilan transisional awal, termasuk Argentina dan Cile, setelah transisi keduanya dari pemerintahan otoriter. Di Argentina, selain komisi kebenaran117 dan beragam program perbaikan bagi para korban, para pemimpin junta diadili dan dihukum atas pelanggaran HAM berat. Meskipun proses awal mengalami kendala dan tertunda selama 10 tahun, pengadilan terhadap pelaku kejahatan HAM telah dilanjutkan dan saat ini meliputi lebih dari 600 kasus.118 Pengalaman Cile tidak banyak berbeda: pencarian kebenaran119 dan perbaikan dilanjutkan dengan lebih dari 600 pengadilan yang sejauh ini telah memberikan 200 keputusan.120 Negara-negara lain kurang mengandalkan pengadilan dan proses keadilan formal. Perbandingan pendekatan keadilan transisional di lima negara yang telah melakukan transisi

187

188

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

menjanjikan dari kekerasan (Kamboja, Mozambik, Rwanda, Afrika Selatan, dan Vietnam) 121 menemukan bahwa tindakan-tindakan nonyudisial meliputi komisi kebenaran 122 dan program perbaikan bagi para korban, 123 sanksi administratif seperti penyelidikan,124 serta tindakan keadilan tradisional ataupun lokal.125 Meskipun perbedaan pendekatan amat signifikan, tidak ada hubungan langsung antara pendekatan yang digunakan dengan tercapainya stabilitas.126 Jika pelanggaran yang terjadi dilakukan dalam skala yang demikian besar sehingga sistem pengadilan formal tidak mampu mengatasinya, prosedur khusus dapat dibenarkan. Rwanda menghadapi tantangan ini setelah genosida yang menewaskan sedikitnya 800.000 orang di tangan sesamanya. Pada November 1994, Dewan Keamanan PBB melaksanakan pengadilan tribunal internasional di Arusha, Tanzania, untuk mengadili orang-orang yang dituduh melanggar hukum internasional. Sementara itu, penjara-penjara di Rwanda sendiri dipenuhi oleh 120.000 orang yang dituduh dengan kejahatan terkait genosida—dan hanya ada 15 hakim yang dapat memimpin persidangan mereka. Situasi ini memerlukan tindakan luar biasa. Solusi yang diambil Rwanda adalah mengadopsi sistem penyelesaian konflik masyarakat tradisional, gacaca, dan melatih lebih dari 250.000 anggota masyarakat untuk membantu panel di 12.000 pengadilan masyarakat. Gacaca didasarkan pada prinsip penawaran pembelaan serta mengandung elemen hukuman dan rekonsiliasi; gacaca diperkirakan selesai pada tahun 2011 setelah memproses lebih dari 1,5 juta kasus. Gacaca merupakan pendekatan yang sarat pertikaian. Namun, dengan hanya 30 pengadilan yang dibawa ke tingkat internasional, sistem yudisial nasional yang lemah, dan penjara-penjara yang terlalu penuh—tidak banyak opsi yang dapat diambil selain proses komunitas untuk menghadapi tekanan besar itu.127

Reformasi ekonomi—secara wajar Reformasi ekonomi diperlukan untuk keluar dari siklus kekerasan, tetapi tidak harus menjadi korban dilema “terlalu lambat-terlalu cepat”.

Situasi rapuh dan terkena dampak konflik sering disertai dengan persoalan ekonomi struktural— PDB per kapita rendah, ketimpangan fiskal, regulasi kacau, ketergantungan terhadap pertanian dan SDA, tingkat literasi rendah, populasi yang meningkat cepat, serta kekurangan infastruktur fisik. Semua ini melahirkan risiko kekerasan, tetapi mengatasi semuanya dengan terlalu cepat juga melahirkan risiko memicu kembali kekerasan atau memperparah pertikaian sosial. Isu-isu penting bagi investor adalah “risiko rendah signifikan” yang menandakan bahwa setiap kebijakan ekonomi bisa kurang penting dibandingkan dengan menyampaikan kepastian tentang peta keseluruhan, termasuk keamanan.128 Mayoritas reformasi ekonomi menciptakan “pemenang” atau “pecundang” baik riil maupun terpersepsi. Bidang-bidang reformasi yang terutama peka terhadap ketegangan sosial termasuk akses tanah dan air. Oleh karena itu, penting untuk memperhatikan aspek distributif pertumbuhan. Dalam kebijakan makroekonomi, melaksanakan reformasi yang laik dan terprioritas secara bertahap akan memungkinkan ruang untuk bernafas yang sesuai, serta memungkinkan reformasi institusional mendasar tanpa risiko guncangan politik. Manfaat penggunaan pendekatan bertahap ditunjukkan oleh Mozambik, di mana reformasi makroekonomi awal menyusul perjanjian damai tahun 1992 berfokus untuk mengatasi krisi fiskal, menghentikan hiperinflasi, menciptakan situasi yang stabil, serta membangun kepercayaan diri dan saling memercayai untuk menegakkan reformasi lebih lanjut.129 Agar efektif, upaya awal reformasi juga harus mencerminkan konteks politik dan persoalan ekonomi spesifik dalam situasi tertentu, bukan berupaya menjadi satu solusi untuk semua persoalan. Misalnya, ketika pemerintah Republik Demokratik Kongo mengambil kebijakan stabilisasi yang menentukan untuk memperbaiki kondisi fiskal guna mengatasi hiperinflasi pada tahun 2002 hingga 2004, Bosnia-Herzegovina justru mengadopsi dewan mata uang pada awal periode pascakonflik untuk mencegah bank sentral mencetak uang.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

Pengalaman menunjukkan bahwa privatisasi untuk tujuan pertumbuhan ekonomi lebih baik dilakukan secara bertahap. Mengalihkan aset ekonomi publik ke pihak swasta memiliki dua motif yang berbeda: yang pertama adalah motif fiskal untuk memangkas rugi atau mengambil untung dari penjualan aset, sedangkan yang kedua adalah motif produktivitas untuk mendorong pertumbuhan ekonomi. Kejelasan motif membantu menghindari kesalahan umum. Menutup perusahaan-perusahaan tidak penting yang menyerap pemasukan dapat menjadi prioritas awal. Namun, privatisasi aset penting atau berharga negara pada periode awal atau dapat berisiko besar dengan cepat. Sebuah evaluasi terhadap upaya privatisasi dalam situasi rapuh menunjukkan bahwa reformasi semacam itu perlu dipersiapkan secara saksama.130 Ini dapat menjadi proses panjang, tetapi dapat mempermudah transparansi, mengelola ekspektasi akan keuntungan, serta mengakomodasi pihak-pihak yang kalah.

Perubahan sikap terhadap kelompokkelompok yang dipinggirkan amat penting, tetapi memerlukan waktu Mengatasi ketimpangan horizontal131 antara berbagai kelompok sosial amat menantang karena menuntut adanya perubahan perilaku untuk membalikkan kebiasaan, sikap, dan cara berbisnis yang mengakar di kalangan “termarginalkan”. Frances Stewart membedakan pendekatan langsung (untuk memberikan keistimewaan kepada berbagai kelompok), pendekatan tidak langsung (untuk mengurangi disparitas kelompok), serta pendekatan integrasionis (untuk meruntuhkan batasan kelompok).132 Sejarah penerapan eksklusi melahirkan tuntutan akan tindakan untuk memperbaiki warisan masa lalu, seperti kuota lapangan kerja atau pendidikan. Risikonya adalah tuntutantuntutan tersebut dapat menyebabkan perbedaan yang ada menjadi lebih permanen dan menonjol yang sebenarnya memperlambat integrasi. Pratap Mehta berpendapat bahwa “cara terbaik untuk memitigasi atau mencegah konflik adalah menciptakan struktur dan identitas politik yang

secara progresif memisahkan pertanyaanpertanyaan hak dan kewarganegaraan dari pertanyaan-pertanyaan di kelompok mana tempat seseorang.” 133 Penerapan program tindakan afirmatif sering kali dikaitkan dengan oposisi yang menguat dan persepsi korupsi. Menghadapi kesetaraan gender di luar pemberdayaan ekonomi juga memerlukan waktu. Peran dan hubungan gender mengalami perubahan selama periode konflik, dan tampaknya menandakan kemajuan sosial. Namun, keuntungan semacam itu kemungkinan tidak dijaga atau diimbangi dengan pembalikan identitas dan norma tradisional jika keluarga dan masyarakat ada dalam ancaman. Akibatnya, realitas ekonomi dapat mendorong ke satu arah, sedangkan tradisi sosial mendorong ke arah lain. Di banyak negara, situasi ekonomi kaum perempuan yang menjadi janda akibat kekerasan berarti mereka harus mencari pekerjaan dan peluang usaha, tetapi adat istiadat sosial dapat menyulitkan mereka. Pengalaman NSP di Afganistan menunjukkan adanya potensi besar manfaat program yang memungkinkan kaum perempuan untuk turut serta di ruang publik, serta menunjukkan bahwa perubahan sosial dan kultural memerlukan waktu (Boks 5.13).

Reformasi pendidikan dan kesehatan merupakan tantangan penting dalam jangka menengah Sistem pendidikan berpotensi untuk memitigasi konflik dan mendukung pembangunan perdamaian dalam jangka panjang, serta memperparah dan memperpanjang kondisi kekerasan, bergantung pada nuansa kebijakan, desain, dan upaya implementasi, di samping berbagai faktor pendorong konflik dan kerapuhan. Sebagai contoh, sebuah kampanye pendidikan internasional di Afganistan pada tahun 2002–2003 gagal menghapuskan pesanpesan kebencian dan intoleransi dari kurikulum, serta sosialisasi intoleransi dikhawatirkan dapat memperparah ketegangan sosial seiring waktu.134 Sebaliknya, masyarakat internasional di Bosnia-Herzegovina melakukan upaya sadar untuk menghapuskan pesan-pesan berbau

189

190

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 5.13 

Pendekatan pembangunan dapat memberdayakan perempuan di lingkungan paling rapuh

Afganistan Jenis kekerasan: Kekerasan antarkelompok, etnis, dan politik; kejahatan terorganisasi dan trafficking; lintas perbatasan; ideologi transnasional. Peluang transisi: Ruang besar bagi perubahan awal; Persetujuan Pemangku kepentingan utama: Pemerintah federal dan daerah, Bonn; Loya Jirga; pemilu presiden, parlementer, dan daerah; anggaran pasukan keamanan, pemimpin masyarakat, kelompok masyarakat pembangunan nasional. sipil, warga, kaum perempuan, mitra internasional, kelompok militan lintas nasional. Tekanan utama: Warisan kekerasan dan trauma, terorisme Tantangan institusional: Akuntabilitas dan keterbatasan kapasitas transnasional, jaringan kriminal, pendapatan rendah, pengangguran administrasi publik, keamanan, yudisial, dan institusi politk yang di kalangan pemuda, korupsi. sangat buruk; kurangnya keterwakilan perempuan. Gender merupakan salah satu isu yang paling banyak dipolitisasi di Afganistan selama satu abad. Kaum perempuan dan remaja putri Afganistan dewasa ini masih mengalami penderitaan, penghinaan, dan marginalisasi akibat konsep diskriminatif tentang peran dan posisi perempuan di masyarakat. Celah perbedaan gender meluas hingga ke bidang kesehatan, pendidikan, akses dan kendali atas sumber daya, peluang ekonomi, serta kekuatan dan suara politik. Namun, peran ini tidak stagnan. NSP, program pembangunan terbesar di negara itu, berjalan di desa-desa di seluruh negeri melalui CDC yang dipilih secara demokratis. Melalui mobilisasi oleh mitra pembimbing, kaum perempuan turut serta dalam pemilu, sedangkan modalitas CDC memberikan beragam konfigurasi yang memungkinkan partisipasi gender yang lebih berimbang (CDC gabungan, komite paralel [satu laki-laki, satu perempuan] yang bertanggung jawab kepada CDC beranggotakan lintas gender, atau komite perempuan yang berkonsultasi dengan CDC sepenuhnya beranggotakan laki-laki). Hasil perbandingan antara desa-desa NSP dan non-NSP yang dilakukan dengan desain penelitian secara saksama dalam sebuah evaluasi independen menunjukkan bahwa memberikan peran pengambil keputusan kepada perempuan dalam proyek masyarakat meningkatkan persepsi laki-laki dan perempuan dalam peran kepemimpinan (lihat figur di bawah). Meskipun tidak dipuji sebagai “satu-satunya” solusi, solusi ini menunjukkan bahwa langkah bertahap dapat melahirkan kemajuan bertahap, bahkan bagi isu inklusi yang sulit secara kultural. figur a  Opini tentang peran perempuan dalam kehidupan bermasyarakat, “Apakah terdapat warga perempuan di desa yang

dihormati baik oleh kaum laki-laki maupun perempuan?” Jumlah laki-laki dan perempuan di desa-desa yang mengikuti NSP yang percaya bahwa ada warga perempuan di desa mereka yang dihormati semakin bertambah daripada responden di desa-desa yang tidak mengikuti program itu. Perbedaan yang signifikan ditunjukkan secara statistik dengan persentase di atas setiap batang grafik. 50

% responden

40

+10%

+7%

30 20 10 0

Laki-laki

Perempuan Desa NSP

Sumber: Beath dkk. 2010. Sumber: Beath dkk. 2010; Misi Bantuan UN di Afganistan dan UNOHCHR 2010.

Desa non-NSP

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

perpecahan dari materi pendidikan. Namun, upaya itu melahirkan konsekuensi yang tidak diinginkan, yaitu meningkatnya kecurigaan akan politisasi pendidikan oleh pihak eksternal yang memperparah perselisihan lokal.135 Pendidikan tidak boleh terbatas di ruang kelas. Perilaku orang tua, lingkungan keluarga, dan keterhubungan yang dirasakan kaum remaja dengan orang tua mereka (atau dengan penanggung jawab yang mengambil peran orang tua) terbukti dapat menjadi salah satu faktor pelindung dalam kehidupan remaja atau justru menjadi faktor risiko terkuat. Buktibukti menunjukkan bahwa investasi dalam pelatihan pengasuhan anak berbasis keluarga yang mendorong interaksi orang tua-anak yang positif, sehat, dan protektif dapat mengurangi kekerasan rumah tangga yang dapat mendorong remaja untuk terlibat dengan kenakalan remaja, penyalahgunaan alkohol dan obat-obatan, putus sekolah, serta penangkapan.136 Oleh karena itu, pelatihan pengasuhan merupakan salah satu cara paling efektif dalam hal biaya untuk mencegah perilaku berisiko di kalangan remaja. Jika reformasi layanan kesehatan dan pelatihan personel nasional memerlukan waktu bertahun-tahun, pemberian layanan publik dengan menggunakan kapasitas internasional selama periode transisional dapat menciptakan ruang untuk membangun kapasitas nasional dalam jangka panjang. Pascareferendum tahun 1999, Timor Leste menghadapi persoalan kesehatan serius, infrastruktur yang rusak, dan hampir tanpa personel terlatih. Alih-alih melaksanakan reformasi layanan kesehatan atasbawah secara tergesa-gesa, Otoritas Kesehatan Interim (Interim Health Authority) justru menandatangani perjanjian dengan LSM-LSM internasional di setiap distrik dan memfokuskan upayanya untuk membangun rencana yang layak, mengawasi pemberian layanan, dan melatih kader-kader staf kesehatan baru. Model yang diadopsi di Timor Leste pun menumbuhkan lingkungan belajar dengan menggunakan siklus perencanaan 100 hari dengan tujuan jelas dan fokus kuat terhadap hasil, serta membangun kepercayaan dan kapasitas dengan memenuhi target-target itu. Seiring waktu, pemerintah menghentikan LSM-LSM secara bertahap dan

kembali mengambil tanggung jawab atas layanan kesehatan. Program itu memiliki sejumlah kelemahan—di antaranya biaya unit yang tinggi—tetapi memberikan pola transformasi institusional sambil tetap melayani kebutuhan yang ada.137 Pendekatan serupa diterapkan di Afganistan dan terbukti cukup ampuh pada situasi yang tidak aman (lihat juga Bab 8).

Transformasi institusional sebagai suatu proses berkelanjutan Risiko yang dihadapi pendekatan yang dilakukan secara bertahap dan fleksibel adalah kemungkinan untuk menjadi stagnan, yaitu berjalan terlalu lambat atau tidak mengambil langkah berikutnya ketika diperlukan. Banyak solusi terbaik yang memang ditujukan untuk jangka panjang— misalnya, ini dapat terjadi dengan sistem pengadilan tradisional karena sistem tersebut lebih efektif untuk mempertahankan kohesi sosial di tingkat masyarakat—sedangkan solusi lain hanya merupakan tindakan sementara untuk mengisi kekosongan. Untuk solusi jenis terakhir, garis waktu yang realistis sangat penting agar tidak kehilangan hasil yang diperoleh secara susah-payah. Ada beragam cara untuk mempertahankan dorongan perbaikan yang kita bahas di sini. Satu cara untuk membangun semangat tim dan legitimasi eksternal adalah mulai bekerja dari target-target kecil yang lebih mudah dicapai secara bertahap menuju target-target yang lebih ambisius. Tekanantekanan dikalibrasi secara saksama dan tugastugas dipilih sedemikian rupa sehingga tidak berpotensi membuat organisasi menjadi kewalahan. Pada tahun 2006, dengan dukungan dari Institut Bank Dunia, pemerintah Burundi memulai pendekatan hasil-cepat. Pendekatan ini, yang sekarang diterapkan di 80 proyek pemerintah, membagi rencana pembangunan jangka panjang menjadi tahap 100 hari yang lebih terkelola. Program pelopor di Departemen Pendidikan berhasil mendistribusikan 250.000 buku pelajaran ke sekolah-sekolah dasar dalam waktu 60 hari—sebuah tugas yang sebelumnya memerlukan waktu satu tahun pelajaran. Dalam sebuah program pelopor layanan

191

192

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

kesehatan, 482 orang ibu hamil mengunjungi pusat layanan kesehatan dan diberi saringan HIV/AIDS dalam waktu sebulan—hampir tujuh kali lebih banyak daripada kunjungan rata-rata per bulan sebanyak 71. 138 Pendekatan yang disederhanakan serupa diterapkan di Indonesia pasca-terjadinya guncangan tahun 1960-an, di mana berbagai departemen melaksanakan target tahunan yang sederhana untuk meningkatkan pemberian layanan. Bab ini diawali dengan menggambarkan dilema “terlalu cepat-terlalu lambat” dalam transformasi institusional. Apa saja prinsipprinsip jalan tengah dalam kemajuan yang dapat memberikan keberhasilan? Berbagai literatur baru tentang pendekatan pembangunan di berbagai bidang—dari kebijakan ekonomi, kebijakan sosial, hingga pembangunan institusi—mendukung pendekatan yang fleksibel dan pragmatis sehingga bersifat “terbaik secara eksperimental” terhadap kemajuan. 139 Ini mencakup hal-hal berikut. •





Tekanan akan kinerja dengan tujuan yang bermakna. Secara keseluruhan, ini merupakan pergeseran dari mengukur kemajuan dengan “keluaran” (apakah anggaran digunakan, barang-barang dibeli, perundangan disahkan, atau kebijakan diterapkan) menjadi menilai kinerja dengan “hasil, termasuk kepercayaan warga”. Pragmatisme dan fleksibilitas dalam mencapai tujuan. Tekanan kinerja perlu disertai dengan diberikannya fleksibilitas bagi para agen yang bertanggung jawab atas kinerja. Para reformis perlu diberi ruang inovasi yang “disruptif ” yang dapat terlihat inferior, tetapi mengandung benih kemajuan.140 Sistem pengawasan, informasi, serta evaluasi untuk lingkaran umpan balik berorientasi siklus keputusan dan pembelajaran berkelanjutan. Evaluasi saksama terhadap hasil merupakan elemen utama dalam mengevaluasi pendekatan

alternatif, tetapi bukan satu-satunya elemen.141 Program-program memerlukan mekanisme belajar melekat sehingga aspek yang menjanjikan dapat ditingkatkan dan aspek yang belum berhasil dapat diubah dalam siklus umpan balik berkelanjutan yang lebih singkat. Bukti-bukti semacam itu tentang apa yang berhasil dan apa yang tidak berhasil, kemudian akan bermanfaat bagi negara-negara lain ketika mereka berupaya menyesuaikan pengalaman di luar negeri dengan situasi yang mereka alami. “Jalan tengah” ini memerlukan kapasitas yang masih langka di negara-negara rapuh. Ini sebabnya pendekatan “terbaik”, penetapan prioritas secara saksama, dan pengurutan berjalan bersama-sama. Jika kapasitas yang ada difokuskan pada penetapan prioritas itemitem secara berurutan (bukan mencoba untuk melakukan semuanya secara bersamaan), sebagian item dapat berjalan dengan cepat. Setelah item-item itu mencapai cukup momentum untuk mendukung kemajuan bertahap, negara tersebut dapat beralih untuk menangani item berikutnya. Memberikan hasil dan mentransformasi institusi merupakan tanggung jawab para pelaku negara dan nonnegara di negara-negara yang dilanda kekerasan. Namun, komunitas internasional—donor bilateral, organisasi internasional, LSM, perusahaan—dapat memberikan dukungan besar bagi proses semacam itu. Hal ini telah dilakukan pada berbagai kesempatan, termasuk berbagai inisiatif yang digambarkan pada bab ini. Meskipun demikian, komunitas internasional sendiri menghadapi tantangan evolusi kekerasan sejak era Perang Dingin, dan menghadapi transformasinya untuk beradaptasi dengan konteks baru. Untuk membahas hal ini, kita beralih ke Bab 6.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

fitur 5 

193

Kekerasan di Amerika Tengah—Pentingnya tingkat kedalaman transformasi institusional

Jenis kekerasan: Konflik sipil, trafficking (nasional dan lintas perbatasan), kekerasan kriminal dan geng. Peluang transisi: Persetujuan damai, gencatan senjata, pemilu, kondisi Pemangku kepentingan utama: Pemerintah, kelompok bersenjata, tidak aman dan kriminalitas yang semakin meningkat. pengungsi, bekas anggota gerilya, korban konflik, warga, mitra internasional. Tekanan utama: Warisan kekerasan dan trauma: keberadaan Tantangan institusional: Akuntabilitas dan keterbatasan kapasitas jaringan kriminal internasional, repatriasi tersangka anggota geng, administrasi yudisial serta keamanan yang sangat buruk. keterpurukan sosial dan ekonomi yang dipersepsi, pengangguran di kalangan muda; pelanggaran HAM.

M

ayoritas negara di Amerika Tengah mengalami konflik sipil yang disertai dengan kekerasan di sepanjang era 1980-an hingga 1990-an. Meskipun semua negara yang mengalami perang telah menandatangani perjanjian damai, warisan kekerasan sipil masih membekas dan memiliki gaung yang negatif. Meskipun perang saudara telah berakhir, bentuk kekerasan baru seperti trafficking dan kejahatan terorganisasi meningkat. Selama perang saudara, sekitar dua juta orang diperkirakan terusir atau mengungsi ke negara lain. Trauma yang diakibatkan oleh konflik-konflik ini menciptakan budaya kekerasan dengan warisan panjang. Baru-baru ini, berbagai tekanan eksternal— khususnya peningkatan transit narkoba melalui Amerika Tengah—berpengaruh terhadap timbulnya kekerasan. Penangkapan kartel narkoba Cali dan Medellin di Kolombia yang mengendalikan produksi dan transportasi narkoba

menyebabkan persaingan luas untuk mengendalikan rute transit yang berdampak besar bagi sejumlah negara di wilayah itu—terutama di Segitiga Utara: El Salvador, Honduras, dan Guatemala. Dewasa ini, mayoritas transit narkoba dari Amerika Selatan ke Amerika Serikat dikirim melalui Amerika Tengah dalam perjalanannya ke Meksiko atau Karibia. Sepanjang sepuluh tahun terakhir, tingkat pembunuhan meningkat tajam, dan Amerika Tengah diestimasi memiliki 70.000–300.000 anggota geng. Namun, tidak semua negara terpengaruh secara serupa. Menurut statistik resmi, El Salvador, Guatemala, dan Honduras menunjukkan tingkat pembunuhan yang lebih tinggi daripada negara-negara lainnya di Amerika Tengah. Pada tahun 2009, Guatemala mencatat 6.450 pembunuhan dan hanya 231 pengadilan. Di El Salvador, tingkat impunitas juga sangat tinggi: pada tahun 2005, hanya 4 persen dari kasus pembunuhan yang diselesaikan di pengadilan.

Kekerasan berulang di Amerika Tengah dan peningkatan tingkat pembunuhan a.  Kekerasan berulang di Amerika Tengah, 1965–2009

b.  Tingkat pembunuhan di negara-negara Amerika Tengah

> 20 20–40

BELIZE

Percobaan kudeta 1999 Kudeta tahun 2009

40–60 60–80 > 80

GUATEMALA HONDURAS

EL SALVADOR

NICARAGUA

Perang Saudara 1979–1989

Perang Saudara 1979–1992 Kekerasan narkoba terakhir

60 50 40 30 20

0 PANAMA

Sumber: Tim WDR.

70

10 COSTA RICA

IBRD 38419 March 2011

80 Tingkat Pembunuhan (per 100.000 penduduk)

Tingkat pembunuhan (per 100.000)

Perang Saudara 1965–1996 Kekerasan narkoba terakhir

Percobaan kudeta pada 1988–1989

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Honduras

El Salvador

Guatemala

Panama

Nikaragua

Kosta Rika

2007

2008

2009

Belize

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan pada data pembunuhan dari WDR Database. Catatan: Tingkat pembunuhan adalah per 100.000 penduduk. (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

194

fitur 5 

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Kekerasan di Amerika Tengah—Pentingnya tingkat kedalaman transformasi institusional (lanjutan)

Baik tekanan eksternal maupun perbedaan pendekatan transformasi institusional di negara-negara Amerika Tengah dapat membantu menjelaskan perbedaan tingkat kekerasan yang ada. External stresses Deportasi tersangka anggota geng dari Amerika Serikat ke Amerika Tengah telah memengaruhi budaya dan keanggotaan geng. El Salvador, Guatemala, dan Honduras terkena pengaruh repatriasi besar-besaran tersangka anggota geng dan imigran ilegal dari Amerika Serikat, sedangkan Nikaragua tidak begitu terpengaruh (Boks 2.4). Jika perdagangan narkoba lebih luas, tingkat kekerasan pun tampaknya lebih tinggi. Wilayah Peten di Guatemala, yang menjadi koridor pengiriman transit ke Meksiko, mengalami lebih dari 100 pembunuhan per 100.000 orang pada tahun 2008 dan 2009.142 Kapasitas institusional inklusi, dan akuntabilitas Setelah perang saudara berakhir, setiap negara melakukan reformasi, termasuk mereformasi kekuatan keamanan, dan pada akhirnya kekuatan yudisial. Guatemala dan El Salvador sama-sama menyertakan reformasi tersebut dalam perjanjian damai mereka yang komprehensif dan dinegosiasikan dalam waktu panjang. Sementara itu, reformasi di Nikaragua dilakukan setelah perang saudara berakhir. Berdasarkan perjanjian damai yang ditandatangani pada Januari 1992, El Salvador mengurangi personel militer (dari 60.000 menjadi 15.000), membubarkan kelompok militer elite dan dua lembaga kepolisian, kemudian membentuk Kepolisian Sipil Nasional baru yang mengintegrasikan elemen-elemen bekas gerakan gerilya, mantan anggota kepolisian, dan anggota baru (yang memberikan proporsi 20-20-60 bagi ketiga elemen itu dalam promosi pertamanya). Jadi, pendekatan tersebut berjangkauan luas. Secara tidak mengejutkan, perjanjian damai komprehensif di Guatemala yang ditandatangani pada 29 Desember 1996 mencakup elemen-elemen serupa: redefinisi fungsi militer dan kepolisian, pengurangan personel militer, pembubaran unit elite khusus, dan reformasi kepolisian sipil. Jenis momen transisi yang dihadapi setiap negara di akhir konflik internalnya menentukan jangkuan tindakan yang sedianya serupa. Di Nikaragua, Frente Sandinista segera memenangkan konflik. Kemampuannya untuk memicu reformasi institusional pun jauh lebih besar daripada di Guatemala atau El Salvador. Kekuatan keamanan dan yudisial Nikaragua pun disidik secara mendalam. Selain itu, Nikaragua juga melakukan reformasi ekstensif terhadap pasukan kepolisiannya, mengadopsi legislasi dan

panduan nasional untuk pengendalian senjata, memelopori pembentukan kepolisian komunitas, serta memulai proyekproyek kesehatan publik yang berfokus pada risiko kekerasan bersenjata. Yang paling jelas terlihat adalah modernisasi Kepolisian Nasional Nikaragua disertai oleh sejumlah inisiatif bagi gender arus utama dan peningkatan partisipasi perempuan, misalnya penambahan modul latihan tentang kekerasan berbasis gender di akademi kepolisian; pendirian kantor polisi perempuan (yang stafnya terdiri atas polisi wanita dan khusus menangani kekerasan berbasis gender); reformasi kriteria rekrutmen, termasuk latihan fisik khusus perempuan, penyesuaian syarat tinggi badan, dan latihan fisik bagi perempuan; pengenalan syarat promosi yang transparan; pembentukan polisi SDM yang ramah keluarga; serta pembentukan kelompok kerja untuk mengevaluasi dan meningkatkan kondisi kerja polisi wanita. Sebaliknya, konflik di El Salvador berakhir dengan kebuntuan militer tanpa pemenang jelas. Ini melahirkan berbagai kompromi: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) memutuskan, contohnya, untuk menarik tuntutannya guna menyelidiki lembaga yudisial sebagai timbal balik reformasi militer lebih luas meskipun telah dilakukan sejumlah upaya reformasi lanjutan di lembaga yudisial. Di pihak lain, pihak militer untuk pertama kalinya harus menerima jika para anggota diperiksa oleh warga sipil (komisi ad hoc yang dibentuk oleh perjanjian damai yang merekomendasikan pemberhentian atau pemindahan 103 orang petugas militer), dan integrasi mantan anggota FMLN menjadi National Civilian Police— NCP (Polisi Sipil Nasional). Perjanjian Damai Komprehensif yang menyelesaikan konflik di Guatemala dinegosiasikan dengan diinspirasi oleh pengalaman El Salvador, dan menunjukkan tekanan besar dari masyarakat internasional untuk mencapai hasil serupa—tetapi dalam situasi di mana negara pada dasarnya mengalahkan kelompok pemberontak. Parahnya kejahatan yang dilakukan oleh kekuatan negara atau kekuatan yang didukung negara dalam konteks tekanan internasional membantu menjelaskan penyebab pemerintah memberikan persetujuan. Namun, meskipun sebagian unit pasukan bersenjata dibubarkan dan kepolisian direformasi, perubahan tersebut tidak cukup signifikan untuk membuat perbedaan yang berkelanjutan dalam hal keamanan. Dengan adanya tekanan baru dari jaringan perdagangan narkoba, kekerasan pun meningkat dengan cepat.143 Sumber: Bateson 2010; CODEH 2008; CICIG 2010; Dudley 2010; Instituto Universitario en Democracia Paz y Seguridad 2010; STRATFOR 2009; UNODC 2007; UNDP 2008a; Zamora dan Holiday 2007; Popkin 2000; perhitungan tim WDR.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

Catatan 1. World Bank 2006c; konsultasi tim WDR dengan pejabat pemerintah, PBB, perwakilan donor, LSM lokal, dan perwakilan organisasi berbasis masyarakat di Haiti, 2010. 2. Special Inspector General for Iraq Reconstruction 2009. 3. Porter dan Rab 2010. 4. Lockhart dan Glencorse 2010. 5. Spear dan Harbone 2010; Harbone dan Sage 2010; de Greiff 2010; Guehenmo 2010; Sherman 2010; Sage dan Desai 2010; Roque dkk. 2010; Dobbins dkk. 2007; Collier dkk. 2003; Collier 2007; Johnston 2010. 6. Narayan dan Petesch 2010. 7. Guerrero 2006; Llorente dan Rivas 2005; Formisano 2002. 8. Crawford 1999; Sutton, Cherney, dan White 2008; Willman dan Makisaka 2010. Kebijakan Mana dura (tangan besi) mungkin efektif dalam jangka pendek, tetapi memiliki konsekuensi jangka panjang—tangan besi menjalankan penahanan anak muda yang mengurangi kejahatan dalam jangka pendek, tetapi pada akhirnya mungkin mengarah pada residivisme yang lebih besar dan kejahatan yang lebih serius dalam jangka panjang (lihat Cunningham dkk. 2008). 9. Guehenno 2010, 2. 10. Pan 2005. 11. OECD-DAC 2007a. 12. UN Security Council 2006. 13. Ball dan Holmes 2002; Transparency International 2011. 14. Tinjauan pengelolaan keuangan publik (public financial management—PFM) merupakan alat yang bermanfaat untuk memperbaiki transparansi dan pengaturan di sektor keamanan. Tinjauan PFM di Republik Afrika Tengah mendapati bahwa 25 persen anggaran nasional dihabiskan di sektor keamanan di mana 21 persennya untuk militer dan gendarmerie (lembaga penegakan hukum yang dibebani dengan tugas kepolisian, tetapi diorganisasikan secara militer) dan hanya 3 persen untuk kepolisian, serta 75 persen dari belanja sektor keamanan dialokasikan untuk gaji yang relatif dikontrol dengan jelas. Sumber utama pembengkakan belanja adalah unsur-unsur yang melebihi ketentuan pensiun yang meliputi lebih dari sepertiga pasukan tentara. Wilayah perhatian utama adalah tanda terima dan pendapatan yang tetap dikeluarkan dari anggaran, termasuk pajak orang dan komersial. Sebagai hasil dari Laporan ini, Komisi Eropa mulai memberi dana pensiun bagi tentara yang melewati batas usia, dan Bank Dunia memberikan pelatihan praktik manajemen keuangan publik bagi para staf penting di sektor keamanan sebagai bagian dari program untuk meningkatkan kapasitas dan fungsi sistem keuangan publik di pemerintahan (World Bank 2009f). 15. Perry 2008; International Crisis Group 2009a; Human Right Watch 2009; Reyntjens 2007; Kelly 2010. 16. Colletta, Kostner, dan Wiederhofer 1996. 17. South Africa Ministry of Defence 1996; Williams 2005; Batchelor dan Dunne 1998. 18. Rozema 2008. 19. Guehenno 2010. 20. Guehenno 2010, 5. 21. OECD-DAC 2007a. 22. International Center for Transitional Justice 2010; Mayer-Rieckh dan de Greiff 2007; Patel, de Greiff, dan Waldorf 2009; de Greiff 2006; Hayner 2010. 23. de Greiff 2010. 24. Addison 2009. 25. Target umum keterwakilan perempuan dalam kepolisian dan badan keamanan lainnya di negara-negara pascakonflik mencapai 30 persen. Namun, hal itu memakan waktu dan tidak mudah dicapai, terutama karena sebagian besar masyarakat paling maju tidak dapat memenuhi target tersebut. Contohnya, Finlandia mencapai target 10 persen, Amerika Serikat 12 hingga 14 persen, dan Kanada 8 persen. Mobekk 2010. 26. Mobekk 2010. 27. Bastick, Grimm, dan Kunz 2007. 28. UNIFM, UN Action Against Sexual Violence in Conflict, dan UNDPKO 2010. 29. OECD-DAC 2007a. 30. OECD-DAC 2007a.

195

196

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

31. 32. 33. 34. 35.

36. 37.

38. 39. 40. 41. 42. 43. 44.

45.

46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56.

Sherman 2010. OECD-DAC 2007a. Willman dan Makisaka 2010; International Centre for the Prevention of Crime 2008. O Dia Online 2010; Jornal O Globo 2010. UNIFEM, UN Action Against Sexual Violence in Conflict, dan UNDPKO 2010. Serupa dengan hal itu, sistem penyelesaian pertikaian tradisional dapat diadaptasi untuk menangani kekerasan terhadap perempuan. Sebagai contoh, 90 persen kaum perempuan puas dengan proses shalishi (sebuah sistem penyelesaian pertikaian berbasis komunitas) yang diperkenalkan oleh kelompok perempuan pedesaan Bengal Barat. Dua pertiga kaum perempuan merasa mereka lebih diuntungkan, dan hampir 90 persen menyatakan bahwa kekerasan yang dilakukan oleh suami menurun dan bahkan berhenti. Lihat International Center for Research on Women 2002; Bott, Morrison, dan Ellsberg 2005. Untuk melihat tentang proses shalishi, lihat Samity 2003. Wawancara tim WDR dengan Perdana Menteri Jean-Max Bellerine di Haiti, 2010. Misalnya, OECD Handbook on Security System Reform menggarisbawahi pendekatan ini ketika menganjurkan agar reformasi kepolisian dilakukan sebagai bagian dari reformasi sektor keadilan terintegrasi yang mencakup lembaga kehakiman dan lembaga pemasyarakatan; lihat OECD-DAC 2007a; UNODC dan World Bank 2007. Dinnen, Porter, dan Sage 2010; Wainwright 2005. International Center for Transitional Justice 2010; Mayer-Rieckh dan de Greiff 2007; Patel, de Greiff, dan Waldorf 2009; de Greiff 2006; Hayner 2010. Untuk mengetahui informasi lebih lanjut, lihat Fitur 3 pada Bab 3. Guehenno 2010; OECD-DAC 2007a. International Center for Transitional Justice 2010; Mayer-Rieckh dan de Greiff 2007; Patel, de Greiff, dan Waldorf 2009; de Greiff 2006; Hayner 2010. World Bank 2010i. Antara tahun 2001 dan 2009, Pemerintah Afganistan mengesahkan 244 undang-undang, keputusan legislatif, regulasi, dan amendemen, di samping tambahan dan pencabutan undang-undang dan regulasi. Selain itu, pemerintah juga menyetujui 19 piagam, konvensi, perjanjian, dan protokol. Lihat World Bank 2010g. Contoh lain keberhasilan penggunaan Pengadilan Damai dan pengadilan bergerak untuk memberikan akses lebih baik terhadap keadilan, terutama bagi kelompok-kelompok marginal, terjadi di Honduras sebagai bagian dari proyek modernisasi cabang peradilan. Proyek tersebut mencakup (1) peningkatan akses keadilan bagi kelompok rentan (30.000 pengguna per tahun), pengadilan tingkat satu di wilayah pedesaan (1.000 pengguna per tahun), dan pengadilan bergerak di wilayah kota marginal (7.000 pengguna per tahun); (2) layanan khusus bagi 10.000 perempuan di pengadilan keluarga; (3) peningkatan perlindungan bagi 15.000 perempuan dan anak-anak terhadap kekerasan rumah tangga; (4) layanan khusus bagi 1.500 orang dari kelompok rentan; (5) penetapan sistem manajemen keuangan terintegrasi yang mendorong transparansi dan efisiensi pengadilan; (6) pengembangan karier yudisial disertai semua buku petunjuk untuk pemilihan, pengelompokan, dan evaluasi personel yang memungkinkan seleksi secara transparan dan kompetitif untuk 3.200 personel; (7) penerapan model manajemen baru untuk manajemen kasus yang memungkinkan pengawasan dan evaluasi terhadap 1.200 hakim; serta (8) peningkatan layanan bagi pengguna pengadilan internal dan eksternal melalui sistem TI (teknologi informasi) dan kios informasi yudisial. Lihat Scheye 2009. Dale 2009. Sebagai contoh, lebih dari 70 persen anak-anak di Angola tidak terdaftar pada pertengahan tahun 1990-an. UNICEF 2007. Comunità di Sant’Egidio 2010. UNICEF 2007. OECD 2007. Berger 2003; Coldham 1984. Straus 2010. Bastick, Grimm, dan Kunz 2007. Everett 2009, 33. Timor Leste Independent Comprehensive Need Assessment Team 2009; Konsultasi tim WDR dengan Jaksa Agung Ana Pessoa di Timor Leste, 2010; Everett 2009, 33. Lihat OECD 2010e; World Bank 2006a.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

57. 58. 59. 60. 61.

62. 63. 64. 65. 66. 67.

68.

69.

70. 71. 72. 73.

74. 75.

Blundell 2010. Untuk Indonesia, lihat SUCOFINDO 2002. Untuk Mozambik, lihat Crown Agents 2007. Porter dan Rab 2010. Boko 2008. Barron dan Burke 2008. Alat lain termasuk audit sosial yang melibatkan berbagai komunitas dalam lintas verifikasi catatan pemerintah, seperti yang berhasil diterapkan dalam National Rural Employment Guarantee Scheme di Andhra Pradesh, India (Centre for Good Governance 2009). Agarwal, Heltberg, dan Diachok 2009. World Bank 2004 Herzberg 2004. BizCLIR 2007. Lihat Parker 2008 untuk mengetahui tentang sintesis pelajaran-pelajaran praktis dari proyek-proyek rantai nilai di lingkungan konflik; lihat juga Bagwitz dkk. 2008; The SEEP Network 2009; Stramm dkk. 2006. Bukti tentang dampak proyek rantai nilai terhadap kohesi sosial berbeda-beda. Misalnya, di Nepal, para partisipan proyek rantai nilai sayuran segar menunjukkan bahwa hubungan masyarakat membaik berkat ekspansi kepentingan bersama mereka. Upaya dan penelitian bersama di Rwanda mengindikasikan bahwa partisipasi dalam proyek rantai nilai kopi berhubungan dengan menurunnya jarak dan tingkat kecurigaan antaretnis. Sebaliknya, proyek rantai nilai groundnut di Guinea—meskipun memperkuat ikatan antara dua kelompok etnis—tidak mengikutsertakan populasi pengungsi lokal yang menjadi pihak penting dalam ketegangan lokal. Untuk mengetahui tentang Guinea dan Nepal, lihat Parker 2008. Untuk Rwanda, lihat Boudreaux dan Tobias 2009. Di Tepi Barat dan Jalur Gaza, misalnya, Fasilitas Pembangunan Pasar Baru (Facility for New Market Development—FNMD), yang didanai secara bersama oleh Departemen Pembangunan Luar Negeri Inggris dan Bank Dunia, memberikan hibah pemadaman dan dukungan teknis bagi perusahaan-perusahaan swasta di Palestina yang ingin mengekspansi lini produk dan pasar mereka sejak tahun 2008. Dalam waktu sekitar dua tahun dan dengan dukungan dana mencapai US$2,4 juta, perusahaan-perusahaan yang mengikuti proyek ini merealisasikan US$32,7 juta dari penjualan ekspor dan lokal inkremental dari rencana pembangunan pasar yang didukung oleh proyek tersebut; 42 perusahaan memasuki 34 pasar ekspor di lima benua; 48 produk mengalami peningkatan, termasuk 15 produk yang kini telah disertifikasi oleh badan standar internasional dan lokal; 92 produk baru telah dibuat; lebih dari 670 orang dipekerjakan untuk membantu ekspansi bisnis; dan 85 penyedia layanan bisnis memberikan layanan mereka melalui FNMD Online Roster. Development Alternatives Incorporated 2010. Sebanyak 22 dari 181 negara yang disertakan dalam Survei Perusahaan merupakan negara rapuh dan terkena dampak konflik. Di 10 dari 22 negara tersebut, listrik merupakan hambatan lingkungan terpenting yang dihadapi oleh perusahaan-perusahaan (dan umumnya listrik merupakan isu yang lebih besar daripada isu-isu lain). Listrik juga menjadi satu dari tiga isu teratas yang dimiliki 17 dari 22 negara yang dievaluasi. Hanya dua negara, Pantai Gading dan Tonga, yang tidak menyertakan listrik sebagai satu dari enam hambatan lingkungan teratas mereka. Hambatan-hambatan lain termasuk perolehan dana, instabilitas politik, praktik-praktik sektor informal, dan korupsi. World Bank 2010d. BBC News 2010. World Bank 2011a. Tinjauan menyeluruh terhadap program penciptaan lapangan kerja di lingkungan pascakonflik dapat dilihat di ILO 2010. Productive Safety Net Programme yang diluncurkan di Etiopia pada tahun 2005 merupakan sebuah inisiatif kebijakan penting yang diambil oleh pemerintah dan donor untuk mengalihkan warga pedesaan yang rentan kelaparan secara berkepanjangan dari bantuan makanan darurat pada perlindungan sosial yang lebih aman, terprediksi, dan berbasis uang tunai. Lihat Sharp, Brown, dan Teshome 2006. National Rural Employment Guarantee Act di India diimplementasikan pada Februari 2006 di 200 distrik termiskin pada fase pertamanya. Sebanyak 130 distrik lain disertakan dalam undang-undang itu pada tahun 2007–2008 dalam fase II. Distrikdistrik lain telah disertakan selama periode berikutnya. Lihat del Ninno, Subbarao, dan Milazzo 2009; India Ministry of Rural Development 2005, 2010; Blum dan LeBleu 2010. Giovine dkk. 2010; Arai, Cisse, dan Sock 2010; Sayigh 2010. Lockhart dan Glencorse 2010; UNOPS 2009.

197

198

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

76. Wilson 2002; McLeod dan Davalos 2008; Centre for Good Governance 2009; India Ministry of Rural Development 2005, 2010. 77. del Ninno, Subbarao, dan Milazzo 2009. 78. Lamb dan Dye 2009; Tajima 2009. 79. Beasly 2006. 80. Cunningham dkk. 2008. 81. Mattero dan Campbell-Patton 2008. 82. Cross 2010 membahas peluang dan tantangan bagi pendekatan ini. 83. Mills dan Fan 2006. 84. Demirguc-Kunt, Klapper, dan Panos 2011; Cunningham dkk. 2008 85. Heinemann-Gruder, Pietz, dan Duffy 2003. 86. Misalnya, lihat ILO 2010 untuk mengetahui analisis mendalam tentang kewirausahaan dan kegiatan pemulihan ekonomi lokal lain pada situasi pascakonflik. 87. M-Paisa dilaksanakan berdasarkan pengalaman M-PESA di Kenya; lihat Mas dan Radcliffe 2010. 88. Misalnya, lihat World Bank dkk. 2009. Program pelatihan manajemen yang berhasil bagi perusahaan kecil dan menengah, misalnya “Business Edge” dari IFC (International Finance Corporation), yang menyediakan materi belajar bagi kalangan dewasa yang telah diadaptasi dan diterjemahkan secara lokal, melatih pelatih lokal, membangun kapasitas perusahaan pelatihan lokal (yang cenderung berupa perusahaan kecil dan menengah), serta membuat mekanisme jaminan mutu sehingga perusahaan lokal dapat mampu melatih populasi lokal. Business Edge beroperasi di sejumlah perekonomian rapuh dan terkena dampak konflik, termasuk Irak, Papua Nugini, Tepi Barat dan Jalur Gaza, serta Yaman. Di Yaman, hampir 30.000 partisipan dilatih dari tahun 2006 hingga 2010. Sebuah evaluasi independen menemukan bahwa dampak program tersebut membekas di negara-negara tersebut. Business Edge memupuk pasar pelatihan manajemen yang kaya dan aktif, bahkan setelah subsidi dihentikan. Di Pakistan, sebuah penilaian terhadap program itu menunjukkan bahwa jumlah perusahaan kecil dan menengah yang menyusun laporan arus kas setelah pelatihan meningkat sebesar 20 persen, dan 71 persen dari partisipan yang memiliki riwayat kredit tidak teratur telah melunasi atau mengurangi jumlah kewajban mereka dalam waktu enam bulan setelah pelatihan. Lihat Peschka 2010. 89. Cunningham dkk. 2008. 90. Untuk mengetahui tentang reformasi tanah di Jepang, lihat Kawagoe 1999 serta Tsunekawa dan Yoshida 2010; Untuk mengetahui pengalaman pembangunan negara yang lebih luas di Jepang, lihat Tsunekawa dan Yoshida 2010; Untuk reformasi tanah di Korea, lihat Shin 2006. 91. Lipton 2009; Rosset, Patel, dan Courville 2006; IRIN 2009. 92. Lihat World Bank 2008d untuk mengetahui desain dan penerapan program transfer tunai dalam situasi darurat. 93. Lebih dari 650.000 rakyat Tajik diperkirakan tinggal dan bekerja di Rusia—mewakili 18 persen dari populasi dewasa Tajikistan dan 80 persen dari rakyat Tajik yang tinggal di luar negeri. Remitan diperkirakan menyumbang sekitar 50 persen dari PDB—salah satu terbesar di dunia (Kireyev 2006, 3, 7). 94. Economic Times 2008. 95. Ada empat unsur yang menjadi tulang punggung skema yang berhasil: (1) pemilihan tenaga kerja untuk memastikan bahwa mempekerjakan sesuai dengan keahlian, bukan sekadar mempekerjakan tenaga kerja yang melebihi kualifikasi (overqualified) yang kemungkinan besar menggunakan skema tersebut sebagai batu loncatan; (2) perpindahan tenaga kerja secara sirkuler yang memungkinkan tenaga kerja yang baik untuk kembali bekerja pada tahun-tahun berikutnya, bukan ditawarkan pada satu kesempatan dalam hidup untuk bekerja di luar negeri sehingga mengurangi insentif untuk melanggar kesepakatan; (3) biaya-biaya perjalanan yang ditanggung bersama pemekerja agar biaya tetap yang ditanggung oleh tenaga kerja migran tidak membengkak sehingga mereka cenderung tinggal di luar negeri lebih lama; serta (4) kelangsungan hidup komersial agar skema tersebut tetap dilakukan oleh sektor swasta dan merefleksikan kondisi pasar tenaga kerja di negara tuan rumah, bukan dengan sembarang kuota yang kedaluwarsa jika kondisi pasar tenaga kerja di negara tujuan berubah (World Bank 2006b). 96. Kingma 1997. 97. International Alert dan Women Waging Peace 2004. 98. “Misalnya, di Republik Demokratik Kongo, di mana perempuan hanya menjalankan 18 persen dari keseluruhan usaha kecil, peraturan-peraturan diskriminatif dalam Family Code (Undang-Undang Keluarga) mengharuskan

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

99. 1 00. 101. 102.

103.

104. 1 05. 106.

1 07. 108. 109. 110. 111. 112.

1 13. 114. 115. 116. 117.

perempuan yang menikah untuk memiliki izin marital jika hendak mengajukan kasus sipil ke pengadilan; membeli dan menjual properti; atau memasuki segala obligasi, termasuk memulai usaha. Bank-bank umumnya mensyaratkan tanda tangan/persetujuan suami jika perempuan ingin mengajukan pinjaman. Family Code juga memengaruhi kemampuan perempuan untuk mendapat pekerjaan karena bukti status perkawinan menjadi syarat, dan ini sangat sulit dalam situasi di mana surat-surat identifikasi banyak tidak tersedia. Sebaliknya, negara tetangga Rwanda tidak memiliki aturan semacam itu, dan perempuan di negara tersebut menjalankan lebih dari 41 persen usaha kecil.” IFC 2008, 3. IFC 2008. Fearon 2010a. Eades 1999; konsultasi WDR dengan para mantan negosiator penting dari Aliansi ANC dan Partai Nasional di Afrika Selatan, 2010. Misalnya, lihat Snyder 2000; Fearon dan Laitin 2003; Epstein dkk. 2006; Goldstone dkk. 2010; Zakaria 2003; Mansfield dan Snyder 2005. Untuk Irak, lihat Special Inspector General for Iraq Reconstruction 2009. Untuk Kenya, lihat International Crisis Group 2008b. Loya Jirga adalah sebuah forum unik di Afganistan yang di dalamnya terdapat kelompok-kelompok suku duduk bersama secara tradisional untuk menyelesaikan masalah bangsa atau bersatu dalam satu isu. Secara historis, Loya Jirga digunakan untuk menyelesaikan pertikaian antarsuku, membahas reformasi sosial, dan mengesahkan konstitusi baru. Belum lama ini, Loya Jirga didirikan pada tahun 2002 setelah jatuhnya pemerintah Taliban sesuai dengan Persetujuan Bonn untuk memilih pemerintahan transisional baru di negara tersebut. Lihat BBC News 2002. Namun, keberhasilan tidak berlaku secara universal dan sebagian konferensi gagal menghasilkan koridor konstitusional untuk transisi secara damai (Robinson 1994; Clark 1994; van de Walle dan Bratton 1997). Harbom dan Wallensteen 2010. Secara historis, perang saudara pertama di Sudan pecah pada tahun 1955 dan berakhir dengan persetujuan Addis Abba tahun 1972 (lihat Gadir, Elbadawi, dan El-Batahani 2005). Namun, kaum pemberontak di selatan (terutama Anya Nya) tidak berorganisasi hingga akhir 1960-an. Kematian akibat perang yang disertai kekerasan tidak mencapai ambang batas perang saudara besar hingga tahun 1962, tidak berkurang hingga tahun 1973 (Harbom dan Wallensteen 2010). Lihat juga Horowitz 2000; Barron dkk. 2010. OECD 2010c, 24. OECD 2010a. Narayan dan Petesch 2010. Narayan dan Petesch 2010. Wilkinson dkk. berpendapat bahwa perwakilan proporsional dapat memicu perebutan sejumlah kecil jabatan politik yang banyak diinginkan, sumber daya ekonomi yang terbatas, dan posisi status sosial oleh berbagai kelompok etnis; perwakilan proporsional juga dapat mendorong pemimpin etnis untuk berunding lebih gigih dengan rival mereka dan menggunakan tangan secara berlebihan (Wilkinson 2000; de Zwart 2000). Sebagian kalangan berpendapat bahwa desentralisasi dapat memperkuat identitas etnis, melahirkan legislasi yang diskriminatif, menyediakan sumber daya bagi pemberontakan, dan memfasilitasi tindakan kolektif yang diperlukan oleh gerakan pemisahan diri. Mereka yang baru-baru ini mendukung devolusi sebagai cara mempertahankan integritas nasional melakukannya secara berhati-hati. Brancati berpendapat bahwa desentralisasi dapat memperkecil kemungkinan pemisahan diri dan konflik etnis, tetapi dapat berdampak terbalik jika pihak-pihak regional terlalu kuat. Lustick dkk. telah melakukan simulasi yang menunjukkan bahwa pembagian kekuasaan di negara-negara multikultural dapat memperkecil kemungkinan pemisahan diri—tetapi dalam prosesnya akan memobilisasi etnis minoritas (Brancati 2006; Lustick, Miodownik, dan Eidelson 2004; OECD 2004). Crook dan Manor 1998. Schelnberger 2005; Tukahebwa 2000. Crook dan Manor 1998; Ndegwa dan Levy 2004. Grimm 2010. Komisi kebenaran adalah panel nonyudisial independen yang umumnya dibentuk untuk mencapai fakta-fakta dan konteks pelanggaran HAM serius dan pelanggaran hukum kemanusiaan internasional di suatu negara pada masa lalu. Anggota komisi kebenaran biasanya diberi kewenangan untuk melakukan penelitian, mendukung

199

200

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

1 18. 119.

1 20. 121. 122. 123. 124. 125. 126. 127. 128. 129. 130.

131.

1 32. 133. 134. 135. 136. 137.

korban, dan merekomendasikan kebijakan untuk mencegah terulangnya kejahatan serupa. Lihat International Center for Transitional Justice 2010. Misalnya, lihat Filippini 2009. Pencarian kebenaran adalah proses yang dilakukan oleh suatu masyarakat untuk memahami kejahatan yang mereka alami selama konflik atau rezim otoriter, serta untuk mencegah terulangnya ketidakdilan serupa pada masa depan. Melalui proses pencarian kebenaran, para korban mampu berdamai dengan lebih memahami peristiwa-peristiwa yang mereka derita, seperti nasib individu yang menghilang, pengungkapan dan pemeliharaan arsip, pengungkapan dan penyebarluasan informasi negara, serta pembuatan laporan komprehensif. Upaya-upaya ini sering dilakukan oleh kelompok penyelidikan resmi yang disebut komisi kebenaran. Lihat International Center for Transitional Justice 2010. Untuk mengetahui angka terakhir, lihat Estrada 2010. Roque dkk. 2010. Lihat Hayner 2010; UNOHCHR 2006. Lihat de Greiff 2006. Lihat Mayer-Rieckh dan de Greiff 2007. Misalnya, lihat Huyse dan Salter 2008. Roque dkk. 2010. Roque dkk. 2010. Svensson 2000. UNDP 2008b. Sebuah penelitian Bank Dunia menemukan bahwa “Ada kecenderungan di sebagian situasi pascakonflik untuk memprioritaskan privatisasi secara cepat dan luas. Meskipun sejarah negara-negara yang diteliti mendukung prioritas yang diberikan terhadap privatisasi perusahaan negara, ini tidak berarti privatisasi luas dan total harus menjadi reformasi pertama yang dilakukan” (Kreimer dkk. 1998, 34). Ketimpangan horizontal adalah ukuran ketimpangan antara para individu atau rumah tangga, bukan kelompok. Ketimpangan horizontal berbeda dengan ketimpangan “vertikal” karena pengukuran ketimpangan vertikal sering kali terbatas pada pendapatan atau konsumsi antara berbagai kelompok. Lihat Stewart 2010. Stewart 2010. Mehta 2010, 23. INEE 2010. INEE 2010. Betancourt dan Williams 2008; Melville 2003. Pascareferendum tahun 1999, Timor Leste menghadapi persoalan serius di bidang kesehatan, rusaknya infrastruktur, dan hampir tidak adanya personel terlatih. Otoritas Kesehatan Interim menandatangani perjanjian dengan LSM-LSM internasional di setiap distrik, dan memfokuskan upayanya untuk membuat rencana yang layak, mengawasi pemberian layanan, dan melatih kader staf kesehatan baru. Prioritas awal diberikan untuk pemberian layanan kesehatan dasar. Pada fase pertama, LSM-LSM internasional dan nasional memegang peran penting dalam memberikan layanan kesehatan darurat di seluruh pelosok Timor Leste yang didanai secara independen melalui bantuan kemanusiaan. Pada fase kedua dan ketiga, Timor Leste menumbuhkan lingkungan belajar dengan menggunakan siklus perencanaan 100 hari guna menstandarkan paket layanan yang diberikan di berbagai pelosok daerah dengan target yang jelas dan fokus kuat terhadap hasil—serta membangun kepercayaan dan kapasitas dengan memenuhi target-target itu. Seiring waktu, Otoritas Kesehatan Interim digantikan oleh Departemen Kesehatan baru yang bertanggung jawab atas manajemen sistem dan fasilitas kesehatan di tingkat distrik. Sebagai hasil kerangka kerja ini, pada akhir tahun 2001, Departemen Kesehatan yang sepenuhnya beranggotakan warga Timor Leste berhasil merekrut lebih dari 800 staf kesehatan, memberikan akses layanan dasar bagi 60 persen populasi dalam jarak perjalanan dua jam dari rumah mereka, dan meningkatkan penggunaan fasilitas kesehatan menjadi 1 kunjungan rawat jalan per kapita. Pada tahun 2004, 90 persen dari seluruh populasi diperkirakan memiliki fasilitas kesehatan dalam jarak dua jam perjalanan, dan penggunaan fasilitas kesehatan meningkat dari 0,75 kunjungan rawat jalan per kapita menjadi 2,13. Departemen kesehatan dan operasi distrik merupakan contoh fungsi negara baru yang kokoh terhadap kekerasan yang terulang pada tahun 2005–2006, serta terus beroperasi dan memberikan bantuan bagi penduduk yang mengalami pengusiran. World Bank 2002a, 2008h; Baird 2010; Rohland dan Cliffe 2002; Tulloch dkk. 2003.

Mentransformasi institusi untuk memberikan keamanan, keadilan, dan lapangan pekerjaan bagi warga negara

138. World Bank 2008c. 1 39. Untuk kebijakan ekonomi, lihat Rodrik 2007; untuk kebijakan sosial, lihat Grindle 2010; untuk pembangunan institusi, lihat Andrews 2010. 140. Christensen 2003. 141. Banerjee dan Duflo 2009; Demombynes dan Clemens 2010. 142. Tingkat pembunuhan di wilayah Peten adalah 101 pada tahun 2008 dan 96 pada tahun 2009 menurut statistik pembunuhan yang dihimpun oleh Kepolisian Nasional Guatemala. Perhitungan tim WDR. 143. Perjanjian damai menetapkan pengurangan sepertiga sepanjang tahun 1997, berkurang dari 45.000 menjadi 31.000 anggota. Namun, tidak lama setelah menandatangani perjanjian itu, pasukan tentara melaporkan bahwa pasukannya sebenarnya berjumlah 35.000 sehingga hanya perlu mengurangi 4.000 anggota yang memang dilakukan (secara lebih sistematis di seluruh pangkat dan jajaran daripada antara anggota pasukan) (Stanley dan Holiday 2002). Lihat laporan Misi Verifikasi PBB di Guatemala ketika mereka kehilangan kekuatannya (Misi Verifikasi PBB di Guatemala 2003, 2004).

201

B

ab ini membahas perkembangan dan kemunduran bantuan internasional untuk pencegahan kekerasan dan pemulihan. Badan-badan multilateral,

bilateral, dan nonpemerintah telah membantu pemimpin nasional mengurangi tingkat perang saudara. Namun demikian, sistem internasional tidak dapat berpacu dengan adaptasi aktor kekerasan itu sendiri, dan sistem tersebut dicemari oleh siklus kekerasan berulang atau batasan yang tidak jelas antara konflik politik dengan kekerasan kriminal. Badan internasional diarahkan untuk meminimalkan reputasional domestik dan risiko fidusia (fiduciary risk), bukannya mendukung solusi institusional yang “paling sesuai” dengan realitas politik di lapangan. Selain itu, ada celah yang kritis: badan pembangunan terlalu berfokus pada pembangunan kapasitas nasional, tetapi tidak pada bidang keamanan dan peradilan kriminal. Badan keamanan beroperasi di bidang tersebut. Akan tetapi, fokusnya terhadap pembangunan institusi nasional tidak berjangka panjang. “Bantuan untuk penciptaan lapangan kerja adalah celah krusial di seluruh arsitektur internasional.”

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

KEKERASAN dan KERAPUHAN

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

Bab

6

Bantuan Internasional terhadap Pembangunan Kepercayaan dan Transformasi Institusi Manfaat dan risiko bantuan asing

M

engembalikan kepercayaan dalam masyarakat yang berjuang untuk mencegah atau memulihkan kondisi akibat kekerasan umumnya memerlukan kombinasi kepemimpinan dan bantuan internasional. Normalnya, salah satu dari kedua hal tersebut tidaklah cukup. Pencapaian sistem global dalam mendukung proses tersebut terbukti signifikan: masyarakat yang menghadapi berbagai tekanan—dari kejahatan terorganisasi, kekerasan geng di Kolombia, hingga perang saudara berkepanjangan di Mozambik (Boks 6.1)—memanfaatkan bantuan internasional untuk menghentikan kekerasan, menyelamatkan jiwa, dan membangun kembali perekonomian. Banyak langkah yang dibahas pada Bab 4 dan 5 yang dapat mengembalikan kepercayaan serta mentransformasikan institusi dalam situasi kekerasan kriminal dan politik telah didukung, baik secara finansial maupun teknis oleh para aktor internasional. Sama pentingnya dengan pencapaian ini, langkah-langkah tersebut belum lengkap: bentuk kekerasan yang berulang dan baru berarti ratusan orang masih terperangkap dalam lingkaran setan, kepercayaan yang rendah, institusi yang lemah, dan risiko yang berkepanjangan. Bab ini menguraikan pola dan tren dalam

arsitektur internasional yang memengaruhi kemampuannya memberikan respons secara efektif dalam situasi rapuh dan rentan kekerasan. Analisis tersebut meliputi pelajaran dari upaya internasional untuk mencegah kekerasan pada beberapa titik transisi, mendorong koalisi yang cukup inklusif, mendukung pencapaian hasil dini, serta memberikan bantuan yang berkelanjutan dan dapat diprediksi untuk mendorong transformasi institusional. Bab ini juga mengidentifikasi langkahlangkah untuk mengatasi dua dilema akuntabilitas yang dihadapi oleh para aktor internasional—tekanan akuntabilitas dari konstituensi pemangku kepentingan domestik serta pemimpin dan masyarakat negara penerima bantuan—yang sering kali menghambat bantuan internasional yang efektif.

Perkembangan arsitektur internasional Masyarakat internasional telah mengambil langkah penting selama beberapa dekade belakangan ini untuk membangun institusi dan keahlian internasional untuk mengurangi insiden perang saudara. Namun, sistem internasional tersebut telah disesuaikan agar dapat berpacu dengan analisis konflik yang timbul—khususnya pengenalan sifat konflik repetitif dan saling

204

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 6.1 

Manfaat bantuan internasional: Mozambik

Jenis kekerasan: Konflik sipil. Peluang transisi: Gencatan senjata, kesepakatan damai, pemilu. Tekanan utama: Deprivasi sosial dan ekonomi, pelanggaran HAM, campur tangan asing dalam politik dan keamanan.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah, pemberontak, masyarakat sipil, mitra regional dan internasional. Tantangan institusional: Hambatan akuntabilitas, inklusi, kapasitas.

Setelah kekerasan yang berlangsung selama 17 tahun yang diperkirakan merenggut 900.000 jiwa dan membuat seperempat populasi negara tersebut kehilangan tempat tinggal, General Peace Agreement (GPA) diprakarsai dari Juni 1990 hingga Oktober 1992 oleh Roman Catholic Community of Sant’Egidio (Masyarakat Katolik Roma Sant’Egidio). Hasil akhirnya adalah kesepakatan damai penuh oleh kedua belah pihak, yaitu Pemerintah Mozambik yang dipimpin oleh FRELIMO (Front Pembebasan Mozambik) dan RENAMO (Perlawanan Nasional Mozambik). Hasilnya adalah sistem politik dan hukum yang kompleks yang memberikan institusi dan metode bagi transisi untuk pemilu 1994. Keberlanjutan kesepakatan damai itu sendiri dibuktikan oleh tidak adanya peperangan pada masa vakum selama 7 bulan sebelum Ooperasi PBB di Mozambik (United Nations Operations in Mozambique—ONUMOZ) mengokohkan keberadaannya di negara tersebut untuk mengawasi implementasi kesepakatan damai, membantu penempatan pengungsi, dan membentuk tentara nasional. Untuk pertama kalinya, mandat ONUMOZ menyatukan komponen politik, militer, elektoral, dan kemanusiaan dari intervensi PBB dengan penekanan pada peningkatan koordinasi. ONUMOZ bertindak sebagai penjamin gencatan senjata yang memainkan peran stabilisator berdasarkan netralitasnya dan membantu membangun kepercayaan kepada kedua belah pihak. Perannya difasilitasi oleh kualitas dan isi kesepakatan damai yang dihasilkan dari negosiasi selama 27 bulan di Sant’Egidio, di mana suatu jaminan diciptakan dan terbukti merupakan elemen utama dalam memfasiliasi kesepakatan damai berkelanjutan setelah perang berakhir. Keterlibatan dan kontribusi finansial negara donor juga memainkan peranan penting dalam mendemobilisasikan pejuang di kedua belah pihak. Sementara itu, bantuan kemanusiaan pada tahun-tahun awal setelah GPA mengurangi ketegangan di antara populasi yang telantar. Sejak GPA, Mozambik berkembang pesat—PDB meningkat rata-rata 8 persen per tahun antara 1993 hingga 2007. Kebebasan sipil dan hak politik juga telah meningkat1 yang tercermin dalam pemilihan yang diselenggarakan pada tahun 1994, 1999, 2004, dan 2009. Kesiapan donor bilateral dan multilateral untuk mendukung implementasi kesepakatan damai melalui bantuan finansial berskala besar untuk rekonstruksi sangat penting dalam proses transisi. Mozambik diperkirakan telah menerima bantuan sebesar US$500 juta per tahun (untuk bantuan kemanusiaan dan pembangunan) selama periode 1990-an yang setara dengan sekitar dua pertiga impornya dan 60 persen anggaran pemerintahnya. Bantuan eksternal ini telah memainkan peranan ekonomi yang sangat penting dalam mendukung konsumsi pribadi pada awalnya, dan selanjutnya dalam menyediakan modal bagi investasi serta memperkokoh institusi yang menjadi kekuatan penggerak perekonomian Mozambik.2 Sumber: Quinn 2007; Dobbins dkk. 2005; Manning dan Malbrough 2009; Moran dan Pitcher 2004; Jones 2008; Cingranelli dan Richards 2010; Brück, Fitzgerald, dan Grigsby 2000; Cadeado dan Hamela 2009; World Bank 2005b; Hume 1994; Morozzo Della Rocca 2003; Morozzo Della Rocca dan Riccardi 2003; Edis 1995; Alden 2001; Bartoli 2005; Walter 1997.

terkait, serta peningkatan tantangan kejahatan terorganisasi dan perdagangan ilegal. Pada saat yang sama, perkembangan upaya bantuan internasional telah mengakibatkan tumpang tindih dan diskontinuitas antara upaya-upaya kemanusiaan, pembangunan, keamanan, dan politik.

Volume bantuan dan jumlah aktor semakin bertambah Di seluruh dunia, bantuan internasional untuk negara-negara yang terkena dampak kekerasan

telah meningkat selama 15 tahun terakhir. Masyarakat internasional telah meningkatkan misi perdamaian. Lebih dari 124.000 personel diturunkan dalam misi perdamaian PBB dengan kontribusi tentara dari 115 negara.3 Saat ini, Uni Afrika memiliki kapasitas perdamaian yang signifikan. Bantuan mediasi telah meningkat di PBB dalam institusi regional dan melalui aktor masyarakat sipil. Bantuan terhadap negaranegara rapuh dan terkena dampak konflik juga telah meningkat dari 29 persen bantuan total pada

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

tahun 1996–1998 menjadi 41 persen pada tahun 2006–2009. Namun, peningkatan tersebut banyak yang disebabkan oleh peningkatan bantuan kemanusiaan dan penghapusan utang yang telah terkonsentrasikan di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik—yang meningkat hingga 75 persen pada tahun 2006–2008. Setelah bantuan kemanusiaan dan penghapusan utang dipisahkan, bantuan bagi negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik berjumlah 28 persen dari totalnya pada tahun 1996–1998 dan 30 persen pada tahun 2006–2008.4 Meningkatnya keterlibatan negara berpendapatan menengah dalam sejarah bantuan solidaritas juga mengubah lanskap internasional pada tingkatan mendasar di banyak wilayah. Dekade lalu telah memunculkan energi, sumber daya, dan pengaruh baru dari pemain yang berjumlah lebih banyak. Negara-negara berpendapatan menengah dan tinggi telah menjadi donor, investor, serta mitra diplomatik dan perdagangan yang sangat penting bagi negara-negara yang terkena dampak kerapuhan, kekerasan, dan konflik. Mereka memberikan sumber daya dan pelajaran tambahan dari transisi ekonomi dan institusionalnya serta koneksi regionalnya yang kuat. Contohnya, investasi ekonomi Cina dan perdagangan dengan Afrika (investasi diperkirakan meningkat sedikitnya tiga kali lipat sejak 2002);5 peran perdamaian Brasil di Haiti; bantuan pembangunan India bagi Afganistan; bantuan Arab Saudi untuk World Food Program; serta peran Afrika Selatan, Qatar, dan Uni Emirat Arab dalam mediasi.6 Bersamaan dengan meningkatnya bantuan, muncul proliferasi kemanusiaan, pembangunan, keamanan, serta aktor dan upaya politik yang menimbulkan kompleksitas. Pada tahun 2009– 2010, ada 14 utusan khusus untuk Afganistan.7 Bahkan, respons keamanan dirumitkan dengan berbagai aktor: dari 54 operasi perdamaian atau pengawasan yang dilaksanakan pada tahun 2009, 40 melibatkan sedikitnya dua organisasi internasional atau regional—yang menimbulkan tantangan koordinasi, manajemen, dan akuntabilitas.8 LSM juga bermunculan. Kementerian Perencanaan Haiti menempatkan sebanyak 10.000 anggota LSM yang beroperasi di Haiti setelah gempa pada Januari 2010.

Jumlah pekerja kemanusiaan internasional juga menunjukkan peningkatan tahunan sebesar 6 persen secara global dalam satu dekade dengan jumlah sekitar 211.000 di lapangan pada tahun 2009, dan dana kemanusiaan telah meningkat tiga kali lipat sejak awal dekade.9 Hasilnya, meskipun perhatian dan rekomendasi kebijakan berkelanjutan dari reformasi, manajemen bantuan dan koordinasi strategis yang lebih luas jauh lebih sulit saat ini dibandingkan 20 tahun lalu. Dalam konteks papan atas—seperti Afganistan, BosniaHerzegovina, Haiti, serta Tepi Barat dan Jalur Gaza—kepentingan strategis, pendanaan signifikan, dan kapasitas lokal yang terbatas telah memunculkan sederet badan bantuan bilateral dan kemanusiaan, LSM, serta kontraktor yang saling berebut mengambil tindakan dan sering kali menyingkirkan inisiatif lokal.

Bantuan internasional saat ini berfokus pada pemulihan, bukan pencegahan Arsitektur internasional untuk kerja sama telah berkembang secara signifikan selama lebih dari 60 tahun yang membuktikan kemampuan sistem internasional mengadaptasikan dukungannya terhadap situasi dan tantangan. Saat ini, sistem internasional tersebut membutuhkan adaptasi lagi: fokusnya terhadap politik bukannya protes sosial dan kekerasan kriminal, pandangan linearnya mengenai transisi dari kekerasan menuju perdamaian, pemisahan aktornya di seluruh keterlibatan bidang, dan kekuatan OECD di negara-negara berpendapatan tinggi dalam wacana pembangunan tidak lagi merefleksikan realitas saat ini. Sejak berakhirnya Perang Dingin, bantuan internasional berfokus pada penyelesaian konflik sipil. Ada beberapa alasan untuk hal ini: pada penghujung Perang Dingin, perang saudara merupakan bentuk kekerasan yang dominan, merenggut jutaan nyawa di seluruh dunia, dan menghambat pembangunan di wilayah Selatan. Badan bilateral dan multilateral melaksanakan transformasi besar untuk mengadaptasikan aktivitasnya dalam membantu mengakhiri perang sipil dan mendukung upaya pemulihan dengan keberhasilan yang penting. Namun,

205

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Figur 6.1 

Bantuan internasional yang tidak merata di Afrika Barat—Bantuan untuk pascakonflik lebih besar dibandingkan bantuan untuk pencegahan konflik Total bantuan dan pengeluaran untuk perdamaian per kapita bagi lima negara Afrika Barat selama periode transisi pada dekade lalu. Bantuan untuk “pascakonflik” Liberia berjumlah lebih dari US$415 pada tahun 2008, dan untuk Sierra Leone berkisar US$186 antara tahun 2000 dan 2003. Sebaliknya, bantuan bagi negara rapuh seperti Guinea, Guinea-Bissau, dan Togo hanya berkisar US$42 untuk setiap negara.

Total bantuan dan pengeluaran untuk perdamaian per kapita (dalam US$ saat itu)

206

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Lib i Liberia (periode 2004–2008)

Si L Sierra Leone (periode 2000–2003)

G i Guinea (periode 2008)

G i Bi Guinea-Bissau (periode 2002–2005)

T Togo (periode 2005–2008)

Gl b global l Rata-rata untuk negara berpendapatan rendah

Afrika Barat, negara-negara yang terpilih (2000–2008)

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan OECD 2010d. Catatan: Total pertolongan dan bantuan perdamaian. Efek bantuan yang lebih besar terhadap negara-negara “pascakonflik” ini tidak disebabkan oleh isu negara kecil (negara kecil biasanya menerima bantuan per kapita yang lebih tinggi): Liberia lebih besar dibandingkan Guinea-Bissau, dan Sierra Leone memiliki luas yang sama dengan Togo. Pengeluaran untuk perdamaian terhitung sekitar 55 persen dari agregat di Liberia dan 63 persen dari agregat di Sierra Leone.

dalam prosesnya, arsitektur internasional untuk kerja sama mengabaikan bentuk konflik lain, seperti protes sosial, kejahatan terorganisasi, perdagangan ilegal, dan kekerasan lintas perbatasan. Fokus terhadap perang saudara ini telah menghasilkan bantuan dan sistem keamanan untuk mengutamakan transisi pascakonflik. Dengan beberapa pengecualian, negara-negara yang terkena dampak kekerasan dan kerapuhan hanya menerima perhatian khusus pada situasi pascakonflik—seperti yang dicontohkan oleh Afrika Barat (Figur 6.1). Pertolongan dan bantuan perdamaian yang diberikan pada negara-negara setelah konflik sipil berakhir jauh lebih besar dibandingkan bantuan diberikan pada negara yang berusaha mencegah eskalasi konflik. Tentunya, negara-negara yang memiliki pengalaman konflik besar dapat memiliki

kebutuhan yang besar di sektor yang menelan biaya besar seperti infrastruktur. Namun, masyarakat yang berupaya mencegah kekerasan juga memiliki kebutuhan khusus. Beberapa intervensi seperti konsultasi negara-masyarakat tidaklah mahal. Namun, bantuan finansial dan keamanan yang nyata untuk mengatasi kekerasan dapat membuat perbedaan, seperti dalam reformasi institusional dan program komunitas yang didukung oleh donor di Kolombia. Terlebih lagi, bantuan untuk negara pascakonflik biasanya mengabaikan “tantangan generasi kedua” di negara yang menghadapi risiko kekerasan berulang, seperti Guatemala dan Yaman. Aktor internasional memang mendukung pencegahan kekerasan di luar negara “pascakonflik”, tetapi tingkat dan sifat keterlibatan ini sangat beragam pada semua jenis kekerasan di satu negara ke negara lain. Diplomat internasional

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

dan aktor keamanan tidak banyak terlibat dalam kasus-kasus kekerasan kriminal; peran Komisi Perdamaian PBB di Guinea-Bissau merupakan pengecualian. Program perang terhadap terorisme dan kejahatan memberikan dukungan operasional, tetapi jarang menyinggung dialog politik atau program pembangunan.Tidak ada badan bilateral atau multilateral yang diketahui penulis memiliki kebijakan untuk membantu negara yang menghadapi masalah kekerasan kriminal atau protes sosial. Pada awalnya, alat internasional untuk mengatasi kekerasan—diplomasi, pertahanan, dan pembangunan—tidak dirancang berjalan beriringan. Kelemahan dalam arsitektur internasional ini telah lama diketahui, serta ada konsensus kebijakan internasional bahwa mengatasi konflik dan mendorong pembangunan ekonomi membutuhkan pemahaman mendalam mengenai hubungan antara politik, keamanan, dan pembangunan.10 “Misi terpadu”11 PBB dan beragam upaya “pemerintah”12 dan “sistem”13 telah bermunculan untuk menghadapi tantangan pembangunan, diplomatik, serta strategi dan operasi keamanan.14 Namun, disiplin yang berbeda menghasilkan tujuan, perencanaan, kerangka waktu, proses pengambilan keputusan, aliran dana, dan penaksiran risiko yang berbeda. Disiplin tersebut juga dapat menimbulkan kompleksitas ketika setiap badan di negara donor bekerja melalui mitra nasional mereka yang membuat penentuan prioritas nasional menjadi sulit.15 Entitas seluruh sistem juga sering mengabaikan departemen dan kementerian yang berkaitan dengan kejahatan dan perdagangan ilegal. Sebagian besar aktor internasional tidak memiliki proses spesifik untuk memastikan pendekatan pemerintah keseluruhan dalam representasi mereka di badan multilateral. Dengan demikian, sinyal-sinyal terhadap tindakan prioritas yang berbeda tersebut di negara penerima bantuan yang sama dapat diberikan pada institusi finansial internasional dan bagian sistem PBB yang berbeda. Pemerintah sejumlah negara telah membuat kemajuan dalam mengintegrasikan rancangan strategi seluruh-pemerintah dan alokasi sumber daya. Pengalaman Australia dalam menjalankan operasi lintas pemerintahan

di Kepulauan Solomon (Misi Bantuan Regional untuk Kepulauan Solomon [Regional Assistance Mission to Solomon Islands—RAMSI]) mungkin paling maju; terutama misi tersebut bergantung pada keterlibatan personal perdana menteri dan stafnya untuk mendorong keterlibatan AusAID, Departemen Pertahanan, Keuangan, Hukum, Polisi Federal, Luar Negeri, dan departemendepartemen lain.16 Baru-baru ini, Stabilization and Reconstraction Task Force—START (Satuan Tugas Stabilisasi dan Rekonstruksi Kanada) memfinalisasikan pedoman antardepartemen yang perlu ditinjau oleh Kementerian Pertahanan, Kementerian Luar Negeri, dan Kementerian Pembangunan (dan departemen-departemen relevan lainnya) sebelum membuat rekomendasi kepada menteri-menteri tentang apakah Kanada harus terlibat dalam situasi berisiko tinggi tersebut. Kementerian Luar Negeri Belanda menyetujui pendekatan terhadap upaya reformasi sektor keamanannya yang memisahkan masalah sumber daya dari rancangan strategi. Jadi, program tersebut tidak terhambat oleh masalahmasalah kelayakan bantuan pembangunan resmi (official development assistance—ODA). Unit Stabilisasi Departemen Pembangunan International (Department for International Development—DFID) Inggris dan Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization (Badan Koordinator Rekonstruksi dan Stabilisasi) memiliki kerangka penilaian dan perencanaan antaragensi pembangunan untuk mendorong tindakan bersama, termasuk intervensi bilateral di Afganistan, Haiti, dan Sudan17 serta Tinjauan Badan Multilateral (Multilateral Agency Review) Inggris menilai bantuan yang diberikan oleh negara-negara multilateral dalam situasi rapuh.

Membangun Kepercayaan Aktor internasional telah mendukung atau memfasilitasi koalisi yang “cukup inklusif ”; membantu mengembangkan kapasitas kepemimpinan di berbagai bidang tanggung jawab; melaksanakan mediasi pihak ketiga dan aktivitas pencegahan; mendukung mekanisme komitmen; serta meminta pertanggungjawaban ketika insentif positif tidak menyatukan pemimpin nasional. Mereka juga membantu memberikan

207

208

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

hasil dini (lihat bantuan internasional untuk tindakan nasional pada Bab 4). Namun, intervensi internasional tidak selalu cepat, fleksibel, atau responsif bagi kondisi politik lokal sebagaimana yang diperlukan untuk mendukung upaya pembangunan kepercayaan.18

Dukungan untuk membangun koalisi yang cukup inklusif Di seluruh kasus dengan atribut berbeda yang memfaktakan tekanan berbeda, aktor internasional dapat menggunakan berbagai alat untuk menciptakan insentif bagi koalisi dan menghindari kekerasan. Hal tersebut meliputi berikut ini. •





Menyediakan bukti situasi yang memburuk. Komunikasi dari aktor diplomatik dan pembangunan di Togo dan Zimbabwe pada awal 2000-an, misalnya, berfokus pada celah yang semakin membesar antara negaranegara yang telah mendorong wilayahnya untuk memberikan hasil ekonomi dan sosial, tetapi tertinggal dalam hal kerapuhan. Menyoroti konsekuensi negatif kelambanan. Setelah kekerasan Israel-Palestina berlanjut pada musim gugur 2000, dengan bantuan dari PBB dan donor lain, Bank Dunia membuat sejumlah laporan mengenai hubungan antara langkah-langkah keamanan Israel dengan pembangunan sosioekonomi Palestina. Pihak-pihak tersebut menggunakan analisis ini sebagai dasar untuk melanjutkan negosiasi bilateral dalam konteks penghentian agresi Israel di Gaza pada tahun 2005. Mendesak pemerintah untuk mengatasi situasi krisis. Ketika Topan Nargis menghantam Myanmar pada tahun 2008, pemerintah pada awalnya menolak tawaran bantuan internasional. Mediasi ASEAN dan kunjungan Sekretaris Jenderal PBB—yang didukung oleh bantuan teknis dari PBB, Bank Dunia, dan Bank Pembangunan Asia—menghasilkan perubahan kebijakan yang membuat Myanmar membuka perbatasannya untuk bantuan kemanusiaan

berskala besar. Pertukaran Selatan-Selatan dengan pemimpin politik dan teknis India dan Indonesia yang telah terlibat setelah bencana alam membantu membuka dialog. Penghematan biaya bagi masyarakat internasional dalam menghindari atau meminimalkan kekerasan cukup besar— Laporan Komisi Carnegie mengenai Pencegahan Konflik Mematikan (Carnegie Commission Report on Preventing Deadly Conflict) memperkirakan bahwa tujuh intervensi pascakonflik internasional besar pada periode 1990-an menelan biaya sebesar US$200 miliar, sementara upaya pencegahan hanya memerlukan sekitar US$70 miliar.19 Upaya untuk enam kasus baru-baru ini menunjukkan bahwa pencegahan konflik akan sangat efektif dalam setiap kasus meskipun memungkinkan adanya perkiraan biaya dan manfaat yang meleset: masyarakat internasional dapat menghemat US$4,41 untuk setiap dolar yang dikeluarkan. 20 Setiap kali program Fica Vivo di Brasil mencegah satu pembunuhan, hal tersebut dapat menghemat biaya hingga US$82.000. 21 Namun, karena probabilitas tindakan pencegahan yang berhasil dalam kasus-kasus tertentu tidak diketahui— dan karena tindakan pencegahan sering kali memerlukan pengambilan risiko diplomatik yang tinggi—memperoleh sumber daya dukungan politik dan finansial merupakan hal yang sulit. Misalnya, Departemen Politik PBB sering kali berebut mendapatkan dana perjalanan untuk utusannya meskipun pendapatan pasti investasi tersebut sangat tinggi dalam upaya pencegahan yang sukses. Mediasi eksternal telah membantu membangun koalisi kolaboratif untuk mempromosikan pencegahan kekerasan atau pemulihannya—dan bersifat ekonomis. Mediasi telah memainkan peranan penting dalam berbagai contoh—mediasi ECOWAS di Afrika Barat (lihat Fitur 6), fasilitasi PBB untuk Afghanistan’s Bonn Agreement (Kesepakatan Bonn Afganistan), fasilitasi Norwegia di Sudan, dan upaya-upaya LSM, seperti Upaya Manajemen Krisis dan Pusat Dialog Kemanusiaan (Crisis Management Initiative and the Centre for Humanitarian) di Aceh, Indonesia.

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

209

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Boks 6.2 

Berinvestasi dalam mediasi jangka panjang sebagai pendekatan berbiaya efektif terhadap pencegahan dan respons terhadap kekerasan Martin Griffiths, Mantan Direktur Pusat Dialog Kemanusiaan; Anggota Dewan Penasihat WDR Seperti yang telah sering diamati, sebagian besar konflik bersenjata saat ini terjadi di dalam negara, bukannya antarnegara. Mediasi dalam konflik-konflik ini sering kali tidak bersifat preventif. Mediasi tersebut juga cenderung tidak bertahan lama. Sebagian hal ini disebabkan oleh mediasi masih sering dianggap sebagai campur tangan urusan internal suatu negara karena ada beberapa mediator internasional dan jumlah pejabat internasional yang terbatas yang memiliki keahlian diplomatik yang tinggi. Mediasi dipandang sebagai upaya terakhir yang hanya diterima jika penyelesaian dengan menggunakan senjata tampak tidak memungkinkan—serta

yang masih menjabat. Ini merupakan sumber yang terbatas dan keinginan untuk mengambil manfaat mediasi yang meragukan tersebut dimiliki oleh orang-orang yang sangat sibuk. Sebagian besar di antaranya laki-laki dan hanya ada sedikit mediator wanita—suatu ketidakseimbangan yang tidak ada hubungannya dengan kualitas output. Faktor selanjutnya yang menghambat upaya mediasi adalah faktor manusia: banyak mediator yang lebih suka menghindari keterlibatan dalam fase implementasi pascakesepakatan yang memperpanjang waktu keterlibatan mereka dan biasanya kacau dan rumit. Contoh yang sangat

jika kelompok bersenjata mendapatkan kredibilitas dan dapat diterima oleh internasional. Meskipun demikian, catatannya beragam dari satu wilayah ke wilayah lain. Di Afrika, ada tradisi mediasi yang kuat—biasanya dipimpin oleh mantan negarawan senior dari benua tersebut serta dibantu oleh Komisi Perdamaian dan Keamanan Uni Afrika— yang memperhitungkan politik negara-negara anggotanya berdasarkan konsensus umum. Di Asia, gambarannya sangatlah berbeda. Mediasi, terutama oleh negara tetangga, sangat jarang dilakukan dan tidak mengejutkan jika mekanisme regional jauh tertinggal jika dibandingkan dengan Afrika. Sebaliknya, Eropa cukup terbuka bagi mediasi pihak ketiga, tetapi biasanya dilakukan oleh individu atau LSM internasional. Sifat mediator memperburuk kesulitan tersebut. Secara keseluruhan, mediator berasal dari mantan politikus senior

berlawanan adalah panel Uni Afrika yang melakukan mediasi di Kenya pada tahun 2008, di mana mantan Sekretaris Jenderal Kofi Anan “terjebak” dalam pembicaraan selama 41 hari tanpa henti. Selama 41 hari upaya berkelanjutan tersebut dipandang sebagai standar upaya mediasi. Kesepakatan yang dimaksudkan untuk mengupayakan perdamaian harus mengatasi beragam isu terkait transformasi sosial. Kesepakatan politik memang diperlukan, tetapi itu saja tidak cukup. Namun, kelemahan pendekatan terhadap mediasi saat ini untuk membuat inklusi yang komprehensif dan bijaksana dalam negosiasi tampak tidak memungkinkan. Biasanya, isu-isu yang sulit ditunda sehingga kesepakatan damai yang dibantu oleh mediator yang brilian, tetapi sering tidak hadir dan gagal diimplementasikan.

Mengatribusikan hasil-hasil secara konklusif terhadap mediasi, atau menunjukkan apa yang akan terjadi tanpa mediasi tersebut, merupakan hal yang sulit; namun, kita tahu bahwa upaya tersebut tidak mahal. Departemen Politik PBB memperkirakan22 bahwa anggaran awal untuk “bantuan mediasi ringan” sebesar US$330.000 dan “mediasi berat” sebesar US$1,1 juta.23 Namun, mediasi untuk mengelola transisi cenderung mengabaikan faktor ekonomi sehingga akan menghadapi hambatan kapasitas dan personel (Boks 6.2). Karena bantuan mediasi utamanya disediakan oleh mekanisme diplomatik, ada beberapa kasus mediasi politik terintegrasi dan diagnosis ekonomi bagi pemerintah yang

sedang menghadapi transisi. Situasi yang sering dikeluhkan ini jarang disinggung.24 Beberapa pengecualian meliputi bantuan Bank Dunia pada negosiasi Dayton mengenai BosniaHerzegovina, negosiasi status final untuk Kosovo, dan Agreement on Movement and Access antara Pemerintah Israel dengan Palestina.25 Dalam negosiasi perdamaian, mediator internasional sering kali berusaha membangun koalisi yang cukup inklusif dengan mendorong atau menuntut kesepakatan yang mencakup hak minoritas dan HAM serta partisipasi politik dini. Ketika fasilitas dan mediasi pihak ketiga dalam konflik internal telah dikembangkan, ada penekanan terhadap provisi HAM inti

210

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

dalam kesepakatan damai. Pada tahun 1999, ada pedoman resmi untuk PBB yang menentang kesepakatan mengenai amnesti penjawat perang.26 Aktor eksternal pun telah menuntut bahwa proses demokratis atau mekanisme akuntabilitas dan suara lainnya dijadikan sebagai bagian rutin kesepakatan damai. Dewan Keamanan PBB telah memasukkan provisiprovisi tersebut ke dalam sebagian besar 54 operasinya yang disetujui sejak berakhirnya Perang Dingin.27 Provisi dalam kesepakatan awal tersebut dapat menciptakan insentif untuk strategi sosial dan ekonomi yang inklusif. Namun, bantuan internasional sering kali terbagi ke dalam pilihan “inklusif ” atau “noninklusif ”. Dalam beberapa proses, ada tekanan untuk memperlakukan semua pengelompokan politik secara merata dan untuk memberikan tempat bagi setiap orang di meja perundingan—di Timor Leste, pada tahun 1999, Dewan Nasional Pemberontakan (National Council for Resistance) di Timor diberi tahu oleh mitra internasionalnya bahwa hal tersebut hanya salah satu dari sekian banyak kelompok politik meskipun hampir 80 persen masyarakat Timor memilih kemerdekaan di bawah logonya. Aktor internasional juga menekan pemerintah nasional untuk tidak terlibat dengan kelompok yang dicap sebagai organisasi teroris oleh PBB, organisasi regional, atau donor bilateral meskipun ketika kelompok tersebut memberikan dukungan domestik yang besar. Akibatnya, para aktor tersebut menarik bantuan mereka ketika pemerintah nasional mengambil jalan lain. Pendekatan internasional terhadap pembangunan koalisi sering kali mengecualikan wanita meskipun ada upaya internasional, seperti Resolusi Dewan Keamanan PBB 1324 dan Dewan Keamanan PBB 1960.28 Wanita membawa isu yang berbeda ke meja negosiasi— tidak hanya topik-topik terkait gender, tetapi juga visi yang berbeda tentang bagaimana membagi kekuasaan, mengatasi masalah keamanan, dan mempromosikan HAM.29 Berdasarkan United Nations Development Fund for Women (UNIFEM), kurang dari 7 persen negosiator delegasi resmi dalam proses perdamaian sejak tahun 2000 adalah wanita. Terlebih lagi, proporsi personel militer wanita dalam upaya perdamaian

hanya 2,3 persen.30 Dalam operasi bantuan perdamaian, pada penghujung 2003, wanita pun hanya mewakili 25 persen staf profesional sipil dan 4 persen polisi sipil.31 Terlepas dari tantangan tersebut, para aktor politik dan aktor pembangunan internasional telah menunjukkan kemampuan mereka untuk mendukung aktivitas pencegahan yang efektif dalam momen transisi yang rapuh. Para donor telah mendanai berbagai intervensi di negara rapuh dan terkena dampak konflik serta meningkatkan kapasitas kolaboratif,32 pembentukan koalisi, dan pengembangan strategi lokal dan nasional. Di Guyana, pada tahun 2006, pemilu yang bebas kekerasan pertama kalinya digelar setelah terjadi ketegangan politik.33 Program Kohesi Sosial— upaya bersama Program Pembangunan PBB– Departemen Politik PBB (UN Development Programme–UN Development Programme— UNDP-UNDPA) yang meliputi dialog nasional, jaringan mediator lokal untuk membantu meredakan ketegangan di antara masyarakat, dan kesepakatan di antara partai politik—banyak berkontribusi terhadap hasil ini. Di Burundi, Bank Dunia dan bantuan kepemimpinan yang didanai lainnya membantu mengembangkan visi pemulihan ekonomi untuk periode transisional serta menghasilkan pengembangan program untuk pemimpin tentara dan pemberontak guna mempersiapkan gencatan senjata.34 Jenis program lainnya adalah bantuan internasional untuk upaya nasional membangun infrastruktur institusional demi pencegahan konflik serta pencegahan dan pengurangan risiko (Boks 6.3)

Mekanisme Komitmen Aktor internasional juga telah membantu mengawasi dan mengimplementasikan jaminan—mekanisme komitmen dijelaskan pada Bab 4.35 Pada masa pasca-Perang Dingin, peranan mereka yang paling signifikan adalah membantu mengimplementasikan kesepakatan pascakonflik ketika kepercayaan sangat rendah. Kekuatan eksternal dapat meyakinkan partai dan mulai mengembalikan kepercayaan dengan mengawasi dan menyediakan informasi yang kredibel mengenai implementasi—dengan demikian, niat. Mereka juga menurunkan pasukan untuk

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

BOKS 6.3 

Mencegah eskalasi: Dialog dan kompromi di Ghana pada tahun 2003–2004

Jenis kekerasan: Konflik politik, lokal, dan antarkelompok. Peluang transisi: Tindakan preventif yang menghasilkan negosiasi perdamaian sebelum pemilihan nasional yang penting. Tekanan utama: Persaingan etnis yang terkait kontes politik.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah lokal dan nasional, klan, polisi, masyarakat sipil, partai oposisi, organisasi internasional. Tantangan institusional: Kapasitas dan legitimasi sistem pemerintahan formal dan informal.

Ghana, yang dipandang sebagai salah satu negara paling stabil di Sub-Sahara Afrika, telah mengalami kekerasan lokalnya; studi terbaru mengidentifikasi lebih dari 200 konflik tingkat rendah antara tahun 1994 hingga 2002. Potensi kekerasan yang serius dapat muncul pada tahun 2002 selama suksesi kepala suku Dagbon setelah kepala klan Andani kelompok suku Dagbon dan 40 pengikutnya dibunuh oleh klan Abudu. Ini memberikan implikasi nasional: wakil presiden Ghana adalah Dagomba, dan partai oposisi utama telah memilih kandidat wakil presidennya dari faksi yang menentang suksesi tersebut. Oleh karena itu, pemerintah pusat diperlukan untuk meredakan ketegangan sebelum pemilihan nasional selanjutnya. Keadaan siaga diumumkan di Kerajaan Dagbon, dan komisi penyelidikan dibentuk. Namun, komisi tersebut gagal menghasilkan penyelesaian: laporannya ditolak oleh kedua belah pihak. Kemudian, pemerintah meminta bantuan PBB untuk memperantarai dialog di antara pemuda, wanita, pemimpin buruh, dan institusi negara, termasuk polisi. Suatu kompromi yang dirancang meliputi pemakaman dengan penghormatan penuh dari negara untuk pemimpin Andani, dan mengangkat seorang Andani sebagai regent (kepala daerah). Jalan yang disepakati untuk suksesi memberikan kesempatan bagi kedua faksi tersebut dalam penunjukan seorang suksesor. Pemilihan nasional pada tahun 2004 berlangsung secara damai dengan kerja sama antara kepala suku dengan polisi untuk menghindari kekerasan. Dari dialog ini, Kementerian Dalam Negeri yang didukung oleh UNDP dan UNDPA membuat National Architecture for Peace—yang terdiri atas dewan distrik, regional, dan nasional—yang menyatukan tokoh Ghana yang dihormati secara lokal dan netral secara politik serta memberikan wadah bagi dialog komunitas dan pembangunan konsensus mengenai isu perpecahan. Dewan tersebut juga berperan sebagai mekanisme peringatan dini yang digunakan oleh pejabat negara untuk mengidentifikasi masalah. Sekarang, pemerintah nasional memiliki Peace Building Support Unit dalam Kementerian Dalam Negeri untuk mengoordinasikan upaya preventif oleh badan pemerintah nasional, regional, dan distrik serta memberikan bimbingan dan kapasitas pembangunan bagi aktor pemerintah dan nonpemerintah. Sumber: Ojielo 2007; GhanaWeb 2006; UNDPA 2010a.

memberikan jaminan keamanan fisik.36 Studi lintas negara berulang kali menunjukkan bahwa kesepakatan damai dengan jaminan pihak ketiga akan lebih stabil dibandingkan tanpa jaminan pihak ketiga.37 Program IMF dan Bank Dunia pun—termasuk program yang tidak memberikan bantuan finansial, tetapi hanya memberikan imprimatur praktik finansial yang baik—dapat membantu pemerintah untuk meyakinkan investor dan warga negaranya bahwa pemerintah berkomitmen pada tanggung jawab fiskal dan pemerintahan yang bersih. Di antara aktor nonpemerintah, Extractive Industries Transparency Initaitive (EITI—Inisiatif Transparansi Industri Ekstraktif)38 dan Natural Resource Charter39 baru telah menetapkan standar baru untuk penggunaan beberapa SDA dalam kemitraan masyarakat sipil, sektor swasta,

dan pemerintah. Ketaatan terhadap standar ini dan kewajiban pelaporannya juga dapat berperan sebagai mekanisme komitmen. Mekanisme komitmen yang menggabungkan kapasitas nasional dan internasional dapat membantu menggerakkan pemulihan serta kemajuan dalam ekonomi dan hukum. Mekanisme tersebut memiliki daya tarik karena menggabungkan kekuatan jaminan internasional dengan elemen pembangunan institusi nasional. Pemerintahan Liberia dan Economic Management Assistance Program40 (Bab 4) menunjukkan manfaat mekanisme internasional-nasional dalam bidang ekonomi seperti yang dilakukan Liberia’s Governance and Economic Management Assistance Program di bidang peradilan (Boks 6.4).

211

212

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 6.4 

Kemitraan institusional international-nasional—CICIG di Guatemala

Jenis kekerasan: Konflik sipil berkepanjangan, kekerasan kriminal dan geng yang meningkat, trafficking. Peluang transisi: Krisis yang meningkat, ruang Pemangku kepentingan utama: Pemerintah, perubahan yang menengah. partai oposisi, organ, geng, jaringan obat terlarang internasional, warga negara, mitra regional, kemitraan global yang lebih luas. Tekanan utama: Tekanan eksternal yang meningkat Tantangan institusional: Kapasitas yang rendah dalam dari perdagangan obat terlarang, persepsi ketidakadilan polisi dan sistem peradilan sipil, masalah akuntabilitas. serta kekebalan hukum oleh korban kekerasan dan kelompok yang termarginalkan. Untuk memberantas kejahatan dan korupsi, Guatemala membentuk Komisi Internasional Antikekebalan Hukum, yang dalam singkatan bahasa Spanyolnya disebut CICIG, melalui kesepakatan dengan PBB pada tahun 2007. Mandatnya adalah untuk “mendukung, memperkuat, dan membantu institusi negara Guatemala untuk menyelidiki dan mengusut kejahatan yang diduga dilakukan terkait dengan aktivitas ilegal satuan keamanan dan organisasi keamanan gelap.”45 Hal tersebut merupakan salah satu dari contoh mekanisme komitmen internasional untuk membantu negara mengatasi kekerasan terkait geng dan kriminal. CICIG memberikan respons terhadap realita bahwa Guatemala—setelah perang sipil selama 36 tahun—telah mengalami tekanan kekerasan terkait geng yang berkepanjangan dan korupsi di tingkat polisi dan peradilan. Studi menunjukkan bahwa peninggalan reintegrasi demobilisasi tentara yang gagal pada akhir perang saudara Guatemala telah menjadi penyebab meningkatnya kekerasan kriminal dan aktivitas geng. CICIG menarik badan investigasi lokal dan internasional independen serta merujuk kasus ke penyelidik Guatemala dalam sistem peradilan domestik. Kejaksaan Khusus CICIG telah dibentuk dalam kejaksaan umum, dan CICIG juga telah memberikan bantuan teknis dan bantuan pembangunan kapasitas kepada Polisi Sipil Nasional, Kementerian Dalam Negeri, dan Kejaksaan Umum.46 Menjelang Maret 2010, CICIG telah menggelar 1.544 persidangan dan menahan 135 individu, termasuk mantan Presiden Alfonso Portillo yang dituduh melakukan penggelapan dana. CICIG telah memberikan respons yang inovatif terhadap tantangan ganda, yaitu tekanan eksternal yang tinggi dan kapasitas internal yang rendah. Namun, meskipun CICIG telah menunjukkan keberhasilannya di Guatemala, tantangan regional kejahatan terorganisasi dan perdagangan ilegal yang lebih besar berada di luar kendalinya. Sumber: CICIG 2009; Fernandez 2010; Donovan 2008; The Economist 2010; UN 2006a; UN General Assembly 2009a; Hudson 2010.

Ekstremnya, aktor internasional dapat memberikan ancaman sanksi ketika aktor nasional tampak enggan mengambil langkah yang penting untuk menghindari siklus kekerasan baru.41 Sementara sanksi sering kali disebut sebagai langkah penting dalam memaksakan perubahan politik di negara target (misalkan, berkontribusi pada runtuhnya apartheid di Afrika Selatan), efek sampingnya tetap diperdebatkan.42 Kritik menunjukkan efek kemanusiaan negatif dan perkembangan ekonomi ilegal yang dapat memperkaya rezim.43 Upaya untuk meminimalkan efek-efek tersebut telah muncul selama dua dekade melalui penggunaan sanksi “yang ditargetkan”—larangan finansial dan perjalanan yang dibebankan kepada

pemimpin atau kelompok individu.44 Uni Eropa menjatuhkan larangan perjalanan, misalnya, kepada pemimpin Zimbabwe ketika mereka gagal mengatasi kehancuran perekonomian dan mengurangi ketegangan politiknya. Namun, norma internasional dan regional—serta mekanisme pengakuan dan sanksi—tidak selalu sejalan. Beberapa wilayah telah mengembangkan norma dan prinsip yang mengakui kepemimpinan nasional yang bertanggung jawab. Uni Afrika dan Organization of American States (Organisasi Negara-Negara Bagian Amerika) memiliki norma untuk menghadapi perubahan ekstrakonstitusional pemerintah, terutama coup d’etat (kudeta).47 Namun, meskipun suatu wilayah memiliki

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

213

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 Boks 6.5 

Tindakan cepat? Ghana membantu memulihkan listrik di Liberia H.E. Ellen Johnson Sirleaf, Presiden Liberia; Anggota Dewan Penasihat WDR Setelah pemilu 2005 di Liberia, pemerintah baru mengumumkan rencana 100 hari yang meliputi restorasi listrik di wilayah-wilayah tertentu untuk membantu mengembalikan kepercayaan terhadap negara dan sebagai batu loncatan untuk memulihkan aktivitas ekonomi dan pelayanan umum. Dengan dukungan ECOWAS, pemerintah Liberia melakukan pendekatan ke berbagai negara donor untuk memperoleh bantuan karena pemerintah baru tidak memiliki sumber daya dan kapasitas institusional untuk implementasinya. Tidak satu pun donor tradisional, termasuk PBB, Bank Dunia, dan Bank Pembangunan Afrika, Uni Eropa, dan USAID, yang mampu memberikan generator yang diperlukan untuk hal ini dalam waktu yang diinginkan di bawah sistem reguler mereka. Pemerintah Liberia akhirnya

memberikan jenis bantuan tertentu dengan cepat. Uni Eropa, USAID, dan Bank Dunia justru mampu memberikan jenis bantuan lain (bahan bakar, restorasi lini transmisi) untuk sistem listrik dalam 100 hari, tetapi tidak satu pun dari donor tersebut mampu memenuhi kebutuhan akan generator. Memang, ada kebutuhan untuk mempertimbangkan kembali kebijakan dan proses yang ada demi memodifikasi konformisme prosedural untuk negara-negara dalam situasi krisis. Contoh lain adalah pembangunan dua jalan utama di Liberia. Bank Dunia bersama donor lain sangat berkomitmen dalam proyek ini. Namun, prosedur baru akan diadopsi yang memerlukan konstruksi bertahun-tahun dan kesepakatan perawatan. Ini merepresentasikan proses baru yang inovatif,

berhasil memperoleh bantuan dari Pemerintah Ghana yang menyediakan dua generator yang membantu mengembalikan listrik di wilayah perkotaan. Pengalaman Liberia memberikan dua pelajaran utama. Yang pertama adalah kebutuhan akan konsultasi dini antara pemerintah nasional dengan mitra internasional mengenai realisme dalam pemerolehan hasil cepat, dan menunjukkan perkembangannya kepada masyarakat lokal. Yang kedua adalah tantangan kekakuan dalam sistem donor tidak dapat

tetapi memerlukan waktu yang lama untuk diimplementasikan. Liberia memperoleh bantuan ketika Bank tersebut setuju untuk melaksanakan proyek salah satu jalan tersebut di bawah prosedur yang lebih fleksibel. Namun, jalan lain tampaknya akan mengalami penundaan selama dua tahun di bawah proses baru ini. Kasus ini merupakan contoh yang jelas dari masalah konformisme prosedural dan kemungkinan pemikiran yang lebih fleksibel.

standar berbasis prinsip yang kuat, mekanisme internasional tidak selalu mendukungnya. Misalnya, tidak ada diskusi terstruktur mengenai kerja sama internasional di antara mitra bilateral nonregional, PBB, dan institusi finansial internasional setelah pemberian sanksi oleh Uni Afrika kepada satu anggotanya.48

Dukungan untuk memberikan hasil dini Bagi para pemimpin pakta awal untuk membangun kepercayaan, mereka harus menunjukkan hasilnya dengan cepat; jika tepat waktu, bantuan internasional dapat menunjang upaya-upaya ini. Bantuan cepat untuk pembangunan kepercayaan dapat mengambil beragam bentuk (Bab 4). Hasil dini dapat dicapai ketika program-program yang dijalankan dirancang secara tepat, seperti yang dijelaskan

dalam upaya-upaya yang dibahas pada Bab 4 dan 5. Namun, sebagian besar bantuan untuk tugas pembangunan prioritas tetap lamban, terutama ketika kebutuhan yang paling tepat di lapangan berada di luar proses donor reguler (lihat Boks 6.5). Elemen paling penting dalam menjembatani perbedaan ini adalah keterlibatan mutual para aktor kemanusiaan dan pembangunan dalam perencanaan. Bantuan kemanusiaan, alat utama yang dimiliki sistem global untuk pemulihan cepat, dapat memberikan bantuan penyelamatan jiwa dan stabilisasi. Ada bukti yang menunjukkan bahwa “kematian tidak langsung”—yang disebabkan oleh penyakit dan malnutrisi di lingkungan yang mengalami kekerasan—telah berkurang lebih cepat dibandingkan kematian yang disebabkan secara langsung oleh perang. Ini merupakan sebagian perjanjian untuk

214

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

meningkatkan efektivitas bantuan kemanusiaan, tetapi bantuan kemanusiaan sendiri tidak dapat memenuhi kebutuhan politik prioritas, keamanan, dan pembangunan.49 Ketika tekanan domestik pada donor untuk memberikan hasil telah meningkat, daya tarik branding sebagai alat komunikasi juga meningkat. Misalnya, kebijakan USAID adalah semua program dan komoditas yang didanai oleh USAID ditandai dengan logo USAID. Namun, ada beberapa fleksibilitas yang jika diperlukan, simbol negara mitra atau logo kementerian dapat ditambahkan. Sementara itu, branding dapat dihindari jika hal tersebut terbukti mengancam netralitas suatu program.50 Donor lain seperti Komisi Eropa memiliki praktik yang sama. 51 Jika populasi memandang semua bantuan dengan logo badan internasional, peluang untuk membangun kepercayaan dalam kemampuan para pelaku reformasi dan institusi nasional untuk membebaskan negara dari kekerasan akan hilang. Dalam beberapa situasi, “branding bersama” seperti yang diadopsi di Aceh, Indonesia, antara Pemerintah Indonesia dengan donor dapat membantu mempertahankan visibilitas donor, sekaligus mendorong legitimasi institusi nasional. Jika berlanjut, bantuan kemanusiaan menghadapi dilema—karena sebagian besar bantuan tersebut tidak diberikan melalui institusi nasional—sehingga hal tersebut dapat merusak kapasitas institusional nasional. Namun, badan internasional dan LSM yang memiliki mandat kemanusiaan dan pembangunan dapat mengupayakan hasil dini dan transformasi institusional. Misalnya, UNICEF telah mengembangkan kapasitas aktor nasional dan lokal untuk melindungi hak kelompok yang dirugikan. Yang paling sukses adalah aktivitas yang mendukung individu (seperti guru), meningkatkan kapasitas organisasional (seperti struktur manajemen sekolah), serta mengembangkan kapasitas masyarakat negara dan sipil secara bersamaan. Di Sri Lanka, UNICEF telah bekerja sama dengan Kementerian Pendidikan dan masyarakat untuk mengadopsi pendekatan sekolah yang ramah bagi anak— meskipun di wilayah yang terkena dampak konflik—meningkatkan kehadiran guru dan

siswa, serta mengurangi tingkat putus sekolah. Pun demikian, Program Pangan Dunia telah meningkatkan pembelian pangan lokal untuk menyokong kapasitas agrikultural domestik. Celah potensial antara bantuan kemanusiaan dan pembangunan telah ditemukan sejak lama.52 Seperti yang ditunjukkan oleh contoh di atas, badan PBB dan LSM internasional dengan mandat kemanusiaan dan pembangunan dapat melakukan banyak hal pada fase awal transisi yang kritis untuk memberikan dukungan cepat, sekaligus memperhatikan pembangunan institusi jangka panjang. Contoh lain adalah pemulihan sektor kesehatan di Timor Leste: pemerintah menarik kapasitas LSM kemanusiaan untuk menyediakan layanan cepat sebagai bagian integral dari program yang secara bertahap mentransfer manajemen dan pemberian layanan ke institusi nasional (lihat Bab 5 dan 8).53 Meskipun keamanan warga negara diprioritaskan, responsnya masih lambat. Pada tahun 2005, Misi PBB di Sudan memakan waktu lebih dari sembilan bulan untuk menurunkan 3.600 tentara, hanya 40 persen dari tingkat mandatnya. Departemen Operasi Pemeliharaan Perdamaian PBB memerlukan 12 bulan untuk memperoleh jumlah tentara yang ditugaskan untuk MONUC (Pasukan Pemeliharaan Perdamaian PBB di Republik Demokratik Kongo).54 Mengatasi hambatan terhadap kontraksi dan perekrutan akan meningkatkan kemampuan PBB dan institusi regional untuk melaksanakan operasi perdamaian guna mengatasi kekerasan secara tepat waktu. Adopsi paket bantuan global PBB pada musim semi 2010 merupakan langkah penting untuk mencapai tujuan ini. Penundaan yang sama telah memengaruhi kerja sama keamanan bilateral. Antara tahun 2008 dan 2010, Amerika serikat memberikan dana sebesar US$1,6 juta kepada Mérinda Initiative untuk memberikan bantuan pelaksanaan hukum di Meksiko dan negara-negara Amerika Tengah. Menjelang Juli 2010, hanya 9 persen dari dana tersebut yang dikeluarkan.55 Dana global untuk perdamaian dan pembangunan negara juga telah meningkat beberapa tahun belakangan ini untuk mengisi kekosongan pendanaan dalam situasi transisi. Misalnya, UN Peacebuilding Fund—UNPBF

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

(Bantuan Dana Perdamaian PBB) memiliki peran kata katalis untuk menjembatani fase kemanusiaan dan transisional serta pembangunan. Sementara itu, State-Building and Peacebuilding Fund— SPF (Bantuan Dana Pembangunan Negara dan Perdamaian) mampu menggerakkan sumber daya teknis dan finansial serta mendorong koherensi dengan perencanaan pembangunan berjangka panjang.56 Di Nepal, misalnya, PBF telah memberikan dana katalis sebesar US$2,2 juta untuk melepaskan dan merehabilitasi kelompok minoritas, melakukan perekrutan pascagencatan senjata, serta mengembalikan wanita ke masyarakat. Proses pelepasan tersebut dilaksanakan berdasarkan kantonisasi di beberapa wilayah yang tidak dapat dijangkau selama periode empat minggu; pendanaan awal ini diikuti dengan investasi Pemerintah Norwegia dan Inggris untuk mendanai upaya reintegrasi yang dilaksanakan selanjutnya.57 Alat kolaboratif bagi pengembangan strategi nasional internasional telah ada beberapa tahun belakangan ini untuk menentukan tujuan, prioritas pendanaan, dan indikator kemajuan di negara-negara yang terkena dampak konflik. Dengan berfokus pada hasil dini, alat-alat tersebut juga memiliki langkah-langkah untuk membantu transformasi institusional. Alatalat tersebut terdiri atas Post Conflict Needs Assessments—PCNA (Penaksiran Kebutuhan Pascakonflik)58 hingga kerangka kesepakatan internasional dan perdamaian strategis.59 Jika diimplementasikan secara efektif, alat tersebut dapat mendorong pemangku kepentingan nasional dan internasional untuk mendukung program prioritas tindakan yang disepakati bersama dan terkoordinasi dengan baik yang peka terhadap pemicu konflik. Namun, pada praktiknya, perencanaan bersama dan alat penilaian tidak digunakan semaksimal mungkin. Kekurangannya antara lain tidak adanya integrasi program ekonomi, keamanan, kemanusiaan, dan politik yang nyata—serta fokus pada isu pembangunan ekonomi atau teknis mengenai kurangnya perhatian untuk masalah politik dan keamanan, serta pengabaian hukum transisional.60 Beberapa pemerintah bilateral—seperti Inggris dan Amerika Serikat 61—telah mengintegrasikan

alat penilaian diplomatik, pembangunan, dan keamanan. Namun, ini jarang dikoordinasikan dengan proses penilaian dan perencanaan internasional lain. Hanya dalam dua kasus PCNA (Georgia dan Liberia), mitra kemanusiaan dan pembangunan sepenuhnya mengoordinasikan permintaan bantuan kemanusiaan dan proses penilaian kebutuhan—untuk memastikan konsistensi di antara tindakan kemanusiaan dan transisional dan pembangunan, serta mendorong keberlanjutan yang diperlukan dari respons kemanusiaan terhadap pembangunan.62 Proses penilaian dan perencanaan internasional juga telah memberikan hasil yang beragam dalam melibatkan aktor nasional dan menghubungkan proses pengembangan strategi. Proses-proses tersebut biasanya terstruktur di sekitar transisi yang berlainan dari konflik ke pascakonflik yang mengabaikan berbagai transisi yang diperlukan untuk kemajuan. Proses-proses tersebut sering kali mengabaikan perhatian terhadap sektor keamanan dan hukum. Walaupun dapat diadaptasikan pada berbagai situasi, proses-proses tersebut jarang digunakan untuk pencegahan atau analisis bentuk kekerasan lintas batas dan yang saling terkait (seperti kejahatan terorganisasi dan perdagangan ilegal)—atau umumnya tidak berfokus pada tekanan eksternal.63 Proses perencanaan internasional pada tahap awal transisi telah menjamur.64 Selain strategi pengentasan kemiskinan, Burundi telah memiliki 13 strategi dan rencana internasional atau nasional-internasional pada jadwal yang berbeda dan dengan prioritas yang berbeda antara tahun 2008 dan 2010.65 Di beberapa negara, jenis risiko ini telah diminimalkan oleh dukungan yang kuat terhadap perencanaan pemerintah dan dialog dengan donor mengenai hasilnya. Tolok ukur transisi Timor Leste pada tahun 2001–2002 dan kerangka transisi Liberia yang berfokus pada hasil tahun 2002 menggunakan format perencanaan matriks sederhana untuk memperoleh hasil yang diharapkan dari pemerintah dan donor.66 Rencana ini memiliki efek “double compact” (ide yang pertama kali digagaskan oleh Ashraf Ghani dan Clare Lockhart).67 Double compact menjelaskan hasil tersebut dalam bentuk yang

215

216

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

sederhana bahwa pemerintah memberikan hasil tersebut kepada negaranya, dan dapat digunakan untuk memfasilitasi tindakan lintas pemerintah di lingkungan institusional yang lemah. Hasilhasil tersebut juga dirancang untuk membuat komitmen donor menjadi jelas, dan memonitor apakah komitmen ini telah terpenuhi. Pada praktiknya, donor yang memberitahukan banyaknya dana yang telah mereka keluarkan di negara penerima bantuan—dan untuk aktivitas apa saja—sering kali lemah sehingga mempersulit upaya pelaku reformasi nasional untuk memberikan janji publik.68

Mendukung transformasi institusional Elemen pembangun bantuan internasional yang penting untuk transformasi institusional yang berhasil adalah waktu dan kesabaran, pendekatan yang paling sesuai dengan konteks politik lokal, serta kapasitas pendukung untuk reformasi institusional di bidang keamanan, hukum, dan lapangan kerja. Rekam jejak masyarakat internasional dalam mendukung elemen pembangun ini beragam.

Waktu dan kesabaran Bantuan internasional perlu diberikan secara berkelanjutan selama minimal 15 tahun untuk menyokong transformasi institusional jangka panjang. Keberlangsungan merupakan sesuatu yang telah dipahami oleh beberapa LSM internasional selama beberapa waktu (Boks 6.6), sedangkan donor bilateral dan multilateral telah mulai mengadopsi kerangka waktu yang lebih panjang. Contohnya adalah kesepakatan 10 tahun kemitraan DFID Inggris, kesepakatan Belanda dengan Burundi baru-baru ini mengenai rencana 10 tahun reformasi sektor keamanan, dan bantuan 10 tahun untuk negara-negara pascakonflik dari Bank Dunia. Namun, sebagian besar donor dan kerangka pendanaan mencakup 3 hingga 5 tahun, di mana banyak proyeknya yang memiliki siklus yang lebih pendek. Reformasi yang mendasar jarang dicapai dalam jangka waktu tersebut, begitu pula dengan subjek terhadap negosiasi ulang ketika suatu strategi atau proyek berakhir.

Komitmen keamanan jangka panjang juga langka. Mayoritas misi perdamaian dilaksanakan mulai dari dua hingga enam tahun untuk alasan yang dapat dipahami. Keberadaan jangka panjang di lapangan akan menelan banyak biaya serta tidak diinginkan oleh masyarakat dan negara lokal. Memang, ada misi PBB yang telah berlangsung selama beberapa dekade—seperti UN Military Observer Group (Kelompok Pengamat Militer PBB) di India dan Pakistan (sejak 1949) dan UN Peacekeeping Force (Pasukan Pemeliharaan Perdamaian PBB) di Cyprus (sejak 1964)—tetapi ukurannya kecil dan bersifat mandat. Komitmen keamanan jangka panjang adalah alternatif untuk pelaksanaan misi yang terlalu lama atau terlalu pendek. Namun, penggunaan alternatif tersebut untuk memberikan bantuan keamanan jangka panjang sangatlah jarang. Pengecualiannya adalah pasukan Uni Eropa untuk Kongo yang memberikan bantuan cepat dan strategis bagi MONUC selama pemilu 2006.71 Meskipun kebutuhan akan bantuan berkelanjutan untuk membangun institusi, volatilitas aliran dana adalah masalah utamanya, terutama di negara-negara rapuh. Para praktisi telah lama menegaskan bahwa fluktuasi bantuan donor akan mengacaukan stabilisasi anggaran dan defisit fiskal, serta bantuan yang dapat diprediksi diperlukan untuk meningkatkan kapasitas pemerintah untuk merencanakan anggaran secara rasional.72 Situasi yang tidak aman memerlukan bantuan yang konsisten karena menimbulkan potensi bahwa reformasi yang terhambat akan berbalik. Namun, bantuan untuk negara rapuh dan terkena dampak konflik jauh lebih volatil dibandingkan bantuan untuk negara berkembang lainnya—bahkan dua kali lebih volatil dengan biaya efisiensi volatilitas lebih besar di negara rapuh dibandingkan di negara yang memiliki institusi yang lebih kuat (lihat Boks 6.7). Dalam studi terbaru, kerugian ekonomi terkait bantuan pembangunan resmi volatil dua kali lebih tinggi untuk negara lemah dibandingkan untuk negara kuat (2,54 persen berbanding 1,19 persen PDB).73 Perkiraan ini menunjukkan bahwa dari 30 hingga 50 persen volatilitas disebabkan oleh donor, peristiwa yang terjadi di negara penerima, dan tindakan yang diambil oleh negara penerima. Dengan

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

BOKS 6.6 

Jaringan Pembangunan Aga Khan: Pengetahuan lokal, keberlangsungan, dan ekspektasi realistis

Selama beberapa dekade, Aga Khan telah membantu upaya lokal di Afganistan Utara, Pakistan Utara, dan Tajikistan Timur—wilayah-wilayah yang secara geografis dan ekonomi terisolasi, lingkungan termarginalkan, dan rawan ketegangan etnis. Jaringan Pembangunan Aga Khan (Aga Khan Development Network—AKDN) upayakan tradisi swadaya untuk “memfasilitasi perubahan yang... berkelanjutan dan dapat dipertahankan pada masa mendatang”.69 Di Afganistan, Tajikistan, dan Pakistan, AKDN menegaskan komitmennya dalam protokol, kesepakatan, dan perjanjian dengan pemerintah lokal, distrik, dan nasional. AKDN membangun basis donor yang beragam, termasuk kontribusi lokal, nasional, dan internasional; berinvestasi dalam manajemen lokal dan kapasitas implementasi; mengembangkan pendekatan dan pelayanan yang dapat dipertahankan oleh mitra dan institusi lokal jika kepentingan donor berkurang; serta mengadopsi pendekatan yang waspada dengan wilayah dan perpanjangan program, kecuali jika didorong oleh permintaan lokal, prioritas, dan kesiapan.70 Keterlibatan AKDN biasanya lebih dari 20 tahun. Dengan bekerja sama dengan masyarakat, institusi lokal, dan pemerintah, pendekatan pembangunan AKDN didasarkan pada kepercayaan yang diperoleh melalui komitmen jangka panjang terhadap wilayah dan masyarakat negara-negara tersebut. Komitmen tersebut tercermin dalam diri stafnya: 95 persen staf AKDN adalah ekspatriat nasional atau regional yang bekerja sama dengan masyarakat selama bertahun-tahun. Sumber: Aga Khan Development Network 2003, 2010; Agence Française de Développement dkk. 2005; Commission on Growth and Development 2008.

menggunakan metodologi yang dikembangkan di Kharas dan mengadopsi asumsi konservatif, pengurangan volatilitas 30 persen oleh donor akan memberikan nilai untuk setiap negara penerima bantuan sebesar US$27–30 juta. Durasi proyek yang pendek dan ukuran proyek yang kecil menambah permasalahan tersebut. Meskipun median operasi Asosiasi Pembangunan Internasional (Internasional Development Association—IDA, “dana bantuan untuk yang paling miskin” dari Bank Dunia) adalah US$22,7 juta, sedikitnya US$116,000 dan US$65,000 untuk beberapa donor bilateral.75 Berdasarkan studi Komisi Eropa, 63 persen semua proyek donor di Kamboja memiliki durasi kurang dari lima tahun, dan lebih dari sepertiganya berdurasi kurang dari satu tahun.76 Tinjauan kinerja mitra bantuan di Mozambik mengindikasikan bahwa kebanyakan hanya untuk dua tahun meskipun jumlah proyek bantuan lebih dari satu tahun bertambah.77 Siklus keberlangsungan proyek yang lebih lama sangat penting karena ketepatan waktu untuk transformasi institusional juga penting meskipun dalam kondisi yang paling dipercepat.

Pendekatan yang diadaptasikan dengan konteks lokal Masyarakat internasional tetap tergoda untuk menekankan bentuk, bukannya fungsi yang harus dicapai.78 Dalam setahun setelah dibentuk, misalnya, Otoritas Sementara Koalisi (Coalition Provisional Authority) di Irak menyebarluaskan lebih dari 100 aturan dan perintah terpisah yang berkaitan dengan masalah keamanan, ekonomi, dan administratif. Walaupun para konseptor internasional mencoba berimprovisasi dalam situasi yang kompleks dan volatil, mereka terhambat dengan terbatasnya pengetahuan mereka tentang bahasa Arab, realita sosiopolitik lokal, dan prinsip yurisprudensi Irak yang lebih luas. Seperti yang dilaporkan oleh Inspektur Jenderal Khusus Amerika Serikat untuk Rekonstruksi Irak, “Otoritas Sementara Koalisi—dan badan pemerintah Amerika Serikat yang mendukungnya—menunjukkan ketidakmampuan memahami budaya Irak dan hubungan politik internal yang rumit yang ada di antara dan di dalam kelompok Irak”.79 Respons umum masyarakat internasional terhadap defisit kapasitas keseluruhan dalam

217

218

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

BOKS 6.7 

Bantuan yang datang dan berhenti: Volatilitas di negara-negara rapuh

Selama lebih dari 20 tahun, negara-negara yang mengalami kerapuhan, kekerasan, atau konflik yang panjang mengalami lebih banyak volatilitas dalam bantuan yang diterimanya. Figur A menunjukkan bahwa koefisien varians (coefficient variance—CV) bantuan pembangunan resmi (official development assistance—ODA) bersih di luar penghapusan utang lebih tinggi untuk negara-negara yang mengalami lebih banyak kekerasan sejak tahun 1990. Hubungan yang digambarkan oleh garis tren yang naik secara statistik ini sangat signifikan, dan menunjukkan bahwa suatu negara yang mengalami kekerasan selama 20 tahun memperoleh volatilitas bantuan dua kali lebih tinggi dibandingkan negara yang tidak mengalami kekerasan. Volatilitas pendapatan menghasilkan biaya yang cukup tinggi bagi semua pemerintah, terutama dalam situasi rapuh di mana hal tersebut dapat membelokkan arah upaya reformasi dan menghambat pembangunan institusi F I G U R A   Volatilitas bantuan lebih tinggi untuk negara yang mengalami kekerasan

Koefisien varians ODA neto, di luar penghapusan utang

1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Jumlah tahun-tahun di mana angka pembunuhan, konflik, dan kerapuhan sangat tinggi. Negara berpendapatan rendah



Linear (Negara berpendapatan rendah)

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan OECD 2010d.

Volatilitas ini diilustrasikan oleh Figur B—total bantuan bagi Burundi, Republik Afrika Tengah, Guinea-Bissau, dan Haiti tidak biasa menurun hingga 20 atau 30 persen dalam satu tahun dan meningkat hingga 50 persen pada tahun berikutnya (bantuan kemanusiaan dan penghapusan utang yang tidak termasuk dalam statistik ini akan semakin meningkatkan volatilitas). F igur B  

Perubahan persentase tahunan bantuan yang dicairkan per kapita, neto penghapusan utang, dan bantuan kemanusiaan

% perubahan tahunan dalam bantuan per kapita

Bantuan untuk negara-negara rapuh ini sangat volatil selama 15 tahun terakhir. Bantuan untuk Guinea-Bissau dua kali lebih besar pada tahun 2003, tetapi dipotong setengahnya pada tahun berikutnya. Republik Afrika Tengah pun mengalami peningkatan bantuan dua kali lipat pada tahun 2004 dan pemotongan sebesar 25 persen pada tahun 2005. Ini berlaku di semua negara rapuh di mana varians bantuannya adalah 0,7 dibandingkan 0,3 di negaranegara berkembang. 150 100 50 0 –50

–100 1996

1998 Burundi



2000

2002

Republik Afrika Tengah

Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan OECD 2010d.

2004

2006

Guinea-Bissau

2008 Haiti

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

situasi rapuh adalah bantuan teknis. Karena mereka terhambat oleh kontrak pendek dan tekanan untuk memberikan laporan, para penasihat teknis sering kali berfokus pada praktik terbaik yang ditransplantasikan dari pengalaman negara lain yang dapat menghambat pencarian pendekatan yang paling sesuai dan berkonteks spesifik. Di negara-negara rapuh, bantuan teknis berjalan dengan baik pada periode perubahan haluan ketika pemimpin dan pelaku reformasi mencari bantuan di wilayahwilayah yang spesifik.80 Atribut bantuan teknis yang efektif dalam lingkungan yang rapuh telah ditetapkan.81 Namun, meskipun ada pemahaman umum mengenai elemen rancangan yang baik, kebanyakan bantuan teknis tidak dipersiapkan dengan baik atau diimplementasikan secara efektif. Beberapa kritik tersebut meliputi berikut ini. •







Seperempat bantuan internasional untuk Afganistan digunakan untuk bantuan teknis yang ditujukan untuk menyokong pembangunan kapasitas pemerintah dengan dampak yang minimal.82 Lebih dari 80 sen untuk setiap dolar bantuan yang diterima Kosovo digunakan untuk bantuan teknis, tetapi ini tidak menghasilkan kapasitas yang berkelanjutan dalam institusi pemerintah.83 Meskipun hanya ada lima donor yang terlibat dalam kerja sama teknis di Sierra Leone pada tahun 2007, hanya 22 persen bantuan dikoordinasikan dengan program negara.84 Layanan teknis donor menelan biaya 11 persen dan 30 persen lebih mahal dibandingkan layanan yang diberikan oleh penyedia lain.85

Aktor regional dan bilateral86 juga telah menciptakan kapabilitas sipil dengan para ahli yang dapat diturunkan dengan pemberitahuan singkat ke negara-negara yang terkena dampak kekerasan.87 Namun, jumlah personel ekspatriat yang tinggi, terutama jika diturunkan untuk periode yang singkat tanpa memahami konteks negara tersebut, tidak akan mampu membangun

kapasitas yang berkelanjutan, seperti halnya bantuan teknis “normal”. UN Independent Review of Civilian Capacities (Badan Peninjau Kapasitas Warga Sipil Independen PBB) menarik kesimpulan yang sama baru-baru ini yang menekankan kepemilikan dan kemitraan nasional sebagai prinsip utama untuk respons masyarakat sipil PBB.88 Menghasilkan kapasitas untuk melaksanakan proyek yang dirancang donor sangat berbeda dalam hal filosofi dan pendekatan terhadap dukungan kapasitas institusional nasional untuk melaksanakan layanan publik yang berkualitas baik.89 Pembelajaran Selatan-Selatan memberikan janji untuk pembangunan yang efektif dan pendekatan yang paling sesuai karena dapat memperoleh pengetahuan dari negara yang telah mengalami transisi atau memiliki karekteristik politik regional, ekonomi, atau sosiokultural yang sama.90 Sekarang, Bank Pembangunan Afrika (African Development Bank—AfDB), UNDP, dan Bank Dunia memiliki fasilitasi Selatan-Selatan yang spesifik; AfDB adalah yang paling besar dan berfokus pada negaranegara rapuh.91 Pembelajaran dari transformasi di negaranegara berpendapatan menengah akan sangat berharga. LSM Brasil, Viva Rio, bekerja di wilayah kumuh Bel Air, Haiti, untuk mengurangi kekerasan bersenjata, dengan menggunakan pengalamannya bekerja di favela Brasil. 92 Kerja sama segitiga untuk mendukung kerja sama Selatan-Selatan yang melibatkan donor pembiayaan dan mitra selatan menyediakan bantuan teknis serta menunjukkan beberapa keberhasilan dalam peacebuilding.93 Republik Irlandia terlibat dalam kemitraan pembelajaran segitiga dengan Liberia dan Timor Leste mengenai peranan wanita dalam mencegah konflik, manajemen, dan resolusi.94 Kerja sama Selatan-Selatan dapat terbukti relevan dalam mendukung manajemen eksekutif.95 Wilayah penting lainnya untuk kerja sama Selatan-Selatan adalah pembelajaran sebaya (peer learning) untuk kepemimpinan yang efektif dan manajemen konflik yang sukses.96

219

220

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Sistem badan internasional internal Kecepatan tanggap terhadap konteks lokal dalam situasi rapuh juga terhambat oleh proses internal yang awalnya dikembangkan untuk lingkungan yang lebih stabil. Misalnya, prosedur pengadaan institusi finansial internasional didasarkan pada asumsi keamanan yang sedang berlangsung, tingkat kapasitas institusional negara yang layak, dan pasar kompetitif. Dengan demikian, prosesproses tersebut sulit beradaptasi dengan situasi di mana kondisi keamanan berubah antara rancangan dengan tender suatu proyek—di mana sejumlah kecil mitra pemerintah yang memenuhi syarat sulit mengelola dokumentasi pengadaan yang rumit, serta di mana jumlah kontraktor yang memenuhi syarat yang siap bersaing dan bergerak sangat terbatas. Pada awalnya, Sekretariat PBB pun mengembangkan sistem pengadaan yang dirancang untuk mendukung fungsinya sebagai layanan penasihat berbasis kantor pusat dan sekretariat bagi Majelis Umum. Ketika operasi perdamaian dilaksanakan, sistem-sistem ini diperluas dengan adaptasi yang relatif sedikit terhadap semua persyaratan operasi perdamaian meskipun ada perbedaan konteks dan tujuan. Sebagian besar badan penyedia bantuan bilaterial tidak memiliki “kebijakan risiko” yang spesifik untuk situasi rapuh dan terkena dampak konflik—tetapi mereka menerapkan kriteria normal. Beberapa donor memiliki pendekatan atau instrumen yang mengenali masalah tersebut, tetapi ini tidak diarusutamakan pada seluruh strategi atau kriteria keputusan pendanaan proyek.97 Ketika lingkungan tidak aman, prosedur standar ini (konformisme prosedural sebagaimana yang disebut oleh Presiden Liberia Ellen Johnson Sirleaf dalam Boks 6.4) sering kali tidak memberikan hasil yang diinginkan. Karena sifatnya yang rumit dan memakan waktu, prosedur ini sulit dikelola bagi mitra institusional yang lemah dan dapat menyebabkan penundaan. Di lingkungan seperti Kamboja, Liberia, dan Sudan, sangat sulit mencari kontraktor internasional yang memenuhi syarat untuk melakukan penawaran pada proyek dan mobilisasinya sering kali lambat.98 Prosedur standar juga dapat menghambat pendekatan

institusional yang paling sesuai untuk mengembangkan kapasitas atau sulit mencapai tujuan transparansi dan antikorupsi di lingkungan yang memiliki kesulitan pertimbangan ekonomi politik (Boks 6.8). Deklarasi Dili Kelompok g7+ negara-negara rapuh pada Mei 2010 menyatakan: “Walaupun kami semua menerima standar internasional, komunitas donor harus memahami kondisi dan kebutuhan kami. Itulah sebabnya kami memberikan periode transisional untuk memperkuat kapabilitas dan sistem kami, serta tidak ingin mendapatkan persyaratan dan kondisi prosedural yang lambat dan rumit.”99 Para pemimpin yang bertanggung jawab menghargai kemampuan sistem fidusia yang berfungsi dengan baik untuk mengurangi rentseeking oportunistis dan memperkuat perilaku berbasis aturan. Namun, sistem tersebut memerlukan proses yang diadaptasikan dengan realita kondisi lokal.100 Saran untuk pengadaan yang “paling sesuai” tidaklah sulit. Pengalaman negara menunjukkan kebutuhan akan proses kontrak yang memungkinkan negosiasi langsung dengan pengetahuan pasar regional; fokus pada kecepatan mobilisasi dan rekam jejak dalam beroperasi di lingkungan yang tidak aman dalam mengontrak; informasi yang lebih baik pada sektor swasta lokal mengenai prosedur pengadaan; melakukan subkontrak ke kontraktor lokal untuk membangun kapasitasnya; melakukan pratender secara internasional di bawah kontrak kuantitas variabel. Melakukan pengawasan pengadaan oleh masyarakat sipil untuk membangun kepercayaan, menyederhanakan proses dan dokumentasi yang konsisten dengan pedoman donor yang ada, dan mendesentralisasikan pengambilan keputusan donor kepada negara.101 Namun, pencarian praktik pengadaan yang paling sesuai telah berjalan lebih jauh di beberapa donor dibandingkan donor lainnya, dan sistem multilateral belum memiliki inovasi dalam pengadaan bilateral. Fragmentasi upaya bantuan internasional juga bertentangan dengan penyediaan bantuan institusional pada skala yang memadai. Tidak hanya jumlah donor dan program vertikal yang bertambah banyak hingga melebihi jumlah negara penerima bantuan,102 tetapi juga

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

BOKS 6.8 

Mengumumkan perkiraan biaya merupakan cara terbaik? Pertukaran kepentingan antara transparansi dengan kolusi

Peluang transisi: Tekanan untuk bertindak cepat dalam situasi rapuh.

Pemangku kepentingan utama: Badan pemerintah yang mengajukan tender, masyarakat domestik, perusahaan domestik, donor dan perusahaan internasional. Tekanan utama: Persepsi kroni terhadap kontraktor Tantangan institusional: Tingkat keamanan yang dari kelompok politik, etnis, regional tertentu dalam rendah, kapasitas institusional yang rendah, persaingan kontrak yang dapat memperburuk risiko kekerasan. yang dangkal, tradisi praktik korupsi dari masa lalu. Dilema akuntabilitas ganda: Melaksanakan proses yang dapat diterima oleh donor dan investor internasional, sekaligus mencapai kecepatan dan legitimasi dalam konteks sosial. Dalam kesepakatan pinjamannya, Bank Dunia sering kali mengharuskan negara mitranya untuk memublikasikan perkiraan biaya pembangunan jalan. Jika pasarnya kompetitif, publikasi perkiraan tersebut dapat menghasilkan penawaran yang lebih rendah. Publikasi tersebut juga memastikan penerapan norma transparansi dan kesetaraan— semua penawar memiliki posisi yang sama dan perusahaan yang memiliki kedekatan dengan otoritas jalan tidak boleh melakukan kesepakatan “di bawah meja”. Risikonya adalah praktik pengadaan ini akan memfasilitasi niat buruk—kolusi. Jika perusahaan menegosiasikan kesepakatan dengan harga kolusif, perkiraan biaya memberikan target atau titik fokus untuk kesepakatan mereka. Efek ini diilustrasikan secara dramatis dalam perbandingan Integritas Institusional Bank Dunia dari harga yang diperkirakan terhadap tawaran 46 kontrak untuk pembangunan dan perbaikan jalan selama 2009 dan 2010 di bawah proyek yang didanai Bank di negara Eropa Timur. Kedekatan keduanya tidak terbayangkan tanpa kolusi (lihat Figur). Akibatnya, norma pengadaan tidak mencapai tujuan dukungan yang cepat—penundaan yang terjadi dalam publikasi perkiraan tidak pula mendorong proses yang sah dan transparan—karena kolusi. F igur A   Kedekatan tawaran yang tidak terbayangkan tanpa kolusi 5

Biaya (dalam juta US$)

4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 0

2

4

6

8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 Jumlah kontrak Biaya yang diperkirakan

Biaya aktual

Sumber: Diadaptasi dari diskusi dengan Wakil Presiden Bank Dunia untuk Integritas pada tahun 2010.

bantuan itu sendiri telah terfragmentasikan. Di Republik Demokratik Kongo, 30 donor aktif mendanai 362 proyek di sektor kesehatan, 262 proyek dengan dana kurang dari US$1 juta, dan 305 proyek di sektor hukum, 199 proyek dengan dana kurang dari US$1 juta.103 Studi

OECD terbaru mengidentifikasi 32 negara yang menerima bantuan dari 15 donor atau lebih.104 Sebaliknya, studi di Botswana dan Republik Korea menunjukkan bahwa keberhasilan pembangunan dalam kasus-kasus ini disebabkan oleh adanya satu donor atau yang dominan.105

221

222

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Bantuan yang terfragmentasikan memberikan beban administratif pada kapasitas yang lemah, bukannya membangun kapasitas tersebut.

Fokus pada keamanan, keadilan, dan lapangan kerja bagi masyarakat Bantuan untuk negara-negara yang berupaya mengembangkan sistem polisi, keadilan, dan tahanan yang teratur dengan baik dalam menghadapi ancaman kekerasan lebih terbatas dibandingkan bantuan yang disediakan untuk membangun kapasitas militer. Pasokan personel dibatasi karena negara tidak memiliki kapasitas cadangan polisi atau peradilan kriminal yang dimiliki oleh militer. Untuk bidang hukum, UN Independent Review on Civilian Capacities menemukan bahwa hal tersebut merupakan salah satu kekosongan terbesar dalam mekanisme sipil internasional meskipun ada upaya untuk mengisi kekosongan tersebut.106 Departemen Operasi Pemeliharaan Perdamaian PBB (UN Department of Peacekeeping Operations—UNDPKO), donor bilateral, IADB, UNDP, dan lain-lainnya telah memperdalam kapasitasi pemberian bantuan yang terkait dengan keamanan dan keadilan warga negara, dan Bank Dunia telah menambah bantuannya untuk masalah hukum dan peradilan—tetapi celah utama dalam personel dan pemberian bantuan tetap ada. Dukungan untuk sistem peradilan kriminal sering kali lebih sulit diberikan dibandingkan dukungan untuk reformasi militer dan pembangunan kapasitas karena adanya disparitas yang besar dalam kebijakan, kerangka hukum, dan struktur organisasional antara penyedia negara-bangsa yang berbeda.107 Disparitas ini telah menyebabkan ketegangan dalam dukungan internasional untuk kepolisian dan hukum sipil dari Bosnia hingga Timor Leste.108 Organisasi regional seperti Uni Eropa telah berfokus pada pelatihan untuk menjembatani perbedaan dalam praktik nasional. Standing Police Capacity PBB beranggotakan 50 orang, dan Office of Rule of Law and Security Institution (Badan Peraturan Hukum dan Institusi Keamanan) juga telah mulai membuat kemajuan dalam mengembangkan doktrin standar dan paket pelatihan untuk unit polisi yang akan diturunkan dalam operasi

PBB. Namun, ini masih merupakan kapasitas kecil untuk mengelola pertumbuhan saat ini dalam penyebaran kebijakan, belum lagi mendukung kapasitas internasional yang lebih luas.109 Tidak ada mekanisme yang sama untuk pelatihan personel peradilan nasional bersama untuk dipaparkan pada sistem dan praktik yang berbeda, serta sedikit pengetahuan mengenai pendekatan pembangunan institusi dalam situasi yang rapuh. Hambatan struktural dalam arsitektur internasional juga membatasi bantuan internasional untuk keamanan dan keadilan. Anggaran perdamaian PBB dapat membantu penyebaran satuan kepolisian, tetapi hanya jika suatu negara berada dalam mandat Dewan Keamanan. Ini menimbulkan hambatan politik yang besar bagi negara yang mencari bantuan internasional untuk sektor polisinya, tetapi ragu untuk menyetujui agenda Dewan Keamanan. Tanpa operasi perdamaian, pemerintah nasional dapat mencari bantuan sipil atau nasihat dari PBB dan bantuan operasional dari aktor bilateral. Namun, bantuan PBB tidak mencakup penurunan unit polisi aktual, sedangkan bantuan dari aktor bilateral tidak memiliki legitimasi dukungan yang diberikan oleh organisasi multilateral yang membawahi pemerintah nasional. Bab 5 menjelaskan masalah yang terjadi di tingkat negara dari pemutusan antara bantuan untuk militer dan polisi dengan bantuan untuk sistem keadilan sipil. Tidak adanya titik fokus yang jelas untuk peradilan kriminal secara keseluruhan dalam sistem internasional dapat menjadi faktor penyebab masalah ini—herannya, ada badan internasional untuk berbagai fungsi, tetapi tidak ada badan yang mengurus masalah peradilan kriminal. Fragmentasi bantuan finansial untuk sektor keamanan dan fungsi keadilan sipil karena pembagian dalam “Bantuan Pembangunan Resmi di bawah Aturan DAC”, serta aturan finansial yang berbeda di bawah misi perdamaian dan dukungan sukarela di wilayahwilayah ini juga memperburuk pendekatan yang terputus di lapangan. Terkait penciptaan lapangan kerja, perubahan yang dapat dipahami oleh donor untuk memfokuskan bantuan pada MDG telah menghasilkan banyak pihak yang mendedikasikan

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

sejumlah besar bantuan pembangunan mereka untuk kesehatan, pendidikan, dan layanan dasar seperti air dan sanitasi—dengan penekanan yang relatif kecil pada penciptaan lapangan kerja. Layanan penasihat kebijakan ekonomi internasional telah berfokus pada pertumbuhan, bukannya pekerjaan. Ini meliputi pertimbangan pertumbuhan tenaga kerja intensif sebagai bagian dari pengentasan kemiskinan, tetapi memberikan penekanan yang relatif kecil terhadap nilai lapangan kerja dalam pencegahan kekerasan serta jenis dan kualitas lapangan kerja yang dapat memperkuat kohesi sosial dan mendorong peran positif bagi pemuda di masyarakat. Akibatnya, ada sedikit konsensus pada jenis intervensi terkait lapangan kerja yang secara sistematis dapat membuat perbedaan di lingkungan yang rapuh. Pengecualiannya adalah penggunaan lapangan kerja publik berbasis masyarakat: walaupun memiliki rancangan yang sangat berbeda, program yang didukung oleh donor bilateral; badan PBB; institusi finansial internasional di Afganistan, Indonesia, Nepal, Burundi, Rwanda, dan berbagai negara Amerika Latin telah menghasilkan lapangan kerja transisional yang cukup signifikan. Beberapa donor bilateral, seperti Amerika Serikat dan India, juga telah mendedikasikan proporsi signifikan bantuan mereka di negaranegara rapuh untuk aktivitas yang menghasilkan pendapatan. Peran sektor swasta dalam mengurangi dan mengatasi efek kekerasan pada tingkat lokal dan nasional telah diakui sekarang secara luas,110 terutama jika penciptaan lapangan kerja dan pendapatan diupayakan untuk melebihi pekerjaan yang didanai donor dan berjangka pendek. Beragam skema inovatif, termasuk yang didukung oleh IFC dan beberapa donor bilateral, telah terbukti efektif dalam membangun kapasitas sektor swasta dan kewirausahaan; contohnya menghubungkan pendidikan dengan pengembangan kewirausahaan.111 Donor seperti Bank Pembangunan Multilateral, Jepang, Cina, memberikan investasi yang signifikan dalam infrastruktur yang mendukung pembangunan sektor swasta. 112 Namun, masyarakat internasional tidak memberikan perhatian yang

besar terhadap pembangunan sektor swasta sebagaimana yang dijamin oleh pentingnya pertumbuhan yang adil dan penciptaan lapangan kerja untuk mencegah kekerasan.113

Akuntabilitas ganda dan mengelola risiko tindakan Aktor internasional tahu bahwa keterlibatan yang cepat, komitmen jangka panjang, dan dukungan bagi institusi nasional sangat penting untuk mencegah siklus kekerasan yang berulang.114 Lalu, mengapa praktik internasional berubah secara lambat? Kami berpendapat bahwa hal ini dikarenakan “dilema akuntabilitas”—aktor internasional baik itu bilateral maupun multilateral lebih mengutamakan konstituensi dan pemangku kepentingan domestik mereka dibandingkan mitra mereka atau warga negara penerima bantuan. Ini membuat mereka menekankan sejumlah risiko—risiko tindakan dan risiko keterlibatan dengan institusi mitra yang lemah— dengan mengorbankan risiko kelambanan atau tidak adanya hasil pembangunan institusi jangka panjang, di mana akuntabilitasnya kurang (Figur 6.2). Konsekuensinya meningkat dua kali lipat: mengistimewakan risiko reputasional tindakan di atas risiko konsekuensial penundaan dan keraguan untuk menyalurkan dana dan bantuan melalui anggaran institusi nasional yang rapuh. Bekerja di negara rapuh melibatkan ketidakpastian, fluiditas, dan risiko tinggi— tetapi ada risiko tindakan dan risiko kelambanan yang mengambil tindakan. Contoh yang sangat sederhana mengilustrasikan masalah tersebut: Suatu komunitas beranggotakan 100.000 orang menghadapi ancaman kemanusiaan yang buruk. Dunia eksternal mau membantu dan memiliki dua pilihan untuk melakukannya. Keduanya diperkirakan menelan biaya US$50 juta. Untuk opsi A, donor eksternal menunggu enam bulan untuk memastikan bahwa semua dana akan digunakan secara tepat dan hanya 20 persen jiwa yang dapat diselamatkan. Untuk opsi B, donor yakin dapat menyelamatkan 80 persen dana tersebut agar dapat menjadi solusinya. Umumnya, kita akan mengatakan bahwa opsi B yang harus dipilih. Memang, sensitivitas risiko kelambanan

223

224

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Bantuan internasional untuk negara-bangsa—Dua dilema akuntabilitas

Figur 6.2 

Akuntabilitas

Aktor Nasional

Aktor Internasional

Akuntabilitas

Akuntabilitas

Akuntabilitas

Konstituensi domestik

Konstituensi domestik

Sumber: Tim WDR.

mengambil tindakan dan toleransi tingkat risiko fidusia tertentu mendukung intervensi— dan sebagian besar aktor kemanusiaan akan mengadopsi opsi B. Sekarang, pertimbangkan intervensi pembangunan atau perdamaian berikut: pengiriman tentara melalui udara; memberi bantuan dana untuk membayar gaji polisi, mendanai tenaga pendidikan dan kesehatan, serta menjaga sistem listrik berfungsi; dan sebuah program untuk membuka sekolah kembali dipandang mampu mencegah penyebaran kekerasan. Tersedia pilihan yang sama—opsi A, menunggu enam bulan agar yakin bahwa dana dapat digunakan secara tepat, tetapi dengan risiko hanya menyelamatkan kira-kira 20 persen populasi; atau opsi B, bertindak cepat dengan tingkat keyakinan yang tinggi bahwa hanya 80 persen dana yang digunakan secara tepat. Lagilagi, kebanyakan orang akan mengatakan bahwa opsi B yang harus dipilih. Tidak ada kepastian bahwa intervensi pembangunan akan menyelamatkan jiwa dan mencegah penyebaran kekerasan—sedangkan intervensi yang terburu-buru sering kali mengalami kegagalan. Namun, bagaimana jika risikonya terdiferensiasikan? Seseorang mungkin akan menilai bahwa penundaan pasukan perdamaian serta bantuan dana untuk membayar gaji dan sistem listrik akan

menyebabkan kekerasan jika tidak ada tindakan yang diambil—kemungkinan 80 persen untuk ilustrasi tersebut. Namun, untuk program sekolah, seseorang mungkin akan menilai bahwa risiko ini lebih rendah dibandingkan dengan menghabiskan beberapa bulan untuk merancang program yang akan memberikan hasil yang lebih baik. Kebanyakan orang akan mendukung pendanaan penurunan tentara melalui udara, gaji, dan listrik—tetapi program sekolah dapat ditunda. Namun, pada praktiknya, komunitas pembangunan akan memperlakukan masalah listrik dan sekolah dengan cara yang sama; dan walaupun Dewan Keamanan PBB mengambil keputusan dengan cepat, infrastruktur pendukung untuk misi perdamaian dihasilkan dalam opsi A. Tantangan strategisnya adalah peralihan dari seharusnya menjadi akan—dengan kata lain, untuk merancang kembali sistem manajemen risiko guna menyelaraskan penaksiran risiko dan pengambilan risiko dengan hasil yang optimal. Contoh lebih lanjut mengenai dampak akuntabilitas ganda adalah keengganan donor untuk menyalurkan bantuan melalui anggaran nasional dan institusi nasional di negara yang terkena dampak kekerasan dan rapuh meskipun berdampak pada transformasi institusi. Selain menghindari efek negatif sistem paralel, bantuan melalui anggaran mendukung mekanisme institusional pengambilan keputusan politik mengenai prioritas dan pertukaran kepentingan, mempengaruhi pengembangan manajemen finansial publik dan sistem akuntabilitas, serta menciptakan alat untuk mengoordinasikan bantuan internasional.115 Namun, donor menghadapi dilema—bantuan untuk institusi yang lemah diperlukan jika institusi tersebut dapat berkembang, tetapi kelemahan institusi tersebut menimbulkan risiko politik dan fidusia.116 Dalam keterlibatan berisiko tinggi ini, masyarakat internasional cenderung mengandalkan organisasi bilateral dan multilateral untuk melaksanakan fungsi yang biasanya dilaksanakan oleh negara117 agar terhindar dari penyalahgunaan sumber daya atau kekerasan atau pelanggaran HAM oleh pihakpihak yang dibantu.

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

Pilihan yang ada untuk manajemen risiko Beragam pendekatan yang berkaitan dengan tingkat risiko fidusia dan reputasional yang berbeda dapat digunakan oleh institusi nasional. Pendekatan tersebut meliputi pengawasan dan monitoring independen program yang dilaksanakan oleh pemerintah. Misalnya, di Afganistan dan Tepi Barat dan Jalur Gaza di bawah Bank Dunia—yang mengatur dana kepercayaan multidonor—pengawasan independen telah digunakan untuk menyelidiki pembelian dan pengeluaran yang dilakukan oleh institusi nasional dan kontraktor internasional.118 Contoh yang terkait adalah penyaluran dana donor hanya berdasarkan audit bulanan atau triwulan yang tidak memenuhi syarat oleh perusahaan audit eksternal yang bersertifikasi, seperti yang dilaksanakan untuk Uganda Veterans Assistance Program (Program Bantuan Veteran Uganda).119 Yang ketiga ada pada badan manajemen dan pembelian finansial eksternal, di mana perusahaan internasional memiliki tanggung jawab keseluruhan untuk manajemen dan pembelian finansial program serta mempertahankan anggaran dan akun terkonsolidasi suatu program, seperti yang dilaksanakan dalam demobilisasi dan reintegrasi di Anggola, Guinea-Bissau, dan Sierra Leone.120 Yang keempat adalah program “kunci ganda” di mana aktor nasional dan internasional menandatangani transaksi yang penting dan berisiko tinggi, seperti Liberia Governance and Economic Management Assistance Program (GEMAP) yang dibahas pada Bab 4. Yang kelima adalah bantuan dalam bentuk natura terhadap item-item dalam anggaran nasional, seperti di Zimbabwe, di mana donor bilateral telah mendanai, membeli, dan menyediakan item-item tersebut melalui kontraktor seperti penyediaan obat-obatan untuk klinik milik negara. Pendekatan ini dapat mengelola risiko fidusia donor serta memberikan ruang untuk mendirikan dan memperkuat sistem nasional. Namun, karena pendekatan tersebut memerlukan keahlian internasional, pendekatan tersebut umumnya mahal. Sejumlah pilihan yang lebih lokal juga tersedia untuk digunakan oleh institusi nasional, sekaligus menangani

tingkat risiko fidusia dan reputasional yang berbeda. Pilihan tersebut meliputi program pembangunan yang diarahkan oleh masyarakat (Bab 4), serta melakukan kontrak dengan LSM dengan menggunakan pendanaan berbasis hasil dan bantuan berbasis output pada sektorsektor utama. Dukungan langsung terhadap pemerintahan subnasional dan bantuan melalui badan-badan nonpemerintah yang mempekerjakan staf lokal adalah cara lain untuk mengelola bantuan di luar sistem anggaran pemerintah dalam situasi pemerintahan yang lemah, serta mempertahankan fokus pada kapasitas institusional lokal dan personel yang memiliki keahlian. Mengumpulkan dana juga merupakan cara untuk mengelola risiko. MDTF (Dana Perwalian Multidonor) telah semakin banyak digunakan dalam situasi rapuh dan terkena dampak konflik—misalnya di Afganistan dan Sudan Utara (Boks 6.9), Irak, Indonesia, Tepi Barat dan Jalur Gaza, serta Haiti. MDTF juga dapat mengatasi dilema akuntabilitas ganda. Untuk aktor nasional, mereka dapat meningkatkan transparansi investasi donor, memastikan koherensi yang lebih besar dengan perencanaan nasional, dan memberikan wadah untuk mobilisasi sumber daya. Bagi donor, MDTF dapat mengurangi biaya transaksi dan menyediakan forum bagi kolaborasi dan dialog donor dengan pemerintah nasional meskipun sekretariat MDTF dapat memberikan informasi yang tidak dapat mereka cari sendiri.121 MDTF dapat membuat donor mampu mengadopsi pendekatan kolektif terhadap risiko yang inheren dalam situasi transisi.122 Dalam konteks kemanusiaan, mekanisme yang dikumpulkan dapat meningkatkan tingkat pendanaan karena mereka mampu membuat donor mengeluarkan dana yang lebih besar yang dapat mereka kelola secara langsung. Namun, MDTF jarang menjadi instrumen pendanaan yang paling penting dalam situasi konflik—total pendanaan melalui 18 MDTF operatif pada tahun 2007 sebesar US$1,2 miliar masih merupakan pecahan bantuan dana yang kecil untuk negara yang terkena dampak konflik.123 Terlebih lagi, kinerja MDTF tidak

225

226

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 6.9 

Dana kepercayaan multidonor: Afganistan dan Sudan Utara

Jenis Kekerasan: Kekerasan antarkelompok, etnis, dan politik; kejahatan teroganisasi dan perdagangan ilegal; lintas batas; transnasional, ideologis. Peluang Transisi: Ruang yang besar untuk Pemangku kepentingan utama: Pemerintah perubahan; Bonn Accord/ Kesepakatan Perdamaian federal dan lokal, satuan keamanan, milisi, pemimpin Komprehensif (Comprehensive Peace Agreement— masyarakat, kelompok masyarakat sipil, warga negara, CPA); pemilu; anggaran pembangunan nasional. wanita, mitra internasional, kelompok bersenjata transnasional. Tekanan utama: Kekerasan dan trauma yang Tantangan Institusional: Hambatan akuntabilitas berkepanjangan, kekerasan lintas batas, jaringan dan kapasitas yang parah dalam institusi administrasi kriminal, pendapatan rendah, pengangguran, korupsi, publik, keamanan, peradilan, dan politik; kurangnya diskriminasi gender. representasi wanita. Dilema akuntabilitas ganda: Hambatan akuntabilitas dan kapasitas pada tingkat nasional membuat dana kepercayaan multidonor menjadi solusi yang menarik: kesepakatan dana kepercayaan memanfaatkan mandat serta kompetensi PBB dan Bank Dunia.

Afganistan UNDP memberikan Afghan Interim Authority Fund—AIAF (Dana Otoritas Interim Afgan) yang didukung oleh 24 donor dan bernilai US$73 juta untuk periode enam bulan guna membayar kebutuhan pemulihan layanan sipil: membayar gaji serta merehabilitasi bangunan pemerintah dan peralatan pengadaan. Bantuan ini mendukung kapabilitas dan legitimasi pemerintah pada fase transisi awal, serta menjembatani celah tersebut hingga MDTF selanjutnya dapat memberikan bantuan anggaran dan program investasi keuangan dalam jangka panjang. Afghanistan Reconstruction Trust Fund—ARTF (Dana Kepercayaan Rekonstruksi Afganistan) yang didukung oleh 32 donor menyalurkan dana melalui “recurrent window” untuk mendanai anggaran (gaji pegawai negeri dan biaya fasilitas, terutama dalam bidang pendidikan dan kesehatan) serta “investment window” untuk membantu Program Prioritas Nasional pemerintah. ARTF untuk mengoordinasikan dana dan mengurangi beban pemerintah, mempromosikan transparansi dan akuntabilitas, serta mendukung peran anggaran nasional dalam mempromosikan tujuan nasional. Sejak kemunculannya pada tahun 2002, donor telah memberikan US$4 miliar (hingga Desember 2010) yang kontribusi terbesar untuk anggaran Afganistan. ARTF bergerak cepat dengan menyalurkan 99 persen dananya pada tahun 2003–2004 dan 75 persen pada tahun 2005–2006 yang berperan sebagai alat utama untuk membayar gaji pemerintah, serta proyek utama seperti Terowongan Salang dan NSP. UNDP mengelola Law and Order Trust Fund for Afghanistan—LOFTA (Dana Kepercayaan Hukum dan Tata Tertib untuk Afganistan) yang sebagian besar mendanai gaji polisi. Fase LOFTA saat ini didanai oleh 15 donor yang menyediakan dana sekitar US$306 juta.

Sudan Utara MDTF untuk Sudan Utara sebesar US$545 juta dibentuk pada tahun 2005 dari 14 donor dengan Bank Dunia sebagai pengelolanya. Pemerintah Sudan Utara, donor, LSM, dan masyarakat sipil telah mengkritik bahwa MDTF tersebut lambat dan tidak efisien, sering mengalami penundaan pencairan, dan tidak fleksibel. Peninjauan menunjukkan bahwa Bank Dunia menyepelekan kesulitan logistik, defisiensi institusional, dan tantangan komunikasi—serta melakukan pengawasan manajerial yang tidak konsisten, terutama dalam fase awal yang kritis. Sebagian penyebabnya adalah dilema yang dihadapi oleh Bank Dunia dalam mencoba menyeimbangkan risiko yang ditimbulkan oleh tindakan cepat (kemungkinan penggunaan dana yang tidak tepat) dengan risiko kelambanan mengambil tindakan (gagal mencairkan dana dan tidak mencapai tujuan). Bank Dunia telah mengambil langkah untuk memperbaiki manajemen dana—pencairan pada tahun 2010 sebesar US$188 juta dan mencapai total US$400 juta pada Desember 2010 (hampir tiga perempat dana yang dikomitmenkan). Sumber: Scanteam 2007; Fenton dan Phillips 2009; Randel 2010; Atos Consulting 2009; Scanteam 2010; OECD 2010c; Government of Afghanistan dan UNDP 2010; World Bank 2005a, 2009a, 2010b, 2010j; Randel dan Mowjee 2006.

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

sama di semua negara dalam hal kecepatan dan pemberian hasil, kualitas proses, dan persepsi keberhasilan pemangku kepentingan. Evaluasi MDTF baru-baru ini menunjukkan inkonsistensi proses manajemen MDTF di dalam dan di seluruh badan, kebutuhan akan manajemen ekspektasi yang lebih baik, pengawasan dan evaluasi dampak yang lebih kuat, penyaluran dana yang lebih cepat untuk mendukung pembangunan kepercayaan nasional, serta penekanan pada bantuan melalui sistem nasional untuk membantun institusi.124 Menyeimbangkan tuntutan penyediaan dana jangka pendek dan pembangunan kapasitas institusional jangka panjang diilustrasikan dalam pengalaman MDTF Sudan Selatan. Karena bersifat kelas berat dan sistem pemerintahannya yang kompleks, MDTF juga dapat meningkatkan risiko keengganan badan yang menjadi tuan rumah. Akibatnya, donor bilateral mentransfer risiko tersebut ke pengelola MDTF multilateral.125 Selain itu, terdapat mikromanajemen yang dilakukan oleh donor portofolio MDTF dan alokasi dana yang menghambat keselarasannya dengan strategi dan anggaran nasional.126

Mengawasi perkembangan dari keadaan rapuh Yang membuat dilema akuntabilitas ganda menjadi lebih buruk adalah lemahnya sistem untuk mengawasi perkembangan dari keadaan rapuh. Satu-satunya kerangka global yang disepakati untuk mengukur hasil bantuan pembangunan adalah MDG dan indikator terkaitnya. Tidak ada ukuran global untuk menilai kemajuan upaya guna meningkatkan keamanan warga negara. Jadi, sejumlah indikator sederhana untuk mengukur kemajuan dalam meredakan kekerasan dan menciptakan institusi yang lebih baik akan membuat masyarakat internasional dan pemimpin nasional mampu menelusuri kemajuan manajemen kekerasan bersamaan dengan MDG. Selain itu, tidak ada data global yang dapat diandalkan pada tingkat atau pola ketidakamanan. Data mendasar mengenai kematian akibat peperangan sangat minim—

perkiraan terbaiknya adalah kehilangan 36 persen kasus, serta perkiraan yang rendah dan tinggi sering kali dipisahkan oleh urutan besar atau kecilnya kasus tersebut.127 Kualitas data mengenai kematian tidak langsung akibat perang lebih buruk—perkiraan korban jiwa di Irak untuk tahun 2003 hingga 2006 berkisar antara 50.000 hingga 600.000.128 Data pembunuhan juga tidak memadai untuk monitoring kekerasan. Meskipun setiap negara OECD melaporkan statistik pembunuhan untuk setiap tahun selama lima tahun terakhir, hanya 62 persen negara berkembang yang melakukan satu observasi atau lebih selama lima tahun terakhir dan hanya 29 persen negara yang terkena dampak konflik di Sub-Sahara Afrika melaporkan tingkat pembunuhan. Pendekatan inovatif yang menelusuri konflik dan kekerasan yang dilaporkan pada media massa lokal sedang digunakan di Aceh sejak kesepakatan perdamaian pada Agustus 2005.129 Sumber informasi lain mengenai sikap terhadap kekerasan domestik adalah Multiple Indicator Cluster Surveys berkala UNICEF yang mencakup sekitar 100 negara yang sebagian besar merupakan negara rapuh dan terkena dampak kekerasan. Namun, secara keseluruhan, ada beberapa dasar yang disepakati untuk mengukur penurunan tingkat kekerasan. Pengumpulan data yang lebih baik adalah cara yang mudah untuk meningkatkan respons internasional (Bab 9). Membuat jajak pendapat untuk mengukur kepercayaan dan ekspektasi warga negara dari waktu ke waktu jarang digunakan di negara-negara rapuh. Jajak pendapat berbasis persepsi dapat menjadi bagian yang penting dalam mengukur prioritas warga negara dan kepercayaan warga negara terhadap pemerintah. Data tersebut jarang dikumpulkan secara konsisten di negara rapuh130 karena komunikasi yang buruk dan organisasi yang tidak mendapatkan cukup dana hingga kekhawatiran cara penggunaan informasi tersebut.131 Namun, kemajuan teknologi membuat pengumpulan data survei lebih muda—WDR ini, misalnya, melakukan survei SMS (layanan pesan singkat) di Republik Demokratik Kongo.132

227

228

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Pelajaran keterlibatan internasional Paradoks akuntabilitas ganda sangat dipahami oleh para aktor di lapangan—pertanyaannya adalah bagaimana berkinerja lebih baik. Setiap laporan utama mengenai bantuan internasional yang berkaitan dengan negara yang terkena dampak konflik pada dekade lalu telah menegaskan batasan pada pengaruh bantuan internasional untuk meredakan konflik dan menghasilkan transformasi institusional dalam kondisi yang rapuh. Bab ini membahas penerapan konsisten praktik-praktik yang paling sesuai yang manfaatnya telah terbukti, dan menghasilkan tiga kesimpulan berikut. •

Pertama, ada celah yang serius dalam dukungan untuk keamanan, keadilan, dan lapangan kerja di negara yang sedang mengupayakan pencegahan kekerasan.





Kedua, “konformisme prosedural” pada badan internasional tidak sesuai dengan tantangan pembangunan kepercayaan yang cepat dan pendekatan yang paling sesuai untuk transformasi institusional. Ketiga, tantangan baru dan lanskap bantuan internasional yang berubah memerlukan upaya baru untuk bekerja sama. Permasalahan politik dan kekerasan kriminal yang kompleks memerlukan kapasitas diplomatik, keamanan, dan aktor pembangunan—serta kesepahaman yang lebih baik di antara mitra OECD, mitra yang berpendapatan rendah, mitra yang berpendapatan menengah, dan mitra regional.

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

FITUR 6 

229

Cerita dua program bantuan—Liberia dan Guinea-Bissau

Liberia: Kepemimpinan yang kuat, bantuan pemulihan yang kritis Jenis kekerasan: Konflik sipil, kekerasan politik, kekerasan kriminal dan terkait geng, trafficking. Peluang transisi: Ruang yang besar untuk perubahan setelah CPA pada September 2003.

Pemangku kepentingan utama: Mantan pejuang, korban, pemerintah, partai oposisi, mitra internasional dan penjaga perdamaian.

Tekanan utama: Warisan pelanggaran, kekerasan, trauma dan ketidakpercayaan, korupsi, pengangguran, persaingan etnis.

Tantangan institusional: Hambatan akuntabilitas dan kapasitas dalam bidang ekonomi, keamanan, peradilan, dan politik.

Dilema akuntabilitas ganda: Harus meningkatkan kapasitas dalam institusi nasional dan lingkungan dengan risiko fidusia yang sangat tinggi.

M

asyarakat internasional dapat memberikan bantuan yang sangat penting bagi negara rapuh selama transisi yang sulit. Jika dilakukan dengan baik, bantuan ini dapat membuat perbedaan yang besar bagi negaranegara yang berusaha menghindari atau pulih dari konflik, tetapi hanya jika proses domestik menuju ke arah positif. Sejarah bantuan internasional baru-baru ini bagi Liberia dan Guinea Bissau memberikan dua cerita yang sangat berlawanan (lihat Boks 6.10). Masyarakat internasional memainkan peranan penting dalam mendukung CPA Accra di Accra, Ghana, pada September 2003 yang mengakhiri dua perang saudara Liberia. PBB menurunkan 25.000 pasukan perdamaian. Dengan rasio populasi-pasukan tertinggi dalam sejarah misi perdamaian, misi tersebut mencegah perlawanan terhadap proses perdamaian dan memberikan jaminan pihak ketiga bahwa perdamaian akan terjaga. Namun, pemerintahan transisi Liberia mengalami masalah korupsi yang serius (lihat di bawah ini). Namun, dengan jaminan kesepakatan damai dan keamanan internasional, PDB Liberia mengalami pertumbuhan sebesar 6,4 persen setahun antara tahun 2004 hingga 2008 (terkontraksi hampir sepertiganya pada tahun 2003). Pada periode yang sama, komunitas bantuan internasional memberikan bantuan sebesar US$2,6 miliar kepada Liberia, sekitar US$146 per kapita per tahun (total pengeluaran internasional, termasuk keamanan, lebih tinggi dengan jumlah US$415 per kapita pada tahun 2008—yang paling tinggi di Afrika saat ini). Ini belum semuanya. Aktor internasional seperti PBB dan Bank Dunia bekerja sama dengan pemerintah Liberia untuk meningkatkan kepercayaan publik melalui program inovatif guna menyediakan lapangan pekerjaan, memulihkan perekonomian, dan memberikan bukti nyata proses perdamaian. “Roads with UNMIL” memperbaiki ratusan kilometer jalan, menghubungkan wilayah pedesaan

yang terisolasi satu sama lain oleh perang, memungkinkan perdagangan kembali berjalan, dan memfasilitasi upaya pemulihan kemanusiaan. Dengan menggunakan sumber daya dan keahlian berbagai badan dalam bidang politik, keamanan, dan pembangunan, proyek tersebut membuahkan hasil dalam waktu singkat, sekaligus memfasilitasi reformasi di sektor transportasi dalam jangka waktu menengah. Dengan melewati hambatan pembangunan infrastruktur, hal tersebut menawarkan peluang pekerjaan jangka pendek untuk sebagian besar mantan pejuang dan nonpejuang. Pemulihan Liberia juga menunjukkan bagaimana organisasi dapat membantu. ECOWAS bekerja sama dengan donor untuk membangun kepercayaan yang terkait dengan lingkungan Liberia. GEMAP (lihat Boks 4.2) yang diperkenalkan pada pemilu 2005 memberikan otoritas “dual key” di wilayah pendapatan dan pengeluaran. Dengan dikelola secara bersama-sama oleh pemerintah dan masyarakat internasional, program tersebut dirancang secara khusus untuk meyakinkan populasi dan donor bahwa masa penjarahan dan korupsi telah berakhir dan pelayanan akan diberikan dengan baik. Perekonomian telah meningkat di bawah GEMAP, dan program tersebut telah membantu memperkuat kepercayaan dalam institusi negara dengan komitmen dan niat konsisten untuk menanggung risiko secara bersama-sama. Meskipun ada sisi positifnya, kritik menunjukkan bahwa transfer pengetahuan yang lambat serta kapasitas terhadap pemerintah lokal dan pemangku kepentingan menciptakan ketergantungan— dengan menyoroti pentingnya keterlibatan eksternal dengan institusi nasional. Tujuh tahun setelah penandatanganan CPA, Liberia memenuhi syarat untuk upaya Bank Dunia/IMF Heavily Indebted Poor Countries yang menghasilkan penghapusan utang per kapita tertinggi dalam sejarah. Proses perdamaian yang telah terkonsolidasikan didorong oleh kepemimpinan (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

230

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

FITUR 6 

Cerita dua program bantuan—Liberia dan Guinea-Bissau (lanjutan)

nasional yang gigih serta berorientasi pada hasil dan dukungan internasional yang pragmatis. Sekarang, tantangannya adalah memastikan bahwa periode bantuan internasional yang sukses ini tidak berakhir sebelum waktunya, tekanan yang muncul terus teridentifikasi dengan jelas, serta institusi yang sah dan bertanggung jawab terus menerima bantuan.

Berkebalikan dengan bantuan internasional terkoordinasi untuk Liberia, tidak ada upaya internasional yang sama yang dilakukan untuk Guinea-Bissau. Ini mencerminkan kurangnya kepercayaan internasional terhadap pemerintahan nasional dan kepemimpinan negara tersebut—tetapi kondisi yang sama muncul di Liberia sebelum pemilu 2005.

Guinea-Bissau: Proses nasional yang lemah, bantuan internasional yang tidak merata Jenis kekerasan: Konflik sipil, kekerasan politik, kejahatan terorganisasi dan perdagangan ilegal, kejahatan transnasional. Peluang transisi: Peluang perubahan yang singkat dan berulang: pemilihan multipartai, kesepakatan damai setelah perang saudara, Pakta Stabilitas Nasional.

Pemangku kepentingan utama: Pemerintah federal dan lokal, militer, warga negara, institusi regional, mitra internasional, kartel obat internasional.

Tekanan utama: Kekerasan dan trauma berkepanjangan, persaingan etnis, dukungan eksternal untuk pemberontak domestik, jaringan kriminal internasional, pendapatan rendah, pengangguran, korupsi.

Tantangan institusional: Hambatan akuntabilitas dan kapasitas dalam institusi pemerintahan, keamanan, peradilan, dan politik; tidak adanya akses terhadap layanan; tidak adanya inklusi kelompok yang berbeda.

Dilema akuntabilitas ganda: Masyarakat internasional yang menganggap tindakan pencegahan terlalu berisiko; aktor nasional yang memerlukan bantuan dini.

Selama lebih dari 15 tahun, telah ada peluang sporadis, tetapi dengan komitmen kepemimpinan untuk mengatasi keretakan dalam masyarakat dan hanya mendapatkan sedikit bantuan dari masyarakat internasional. Saat ini, Guinea-Bissau tetap menjadi salah satu negara termiskin di dunia dan merupakan “penerima bantuan” dengan peringkat indeks pembangunan manusia 164 dari 169 negara pada tahun 2010. Sejak kemerdekaannya pada tahun 1960-an, Guinea-Bissau telah dipimpin oleh rezim satu partai yang terganggu oleh kudeta dan perang saudara (1998– 1999). Tekanan internasional untuk demokrasi sebagai kondisi untuk bantuan menghasilkan pergerakan tentatif menuju sistem politik multipartai pada tahun 1991. Satu peluang datang pada tahun 1994 dengan diadakannya pemilihan multipartai pertama. Namun, terlepas dari pernyataan bahwa pemilihan tersebut “transparan, bebas, dan adil”, masyarakat internasional tetap absen. Selama perang saudara, masyarakat internasional pun menjaga jarak, sedangkan institusi regional seperti ECOWAS dan Uni Afrika mencoba untuk melakukan mediasi dan mengupayakan perdamaian. Perdamaian dan pemilihan pada tahun 1999– 2000 memberikan harapan baru, dan PBB mendirikan Peacebuilding Support Offiece in Guinea-Bissau—

UNOGBIS (Markas Bantuan Perdamaian di Guinea-Bissau). Konferensi donor diadakan untuk membantu pemulihan dan rekonstruksi pascaperang, serta IMF dan Bank Dunia memberikan bantuan darurat. Harapan tersebut terhambat oleh pemerintahan yang buruk—tanpa mekanisme yang mendukung seperti di Liberia. Respons masyarakat internasional adalah isolasi lebih lanjut. Dalam lingkungan yang semakin berisiko, IMF menghentikan bantuannya, sedangkan Bank Pembangunan Afrika dan Bank Dunia menghentikan programnya. Tanpa bantuan anggaran, gaji pegawai negeri sipil tidak terbayar. PDB menurun hingga 4,1 persen pada tahun 2002 dan 0,6 persen pada tahun 2003. Kemudian, kudeta menyusul. Pemilihan diadakan pada tahun 2005, pemerintah baru terbentuk, dan masyarakat internasional kembali terlibat. PBB memperkuat mandat UNOGBIS untuk memasukkan dialog politik dan rekonsiliasi nasional pendukung serta menegakkan hukum dan HAM. Ada kesepakatan antara pemerintah baru dengan beberapa donor di negara tersebut mengenai prioritas strategis—mereformasi sektor keamanan, membayar gaji militer dan pegawai negeri, serta memulihkan beberapa layanan listrik. IMF melanjutkan pemberian bantuannya dan pertemuan donor diadakan di Lisbon pada Februari 2005. Namun, dana yang dihasilkan hanya 1,5 juta Euro. (fitur dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

FITUR 6 

231

Cerita dua program bantuan—Liberia dan Guinea-Bissau (lanjutan)

Perundingan donor pada tahun 2006 lebih memberikan hasil—di tengah-tengah kekhawatiran mengenai pengaruh perdagangan obat dan jaringan kriminal, dana sebesar 280 juta dolar Amerika Serikat dicairkan walaupun situasi politik tetap tidak stabil dan penyaluran dana mengalami hambatan. Pada tahun 2007, atas reaksi terhadap pemecatan perdana menteri yang tidak berdasarkan hukum oleh presiden, anggota parlemen membentuk koalisi mayoritas. Mereka menyatukan tiga partai terbesar di majelis untuk mendukung pakta stabilitas nasional—dan setelah negosiasi selama berbulan-bulan, memberikan mosi tidak percaya yang memaksa presiden mengangkat perdana menteri baru. Harapan semakin hancur ketika pakta tersebut runtuh sehingga memicu krisis politik baru dan kejatuhan pemerintah. Pada tahun 2008, pemilihan baru yang memperoleh bantuan internasional terbatas untuk memastikan bahwa staf pemilihan dibayar menghasilkan pemerintah baru.

Guinea-Bissau tetap rapuh dan tidak aman. Pada tahun 2009, negara tersebut kembali mengalami kekacauan dengan terjadinya pembunuhan presiden, jenderal besar, dan dua menteri. Perdagangan obat terlarang telah menjadi masalah utama. Reformasi sektor keamanan tetap integral dalam mengatasi kekerasan yang semakin meningkat ini, tetapi sejauh ini hanya menerima sedikit bantuan dari aktor internasional. Uni Eropa dan ECOWAS telah membantu membayar tunggakan gaji, serta Angola dan Afrika Selatan menjalankan program yang baik. Namun, sebagian masyarakat internasional tetap absen—tanpa kepemimpinan nasional yang bertanggung jawab, masyarakat internasional tidak mau atau tidak mampu mengambil risiko dan memberikan bantuan berkelanjutan yang dapat membantu memulihkan situasi di Guinea-Bissau. Sumber: AllAfrika 2009; Andersen 2010; Atkinson 2008; Bøås 2009; Dwan dan Bailey 2006; Jahr 2010; Government of the Republic of Liberia Executive Mansion 2009; Giovine dkk. 2010; UNDP 2010b; Internasional Crisis Group 2008a, 2009b; Gberie 2003b; Economist Intelligence Unit 2008b; IRIN 2005; Vulliamy 2008.

refleksi dari anggota dewan penasihat: WDR 2011 BOKS 6.10 

Bantuan internasional yang tidak merata untuk pencegahan kekerasan dan pemulihan di Afrika Barat Mohammed Ibn Chambas, Sekretaris Jenderal Kelompok Negara Afrika, Karibia, dan Pasifik (African, Caribbean, and Pacific—ACP), Mantan Presiden ECOWAS; Anggota Dewan Penasihat WDR Kita berasumsi bahwa keberhasilan di Liberia akan menjadi justifikasi yang cukup untuk memperoleh respons yang cepat dan kuat dari masyarakat internasional di GuineaBissau untuk menghindari kekerasan dan konflik yang berulang. Padahal, hal tersebut tidak demikian. Akibatnya, negara tersebut masih bersusah payah dalam mengatasi ketidakstablian, kekerasan, konflik, atau disintegrasi negara karena perdagangan obat terlarang. Ketidakpedulian masyarakat internasional membuat sejumlah upaya regional tidak mampu membuat negara tersebut kembali pulih dan mengalami kemajuan nyata. Konferensi donor di Jenewa pada tahun 2006 yang menggalang dana untuk sektor keamanan dan rencana rekonstruksi nasional tidak memberikan hasil yang baik; ECOWAS menjadi institusi yang paling banyak memberikan dana. Strategi nasional untuk memerangi perdagangan obat terlarang juga tidak mendapatkan

dana yang cukup meskipun dampak destabilisasinya di negara dan wilayah tersebut masih terasa. Yang paling utama, kegagalan yang memberikan dana untuk reformasi sektor keamanan sangat mengecewakan dan mengherankan. Impunitas dan serangan terhadap bidang politik oleh militer hanya dapat dilawan dengan reformasi sektor keamanan komprehensif yang mengatasi kelemahan hukum, institusional, serta kapasitas berbagai badan keamanan (militer, polisi, imigrasi, penjara, bea cukai) dan sistem peradilan. ECOWAS tidak berhasil memperoleh sumber daya yang diperlukan Guinea-Bissau untuk menghasilkan reformasi yang sangat dibutuhkan dalam sektor strategis ini. Perbedaan bantuan internasional untuk Liberia dan Guinea-Bissau cukup menonjol, serta merupakan sumber frustasi terbesar bagi kami di ECOWAS.

232

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Catatan 1. Pada tahun 1990, Freedom House memberikan Mozambik nilai terburuk untuk kebebasan sipil dan nilai kedua terburuk untuk hak politik pada skala 1 hingga 7, tetapi skor tersebut naik menjadi 3 pada tahun 2009. Freedom House menggunakan skala 1 hingga 7 di mana 7 mengindikasikan tingkat kebebasan yang terendah, yaitu tidak ada atau hanya ada sedikit hak politik karena penindasan yang dilakukan oleh pemerintah, terkadang bersamaan dengan perang saudara. Negara-negara dan wilayah lain yang mendapatkan nilai 1 menikmati hak politik yang luas, termasuk pemilihan yang bebas dan adil. 2. Mega proyek tersebut meliputi peleburan alumunium Mozal, pabrik hidroelektrik Bassa Cahora, dan proyek gas Sasol. Lihat CAdeado dan Hamela 2009; World Bank 2005b. 3. UNDPKO 2010b, 2010c. 4. Perhitungan tim WDR berdasarkan OECD 2010d. 5. Davies dkk. 2008; Meidan 2006. 6. Bantuan bilateral Selatan-Selatan meningkat hingga 68 persen dari tahun 2004 hingga 2008 menjadi diperkirakan US$626 juta. Data untuk beberapa mitra pembangunan non-DAC utama, seperti Cina dan India, tidak termasuk dalam perkiraan ini (lihat OECD-DAC 2010b). 7. Organisasi dan pemerintah multilateral berikut ini memiliki utusan atau perwakilan khusus bagi Afganistan atau Afganistan dan Pakistan pada tahun 2009–2010: Inggris, Amerika Serikat, PBB, Uni Eropa, Belanda, Swedia, Norwegia, Prancis, Australia, Belgia, Cina, Jerman, Jepang, Denmark. 8. New York University Center on International Cooperation 2009. 9. Harvey dkk. 2010. 10. Interdependensi ini telah diketahui dengan jelas dalam kerangka Bank Dunia untuk respons cepat terhadap krisis dan situasi darurat yang membuatnya mampu berpartisipasi dalam upaya bantuan internasional terintegrasi untuk program-program yang meliputi hubungan yang penting untuk wilayah-wilayah di luar kompetensi inti Bank tersebut, sekaligus mempertahankan keterlibatannya di wilayah-wilayah kompetensi intinya (World Bank 2007d, 2008b; Stewart dan Brown 2007). 11. Misi terintegrasi PBB adalah instrumen di mana PBB berusaha membantu negara-negara dalam masa transisi dari perang menuju perdamaian, atau mengatasi situasi yang sama kompleksnya yang memerlukan respons PBB melalui berbagai aktor dan pendekatan dalam kerangka manajemen krisik politik-strategis secara keseluruhan. Lihat Eide dkk. 2005; Campbell, Kaspersen, dan Weir 2007. 12. “Pendekatan seluruh pemerintah” merujuk pada bagaimana badan dan kementerian dalam administrasi pemerintahan dapat bekerja sama untuk mengembangkan respons komprehensif terhadap negara rapuh dalam krisis. Lihat DFID 2010, Stewrt dan Brown 12007; OECD-DAC 2006. 13. “Pendekatan seluruh sistem” merujuk pada bagaimana organisasi regional dan internasional serta arsitektur internasional secara umum dapat mengembangkan koherensi kebijakan dan respons komprehensif terhadap negara rapuh dalam krisis. Lihat DFID 2010. 14. Ini meliputi U.K. Stabilization Unit (Unit Stabilisasi Inggris) (dibentuk pada tahun 2004 sebagai Post-Conflict Reconstruction Unit [Unit Rekonstruksi Pascakonflik]), Amerika Serikat. Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization (Badan Koordinator untuk Rekonstruksi dan Stabilisasi), Canada’s Stabilization and Reconstruction Task Force (Satuan Tugas Stabilisasi dan Rekonstruksi Kanada), UN Peacebuilding Committee and Peacebuilding Support Office (Komite Perdamaian dan Badan Bantuan Perdamaian PBB); dan AusAID Fragile States Unit (Unit Negara Rapuh AusAID) (dibentuk pada tahun 2005). 15. OECD-DAC 2006. 16. Wainwright 2005; Dinnen, Porter, dan Sage 2010. 17. Stewart dan Brown 2007. 18. OEDC-DAC 2007b. 19. Harborne dkk. 2010. 20. Chalmers 2007. 21. Peixoto, Andrade, dan Azevedo 2008. 22. Biaya anggaran tahunan yang disusun untuk misi politik PBB, misi Organisasi untuk Keamanan dan Kerja Sama di Eropa (Organization for Security and Cooperation in Europe—OSCE), dan perwakilan Uni Eropa oleh New York University’s Center on Internatioanl Cooperation.

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

23. Light mediation start-up budget—LMSB (anggaran awal mediasi ringan) meliputi biaya tim mediasi kecil yang diperlukan untuk mengatasi konflik yang terbatas. Konflik tersebut biasanya di antara dua negara atau partai koheren dalam satu negara (tanpa dimensi regional) yang dapat menerima resolusi dalam periode waktu singkat (dalam satu tahun). LMSB akan membuat UNDPA melaksanakan upaya mediasi dengan cepat dan mempertahankannya hingga tiga bulan, sedangkan pembiayaan penuh untuk upaya tersebut dikembangkan dan disumber-dayakan. Heavy mediation start-up budget—HMSB (anggaran awal mediasi berat) meliputi biaya awal mengatasi situasi konflik yang rumit. Konflik yang rumit biasanya memiliki dimensi lokal dan regional, serta tim mediasi biasanya diturunkan di berbagai lokasi. Konflik kompleks biasanya memerlukan modal yang besar serta keberadaan dalam wilayah dan negara tetangga. Dalam hal ini, HMSB dimaksudkan untuk memfasilitasi pembentukan keberadaan PBB awal di lapangan selama periode satu tahun, sedangkan pendanaan tim mediasi penuh untuk tahun pertama dan selanjutnya dikembangkan dan disumber-dayakan. 24. Kritik awal dan masih relevan untuk masalah ini dapat ditemukan dalam de Soto dan del Castillo 1994. 25. World Bank 2008b. 26. Untuk pembahasan interaksi antara HAM dengan masyarakat mediasi, serta penggabungan provisi HAM yang secara progresif lebih besar ke dalam kesepakatan damai, lihat Stedman 1996. 27. Stedman 1996. 28. PBB 2000, 2011. 29. Misalnya, perdamaian Guatemala menggabungkan komitmen signifikan untuk kesetaraan gender guna menghilangkan diskriminasi wanita, termasuk mendorong partisipasi politik wanita dan aksesnya terhadap pendidikan, kesehatan, perumahan, dan sumber daya lain—keberhasilan yang diatribusikan hanya pada satusatunya anggota dalam negosiasi perdamaian. Lihat Potter 2005. 30. UNIFEM, UN Action Against Sexual Violence in Conflict, dan UNDPKO 2010. 31. International Alert dan Women Waging Peace 2004. 32. Pertemuan delegasi anglophone dan francophone di Kenya pada tahun 2010 yang diadakan oleh UNDP menghasilkan frase “kapasitas kolaboratif ”, dan selanjutnya mendefinisikan ulang institusi yang relevan dengan pencegahan dan pemulihan dari kekerasan sebagai “jaringan dinamis struktur, mekanisme, sumber daya, nilai, dan keahlian independen yang berkontribus terhadap pencegahan konflik dan perdamaian dalam masyarakat (UN Interagency Framework for Coordination on Preventive Action 2010, 1). 33. Commonwealth Secretariat 2006; The Carter Center 2007; UNDP 2010b. 34. Wolpe dan McDonald 2006. 35. Glosarium WDR menjelaskan mekanisme komitmen sebagai cara untuk meyakinkan pemangku kepentingan bahwa niat untuk memperbaiki kebijakan lama tidak akan berbalik, termasuk menciptakan fungsi independen untuk kesepakatan implementasi atau monitoring. Ini mengikuti definisi ekonomi umum mekanisme komitmen atau alat komitmen (misalkan lihat Dixit 1980, Schelling 1960, dan Spence 1977). Doyle dan Sambanis (2006, 111) menemukan bahwa kesepakatan dan misi PBB berjalan beriringan serta menemukan “korelasi positif (walaupun tidak besar) antara mandat PBB dengan penandatanganan kesepakatan damai karena kesepakatan diperlukan untuk operasi PBB tertentu”. PBB dapat memfasilitasi kesepakatan damai antara pihak-pihak, dan menegakkan perdamaian ketika kesepakatan menjadi terlepas karena tanpa kesepakatan dan misi PBB transformasional, keberhasilan kemungkinan turun dari nilai awal sekitar 80 persen hingga kurang dari 5 persen pada nilai ketegangan yang ekstrem” (Doyle dan Sambanis 2006, 130). Lihat juga Human Security Centre 2005; Fortna 2008; Walter dan Kydd 2002. 36. Hartzell, Hoddie, dan Roghchild 2001. 37. Walter dan Kydd 2002. 38. Extractive Industries Transparency Initiative (EITI— Inisiatif Transparansi Industri Ekstraktif) adalah koalisi pemerintah, perusahaan, kelompok masyarakat sipil, investor, dan organisasi internasional. Hal tersebut untuk memperkuat pemerintahan dengan meningkatkan transparansi dan akuntabilitas di sektor ekstraktif melalui pembentukan standar global untuk transparansi di bidang perminyakan, gas dan pertambangan. Lihat EITI 2009. 39. Natural Resource Charter (Piagam SDA) adalah sekumpulan prinsip ekonomi untuk pemerintah dan masyarakat mengenai cara mengelola peluang yang diciptakan oleh SDA untuk pembangunan. Piagam tersebut terdiri atas dua belas aturan atau prinsip yang merangkum pilihan dan strategi yang dapat diupayakan pemerintah untuk meningkatkan prospek pembangunan ekonomi yang berkelanjutan dari eksploitasi SDA. Lihat Natural Resource Charter 2010.

233

234

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

40. Informasi tambahan terkait GEMAP di Liberia dapat ditemukan pada Bab 4, Boks 4.3. 41. Studi komprehensif 204 kasus sanksi yang diberikan antara tahun 1914 dan 2006, setengahnya terjadi setelah tahun 1990, menemukan sekitar sepertiga sanksi tersebut berhasil (Hufbauer dkk. 2007). 42. Nossal 1999; Wallensteen dkk. 2007. 43. Van Genugten dan de Groot 1999; Bessler, Garfield dan McHugh 2004. 44. Cortright, Lopez, dan Gerber 2002. 45. UN 2006a, 3. 46. CICIG telah memberikan dua paket reformasi hukum pada Kongres Guatemala yang berupaya memperbaiki kerangka hukum dan institusional pengusutan kejahatan yang berada dalam yurisdiksi CICIG. Hingga saat ini, Kongres tersebut telah menyetujui empat hukum esensial: Law on Arms and Ammunition (Hukum Senjata dan Amunisi), Law to Strengthen Criminal Prosecutions (Hukum untuk Memperkuat Pengusutan Kriminal), Law on Jurisdiction in High-Risk Criminal Proceedings (Hukum mengenai Yurisdiksi dalam Peradilan Pidana Berisiko Tinggi), dan Refoms to the Law Against Organized Crime and Incidents (Reformasi untuk Hukum Kejahatan dan Insiden Terorganisasi). Lihat CICIG 2009. 47. Lihat, misalnya, Deklarasi Lomé mengenai Kerangka untuk Respons OAU terhadap Perubahan Inkonstitusionil Pemerintah (Organisasi Persatuan Afrika 2000) dan Piagam Demokratis Inter-Amerika (OAS 2001). 48. PBB dan institusi finansial internasional mempertimbangkan sikap regional dalam pendekatan mereka terhadap pemerintah, tetapi tidak ada mekanisme terstruktur untuk membahas ini dengan institusi regional. 49. Fokus utama bantuan kemanusiaan beberapa tahun belakangan ini adalah empat penyakit mematikan—infeksi pernapasan akut, penyakit diare, malaria, dan campak—merupakan pembunuh utama dalam situasi perang. Semua dapat dicegah dan diobati dengan biaya yang sangat rendah. Cakupan peningkatan imunisasi di seluruh dunia selama 30 tahun belakangan ini telah berkontribusi besar dalam mengurangi kematian akibat penyakit ini. Antara tahun 1974 dan 2006, cakupan penyakit yang dapat dicegah vaksin meningkat dari 5 persen hingga lebih dari 75 persen populasi dunia. Selain mencegah dan mengobati penyakit, sejumlah anggaran bantuan kemanusiaan diberikan untuk mengatasi gizi buruk. Tingkat kematian anak akibat gizi buruk telah berkurang karena hal ini dan menjadikan protokol pengobatan lebih baik. Bersamaan dengan dampak penyelamatan jiwa, upaya imunisasi pada masa damai telah mengurangi tingkat kematian pada masa perang akibat penyakit dan gizi buruk. Lihat Proyek Laporan Keamanan Manusia (Human Security Report Project), akan terbit; GuhaSapir dan D’Aoust 2010. 50. Pengecualian tersebut meliputi di mana branding akan “membahayakan kebebasan intrinsik atau netralitas sebuah program atau materi di mana kebebasan atau netralitas adalah aspek intrinsik program dan materi tersebut.” USAID 2009a, 16; 2010. 51. Stoddard, Harmer, dan Haver 2006. 52. “Proses Brooking” yang menyatukan UNHCR, UNDP, dan Bank Dunia pada tahun 2000 untuk mengatasi secara efektif “celah” yang muncul dalam program pemulihan-pembangunan, pendanaan, dan strategi. 53. Lihat bagian reformasi pendidikan dan kesehatan sebagai tantangan jangka menengah yang krusial pada Bab 5. Lihat juga World Bank 2002a, 2008g. 54. Jones, Gowan, dan Sherman 2009. 55. U.S. Government Accountability Office 2010b. 56. Garassi 2010. 57. Government of Nepal, UNDP, dan UNDG 2010. 58. World Bank dan UN 2007. 59. Kerangka penilaian konflik dan kerapuhan internasional meliputi: Amerika Serikat: Interagency Conflict Assessment Framework, 2009; Inggris: Strategic Conflict Assessment; DFID: Conducting Conflict Assessments: Guidance Notes, 2002; SIDA: Manual for Conflict Analysis, 2006; UNDP: Conflict-Related Development Analysis, 2003; USAID: Conducing a Conflict Assessment, 2005; World Bank, Conflict Analysis Framework, 2002. 60. Chandran, Slotin, dan Sorensen 2010. 61. U.S. Department of State 2009; DFID 2002. 62. World Bank dan UN 2008. 63. OECD-DAC 2010a. 64. World Bank dan UN 2007; lihat juga Dialog Internasional mengenai Upaya Perdamaian dan Pembangunan Negara (International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding) 2010.

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

65. Strategi yang dihasilkan oleh Bank Pembangunan Afrika (Country Strategy Paper 2008–2011); EC (Country Strategy Paper and Indicative Programme, 2008–2013); PBB (UN Development Assistance Framework, 2010– 2014); Bank Dunia (Poverty ReductionStrategy Paper, 2006–2009; 2008 Country Assistance Strategy); Austria (Three Year Program on Austrian Development Policy, 2006–2008); Belgia (Indicative Cooperation Program, 2007–2009, Indicative Cooperation Program, 2010–2013); Prancis (Framework Partnership Agreement, 2006– 2010); Swedia (Strategy to Great LakesRegion, termasuk Burundi, 2004–2008); dan Amerika Serikat (Strategic Statement 2006–2008). Lihat AfDB 2008; European Commission and Republic of Burundi 2007; Government of Burundidan UN 2009; Republic of Burundi 2006; World Bank 2008e; Austrian Federal Ministry for European and International Affairs 2006; Belgium Development Agency 2006, 2009; French Ministry of Foreign Affairs 2006; SIDA 2005; Government of Burundi 2005. 66. Pengecualian yang menonjol untuk fragmentasi strategi bantuan donor adalah persiapan sebuah kerangka bantuan negara di Republik Demokratik Kongo. Setelah pemilihan 2006, donor menghadapi kebutuhan untuk mulai merencanakan periode pascapemilihan di lanskap politik yang rapuh dan tidak pasti. Kerangka strategi bersama, berdasarkan lima pilar yang ditemukan dalam Program Pemberantasan Kemiskinan, menarik mitra Republik Demokratik Kongo sebagai cara untuk mengurangi risiko, sekaligus mempersiapkan keterlibatan mitra dalam dialog substantif dengan pemerintah baru pada isu-isu yang diidentifikasi dan disepakati sebelumnya setelah dibentuk. Di bawah inisiatif Integrated Office PBB dalam misi perdamaian Republik Demokratik Kongo PBB dan Bank Dunia, Kerangka Bantuan Negara dikembangkan sebagai pendekatan strategis umum terhadap bantuan pemulihan dan pembangunan, dan disepakati oleh tujuh belas mitra internasional. Namun, tantangan perencanaan donor bersama tersebut adalah menjaganya tetap fleksibel untuk merespons tantangan baru, yang muncul di Republik Demokratik Kongo. Lihat juga Rohland dan Cliffe 2002; Republic of Liberia dan UN 2007. 67. Ashraf Ghani dan Clare Lockhart, dalam Fixing Failed States, menganalisis masalah pembentukan legitimasi dan menutup celah kedaulatan di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik melalui lensa “doublecompact”. Doublecompact tersebut berfokus pada “jaringan hak dan kewajiban yang mendukung klaim negara atas kedaulatan...” dan pertama merujuk pada “compact... antara negara dengan warganya... tertanam dalam sejumlah aturan yang koheren,” serta kedua, “antara negara dan masyarakat internasional untuk memastikan ketaatan terhadap norma dan standar internasional terkait akuntabilitas dan transparansi”(Ghani and Lockhart 2008, 8). 68. Cox dan Thornton 2010. 69. Aga Khan Development Network 2003. 70. Konsisten dengan temuan berbagai penilaian dan studi pembangunan yang dilakukan beberapa tahun ini, termasuk Agence Française de Développement dkk. 2005 dan Commission on Growth and Development 2008. 71. Gowan 2007. 72. Poin-poin ini dibuat secara paksa oleh menteri keuangan dari 12 engara Afrika yang terkena dampak konflik pada dua peristiwa pascakonflik pada tahun 2002 dan 2003 (World Bank 2002b, 2003). 73. Kharas 2008. 74. Volatilitas memakan biaya di semua aktivitas ekonomi dengan ekspektasi yang tercermin oleh premium risiko. Kerugian akibat volatilitas dapat berbentuk biaya tambahan manajemen finansial; biaya peluang dana yang menganggur (keuntungan tidak terduga) atau peluang investasi yang hilang (defisit); biaya terkait peminjaman dan penumpukan hutang ketika ada ketidakpastian mengenai jumlah yang diperlukan dan kredit konsesional yang digunakan; dan biaya terkait volatilitas dalam pengeluaran fiskal dan nilai tukar nyata yang dapat dihasilkan dari volatilitas bantuan (Kharas 2008). Biaya-biaya ini bias semakin bertambah dengan adanya perilaku “penggiringan” donor, yang sering kali lebih responsif terhadap ketidakstabilan dan kekerasan politik. Selain itu, biaya defisit mungkin lebih tinggi di negara-negara rapuh dan terkena dampak konflik. Meskipun defisit bantuan di negara berkembang dapat mengakibatkan biaya di atas, defisit di negara rapuh atau terkena dampak konflik dapat membuat momen transisi menjadi menyimpang sehingga menginterupsi reformasi dan kemungkinan menyebabkan krisis politik. 75. Birdsall dkk. 2010. 76. Council for the Development of Cambodia 2010. 77. Killick, Castel-Branco, dan Gerster 2005.

235

236

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

78. Namun, beberapa bentuk berjalan dengan baik. Misalnya, balot rahasia serta pemisahan wanita dan anak-anak dari penjara laki-laki mendukung hasil-hasil mendasar pada sebagian besar situasi. 79. Special Inspector General for Iraq Reconstruction 2009, 326. Namun demikian, masyarakat internasional mendukung tindakan paling sesuai dalam situasi konflik yang kompleks (lihat Bab 5). Untuk contoh selanjutnya, pada tahun 2003–2004, meskipun kondisi untuk pelucutan senjata komprehensif di Haiti tidak terjadi, UNPD melaksanakan proyek inovatif yang menghubungkan pelucutan senjata dengan pendekatan masyarakat yang melibatkan kampanye informasi, dukungan terhadap mekanisme resolusi konflik masyarakat, serta proyek mikro yang memberikan manfaat bagi kelompok masyarakat dan mantan anggota geng bersenjata. Di Tepi Barat dan Jalur Gaza sejak tahun 2002, Bank Dunia dan beberapa donor telah mendanai pengeluaran nongaji untuk Menteri Kesehatan, Pendidikan, Pendidikan Tinggi, dan Urusan Sosial melalui MDTF Program Bantuan Layanan Darurat (Emergency Services Support Program) sebagai respons fiskal yang semakin menurun dan krisis ekonomi. 80. Lihat Collier 2007. 81. Atribut ini, misalnya, meliputi kualitas dan pengalaman ahli (pemerintah harus memperoleh profesional yang sangat kompeten dan berkomitmen untuk bekerja di lingkungan yang sulit); program yang sederhana dapat diimplementasikan dengan cepat; koordinasi efektif di antara donor untuk memastikan kebijakan yang konsisten; partisipasi pemimpin nasional untuk memajukan proses; dan hubungan dengan program tertentu (sehingga nasihat dan pelatihan mendukung inisiatif baru) (World Bank 2000). 82. Waldman 2008, 10; Michailof 2007. 83. Institute for State Effectiveness 2007. 84. OECD 2008. 85. National Academy of Public Administration 2006. 86. Kapasitas sipil biasanya digolongkan sebagai standing capacity (dapat berada di negara dalam waktu 72 jam, dan tetap diturunkan minimal untuk 60 hari); standby capacity (dapat berada di negara dalam waktu 60 hari, tetapi diturunkan selama minimal 180 hari); dan rostered capacity (dapat berada di negara dalam waktu 180 hari, penurunan berdasarkan kontrak) (lihat Chandran dkk. 2009; Sisk 2010; Korski dan Gowan 2009). Australia’s International Deployment Group (IDG), misalnya, adalah pasukan siaga beranggotakan lebih dari 500 petugas polisi federal Australia yang dilatih dan siap untuk diturunkan dalam misi perdamaian (lihat Peake dan Brown 2010). U.S. Office of the Coordinator for Reconstructionand Stabilization (Badan Koordinator Rekonstruksi dan Stabilisasi Amerika Serikat) terdiri atas kapasitas siaga sipil personel antaragensi. 87. Misalnya, Amerika Serikat, Inggris, Uni Eropa, dan Australia. 88. PBB, akan terbit. 89. Lihat Baird 2010. 90. Dari berbagai bentuk bantuan yang dihasilkan oleh kerja sama Selatan-Selatan, bantuan teknis adalah yang paling sering. Walaupun banyak proyek bantuan teknis yang berfokus pada pembantunan ekonomi dan sosial, negara-negara di Global South juga telah mengembangkan kapasitas khusus dalam upaya perdamaian pascakonflik. Contohnya meliputi bantuan Afrika Selatan untuk membangun kapasitas struktural bagi layanan publik melalui peer learning di antara sekolah sektor publik (Institut Pengembangan Manajemen) di Ministries for Public Administration (Kementerian Administrasi Publik) di Burundi, Rwanda, dan Sudan Selatan. Kerja sama antara 45 kota di El Salvador, Guatemala, dan Honduras membantu mengelola barang-barang publik regional seperti air di wilayah Trifinio. Lihat OECD 2010f. 91. Pada tahun 2008, AfDB membentuk Fragile States Facility (FSF) untuk “membantu negara rapuh secara efektif guna mengonsolidasikan perdamaian, menstabilkan ekonomi, serta memberikan dasar untuk pemberantasan kemiskinan dan pertumbuhan ekonomi jangka panjang” (AfDB 2011, 1). FSF memiliki tiga pilar dana: Pilar I, bantuan suplemental untuk mendanai infrastruktur, pembangunan kapasitas negara, dan akuntabilitas; Pilar II, penghapusan tunggakan; serta Pilar III, bantuan teknis dan pembangunan kapasitas. Negara yang memenuhi syarat adalah negara yang memiliki peringkat AfDB/CPIA Bank Dunia kurang dari 3,2 atau negara yang telah memperoleh bantuan operasi upaya perdamaian, penjagaan perdamaian, atau mediasi PBB selama 3 tahun terakhir. Pilar III memberikan bantuan dan kapasitas teknis untuk mengisi celah kritis di sektor publik melalui penugasan staf profesional dari negara tetangga dan kesempatan pelatihan pekerjaan untuk membentuk kader pekerja sipil yang berkelanjutan—negara rapuh yang memiliki kapasitas dalam manajemen dan implementasi reformasi. Program tersebut biasanya diimplementasikan sebagai komponen rencana pembangunan kapasitas

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

92.

93. 94. 95. 96.

97.

98. 99. 100. 101. 102. 103. 104. 105. 106. 107.

108. 109. 110. 111.

112. 113. 114. 115. 116.

komprehensif yang terintegrasi. Hingga Maret 2010, fasilitas kerja sama Selatan-Selatan ini telah menerima sumber daya sejumlah Units of Accounts (UA) 85,39 juta—setara dengan 13,2 persen total sumber daya FSF (AfDB 2010, 5). Viva Rio menegosiasikan kesepakatan damai di antara 14 kelompok yang berseteru, dan tingkat pembunuhan di Bel Air fell turun dari 26 per 100.000 pada tahun 2006–2007 menjadi 17 pada tahun 2008–2009—lebih rendah dibandingkan kota Amerika Latin lainnya (OECD 2010f). Lihat UNPBSO 2010. OECD 2010f. UN, akan terbit. Misalnya, hampir sepertiga “penasihat perdamaian dan pembangunan” yang diturunkan oleh UNDP dan UNDPA untuk membangun kapasitas tersebut di negara-negara yang terkena dampak kekerasan sebelumnya merupakan mantan mediator atau fasilitator internal dari “Mont Fleur” yang memiliki visi di Afrika Selatan yang diimplementasikan dengan bantuan PBB secara diam-diam atau telah dilatih oleh mereka. Lihat 2010a. Pendanaan yang diberikan melalui Office of the Transition Initiatives di USAID adalah salah satu contohnya. Pendanaan transisi ini tidak bergantung pada kebijakan dan prosedur yang sama dengan pendanaan lain yang diberikan oleh USAID. Departemen Timur Tengah dan Afrika Utara DFID telah membuat Matriks Program Penilaian Risiko yang menaksir faktor risiko dalam program konflik. Saat ini, Uni Eropa sedang mengembangkan kerangka untuk menganalisis risiko yang terkait dengan bantuan anggaran bagi negara rapuh. Untuk Kamboja, lihat Jones 2009. Untuk Liberia, lihat World Bank 2010k. International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding 2010, 9. Colletta dan Tesfamichael 2003. Colletta dan Tesfamichael 2003. World Bank 2007a. Analisis Bank Dunia yang disiapkan untuk lokakarya 2009 di Kinshasa mengenai efektivitas bantuan. OECD-DAC 2008. Azam, Devarajan, dan O’Connell 2002; Bräutigam 2000. UN, akan terbit. Etzioni 1999. Amerika Serikat, misalnya, menggunakan beberapa lapis badan polisi dan sebagian besar di bawah kontrol pemerintah, sedangkan negara-negara Eropa mendukung satuan polisi nasional dengan divisi khusus. Penyediaan keamanan di masyarakat yang sama juga bisa berbeda: penggunaan kamera di berbagai tempat untuk menelusuri rakyat sipil di sejumlah kota Eropa akan dianggap invasif di Amerika Serikat yang memiliki sejarah dan tradisi menghargai privasi individu. Lemay-Hébert 2009; Graydon 2005; Greenfell 2006; Wisler 2005; Vetschera dan Damian 2006. UNPOL 2011. Untuk tinjauan karekteristik sektor swasta pascakonflik dan cara-cara keterlibatan masyarakat dalam pembangunan, lihat Mac Sweeney 2008. Misalnya, IFC telah bekerja sama dengan Nestlé dan ECOM (perusahaan perdagangan komoditas lunak) untuk membantu petani kecil di sektor kopi di dunia (dengan gabungan investasi dan intervensi penasihat), serta bermitra dengan Standard Chartered Bank untuk memperkuat keahlian bisnis pengusaha kecil dan menengah di Pakistan. IFC juga bermitra dengan BBC di Afganistan pada sejumlah acara radio “edutainment” yang menggabungkan pendidikan dengan hiburan mengenai isu-isu seperti pengangguran, infrastruktur, dan layanan yang tidak memadai, dan bertujuan untuk membangkitkan kesadaran manfaat usaha bisnis kecil dan memberikan informasi praktis mengenai isu-isu terkait bisnis kecil. Survei umpan balik pendengar baru-baru ini menemukan bahwa para pendengar belajar melalui cerita dan pengalaman orang lain soal cara memulai bisnis kecil dan menghasilkan pendapatan, serta banyak yang mengambil tindakan berdasarkan informasi dalam acara tersebut untuk meningkatkan kondisi ekonomi mereka (BBC World Service Trust 2010). OECD dan WTO 2008; Kawai dan Takagi 2004; Davies dkk. 2008; Meidan 2006. Battle 2008; World Bank 2011b. OECD-DAC 2007b. World Bank dan AfDB 2010. Lebih tepatnya karena anggaran adalah alat untuk tawar-menawar politik; ketika pemerintah memiliki sedikit sumber daya dalam anggaran, kekuatan menegosiasikan pakta yang cukup inklusif menjadi

237

238

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

117. 118. 119. 120. 121. 122. 123. 124. 125. 126. 127. 128.

129. 130. 131. 132.

berkurang. Kemampuannya untuk menyeimbangkan proses pembangunan institusi yang lebih inklusif juga berkurang karena pemberian pelayanan sosial merupakan alat yang penting (lihat juga Ghani, Lockhart, dan Carnahan 2005). Lihat Boyce dan Forman 2010; Porter, Andrews, dan Wescott 2010. Untuk penjelasan Dana Holst di Tepi Barat dan Jalur Gaza, lihat Schiavo-Campo 2003. Mondo 1995; Colletta, Kostner, dan Wiederhofer 1996. Untuk Angola, lihat World Bank 2009c. Untuk Guinea-Bissau, lihat Arzeni, Cesanelli, dan Pes 2004. Scanteam 2010; Garrasi 2010. OECD 2010i; Scanteam 2010; Garrasi 2010. Boyce dan Forman 2010. OECD 2010i; Scanteam 2010; Garrasi 2010. OECD 2010i. Garrasi 2010. Lihat Harbom dan Wallensteen 2010. Lihat Roberts 2010 untuk pembahasan estimasi Irak dan Butty 2010 untuk pembahasan yang sama dengan Andrew Mack mengenai Human Security Report Project (Proyek Laporan Keamanan Manusia) mengenai estimasi untuk Republik Demokratik Kongo, 1996 hingga sekarang. Lihat situs Conflict and Development Programs in Indonesia (Program Konflik dan Pembangunan di Indonesia) (http://www.conflictanddevelopment.org) untuk informasi terkini mengenai konflik dan kekerasan di Aceh. Salah satu contohnya adalah monitoring bulanan persepsi warga Palestina mengenai kondisi politik, ekonomi, dan sosial oleh Near East Consulting, http://www.neareastconsulting.com. Scheye dan Chigas 2009; Agoglia, Dziedzic, dan Sotirin 2008. DRC Speaks! Proyek geo-polling menggunakan teknologi ponsel untuk melaksanakan survei. Proyek tersebut diciptakan oleh Mobile Accord bekerja sama dengan WDR dan donasi SMS oleh Vodacom Kongo. Dengan menggunakan SMS melalui ponsel, proyek tersebut membuat 140.000 warga Kongo berbagi pikiran, perasaan, dan kekhawatiran tanpa ada filter.

Bantuan internasional terhadap pembangunan kepercayaan dan transformasi institusi

239

B

ab ini memperluas analisis Laporan ke dalam lingkup upaya-upaya internasional untuk menghadapi berbagai tekanan regional dan global yang

diasosiasikan dengan risiko kekerasan. Di sini, kita menghadapi kekosongan (lacuna) yang berbeda: lembaga-lembaga yang memiliki dukungan di tingkat negara telah mengabaikan tekanan-tekanan global, dan lembaga-lembaga yang mengurusi tekanan global sangat sedikit memperhatikan karekteristik khusus dari negara-negara yang terkena dampak kekerasan. Memperbaiki hal ini memerlukan pendekatan bercabang dua: mengambil langkah yang lebih menentukan untuk menguatkan kapasitas negara yang institusinya lemah guna membangun penahan guncangan global. Sering kali, pendekatan harus dimulai di tingkat regional, di mana negara-negara dapat menghimpun kapasitas dan melakukan upaya bersama untuk mengelola dampak sistem global. Tidak ada satu negara atau masyarakat pun yang tidak tertembus, dan mayoritas perekonomian negaranegara benar-benar saling terkait dengan sistem ekonomi regional dan global.

KEAMANAN, KEADILAN, DAN LAPANGAN PEKERJAAN BAGI WARGA NEGARA

TEKANAN EKSTERNAL

KEKERASAN dan KERAPUHAN

DUKUNGAN EKSTERNAL DAN INSENTIF

Bab

7

Tindakan Internasional untuk Memitigasi Tekanan Eksternal

G

lobalisasi ekonomi menghadapkan negara-negara dengan berbagai tekanan ekonomi eksternal, mulai dari korupsi internasional hingga kekurangan sumber daya. Negara-negara yang institusi politiknya lemah juga sering menghadapi berbagai bentuk campur tangan eksternal dalam negosiasi internal mereka. Kelompok-kelompok sosial dalam negara sering memiliki hubungan dengan populasi eksternal yang dapat menjadi sumber penting dukungan—tetapi bisa juga menjadi campur tangan politik dan keamanan. Semakin banyak kelompokkelompok transnasional yang bermotivasi ideologis yang membina hubungan dengan kelompok-kelompok internal untuk menekan negara atau melakukan kekerasan dalam hubungan negara-masyarakat. Sama seperti tekanan internal, tekanan keamanan dan ekonomi eksternal saling terhubung. Contohnya adalah trafficking. Pedagang senjata sering mentransfer narkoba dan komoditas 1 dengan menggunakan teknik pemalsuan, korupsi, dan pencucian uang yang sama.2 Trafficking berdampak sangat merusak bagi sistem keamanan dan ekonomi nasional. Jika institusi penyangga lemah, tekanan eksternal dapat merepotkan tata kelola internal. Bahkan, negara-negara yang institusinya kuat pun menghadapi

tekanan internasional—bayangkan dampak perdagangan narkoba terhadap kota-kota di Eropa dan Amerika Serikat. Meskipun serius, tekanan-tekanan ini belum membahayakan legitimasi atau kekuatan institusi domestik dan memicu kekerasan skala besar. Namun, bagi negara yang institusinya lemah, perubahan besar harga minyak atau makanan dapat meningkatkan ketegangan sosial yang tidak dapat ditangani secara memadai oleh mekanisme internalnya. Karena banyak negara rapuh memiliki populasi dan perekonomian yang kecil, pengaruh mereka terhadap pasar dan sistem global sangat kecil. Mekanisme internasional yang berfokus pada isu-isu global atau transnasional seperti perdagangan narkoba cenderung mengabaikan dampak-dampak terhadap negara-negara rapuh. Respons bantuan dan penjagaan perdamaian bagi negara-negara rapuh biasanya dikhususkan bagi negara tertentu sehingga mengabaikan dimensi regional pengaturan ekonomi dan keamanan negara itu serta dampak kekuatan transnasional atau global. Jika mekanisme transnasional atau global berinteraksi dengan negara-negara rapuh, kebijakannya sering kali hanya sesuai untuk negara yang lebih besar dan mampu yang lebih banyak menyumbang PDB global yang dalam prosesnya mengabaikan keterbatasan kapasitas negara-negara rapuh.

242

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Selain itu, sistem-sistem internasional yang dirancang untuk memecahkan isuisu transnasional sering kali terfragmentasi dan bertumpang tindih. Bagi negara-negara berkapasitas administrasi besar, fragmentasi sistem internasional menjadi gangguan kecil; bagi negara-negara berkapasitas administrasi kecil, merespons tuntutan sistem internasional yang terfragmentasi dapat menyerap semua kapasitas yang ada untuk memecahkan satu bidang isu. Kerja sama regional dapat membantu para aktor nasional untuk mengendalikan tekanan internal dan membangun penahan tekanan eksternal. Bagi sebagian besar negara pada hampir semua isu, wilayahlah yang paling banyak memikul beban akibat kekerasan, bukan dunia. Kerja sama regional pun menawarkan potensi imbalan besar bagi isu-isu, seperti transit ilegal komoditas serta ekspansi peluang perdagangan yang produktif dan legal.

Tekanan keamanan eksternal Ketidakamanan dan perdagangan lintas perbatasan, terutama senjata kecil dan narkoba, dapat merusak tata kelola dan pembangunan institusi yang stabil dan berlegitimasi. Namun, negara dan wilayah yang lebih rapuh juga tidak dapat merespons tantangan-tantangan ini tanpa banyak bantuan dari dunia internasional: sumber daya dan tenaga manusia yang mereka miliki bisa benar-benar direpotkan oleh para aktor nonnegara ini.

Ketidakamanan lintas perbatasan Bagi sebagian besar negara rapuh, dimensi regional dari ketidakamanan sangat penting. Bab 2 menunjukkan bagaimana berbagai tekanan keamanan eksternal dapat mempertajam ketegangan internal dan mengancam keberhasilan penyelesaian awal untuk mengakhiri konflik. Invasi, keberadaan pasukan asing, atau pendudukan dapat merepotkan negara. Kasuskasus semacam itu—seperti di Afganistan, Irak, serta Tepi Barat dan Jalur Gaza beberapa tahun belakangan ini—menimbulkan banyak perdebatan tentang negara-negara rapuh meskipun jumlahnya dewasa ini masih sedikit.

Yang lebih sering terjadi seperti diilustrasikan pada Bab 1, kekerasan di negara-negara rapuh kini melibatkan organisasi-organisasi nonnegara yang beroperasi secara lintas perbatasan. Celahcelah di perbatasan dapat menjadi rute pelarian bagi pemberontak atau geng organisasi kriminal dari kejaran pasukan bersenjata nasional. Di banyak wilayah di dunia—Asia Selatan, Asia Tenggara, Afrika Barat, Afrika Tengah, Semenanjung Afrika, Timur Tengah, Amerika Tengah, wilayah Andean—berbagai negara menghadapi serangan-serangan lintas perbatasan oleh kelompok-kelompok nonnegara, dukungan negara tetangga terhadap pemberontak internal, atau pelaku trafficking dan teroris transnasional.3 Banyak zona ketidakamanan dan kekerasan yang terkonsentrasi di wilayah-wilayah perbatasan. Dengan banyaknya perbatasan yang ditetapkan di era kolonial yang sama sekali tidak berkaitan dengan pola pemukiman, populasi di kedua sisi perbatasan yang tidak aman bisa saja memiliki identitas etnis, norma budaya, serta hubungan kekeluargaan dan perdagangan yang sama. Bab 1 membahas tentang bagaimana konflik-konflik internal ditimbulkan atau dipicu oleh dinamika lintas perbatasan atau global. Jika para aktor responsif terhadap tata kelola di sekitarnya, langkah-langkah yang diambil negara-negara sekitar itu dapat menjadi penting bagi transisi yang berhasil. Stabilitas relatif dapat dipulihkan di Republik Demokratik Kongo hanya setelah perjanjian Rwanda-Republik Demokratik Kongo ditandatangani pada tahun 2007.4 “Esquipulas Process” di Amerika Tengah, yang mengakhiri perang Nikaragua pada tahun 1987, melibatkan perjanjian yang ditandatangani oleh lima presiden Amerika Tengah serta perubahan kebijakan Amerika Serikat terhadap rezim Sandinista.5 Kelompok Sahabat (Groups of Friends) dan mekanisme-mekanisme serupa lainnya berhasil mempertemukan negara-negara tetangga yang menginginkan pakta internal stabil yang memecahkan tekanan lintas perbatasan.6 Meskipun demikian, respons keamanan internasional biasanya dilakukan di tingkat nasional, bukan subregional. Seperti dibahas pada Bab 6, operasi perdamaian internasional jarang dilakukan untuk menghadapi ancaman keamanan lintas perbatasan, bahkan jika sumber utama ketidakamanannya berupa kelompok

Tindakan internasional untuk memitigasi tekanan eksternal

yang beroperasi secara subregional. Sebagai contoh, PBB memiliki tiga operasi perdamaian berbeda yang diluncurkan di wilayah-wilayah Afrika yang diinfiltrasi oleh Tentara Perlawanan Tuhan (Lord’s Resistance Army)—tetapi setiap operasi itu dimandatkan dan dikelola di tingkat nasional, dan setiap operasi tidak dapat menggunakan atau memindahkan sumber dayanya ke wilayah operasi lain. Logika yang mendasari hal ini adalah Dewan Keamanan dan negara-negara anggota PBB peka terhadap kedaulatan nasional; ironisnya, kebijakan ini memberikan keuntungan taktis bagi kelompok-kelompok yang mengabaikan perbatasan yang berdaulat. Kelemahan ini memperjelas diperlukannya peningkatan peran dan kapabilitas regional, satu topik yang dibahas lebih mendalam pada Bab 9. Multi-Country Demobilization and Reintegration Program— MDRP (Program Demobilisasi dan Reintegrasi Multinegara) di Afrika Tengah adalah satu perkecualian (Boks 7.1). Program-program pembangunan umumnya juga dikelola di tingkat nasional meskipun perbatasan sering membagi wilayah-wilayah dengan ikatan sosioekonomi yang dekat. Salah satu contohnya adalah program pembangunan di wilayah Suku Pashtun yang meliputi perbatasan Afganistan-Pakistan yang mengharuskan kedua tata kelola untuk menghadapi isu-isu ketidakamanan yang sama, tata kelola lokal yang lemah, serta identitas etnis dan sosial yang kuat. Namun, dialog antara kedua institusi nasional relatif sedikit membahas pelajaran yang dapat diambil.7 Tentu saja, operasi keamanan dan pembangunan internasional dirancang secara tepat untuk memperkuat, bukan memperlemah kedaulatan nasional. Jika hubungan dengan negara-negara sekitar mengalami ketegangan, mengelola program lintas perbatasan dapat menjadi rumit secara politik. Sejumlah program lintas perbatasan inovatif memang ada. Menyadari bahwa perbatasan yang tidak aman banyak menjadi sumber konflik, Persatuan Afrika (Uni Afrika) meluncurkan African Union Border Program (Program Perbatasan Persatuan Afrika) pada tahun 2007 untuk mendemarkasi wilayahwilayah perbatasan sensitif serta mendorong

Boks 7.1 

243

Program Demobilisasi dan Reintegrasi Multinegara: Menghadapi kekerasan regional

MDRP merupakan suatu inisiatif regional yang dipimpin oleh Bank Dunia yang di dalamnya, antara tahun 2002 dan 2009, lebih dari 40 rekanan berkolaborasi untuk melucuti senjata, mendemobilisasi, dan mereintegrasikan sekitar 300.000 pejuang di Wilayah Danau Besar di Afrika. Tujuh negara bertetangga yang terlibat perang di Republik Demokratik Kongo berpartisipasi dalam MDRP: Angola, Burundi, Republik Afrika Tengah, Republik Demokratik Kongo, Republik Kongo, Rwanda, dan Uganda. Program regional ini merupakan respons terbaik terhadap konflik regional yang melintasi perbatasan. Meskipun program pelucutan senjata, demobilisasi, dan reintegrasi (disarmament, demobilization, and reintegration—DDR) diterapkan di tingkat nasional, kerangka regional MDRP membantu membangun kepercayaan akan pelucutan senjata bersama dengan meningkatkan transparansi antarprogram serta mendukung kegiatan pembelajaran bersama dan kolaboratif. Pendekatan regional ini juga memungkinkan pengumpulan dana untuk program regional yang kemudian mendorong alokasi sumber daya secara efisien oleh negaranegara yang berpartisipasi. Sebagai program regional, MDRP dapat mendukung kegiatan lintas perbatasan, termasuk DDR pasukan-pasukan iregular yang perlu direpatriasi ke negara asal mereka. Bagi program-program seperti MDRP yang memiliki elemen nasional dan regional, perhatian harus dicurahkan terutama pada aspek-aspek regional, termasuk menempatkan tim dan sumber daya khusus. Menghasilkan tindakan kolektif untuk kegiatan regional dan membangun insentif bagi para aktor untuk berpikir di luar perbatasan negara mereka tidak mudah, terutama karena negaranegara menghadapi berbagai persoalan di dalam negeri mereka. Melakukan inisiatif multipemangku kepentingan regional besar seperti MDRP pada dasarnya juga merupakan upaya berisiko tinggi dan memiliki imbalan tinggi. Bank Dunia, negara-negara donor, dan komunitas pembangunan yang lebih luas harus siap menerima risiko, kesulitan, dan ketidakpastian dalam menerapkan program semacam itu pada situasi pascakonflik—terutama jika proses perdamaian dan pemilu nasional menentukan laju operasi DDR. Sumber: Correia 2010.

kerja sama dan perdagangan lintas perbatasan sebagai alat pencegahan konflik. Program ini memiliki empat komponen. Pertama, program ini mengupayakan demarkasi perbatasan darat dan laut karena kurang dari seperempat perbatasan Afrika secara formal telah ditandai dan disepakati. Pertikaian kemungkinan berlanjut dengan penemuan sumber minyak pada masa mendatang. Kedua, program ini mendorong kerja sama lintas perbatasan untuk menghadapi kegiatan kriminal yang bergerak. Ketiga, program ini mendukung program perdamaian lintas perbatasan. Keempat, program ini mengonsolidasikan keuntungan integrasi

244

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

ekonomi melalui pembentukan jaringan ekonomi regional. Sebuah proyek pelopor diluncurkan di wilayah Sikasso di Mali dan Bobo Dioualasso di Burkina Faso—yang menyatukan para aktor lokal, swasta, dan publik untuk memperkuat kerja sama ekonomi. Namun, program ini kekurangan sumber daya.8 Contoh lain program lintas perbatasan adalah inisiatif antarlembaga PBB yang sejak tahun 2004 hingga 2009 mendukung upaya nasional untuk stabilisasi wilayah perbatasan utara Ekuador dengan Kolombia. Di samping tengah menghadapi konflik sosial internal, Ekuador juga dihadapkan dengan infiltrasi kegiatan kelompok bersenjata di Kolombia yang menyebabkan masyarakat di sepanjang perbatasan direpotkan oleh pengungsi, kekerasan geng, dan peredaran narkoba. Namun, pada tahun 2009 setelah diadakan program lintas perbatasan, kejahatan dan kekerasan berkurang, pelayanan meningkat, dan diadakan dialog untuk menyelesaikan konflik-konflik lokal. Yang lebih penting, meskipun hubungan diplomatis kedua negara itu mengalami pasang surut, kerja sama bilateral yang bertahan lama dapat dibangun untuk menghadapi isu-isu ini.9 Organisasi regional juga berperan penting dalam mengatasi kekerasan lintas perbatasan. Seperti diperlihatkan oleh contoh Uni Afrika dan sejarah kerja sama di Eropa pasca-Perang Dunia II, organisasi regional dapat membantu negara-negara menangani populasi bergerak dan infiltrasi kekerasan di perbatasan. Organisasi regional juga dapat memicu penerapan prinsip-

tabel 7.1 

prinsip global di tingkat regional. Namun, banyak organisasi regional yang memerlukan dukungan untuk menjalankan peran-peran ini. Kerja sama dan integrasi lintas perbatasan di wilayah Eropa dapat menjadi inspirasi untuk memecahkan beberapa tantangan wilayah perbatasan di wilayah lain (lihat Boks 7.1 dan pembahasan integrasi ekonomi regional di bagian setelah ini).

Trafficking Kondisi keamanan dan ekonomi internal juga dapat terancam oleh trafficking eksternal. Pada Februari 2010, Dewan Keamanan PBB melaporkan adanya “ancaman serius dalam beberapa kasus oleh perdagangan narkoba dan kejahatan terorganisasi transnasional bagi keamanan internasional di berbagai wilayah di dunia.”10 Bab 1 membahas tentang peran trafficking dalam melahirkan kekerasan di negara-negara rapuh, terutama jika pendapatan ilegal memberikan kekuatan bagi kelompokkelompok nonnegara untuk membayar kepolisian dan angkatan bersenjata nasional. Selama 15 tahun terakhir, berbagai inisiatif regional dan global diluncurkan untuk menangani trafficking ilegal. Semua inisiatif tersebut umumnya menggunakan salah satu dari dua jenis mekanisme untuk menghentikan trafficking dan menggiring pelakunya ke pengadilan: berupaya mengidentifikasi dan menghalangi komoditas yang diselundupkan pada titik produksi,11 transit, pemrosesan, atau

Untuk mengalahkan trafficking komoditas, perhatikan karekteristik fisik dan pasar produknya

Komoditas

Estimasi nilai arus trafficking per tahun

Rasio nilai-keberat/portabilitas

Konsentrasi produksi

Konsentrasi pemrosesan atau pasar penjualan

Kemudahan melacak asal produk

Kemudahan identifikasi konsumen

Berlian

US$127 juta13

Tinggi

Tinggi

Tinggi

Tergantung14

Tinggi

Minyak

15

US$1 miliar

Sedang

Sedang

Tinggi

Ya

Sedang

Kayu

US$6 miliar16

Rendah

Rendah

Rendah

Ya17

Senjata

US$170 juta– US$320 juta18

Sedang

Rendah

Rendah

Terbatas

Rendah

Narkoba (kokain, heroin)

US$143 miliar21

Tinggi

Sedang

Rendah

Tidak

Rendah

19

Sumber: UNODC 2009a, 2010a; Lawson dan MacFaul 2010; Small Arms Survey Project 2001; Greene 2001.

Rendah 20

Tindakan internasional untuk memitigasi tekanan eksternal

konsumsi; atau berupaya mengidentifikasi dan menghancurkan arus keuangan yang didanai dan dihasilkan dari trafficking ilegal. Inisiatif-inisiatif lain, seperti panduan tentang “Responsible Supply Chains of Minerals from Conflict Affected and High-Risk Areas” yang belum lama ini diluncurkan, memiliki sasaran yang tidak hanya berfokus untuk melacak arus, tetapi juga pada perlindungan HAM dan dari kehilangan penghidupan.12 Berbagai upaya untuk menghadapi trafficking komoditas secara fisik dibahas di sini; upaya-upaya untuk menghadapi dimensi keuangan trafficking dibahas pada bagian berikutnya tentang tekanan ekonomi eksternal. Berbagai pendekatan untuk menghadapi trafficking komoditas ditentukan oleh karekteristik fisik dan pasarnya; karekteristikkarekteristik ini menentukan kemudahan dalam pelacakan dan interdiksi secara fisik. Trafficking komoditas yang produksi, pemrosesan, atau penjualannya terkonsentrasi lebih mudah dikendalikan (Tabel 7.1). Ini dapat menjelaskan sebagian aspek keberhasilan awal Proses Kimberley dalam menangani “berlian konflik” (Boks 7.2). Kayu, lain halnya dengan batu mulia atau sumber daya lain, memiliki jejak besar dan banyak titik produksi dan pemrosesan hulu. Selain itu, kayu mudah dicampurkan dengan kayu legal—yang memerlukan sistem terperinci

Boks 7.2 

untuk memverifikasi legalitas asal dan izin kayu serta keahlian untuk mengidentifikasi spesies kayu yang dilarang. Kebalikan dari berlian, senjata (khususnya senjata api kecil) sangat portabel, diproduksi oleh banyak perusahaan, dijual di mana-mana, dan murah. Meskipun terjadi penurunan total nilai dolar perdagangan senjata sejak akhir Perang Dingin, tidak ada penurunan sebanding dalam transfer senjata kecil dan ringan (small arms and light weapons—SALW). Jumlah nilai tahunan SALW diestimasi antara US$4 miliar dan US$6 miliar yang 10–20 persennya merupakan transaksi ilegal.22 Terdapat lebih dari 900 juta senjata ringan yang beredar di seluruh dunia yang diproduksi oleh lebih dari 1.000 perusahaan yang tersebar di lebih dari 100 negara.23 SALW bertanggung jawab atas hampir 500.000 kematian setahun yang 50.000 hingga 300.000-nya terjadi dalam konflik bersenjata, terutama di negara-negara miskin.27 Meskipun tidak menyebabkan konflik internal, SALW menggandakan dampaknya. Selain korban sipil dalam jumlah besar, penyalahgunaan SALW juga berdampak negatif terhadap pembangunan. Penggunaan SALW secara ilegal berpengaruh bagi ancaman jiwa, membebani sistem pelayanan kesehatan, meningkatkan kriminalitas, dan pelanggaran HAM.25

Proses Kimberley untuk “berlian konflik”

Proses Kimberley—sebuah skema sertifikasi untuk memastikan asal berlian mentah merupakan sumber bebas konflik— dicetuskan untuk menghentikan aliran “berlian konflik” yang digunakan untuk mendanai pemberontakan di negaranegara seperti Republik Demokratik Kongo, dan dilaksanakan secara bersama oleh kelompok-kelompok masyarakat sipil, industri, dan pemerintah. Proses Kimberley dikembangkan dari rekomendasi sanksi komite Dewan Keamanan PBB yang menyelidiki hubungan antara trafficking komoditas dengan kekerasan di Republik Demokratik Kongo. Skema sertifikasi berlian Proses Kimberly menetapkan persyaratan luas bagi ke-49 anggotanya (yang mewakili 75 negara) guna memastikan bahwa berlian mentah yang dikirim tidak pernah menjadi sumber dana bagi kekerasan. Meskipun berlian memiliki rasio nilai-ke-berat tinggi dan sangat mudah berpindah, pasar borongan berlian dan tempat pemrosesannya terkonsentrasi di lokasi-lokasi tertentu, yaitu sebagian besar pasarnya terletak di Antwerp dan tempat pemrosesannya di Mumbai. Sekitar 80 persen dari berlian mentah dan lebih dari 50 persen batu mulia yang telah digosok masuk ke Antwerp terlebih dulu. Hanya berlian bernilai tinggi yang kini digosok di New York; sebagian besar berlian bernilai rendah digosok di Mumbai dan sekitarnya yang tempat-tempat pemrosesannya menyumbang sekitar 90 persen produksi berlian halus global pada tahun 2009. Jumlah produsen berlian legal juga sedikit. Semua faktor ini mempersulit perdagangan berlian konflik tanpa mengundang perhatian. Sumber: Goreaux 2001; Montgomery 2010; Kimberley Process Certification Scheme 2009, 2010.

245

246

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 7.3 

Perekonomian perdagangan kokaina

Pada tahun 2008, rata-rata per kilo kokaina memasuki koridor transit Mesoamerika pada kisaran harga US$1.000.28 Kemudian, jumlah satu kilo yang sama dijual di sisi perbatasan Amerika Serikat seharga US$33.500. Angka-angka ini, estimasi poin berdasarkan nilai pasar rata-rata, dapat berubah bergantung pada kondisi pasar, kemurnian, organisasi, serta integrasi vertikal produksi dan perdagangan kokaina. Meskipun demikian, dengan estimasi kasar ini sebagai titik awal, potensi keuntungan rata-rata transfer kokaina melalui koridor transit Mesoamerika ke Amerika Serikat lebih dari US$30.000 sebelum dikurangi biaya-biaya perdagangan lain. Jika 10 hingga 20 persen dari biaya digunakan untuk transportasi, keamanan, dan tenaga kerja serta 20 hingga 30 persen kokaina dalam transit disita, maka potensi keuntungan dari perdagangan setiap satu kilo kokaina menjadi US15.000 dan US$21.000. Bahkan, dengan memperhitungkan pengurangan ini, kisaran keuntungan ini jauh lebih tinggi daripada PDB per kapita tahun 2008 di negara mana pun di wilayah itu. Namun, dalam perspektif ekonomi, pelaku perdagangan narkoba prospektif harus memperhitungkan dua biaya potensial lain: biaya peluang pemekerjaan dibatalkan yang memberikan keuntungan serta premi risiko yang diasosiasikan dengan pekerjaan perdagangan yang berbahaya dan ilegal. Kenaikan interdiksi dan penangkapan baru-baru ini juga akan menaikkan biaya-biaya ini. Sumber: Perhitungan tim WDR berdasarkan Demombynes 2010; UNODC 2010a.

Fokus pada penyelundupan senjata di negara-negara rapuh telah berubah dari arena internasional menjadi arena subregional.26 Departemen Urusan Pelucutan Senjata PBB telah meningkatkan upayanya melalui kerja sama dengan donor-donor besar untuk memberantas penyelundupan senjata subregional—termasuk membuka kantor-kantor cabang seperti di Afrika Barat. Namun, operasi perdamaian PBB yang bersifat spesifik untuk negara membatasi interdiksi senjata yang melintasi perbatasan. Serupa dengan hal itu, operasi perdamaian PBB di Libanon selatan menghadapi pembatasan mandat dan politik untuk menyelidiki klaim pengiriman senjata ringan dan berat untuk kekuatan-kekuatan bersenjata nonnegara di lintas perbatasan .27 Perdagangan narkoba juga semakin penting di negara-negara rapuh. Heroin, kokaina, dan beragam jenis obat rekreasi dilarang di hampir semua negara. Naiknya permintaan selama beberapa tahun terakhir melambungkan hargaharga dan menghasilkan keuntungan besar bagi jaringan ilegal yang mengedarkan narkoba (lihat Boks 7.3). Jaringan heroin dan kokaina— yang diorganisasikan dalam jalur para militer untuk melindungi diri mereka dari pesaing dan lembaga penegakan hukum—bertanggung jawab atas tingginya tingkat kematian dan kerusuhan.

Pelacakan dan interdiksi pengedar narkoba dilakukan secara terfragmentasi. Upaya internasional untuk melacak dan menyita obatobatan ilegal sangat intensif. Namun, akibat tingginya nilai narkoba dalam jumlah kecil sekalipun, upaya-upaya ini gagal menghentikan arus global. Sebaliknya, mengonsentrasikan upaya di satu bidang sering kali hanya dapat mengubah rute trafficking. Karena biaya pengiriman transit, termasuk suap dan intimidasi terhadap pejabat dalam rute, hanya sebagian kecil dari jumlah yang diperoleh dari trafficking; jaringan kriminal telah mengatasi atau beradaptasi dengan sistem interdiksi yang paling canggih sekalipun. Kesulitan intrinsik ini diperparah oleh fragmentasi upaya-upaya untuk menghentikan arus peredaran narkoba (Boks 7.4). Sebagian besar upaya untuk memberantas perdagangan narkoba berfokus pada penyaluran—atau pada tindakan yang dilakukan oleh negara-negara produsen dan transit. Karena konsumsi narkoba dilarang di hampir semua negara, hanya mekanisme yang terbatas yang dapat digunakan untuk mengurangi keterkaitan dengan kekerasan melalui tindakan di sisi permintaan. Buruknya rekam jejak upaya global untuk menghentikan perdagangan narkoba, dan kekerasan ekstrem yang diasosiasikan dengan

Tindakan internasional untuk memitigasi tekanan eksternal

Boks 7.4 

Upaya multiinterdiksi: Kokaina di Amerika

Di Amerika, jalur kokaina dimulai dari produksi di perkebunan di hanya tiga negara Amerika Selatan (pada tahun 2008, Kolombia menghasilkan 51 persen dari produksi global, Peru 36 persen, dan Bolivia 13 persen);33 transit melalui Amerika Tengah, Meksiko, dan Karibia; serta dijual secara borongan dan eceran di Amerika Serikat. Berbagai inisiatif tengah diupayakan untuk menghentikan arus peredaran ini: sepuluh program bilateral atau regional dengan banyak negara ikut serta dalam lebih dari satu program (lihat peta). Situasi ini menimbulkan pertanyaan tentang keselarasan respons internasional, terutama karena peningkatan penegakan hukum di satu wilayah sering menyebabkan perpindahan ke wilayah lain. Pencetusan inisiatif Karibia dibenarkan salah satunya karena “upaya-upaya terakhir untuk memperkuat upaya pengendalian narkoba di sepanjang perbatasan barat daya (Amerika Serikat) tampaknya berdampak besar terhadap perpindahan rute transit kembali ke Karibia”.34

Kondisi kerja sama internasional memberantas narkoba di Amerika saat ini (yang terfragmentasi) Peta ini mengilustrasikan terfragmentasinya fokus regional dan tumpang tindihnya mandat sepuluh inisiatif yang berkaitan dengan perdagangan narkoba di Amerika. Setiap garis yang diberi warna menunjukkan inisiatif berbeda dan menghubungkan negara anggota yang terlibat dalam inisiatif tersebut.

Mérida Inisiatif

Kelompok Konsultasi Tingkat Tinggi AS-Meksiko untuk Kerja Sama Bilateral

Permanent Central American Commision for the Eradication of Production, Trafficking, Consumption and Illicit Use of Narcotic and Psychotropic Substances and Related Crimes (CCP)Inisiatif oleh Central American Integration System (SICA)

Andean Counterdrug Initiative (ACI)

Central American Regional Security Initiative (CARSI)

Inter-American Drug Abuse Control Comission (CICAD)– Inisiatif oleh Organization of American States (OAS)

The Caribbean Basin Security Initiative (CBSI)

Regional Security System (RSS) Inisiatif oleh Organisation of Eastern Caribbean States (OECS)

Plan Columbia

Andean Cooperation Plan for the Control of Illegal Drugs–Inisiatif oleh Comunida Andina (CAN)

IBRD 38420 March 2011

Sumber: UNODC 2009b; U.S. Office of National Drug Control Policy 1999; Seelke, Sun Wyler, dan Beittel 2011; Central American Integration System 2009; Inter-American Drug Abuse Control Commission 2010; Andean Council of Foreign Ministers 2001; Embassy of the United States di Meksiko 2010.

upaya-upaya ini, telah memicu perdebatan tentang legalisasi dan beberapa langkah tentatif untuk menguji usul tersebut (terutama untuk marijuana, tetapi lebih luas lagi untuk beberapa obat-obatan di Portugal). Opini masyarakat pun berbeda-beda (Boks 7.5).

Ketidakamanan dan ketidakdilan: Ancaman ideologis transnasional Gerakan-gerakan ideologis transnasional yang disertai kekerasan29 dapat merebak di negaranegara yang terkena dampak kekerasan dan

247

248

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 7.5 

Pendapat pakar: Dukungan dan penolakan atas legalisasi obat terlarang secara teregulasi untuk mengurangi kekerasan

Tim WDR meminta dua pakar terkemuka tentang topik ini untuk mengungkapkan pendapat mereka.

Menolak Mark A.R. Kleiman, UCLA School of Public Affairs Jika penghindaran negara-negara yang gagal merupakan satu-satunya tujuan kebijakan, maka legalisasi semua obat terlarang akan dikehendaki secara transparan. Negara-negara gagal dan konflik sipil menciptakan kondisi yang menguntungkan bagi peredaran narkoba, sedangkan produksi narkoba melemahkan negara-negara dan memicu konflik sipil. Sementara itu, pendapatan dari narkoba digunakan untuk mendukung pemberontakan, para aktor nonnegara bersenjata lain, dan para pejabat korup. Namun, penyalahgunaan narkoba menimbulkan masalah bagi pelaku penyalahgunaan dan keluarga, tetangga, serta rekan kerja mereka. Pelarangan bukan jawaban yang sempurna: pelarangan dapat memperparah masalah-masalah itu, menciptakan kekerasan dan korupsi di pasar-pasar ilegal (di negara-negara produsen, transit, dan konsumen), serta memperparah masalah penahanan massal. Namun, pelarangan juga cenderung mengurangi konsumsi narkoba. Penyalahgunaan alkohol lebih umum dilakukan dan menghasilkan lebih banyak kekerasan akibat mabuk daripada penyalahgunaan narkoba. Jadi, ada tarik-menarik antara keamanan dan tata kelola dengan pengendalian penyalahgunaan narkoba: legalisasi narkoba teregulasi akan menjadi pukulan telak untuk terorisme, tetapi akan meningkatkan kasus penyakit akibat penyalahgunaan zat terlarang. Terkadang, ada kalangan yang mengklaim bahwa manfaat penuh pelarangan dalam mengurangi penyalahgunaan narkoba dapat dicapai melalui gabungan pajak dan regulasi, tanpa menimbulkan biaya pelarangan berbentuk kekerasan. Namun, klaim ini berpijak pada dua keyakinan yang keliru bahwa pajak dan regulasi tidak akan dilanggar secara menguntungkan, serta kekuatan ekonomi dan politik dari industri obat yang dilegalisasi tidak akan berhasil melahap berbagai kekuatan yang membatasi cakupan pasar mereka. Secara efektif, perpajakan dan regulasi secara teknis mungkin dapat diterapkan dengan larangan pemasaran, pembatasan perdagangan hanya bagi koperasi, atau pemberian kewenangan kepada dokter dan apoteker yang bekerja dengan kode etik profesional. Namun, tidak ada alasan untuk percaya bahwa sistem kendali efektif sedemikian akan dipertahankan atau selalu stabil. Rezim kendali penyalahgunaan narkoba internasional dewasa ini juga berpijak pada dua kekeliruan: pertama, tindakan negara-negara produsen akan dapat membatasi penyalahgunaan di “hilir”; kedua, karena produksi narkoba menciptakan masalah keamanan dan tata kelola, segala kegiatan antinarkoba pada dasarnya akan membantu memecahkan masalah-masalah itu. Sebagian besar upaya “kendali sumber” sia-sia dan upaya antinarkoba negara-sumber—tidak hanya penegakan, tetapi juga pembangunan alternatif—pada dasarnya adalah memperparah, bukan memperbaiki masalah keamanan dan tata kelola. Hal tersebut dilakukan dengan menaikkan harga-harga (yang berarti juga pendapatan karena permintaan akhir sangat tidak elastis untuk mengumpulkan harga) dan memberkan keuntungan kompetitif kepada pelaku trafficking yang memiliki senjata paling banyak dan paling berpengaruh: teroris, pemberontak, warlord, kelompok kejahatan transnasional bersenjata, dan pejabat korup. Hal yang sama terjadi dengan “substitusi tanaman” atau “pembangunan alternatif”. Di Afganistan, gabungan upaya penegakan hukum dan pembangunan berfokus pada budidaya opium di wilayah-wilayah yang dikendalikan Taliban sehingga meningkatkan hasil bagi Taliban dari segala “pajak” yang mereka kumpulkan dari petani opium dan penyuling heroin. Mungkin untuk membayangkan upaya penegakan hukum yang difokuskan pada persinggungan antara perdagangan narkoba dengan masalah keamanan dan tata kelola—demi memberantas pelaku trafficking dan wilayah penanaman yang paling berkontribusi bagi instabilitas. Namun, sama seperti perpajakan dan regulasi, membayangkan kebijakan yang lebih baik tidak sama dengan menerapkannya. Penegakan hukum di negara sumber akan berdampak minimal bagi persoalan narkoba di negara-negara konsumen kaya. Lahan untuk menanam opium bukan merupakan sumber daya langka, dan menciutkan suplai dari satu produsen biasanya berarti menaikkan produksi di daerah lain. Upaya pengurangan permintaan yang berhasil dapat mengurangi penyalahgunaan narkoba serta menciutkan pendapatan dari usaha-usaha ilegal, termasuk yang mengancam stabilitas pemerintah negara produsen. Memaksa penyalah guna narkoba dalam pengawasan pengadilan kriminal karena kejahatan lain lebih berpotensi untuk menurunkan volume total. Kita harus mencoba mengoptimalkan kebijakan-kebijakan yang menerapkan pelarangan, serta membangun rezim kendali narkoba yang memenuhi tujuan penurunan tingkat penyakit akibat penyalahgunaan narkoba dan kerusakan yang mereka timbulkan dengan biaya keamanan dan tata kelola minimal. (boks dilanjutkan ke halaman selanjutnya)

Tindakan internasional untuk memitigasi tekanan eksternal

Boks 7.5 

Pendapat pakar: Dukungan dan penolakan atas legalisasi obat terlarang secara teregulasi untuk mengurangi kekerasan (lanjutan)

Untuk Jeffrey A. Miron, Department of Economics, Harvard University Pelarangan narkoba di seluruh dunia sudah berusia sekitar 100 tahun. Selama periode tersebut, tata kelola nasional dan subnasional menghabiskan jumlah besar untuk kepolisian, jaksa penuntut, dan penjara untuk menegakkannya. Pendukung pelarangan percaya bahwa dunia diuntungkan dengan menghindari konsumsi, ketagihan, dan aspek-aspek negatif lain yang lebih besar—meskipun biayanya besar. Oleh karena itu, menurut perspektif ini, manfaat pelarangan melebihi biayanya. Pelarangan sebenarnya menimbulkan konsekuensi yang jauh lebih menganggu, alih-alih mencegahnya. Untuk mengetahuinya, mari kita amati konsekuensi-konsekuensi pelarangan. Pertama, pelarangan melahirkan kekerasan karena mendorong pasar-pasar ke bawah permukaan. Di pasar legal, para partisipan menyelesaikan perselisihan mereka melalui iklan dan jalur hukum; namun, di pasar bawah tanah, mekanisme nonkekerasan ini tidak tersedia sehingga para partisipan menggunakan kekerasan. Pelaku trafficking berkonfrontasi dengan sesama pesaingnya dan menembak pegawai yang mencuri, konsumen yang tidak membayar, dan penyuplai yang tidak menegosiasikan ulang kontrak. Pelaku trafficking juga menggunakan kekerasan terhadap upaya penegakan hukum yang hendak menangkap mereka, terhadap politisi yang mendukung ekstradisi di Amerika Serikat, dan terhadap kaum sipil yang bekerja sama dengan polisi. Kekerasan melonjak di Amerika Serikat, contohnya, sebagai respons atas pelarangan alkohol federal pada tahun 1920, tetapi kemudian menurun dengan cepat setelah larangan itu dicabut. Pelarangan juga melahirkan korupsi. Mereka yang melanggar hukum memiliki insentif kuat untuk menyuap polisi, hakim, dan politisi. Pelarangan berkontribusi menyebarkan HIV, hepatitis, dan penyakit-penyakit melalui darah lain karena menaikkan harga narkoba. Jika harga narkoba mahal, pengguna memiliki insentif untuk melakukan injeksi daripada mengonsumsi dengan cara yang kurang berisiko karena injeksi memberikan kepuasan maksimal dengan biaya minimal. Dampaknya tidak hanya bagi pengguna narkoba, tetapi juga bagi populasi lebih luas. Pelarangan menciptakan sumber dana bagi kelompok-kelompok kekerasan, termasuk kelompok teroris dan organisasi pemberontak. Pelaku trafficker memerlukan perlindungan dari penegakan hukum dan militer sehingga mereka menyewa kelompok teroris untuk melindungi diri mereka. Teroris diuntungkan karena menerima pemasukan yang mendukung operasi mereka. Tanpa dukungan ini, kelompok-kelompok teroris seperti Taliban di Afganistan, FARC di Kolombia, dan Shining Path di Peru akan menghadapi kesulitan lebih besar untuk mendanai gerakan mereka. Di sisi lain, legalisasi akan memungkinkan polisi dan militer untuk menghabiskan lebih banyak sumber daya untuk melawan kelompok teroris dan pemberontak daripada memberantas pelaku trafficking. Semua dampak ini merupakan konsekuensi merugikan dari pelarangan. Dari hal tersebut, satu-satunya justifikasi yang memungkinkan bagi pelarangan adalah pelarangan dapat mengurangi penggunaan narkoba atau efek samping merugikan dari penggunaan narkoba. Namun, banyak bukti menunjukkan bahwa pelarangan adalah paling banyak berdampak kecil dalam mengurangi penggunaan narkoba. Pencabutan larangan alkohol hanya menghasilkan kenaikan penggunaan sebanyak 20 persen, sedangkan kebijakan dekriminalisasi Portugal untuk konsumsi obat untuk pribadi pada tahun 2001 tidak menimbulkan kenaikan serupa (sebenarnya, penggunaan mengalami penurunan setelahnya). Di berbagai negara, tingkat penggunaan tidak banyak berhubungan dengan ketat-tidaknya rezim pelarangan. Belanda menerapkan kebijakan toleran terhadap penggunaan marijuana, misalnya, tetapi tingkat penggunaan tidak jauh berbeda dengan di Amerika Serikat. Bukti ini tidak mengecualikan kemungkinan bahwa penggunaan dapat meningkat dalam jumlah banyak dalam legalisasi, tetapi keyakinan bahwa penggunaan atau adiksi akan meningkat tidak konsisten dengan bukti ini. Masyarakat memiliki opsi untuk melegalisasi narkoba, tetapi menyasar penyalahgunaan—seperti dilakukan untuk alkohol dan barang lain yang dapat digunakan secara tidak bertanggung jawab, tetapi mayoritas orang menggunakannya secara bertanggung jawab. Oleh karena itu, konsistensi mensyaratkan pendekatan serupa terhadap narkoba. Kesimpulannya, pelarangan memiliki berbagai dampak yang merugikan, dan paling maksimal adalah memiliki keuntungan sedikit dan bersifat spekulatif. Legalisasi berarti bahaya narkoba akan menimpa mereka yang memilih risiko ini di mana sebagian besar dari mereka melakukannya di bawah pelarangan, bukan sebagai pengamat tidak bersalah dan dalam pengawasan institusi penegakan hukum. Pilihan antara pelarangan dengan legalisasi pun menjadi jelas. Legalisasi bukan senjata pamungkas, tetapi tanpa dipertanyakan lagi merupakan yang terbaik di antara yang terburuk.

249

250

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

rapuh dengan mengangkat isu bersama dengan gerakan-gerakan lokal dan mengambil sumber daya dari rute trafficking transnasional. Masuknya gerakan-gerakan ideologis transnasional ke dalam kekerasan yang sedianya terlokalisasi menambahkan sumber daya, keahlian, dan pemicu ideologis yang sangat mampu mengubah keseimbangan kekuatan dan menekan kapabilitas domestik dalam merespons.30 Laporan ini tidak bertujuan untuk membahas secara mendalam kinerja pendekatan global atau regional terhadap kontraterorisme. Penerapan strategi kontraterorisme komprehensif oleh Majelis Umum PBB tahun lalu menjadi titik awal keterlibatan secara multilateral, dan pemerintah-pemerintah (melalui mekanisme bilateral dan regional) meningkatkan kerja sama mereka dalam kegiatan kontraterorisme.33 Namun, gerakan terorisme global dapat berkembang biak dari ketiadaan apa yang digarisbawahi Laporan ini sebagai elemen penting dalam membangun ketahanan terhadap kekerasan: akuntabilitas institusional, legitimasi, dan kapabilitas. Kelompok-kelompok yang termotivasi secara ideologis mungkin memiliki kemampuan tertentu untuk melakukan penetrasi jika keberadaan dan jangkauan tata kelola yang sah terbatas (seperti di Sahel dan Afganistan). Gerakan-gerakan global ini sering mengungkapkan dasar perjuangan mereka dalam istilah ketidakadilan dan eksklusi34—sebuah pesan yang dapat beresonansi dengan persepsi lokal akan politik dan kebijakan yang didorong oleh kaum elite dan eksklusioner. Penelitian tentang interaksi antara dimensi lokal dengan internasional dari rekrutmen dan mobilisasi teroris terlalu terbatas untuk memungkinkan dibuatnya pernyataan definitif mengenai hubungan antara kekerasan, pembangunan, transformasi institusional, dan terorisme. Namun, yang kita ketahui menunjukkan bahwa para praktisi pembangunan internasional dan diplomat yang bekerja untuk mendukung koalisi nasional dan transformasi institusional harus memperhatikan potensi bagi kelompok-kelompok yang dimarginalkan dan wilayah-wilayah yang terabaikan untuk menjadi lahan subur perekrutan ideologis yang berubah menjadi kekerasan. Sementara itu,

para aktor internasional yang berkecimpung dengan kebijakan kontraterorisme global harus memperhatikan cara kekerasan lokal dan institusi yang lemah dapat membantu mendorong gerakan global.

Tekanan ekonomi eksternal Negara-negara dan wilayah-wilayah rapuh dapat terpapar pada berbagai tekanan ekonomi eksternal. Beberapa contoh tekanan ekonomi eksternal utama, termasuk korupsi yang didorong oleh kepentingan korporat luar, arus keuangan ilegal yang terkait dengan korupsi, penghindaran pajak, dan trafficking—serta guncangan harga yang dikaitkan dengan meningkatnya permintaan pangan dan bahan bakar global serta tekanan untuk memperoleh akses atau kepemilikan SDA penting (tanah, air, dan energi). Lagi-lagi, negara-negara yang memiliki sistem tata kelola relatif dan daya tawar lemah tidak dapat diharapkan untuk menghadapi berbagai tekanan eksternal semacam itu tanpa bantuan global dan regional.

Korupsi transnasional Seperti digarisbawahi pada Bab 5, upayaupaya untuk melawan korupsi merupakan bagian penting dan sulit secara politik dari proses reformasi nasional. Korupsi jarang menjadi tantangan lokal saja; pelaku kejahatan internasional berperan penting dalam dinamika korupsi dan dapat menimbulkan hambatan besar bagi upaya transformasi nasional. Kemajuan akan ditentukan setidaknya oleh upaya internasional untuk menangani dimensi eksternal korupsi. Kini, prinsip bahwa negara harus mengkriminalkan tindakan rakyatnya yang mengorupkan pejabat negara lain telah ditetapkan secara kukuh dalam hukum internasional meskipun terdapat ruang perbaikan dalam penerapannya. Setidaknya, sejak tahun 2000, banyak negara maju yang sebenarnya menumbuhkan korupsi di lingkungan nasional mereka dengan memperbolehkan warga mereka atau perusahaanperusahaan untuk mengurangkan pajak dari uang suap yang diberikan kepada pejabat tata kelola lain.35 Sepuluh tahun berlalu; situasi pun berubah

Tindakan internasional untuk memitigasi tekanan eksternal

drastis. Konvensi Antisuap—Konvensi untuk Melawan Suap terhadap Pejabat Publik Asing (Anti-Bribery Convention—Convention on Combinating Bribery of Foreign Public Officials) yang diadakan oleh OECD dan Konvensi PBB Melawan Korupsi (UN Convention Against Corruption) mewajibkan pihak-pihak negara memberikan sanksi kriminal untuk penyuapan terhadap pejabat publik asing. Titik balik yang menakjubkan ini penting bagi negara-negara yang tata kelolanya rapuh. Suap yang diberikan kepada para pejabat negara-negara ini untuk memenangkan konsesi mineral, kontrak senjata, atau peluang bisnis menguntungkan lain yang hampir selalu berasal dari luar perbatasan mereka—sehingga menghentikan suap transnasional yang sangat penting untuk membatasi korupsi di negara-negara ini. Namun, memberikan sanksi kepada pihak yang menyuap pejabat publik asing masih dalam proses. Evaluasi Transparency International terhadap Konvensi Antisuap OECD menemukan bahwa hanya 7 dari 38 negara yang mengikuti konvensi tersebut dan melakukan penegakan undang-undang domestik secara aktif yang mengkriminalkan suap terhadap pejabat publik asing. Sembilan negara lain sedang melakukan upaya untuk memberlakukan pelarangan. Dua puluh negara lain hanya melakukan sedikit upaya atau sama sekali tidak berupaya untuk melakukannya. Meskipun ini merupakan peningkatan dari laporan pertamanya pada tahun 2005 yang menemukan empat negara yang telah mengadili lebih dari satu kasus, Transparency International menyimpulkan bahwa “tingkat penegakan hukum saat ini terlalu rendah untuk membuat konvensi ini berhasil”.36 Kini, masyarakat internasional tengah merancang berbagai tindakan inovatif untuk mengadili para pejabat yang terlibat korupsi transnasional. Namun, jika terdapat bukti bahwa pejabat publik di sebuah negara rapuh menerima suap, pembuktian kasus tersebut menimbulkan tantangan hukum, teknis, dan logistik yang sering kali di luar kapasitas penyidik dan penuntut pada situasi rapuh. Jika keterbatasan kapasitas atau politik menghalangi pengadilan, pihak berwenang di wilayah yurisdiksi yang lebih lemah memanfaatkan undang-undang

negara lain untuk mengatasi kesulitan-kesulitan ini. Menurut hukum Inggris, misalnya, penggunaan hasil korupsi untuk berinvestasi di Inggris merupakan pelanggaran terhadap undang-undang antipencucian uang—Komisi Kejahatan Ekonomi dan Keuangan Nigeria telah memberikan informasi kepada pihak berwenang Inggris yang memungkinkan dilaksanakannya pengadilan di Inggris terkait pencurian aset negara Nigeria. Para pejabat Haiti dan Amerika Serikat telah bekerja sama untuk mengadili seorang pejabat senior otoritas telekomunikasi Haiti di pengadilan Amerika Serikat atas dakwaan menerima suap dari perusahaanperusahaan Amerika. Tiga warga Amerika Serikat juga terbukti bersalah atas pelanggaran yang berkaitan dengan pembayaran suap pada perusahaan Haiti.37 Seiring tumbuhnya hubungan antara otoritas penegakan hukum di negara maju dengan negara berkembang, pihak-pihak berwenang juga mulai melakukan penyelidikan bersama dengan bukti-bukti yang tersedia untuk digunakan di pengadilan di kedua negara. Penyelidikan ini memberikan peluang pendidikan berharga jika para penyidik yang berpengalaman dari negaranegara maju bermitra dengan para penyidik dari negara berkembang. Bahkan, Departemen Integritas Institusional Bank Dunia berencana mengikuti model ini jika model ini menyebut bukti suap dalam proyek Bank otoritas bagi pejabat nasional (Boks 7.6).

Aliran dana internasional ilegal Upaya untuk mengadili korupsi komoditas juga diiringi oleh upaya untuk menghalangi alian dana dari kegiatan ini dan kegiatan-kegiatan korupsi lainnya, termasuk peredaran narkoba. Banyak inisiatif internasional yang tengah dilakukan di bidang ini. Sejumlah besar undang-undang dan program adalah untuk mengidentifikasi dan menghentikan pencucian dana ilegal—baik yang dihasilkan dari korupsi, penghindaran pajak, maupun peredaran narkoba—melalui sistem keuangan yang sah. Ini penting bagi pencegahan kekerasan: banyak gerakan bersenjata dalam konflik sipil dan politik yang didanai oleh sumber-sumber ini.

251

252

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 7.6 

Bermitra dengan negara-negara klien untuk melawan korupsi dalam proyek-proyek yang didanai oleh Bank Dunia

Wakil Presiden Bank Dunia untuk Integritas menyelidiki tuduhan korupsi, penipuan, pemaksaan, kolusi, dan upaya untuk menutup-nutupi perbuatan-perbuatan tersebut dalam proyek-proyek yang didanai oleh Bank Dunia. Jika sebuah keluhan terbukti, proses pun dimulai dan dapat menyebabkan pelarangan bagi perusahaan atau individu untuk mengikuti lelang dalam kontrak yang didanai oleh Bank Dunia—beserta rujukan yang sesuai kepada aparat penegakan hukum untuk kemungkinan dilakukannya pengadilan kriminal menurut hukum nasional. Selama 6 tahun terakhir, 67 individu dan perusahaan telah dilarang mengikuti lelang dalam kontrak-kontrak Bank Dunia mulai dari dua tahun hingga waktu yang tidak ditentukan. Daftar ini mencakup perusahaan-perusahaan yang sangat kecil dan organisasi nonpemerintah di negara-negara berkembang hingga penerbit Inggris (Macmillan Limited) dan China Road and Bridge Corporation yang merupakan BUMN besar. Selama periode ini, Bank Dunia juga melakukan perjanjian penyelesaian dengan Siemens AG yang di dalamnya Siemens Group menyetujui untuk mundur secara sukarela dari lelang dalam kontrak-kontrak yang didanai Bank Dunia selama dua tahun. Sebagai bagian dari penyelesaiannya dengan Bank Dunia, Siemens akan mengalokasikan US$100 juta selama 15 tahun ke depan dalam upaya global melawan penipuan dan korupsi. Macmillan dan perusahaan-perusahaan lain telah menyetujui untuk bekerja sama dengan upaya yang tengah dilakukan Bank Dunia untuk melawan penipuan dan korupsi dalam proyekproyeknya serta menerapkan program kesesuaian antikorupsi. Bank Dunia, Bank Pembangunan Afrika, Bank Pembangunan Asia, Bank Eropa untuk Rekonstruksi dan Pembangunan, dan Bank Pembangunan Inter-Amerika telah sepakat untuk mengakui pelarangan oleh setiap bank. Jadi, pada masa mendatang, sebuah perusahaan yang dilarang oleh satu bank tidak akan berhak untuk mengikuti lelang dalam kontrak oleh bank-bank lain. Sejak dibentuk pada tahun 2001, Integrity Vice Presidency Bank Dunia telah merujuk 112 kasus kepada lembaga penegakan hukum nasional. Rujukan pada tahun 2001–2006 menghasilkan dakwaan di pengadilan nasional Bolivia, Guinea, Norwegia, dan Amerika Serikat atas tuduhan menerima suap, penggelapan, atau pelanggaran-pelanggaran korupsi lain. Baru-baru ini, sebuah rujukan memicu Komisi Antikorupsi Kenya untuk melakukan 38 penyelidikan kriminal yang dua di antaranya tengah dalam proses pengadilan. Berdasarkan informasi dari Bank Dunia, pemerintah Norwegia mengadili tiga mantan pegawai Norconsult atas tuduhan suap, dan Kejaksaan Agung Palestina membuka penyelidikan terhadap sebuah kontraktor dalam proyek yang didanai Bank Dunia dengan tuduhan penipuan. Sumber: World Bank 2010h.

Financial Action Task Force yang dibentuk pada tahun 1990 untuk mengendalikan aliran dana keuntungan peredaran narkoba, kini memiliki peraturan untuk mengendalikan pencucian dana ilegal—dan unit-unit intelijen keuangan pun melawan pencucian uang di tingkat nasional.38 Unit-unit semacam ini, yang hadir di 116 negara, bekerja sama dalam inisiatif Egmont Group.39 Ekspansi intelijen keuangan ini pun diiringi oleh meningkatnya perhatian bank-bank dan lembaga keuangan lain untuk mengawasi dan melaporkan transaksi oleh konsumen—dan diiringi pula oleh meningkatnya perhatian lembaga penegakan hukum untuk mengikuti “jejak aliran dana”.40 Langkah-langkah pertemuan intelijen, pengawasan, dan pengumpulan bukti ini

meningkatkan kemampuan masyarakat internasional secara bersama-sama untuk membangun kasus yang kuat melawan kejahatan terorganisasi dan transnasional. Dengan menggunakan prinsip serupa yang diterapkan dalam pengadilan terhadap Al Capone atas tuduhan penghindaran pajak penghasilan pada tahun 1931, bukti transaksi keuangan ilegal memberikan cara untuk mengadili kriminal berat atas “pelanggaran kuasa” (proxy offense) tanpa harus mengandalkan saksi kejahatan yang dapat disuap atau diancam. Pada Agustus 2009, 70 negara dan dependensi sepakat untuk membentuk Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes guna mengurangi penghindaran pajak melalui penggabungan usaha, korporasi, dan lembaga

Tindakan internasional untuk memitigasi tekanan eksternal

lain di luar negeri yang mengumpulkan pajak. Dengan mengambil model Financial Action Task Force, forum ini akan melaksanakan tinjauan sejawat oleh para anggota dan nonanggota terpilih untuk menentukan apakah mereka telah mengikuti sedikitnya 12 persetujuan pertukaran informasi pajak, menegakkan peraturan yang memungkinkan mereka untuk memenuhi permintaan informasi dari mitra perjanjian mereka, dan memberikan informasi secara nyata jika diminta. Namun, banyaknya inisiatif ini menjadi suatu tantangan. Kini, lebih dari 74 inisiatif global, regional, dan multinegara mengumpulkan dan menggunakan informasi tentang pencucian uang, korupsi internasional, trafficking komoditas tertentu, dan terorisme. Dari ke-74 inisiatif ini, 30 di antaranya berfokus pada pencucian uang atau korupsi, sedangkan 37 lainnya menangani komoditas spesifik (narkoba, senjata, mineral ilegal, dan SDA).41 Selain itu, terdapat banyak lembaga nasional: 4 negara OECD saja memiliki sedikitnya 22 lembaga yang menangani isu-isu ini.42 Sistem pengidentifikasian pencucian uang atau pendanaan terorisme menetapkan hubungan antara orang dengan transaksi. Semakin terperinci datanya, semakin besar pula kemungkinan data itu untuk mengungkapkan kejahatan. Namun, melacak dan menyelidiki kegiatan-kegiatan “berbasis kriteria” (transaksi kurs asing, transfer kawat internasional) memperbanyak arus data bagi unit intelijen keuangan. Agar beroperasi dengan baik, inisiatif-inisiatif ini memerlukan kemampuan canggih. Analisis aliran dana transnasional dapat mengungkapkan informasi untuk digunakan dalam beberapa yurisdiksi yang berbeda, dan analisis di lingkungan kapasitas yang lebih baik pun dapat sangat bermanfaat bagi negara-negara berkembang (Boks 7.7). Meskipun kemampuan analitis di beberapa negara lebih kaya lebih tinggi, hal ini tidak terjadi di sebagian besar negara berpendapatan rendah dan sedang.43 Mencari informasi untuk mengungkap jaringan canggih memerlukan sumber daya dan kemampuan analitis yang tidak dimiliki oleh banyak unit. Selain itu, kemampuan sistem penuntutan dan yudisial tidak selalu

ada. Tindakan internasional yang efektif bergantung pada jaringan kuat dan pertukaran informasi antaryurisdiksi. Bahkan, dalam jangka menengah, negara-negara berkembang kemungkinan kecil dapat membangun kapasitas untuk menjalankan unit intelijen keuangan di tingkat yang diperlukan untuk memberikan hasil. Sumber daya lebih baik digunakan untuk menghentikan aliran dana ke yurisdiksi rahasia44 daripada mengendalikan aliran keluar dari negara-negara rapuh. Kerja sama lintas perbatasan tidak selamanya berjalan mulus. Untuk mengadili kasus pencucian uang dan trafficking lintas perbatasan, yurisdiksi-yurisdiksi harus berbagi data yang mungkin tidak memengaruhi warga atau institusi mereka dan harus percaya bahwa yurisdiksi lain tidak membocorkan data tersebut kepada mereka yang terkena imbas. Badan Kerja Sama Pembangunan Norwegia (Norwegian Agency for Development Cooperation— NORAD) mensponsori suatu jaringan informal yang menyatukan para penuntut dan pejabat lembaga antikorupsi dari negara-negara maju dan berkembang dua kali dalam setahun untuk berbagi informasi dan berkolaborasi dalam berbagai kasus. Dengan bantuan dari Bank Pembangunan Asia dan OECD, para pejabat lembaga antikorupsi di Asia Selatan dan Pasifik bertemu secara rutin untuk membahas masalahmasalah umum. Bank Dunia mendukung Aliasi Pemburu Korupsi Internasional bersama UNODC dan Stolen Asset Recovery Initiative. Dewasa ini, memanfaatkan sistem secara optimal memerlukan kesabaran. Meskipun terdapat kemajuan dewasa ini, ada tiga persoalan yang memerlukan perhatian. Persoalan pertama adalah kapasitas yang beragam antaryurisdiksi yang lebih berat pada organisasi-organisasi negara maju. Persoalan kedua adalah ketidaksesuaian insentif antarnegara, bahkan antara berbagai institusi di suatu negara. Persoalan ketiga adalah harmonisasi yang belum sempurna antara berbagai inisiatif internasional. Pada dasarnya, suatu sistem global yang lebih bersatu yang mampu menganalisis aliran dana dan memperkuat sistem keuangan negara akan menguntungkan semua negara, terutama jika diperkuat oleh sistem keadilan yang lebih kuat di negara-negara

253

254

L APOR AN PEMBANGU NA N DU N IA 2 0 1 1

Boks 7.7 

Strategi pergerakan uang risiko tinggi oleh Komisi Kejahatan Australia

Melalui program kejahatan keuangannya, Komisi Kejahatan Australia tengah memelopori pendekatan berbasis risiko untuk mengidentifikasi dana yang dikaitkan dengan kejahatan terorganisasi. Pendeka