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NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA

INFORME COMPLETO

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40829

Mayo 2007

THE WORLD BANK

NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA

LECCIONES DEL PASADO Y RECOMENDACIONES PARA UNA NUEVA GENERACIÓN DE PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL PARA EL SIGLO XXI

INFORME COMPLETO

FORO LATINOAMERICANO DE ENTES REGULADORES DE TELECOMUNICACIONES

Ceferino Alberto Namuncurá Presidente, REGULATEL 2006-2007 Interventor de CNC Argentina ---------------------------------------COMITE DE GESTION Ceferino Alberto Namuncurá Interventor de CNC Argentina Oscar Stuardo Chinchilla Superintendente de SIT Guatemala Héctor Guillermo Osuna Jaime Presidente COFETEL México José Rafael Vargas Presidente de INDOTEL, Secretario de Estado República Dominicana Pedro Jaime Ziller Consejero de ANATEL Brasil Guillermo Thornberry Villarán Presidente de OSIPTEL Perú -------------------------------Gustavo Peña-Quiñones Secretario Genera Autores: Peter Stern, Consultor Líder; David Townsend; José Monedero

Reservados todos los derechos de publicación en cualquier idioma. Ninguna parte de este libro puede ser reproducida, grabada en sistema de almacenamiento, o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprográfico, magnético, o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de REGULATEL. Los puntos de vista aquí expuestos reflejan exclusivamente la opinión de los autores, y por tanto, no representan en ningún caso el punto de vista oficial de REGULATEL, ni de la Comisión Europea, ni del Banco Mundial a través de sus fondos fiduciarios PPIAF y GPOBA, ni de la CEPAL-Naciones Unidas, ni de los Entes Reguladores.

FORO LATINOAMERICANO DE ENTES REGULADORES DE TELECOMUNICACIONES- Regulatel Presidencia

Lima, 27 de Noviembre de 2006 Estimados Participantes en la conferencia Internacional, Como presidente de Regulatel, tengo el honor de hacer entrega a ustedes del Resumen Ejecutivo, el Informe Abreviado y el Informe Completo en medio magnético del estudio “Nuevos Modelos para el Acceso Universal en América Latina”, el cual fue resultado del trabajo conjunto de los reguladores pertenecientes al Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones REGULATEL, el Banco Mundial y dos fondos fiduciarios el Fondo de Asesoría sobre Inversión Pública y Privada en Infraestructura (PublicPrivate Infrastructure Advisory Facility o PPIAF) y el Programa Global de Ayuda Basada en los Resultados (Global Program on Output Based Aid o GPOBA), la Comisión Europea a través del Programa @LIS, y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas en (CEPAL). Este trabajo es producto del Memorando de Entendimiento (MoU) entre el Banco Mundial y REGULATEL, mismo que se formalizo el 15 de septiembre del 2003. El trabajo de los diferentes reguladores fue coordinado por Peter A. Stern, Consultor Líder apoyado por consultores especialistas y 10 consultores locales o de los países de la región. Durante el desarrollo de esta labor se evaluó su avance en diversas ocasiones: el VII Plenario REGULATEL (Cusco, Perú, 2004); IV Encuentro Corresponsales (Lima, Perú, 2005); Taller del Estudio (La Paz, Bolivia, 2005); VIII Plenario REGULATEL (Sintra, Portugal, 2005); V Encuentro de Corresponsales y Taller de Evaluación del Estudio, (México DF, 2006); IX Cumbre REGULATEL-AHCIET (El Salvador, 2006); en múltiples reuniones del Grupo Mixto de Estudio y en reuniones de consulta con operadores y expertos en el tema. La investigación llevada a cabo partió de la evaluación detallada de los programas de acceso universal, su efectividad, su eficiencia y sostenibilidad en el tiempo y su impacto en las metas de desarrollo socioeconómico y en las comunidades de cada uno de los países. Se estudiaron los programas, cómo han funcionado y el porqué de los resultados obtenidos; cuáles han sido las actividades claves, términos y condiciones que han producido los resultados más atractivos y cuáles han sido las lecciones generales que pueden ser tomadas como experiencias, así como los problemas encontrados y cuáles han sido sus causas. Entre los hallazgos más interesantes del estudio se encuentra el generado a partir del análisis de brechas, el cual revela que existe todavía demanda no cubierta para los servicios de voz en algunos países. Por consiguiente, preexiste una clara necesidad en estos países para usar los Fondos de Acceso Universal para acabar o reducir esa brecha. Sin embargo, en la mayoría de los países de la región casi el 90% de la población tiene cobertura de servicios móviles. Desafortunadamente, en banda ancha si existe una brecha importante y la solución implicará un gran esfuerzo de parte de cada uno de nuestros países. El trabajo realizado por todos los miembros de REGULATEL, en especial por parte de OSIPTEL y su presidente Edwin San Román, me permite presentar este informe a consideración de las diversas autoridades de la región para que lo evalúen y nos comenten sus observaciones en la Conferencia Internacional, con el fin de enriquecer aún más este importante estudio, el cual, sin duda alguna, será una relevante base para implementar nuevas medidas del desarrollo de las telecomunicaciones en la región. Cordialmente, Ceferino Namuncurá Presidente REGULATEL e Interventor de la CNC

Índice RESUMEN EJECUTIVO I.

INTRODUCCIÓN, p. 19

I.1

Contexto y objetivos, p. 19

I.2

Equipo del proyecto y programa de trabajo, p. 21

II.

LAS TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA HOY, p. 24

II.1

Introducción, p.24

II.2

Privatización, p. 24

II.3

Introducción de la competencia, p. 27

II.4

Reguladores, p. 31

III.

MARCO ANALÍTICO DEL ESTUDIO, p. 33

III.1

Objetivos y definiciones, p. 33

III.2

Análisis de políticas y programas, p. 36

III.3

Los conceptos de “brecha del mercado” y “brecha de acceso”, p. 37

III.4

El Modelo de Cálculo de Brechas de Regulatel, p. 42

IV.

RESULTADOS Y ANÁLISIS DEL MODELO DE CÁLCULO DE BRECHAS, p. 45

IV.1

Vista general, p. 45

IV.2

Análisis comparativo “macro” de las brechas de eficiencia de mercado y de acceso, p. 46

IV.2.1

Resultados del Modelo de Cálculo de Brechas para el acceso, a la telefonía celular, p. 46

IV.2.2

Internet y telecentros, p. 49

IV.2.3

Banda ancha, p. 52

IV.3

Análisis “micro” de los resultados de países seleccionados, p. 54

IV.3.1

Brasil, p. 54

IV.3.2

Bolivia, p. 56

IV.3.3

Colombia, p.58

IV.3.4

México, p. 60

IV.3.5

Chile, p. 61

IV.4

Análisis de las conclusiones e implicaciones para los responsables de políticas, p. 62

V.

PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL, p. 65

V.1

introducción, p. 65

V.2

Iniciativas de liberalización del mercado y de regulación, p. 75

V.2.1

Vista general, p. 75

V.2.2

Experiencias con las obligaciones de acceso universal, 76

Índice V.3

Fondos de acceso universal, p. 80

V.3.1

Introducción, p. 80

V.3.2

Características de los programas y fondos de acceso universal, p. 81

V.4

Otras iniciativas de financiamiento, p. 91

V.5

Mandatos estatales, p. 96

VI.

PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL: RESULTADOS LOGRADOS, MEJORES PRÁCTICAS Y EVALUACIÓN CRÍTICA, p. 97

VI.1

Introducción, p. 97

VI.2

Iniciativas de liberalización del mercado y de regulación, p. 100

VI.2.1

Introducción, p. 100

VI.2.2

Resultados logrados, p. 100

VI.2.3

¿Qué funcionó bien y por qué? p. 105

VI.2.4

Principales problemas encontrados y respuestas, p. 106

VI.2.5

Lecciones aprendidas y el camino por delante, p. 108

VI.3

Programas y fondos de acceso universal, p. 108

VI.3.1

Introducción, p. 108

VI.3.2

Resultados logrados, p. 109

VI.3.3

¿Qué funcionó bien y por qué? p. 113

VI.3.4

Dificultades y problemas encontrados y respuestas, p. 114

VI.3.5

Lecciones aprendidas y mejores prácticas en FSU p. 126

VI.3.6

Acción recomendada: programas y FSUs, p. 129

VI.4

Otras iniciativas de financiamiento, p. 132

VI.4.1

Introducción, p. 132

VI.4.2

Resultados logrados, p. 132

VI.4.3

¿Qué funcionó bien y por qué? p. 134

VI.4.4

Principales problemas encontrados y respuestas, p. 135

VI.4.5

Lecciones aprendidas y el camino por delante, p. 136

VI.6.6

Recomendaciones: otras iniciativas de financiamiento, p. 137

VI.5

Mandatos estatales, p. 140

VI.5.1

Introducción, p. 140

VI.5.2

Resultados obtenidos, p. 140

VI.5.3

¿Qué funcionó bien y por qué? p. 143

VI.5.4

Lecciones aprendidas y el camino por delante, p. 144

VI.6

Operadores y fabricantes, p. 145

VI.6.1

Observaciones por parte de los operadores y fabricantes, p. 145

VI.6.2

Recomendación basada en estas observaciones, p. 146

VI.7

Conclusiones, p. 146

VII.

ESTRATEGIAS INNOVADORAS, MEJORES PRÁCTICAS Y NUEVOS MODELOS PARA LOGRAR EL ACCESO UNIVERSAL, p. 158

VII.1

Introducción, p. 158

Índice VII.2

Tecnologías de transmisión para acceso y transporte local, p. 158

VII.2.1

Introducción, p. 158

VII.2.2 VII.2.3 VII.2.4 VII.2.5

Acceso local en los proyectos de acceso universal: las tecnologías inalámbricas más prometedoras, p. 159 Aplicaciones en zonas rurales y con poco servicio, p. 166 Despliegue de banda ancha, p. 168 Conclusiones y recomendaciones, p. 170

VII.2.6

Recomendaciones, p. 170

VII.3

Innovaciones de financiamiento, p. 171

VII.3.1

Introducción, p. 171

VII.3.2

Micro-crédito, p. 171

VII.3.3

Enablis: cerrando la brecha entre el micro-crédito y el capital de riesgo, p. 173

VII.3.8

Recomendaciones: innovaciones financieras, p. 173

VII.4

Prácticas innovadoras de empresa y de negocios, p. 176

VII.4.1

Introducción, p. 176

VII.4.2

Innovaciones en las prácticas de empresas, de negocios y de entrega de servicios, p. 176

VII.4.3

Ofertas de servicios, p. 180

VII.4.4

Mercadotecnia, p. 181

VII.4.5

Prácticas de gestión, p. 182

VII.4.6

Convenios de asociación, p. 182

VII.4.7

Adquisiciones, p. 182

VII.4.9

Recomendaciones, p. 184

VII.5

Políticas y estrategias regulatorias para el acceso universal, p. 185

VII.5.1

Introducción, p. 185

VII.5.2

Políticas de uso del espectro: fomentar el desarrollo de tecnología sin licencias, p. 186

VII.5.3

Voz sobre Protocolo Internet (VoIP), p. 187

VII.5.4

Licencias, p. 188

VII.5.5

Calidad del servicio y políticas de estándares, p. 189

VII.5.6

Regulaciones sobre tarifas e interconexión, p. 189

VII.5.7

Compartir de instalaciones e infraestructura, p. 191

VII.5.8

Recomendaciones, p. 192

VII.6

Conclusiones: estrategias innovadoras y mejores prácticas para el acceso universal, p. 193

VII.7

Nuevos modelos y proyectos piloto para el acceso universal, p. 197

VII.7.1

Introducción, p. 197

VII.7.2

Cooperativa de telecomunicaciones comunitarias: proyecto del Sistema de Información Agraria (SIA) en el valle Chancay–Huaral, Perú, p. 197

VII.7.3

Operador de telecomunicaciones comunitarias; proyecto ACLO/IICD Sistema de Información Campesina–Indígena, Sopachuy, Bolivia, p. 197

VII.7.4

Empresa local de telecomunicaciones iniciada y operada en forma privada: proyecto piloto Televias Huarochiri en la provincia de Huarochiri, Perú, p. 198

VII.7.5

Proyecto Televias Puyhuan, departamento de Junín, Perú, p. 199

VII.7.6

Pequeña red regional operada en forma comercial: red de banda ancha QINIQ, territorio Nunavut, Canadá, p. 200

Índice VII.7.7

Empresa local de telecomunicaciones iniciada y operada en forma privada: proyecto de Ruralfone en el estado de Ceara, Brasil, p. 202

VII.7.8

Integrador de sistemas de acceso a banda ancha: modelo OmniGlobe, p. 203

VII.7.9

Iniciativas de incumbentes y grandes operadores: Telefónica en Perú y Brasil, p. 205

VII.7.10

Modelos de telecentros, p. 206

VII.7.11

Conclusiones: nuevos modelos y pilotos, p. 207

VII.7.12

Recomendaciones, p. 207

VIII.

MÁS ALLÁ DEL HORIZONTE: RECOMENDACIONES PARA ACELERAR EL ACCESO UNIVERSAL, p. 211

VIII.1

Introducción, p. 211

VIII.2

Nueva visión, p. 212

VIII.3

¿Qué se necesita? p. 215

VIII.4

Planificación y coordinación de alto nivel, p. 215

VIII.5

Más liberación del mercado, p. 217

VIII.5.1

Asegurar la neutralidad tecnológica, p. 217

VIII.5.2

Reformar y ampliar el otorgamiento de licencias de acceso a las frecuencias y a los operadores pequeños, p. 218

VIII.5.3

Facilitar la difusión de tecnologías nuevas y adaptadas, p. 218

VIII.5.4

Más racionalización y reformas de los procesos regulatorios, p. 219

VIII.6

El Nuevo mandado del Fondo Universal de Comunicaciones, p. 220

VIII.7

Rol de Regulatel, p. 225

Bibliografía Anexos 1.

Resumen de recomendaciones, p. 228

2.

Marco analítico y modelo de cálculo de brechas (hoja de cálculo), p. 239

3.

Nuevos modelos y proyectos piloto para el acceso universal en los países miembros de Regulatel, p. 249

4.

Modelos de telecentros, p. 301

5.

Vista general tecnológica: tecnologías de acceso a banda ancha alámbricas e inalámbricas, p. 310

6.

Instrumentos tradicionales de financiamiento para proyectos de TICs, p. 320

7.

Disposiciones regulatorias de interés, p. 323

8.

Comparación de tarifas mensuales para el acceso de banda ancha al Internet, p. 328

Figuras III.1

Modelo de cálculo de brechas, p. 38

IV.1

Resultados del modelo de cálculo de brechas para el acceso a la telefonía celular, p. 47

IV.2

Penetración estimada del servicio de telefonía móvil, p. 47

IV.3

Resultados del modelo de cálculo de brechas para el acceso a Internet y telecentros, p. 50

Índice IV.4

Resultados del modelo de cálculo de brechas para el acceso a banda ancha, p. 53

V.1

Servicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales (SENATER), estación de radio en HF Potosí, Bolivia, p. 91

V.2

El cliente hace una reserva en SENATER, estación de radio en HF Potosí, Bolivia, p. 92

VI.1

Penetración de la telefonía de línea fija (1990, 1996, 2005), p. 98

VI.2

Penetración de la telefonía móvil (1996, 2000, 2005), p. 98

VI.3

América Latina: índice de crecimiento anual combinado (CAGR) de telefonía móvil entre 1996 y 2005, p. 99

VI.4

Crecimiento de índices de penetración de telefonía fija y móvil en América del Norte (Canadá y EE.UU.) y América Latina entre 1990 y 1995, p. 99

VI.5

Brasil: crecimiento de la penetración de teléfonos fijos, móviles y públicos, p. 101

VI.6

Perú: Evolución de las tasas de penetración de teléfonos fijos, móviles y públicos desde la liberalización del mercado de las telecomunicaciones, p.101

VI.7

Bolivia: número de teléfonos (residenciales y públicos) en zonas rurales, p. 102

VI.8

México: penetración de líneas fijas en los estados de México, p. 103

VI.9

Guatemala: penetración de las líneas fijas por departamento (2003), p. 104

VI.10

El Salvador: penetración de las líneas fijas por departamento (2003), p. 104

VI.11

Bolivia: penetración de abonados fijos y móviles en zonas urbanas y rurales, p. 106

VI.12

Venezuela: primer proyecto de acceso universal: red de 34 telecentros en los estados occidentales conectados por red troncal de 8 x 2 Mbps, p. 112

VI.13

Venezuela: proyecto Punto de Acceso: diseño del telecentro típico, p. 112

VI.14

Teléfonos públicos por cada 1000 habitantes (1996 y 2003), p. 142

VI.15

Venezuela: participación en el mercado de los operadores fijos y móviles, p. 147

VII.1

Acceso inalámbrico a banda ancha (BWA) por satélite, p. 161

VII.2

Pre WiMAX: equipo de usuario para interior (CPE), p. 161

VII.3

Canadá: QINIQ Network: antena VSAT de 4,5 m. Antena en Arviat, p. 162

VII.4

Canadá: QINIQ Network: antena de estación base VSAT de 4.5 m, torre para antena de estación base y caseta en Chesterfield, p. 163

VII.5

Perú: torre y antena direccional Yagi de la red troncal de WiFi Chancay–Huaral en la cooperativa de granjeros de La Huaca, p. 164

VII.6

Acceso y transporte de VSAT, p. 167

VII.7

Perú: promedio de minutos por día en los teléfonos públicos FITEL, p. 191

VII.8

Red de malla de acceso local a WiFi con enlace de transporte satelital VSAT, p. 198

Anx.3.1

Perú: valle de Chancay–Huaral , p. 250

Anx.3.2

Perú: red del sistema de información agraria Chancay–Huaral, Perú, p. 252

Anx.3.3

Perú: Administradores del Telecentro de Chancay Bajo, p. 253

Anx.3.4

Instalación de la antena direccional Yagi, p. 254

Anx.3.5

Bolivia: instalación de una caja de mallas en el telecentro de Sopachuy, p. 254

Anx.3.6

Configuración típica que muestra la dirección IP de cada caja de mallas en la red, p. 256

Anx.3.7

Perú: Vicas-Huachupampa: 5 km a vuelo de pájaro, pero 4 horas caminando, p. 258

Anx.3.8

Perú: San Juan de Iris, un típico poblado de la provincia de Huarochiri, p. 259

Anx.3.9

Perú: proyecto Huarochiri de Valtron: número de abonados proyectado a 10 años (líneas fijas, móviles, acceso a Internet y teléfonos públicos), p. 261

Anx.3.10

Perú: proyecto Huarochiri: ingresos y costos de operación proyectado a 10 años, p. 262

Anx.3.11

Perú: empresario de telecomunicaciones rurales con sus futuros clientes, p. 263

Índice Anx.3.12

Perú: cobertura de la señal: proyecto Televias Puyhuan, p. 266

Anx.3.13

Perú: mapa de la zona de Jauja que muestra el rango de cobertura de la señal de la red Televias Puyhuan, p. 268

Anx.3.14

Perú: configuración de redes: proyecto Televias Puyhuan, p. 268

Anx.3.15

Perú: proyecto Televias Puyhuan: ingresos y gastos, p. 269

Anx.3.16

Territorio de Nunavut, Canadá, p. 271

Anx.3.17

La red Qiniq conecta 25 comunidades en el territorio de Nunavut, p. 272

Anx.3.18

Red Qiniq: instalación de antena y torre en Gjoa, Nunvut, p. 273

Anx.3.19

Sistema de suministro y facturación de SSI Micro, p. 274

Anx.3.20

Sistema de SSI Micro para la gestión del trafíco en la red Qiniq, p. 275

Anx.3.21

Brasil: ubicación de Quixada, Estado de Ceará, p. 282

Anx.3.22

Brasil: Reunión con personal local de Quixada, p. 282

Anx.3.23

Brasil: El servicio se publicita mediante un furgón con altavoces, p. 283

Anx.3.24

Típica configuración de red que muestra el transporte satelital DVB-RCS y la tecnología de acceso local WiMAX, p. 287

Anx.3.25

Típica instalación WiMAX con dos estaciones base conectadas a dos antenas WiMAX de 60 grados sectorizadas, p. 288

Anx.3.26

Antena de 15 dBi de ganancia elevada, p. 289

Anx.3.27

Unidad de usuario para interior, p. 289

Anx.4.1

República Dominicana: LINCOS en la Municipalidad de Bohechío, p. 304

Anx.5.1 Anx.5.2 Anx.5.3 Anx.5.4 Anx.5.5 Anx.5.6 Anx.5.7 Anx.5.8

Migración de GSM y CDMA a 3G, p. 312 Evolución de los protocolos de acceso de paquetes para redes y terminales, p. 313 Acceso móvil celular con transporte de fibra óptica, p. 314 Acceso móvil celular con transporte por satélite, p. 315 Acceso con red WiFi y transporte WiFi, p. 316 Acceso de banda ancha con transporte por satélite, p. 318 Pre-WiMax: equipo de usuario para interior, p. 319 Intensidad de señal recibida en exterio, p. 319r

Cuadros II.1

Compromiso de los países miembros de Regulatel ante la OMC en 1997, p. 28

II.2

Año de la completa liberalización, tasas de penetración y número de operadores con licencia en los países miembros de Regulate, p. 30l

II.3

Responsabilidades de los entes reguladores, p. 32

III.1

Jerarquía de varios tipos de accesos a telecomunicaciones y TICs, p. 35

IV.1 IV.2 IV.3 IV.4 IV.5 IV.6 IV.7 IV.8

Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha por país, p. 46 Brasil: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 46 Brasil: resultados para el mercado celular, p. 54 Bolivia: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 55 Colombia: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 57 Amazonas: resultados para el mercado celular, p. 60 Mexico: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p.61 Chile: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha, p. 62

V.1

Enfoques de las políticas y de los programas de acceso universal, p. 67

V.2

Mercado celular móvil, p. 76

V.3

Características de los programas y fondos de acceso universal, p. 88

Índice VI.1

Bolivia: número de localidades y líneas (fijas y móviles) en servicio (fines de 2004), p. 102

VI.2

CAGR de los servicios de telefonía fija y móvil (1995 – 2004), p. 105

VI.3

Colombia: resultados de varias fases de los programas Compartel 1999 – 2004, p. 110

VI.4

Localidades y habitantes beneficiados por los proyectos FITEL y las obligaciones de acceso universal impuestas a Telefónica del Perú (1995 – 2004), p. 111

VI.5

Chile: telecentros subsidiados por el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones en 2002, y telecentros que todavía funcionaban al 26 de diciembre de 2005, p. 119

VI.6

Montos recaudados y desembolsados por los fondos de acceso universal de los países miembros de Regulatel, 120

VI.7

Montos totales recolectados y desembolsados en cada país desde el inicio del Fondo, p. 121

VI.8

Precios indicativos al por menor de los servicios de acceso a la telefonía y al Internet, p. 141

VI.9

Proyectos de acceso universal implementados en América Latina, p. 149

VII.1

Tecnologías alámbricas e inalámbricas actuales en las redes de acceso y transporte local, p. 159

VII.2

Despliegue de tecnologías de acceso por línea fija, modem de cable e inalámbrico directo en los países miembros de Regulatel, p. 169

VII.3

Perú: tarifas máximas permitidas para comunicaciones entre teléfonos públicos rurales y abonados de teléfonos fijos, p. 190

VII.4

Estrategias innovadoras y mejores prácticas de los programas de acceso universal, p. 194

VII.5

Panorama de estrategias innovadoras (y más tradicionales) y mejores prácticas en cada modelo y proyecto piloto, p. 209

Anx.3.1

Perú: distribución de la población en la provincia de Huarochiri, p. 260

Anx.3.2

Perú: proyecto CAPEX en la provincia de Huarochiri, p. 262

Anx.3.3

Perú: esquema de precios fijos de Televias Puyhuan, p. 269

Anx.3.4

Plan de tarifas de la red Qiniq, p. 278

Anx.3.5

Tarifas de interconexión local, p. 284

Anx.3.6

Perú: ubicación de telecentros [email protected], p. 285

Anx.3.7

Brasil: porcentaje de abonados que continúan con los planes mensuales de Linhas Economicas y Linhas Classicas después de suscribirse, p. 297

Anx.4.1

Clasificación esquemática de los telecentros, p. 303

Anx.4.2

Porcentaje de usuarios en cada estrato socioeconómico en Lima, que se conecta a Internet desde 5 lugares diferentes, 2001, p. 302

Anx.4.3

Panorama de estrategias innovadoras (y algunas más tradicionales) y mejoras prácticas adoptadas para cada modelo y proyecto piloto, p. 307

Anx.5.1

Tamaño teorético de celdas que se pueden lograr con CDMA 2000, 314

Anexo 7

Disposiciones regulatorias de interés, p. 323

Anexo 8.1

Comparación de tarifas básicas mensuales para acceso básico al Internet de banda ancha en los países de Regulatel, p. 329

Anexo 8.2

Comparación de tarifas básicas mensuales para acceso al Internet de banda ancha de mediano alcance en los países de Regulatel, p. 330

Anexo 8.3

Comparación de tarifas básicas mensuales para acceso al Internet de banda ancha de alto alcance en los países de Regulatel, p. 333

Índice Recuadros I.1

Miembros de Regulatel, p. 23

II.1

Factores que resultaron en privatizaciones en los años 80 y 90 en América Latina, p. 25

II.2

Reforma del sector de telecomunicaciones en América Latina, p. 26

V.1

Regímenes público y privado en el sector de telecomunicaciones de Brasil, p. 77

VI.1

Fondos no utilizados en FUST, el fondo de acceso universal de Brasil, p. 115

VI.2

Fondo de Electrificación Rural y Urbano Marginal (FERUM) de Ecuador, p. 123

VI.3

Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET) de El Salvador, p. 124

VI.4

Características de los programas exitosos de acceso universal y fondos: mejores prácticas, p. 127

VI.5

Características de proyectos de acceso universal bien diseñados: mejores prácticas, p. 129

VI.6

Lecciones aprendidas y mejores prácticas de los proyectos de ayuda basada en resultados (OBA) del Banco Mundial, p. 129

VI.7

Lineamientos para los indicadores de rendimiento utilizados en los esquemas de ayuda basada en resultados (OBA), p. 131

VII.1

Conectando el Centro de Ecología Yachana de FUNEDESIN de Ecuador, p. 165

VII.2

Banda ancha en Chile, p. 168

VII.3

Modelo operativo de 10 pasos de Enablis, p. 175

VII.4

Innovaciones comerciales y de entrega de servicios Teleház, p. 177

VII.5

Comunicação, Educação e Informação em Gênero – CEMINA. Brasi, p. l79

VII.6

Reglas y regulaciones asimétricas para proyectos de acceso universal, p. 193

VII.7

Cuatro factores clave para garantizar la viabilidad de un telecentro, p. 207

LECCIONES DEL PASADO Y RECOMENDACIONES PARA UNA NUEVA GENERACIÓN DE PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL PARA EL SIGLO XXI

RESUMEN EJECUTIVO

RESUMEN EJECUTIVO

NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA

RESUMEN EJECUTIVO ÍNDICE

I.

ANTECEDENTES Y VISIÓN DEL ESTUDIO

1

II.

CONCLUSIONES CLAVES

3

1. Impacto sobre el Desarrollo Económico

3

2. Privatización y Competencia 3. Evaluación de la Brecha

III.

4 5

4. Fondos de Acceso Universal

7

5. Programas de Acceso Universal

9

RECOMENDACIONES 1. Modernizar y redefinir el acceso universal y establecer nuevas metas 2. Acelerar, simplificar y diversificar el uso de los fondos de acceso universal 3. Implementar reformas legales, regulatorias e institucionales, incluyendo las obligaciones de construcción, para cerrar las brechas y mejorar el funcionamiento del mercado

12 12 14 15

Este resumen ejecutivo presenta las conclusiones principales y las recomendaciones de un estudio sobre acceso universal a servicios de telecomunicaciones, y políticas y programas de servicio universal en América Latina. Este estudio fue financiado conjuntamente por dos fondos fiduciarios administrados por el Banco Mundial, el Fondo de Asesoría sobre Inversión Pública y Privada en Infraestructura (Public-Private Infrastructure Advisory Facility o PPIAF) y el Programa Global de Ayuda Basada en los Resultados (Global Program on Output Based Aid o GPOBA), REGULATEL, la Comisión Europea a través del Programa @LIS, y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). Los objetivos del estudio eran de revisar y evaluar los programas actuales y planeados de acceso universal en los 19 países donde los reguladores son miembros de REGULATEL1, evaluar la brecha de eficiencia de mercado y de acceso universal2 (ver Recuadro 1 y Figura 1), y las inversiones/subsidios por parte del sector público necesarias para reducir la brecha de acceso universal, identificar nuevos modelos para los programas de acceso universal y proveer recomendaciones concretas de políticas para una nueva generación de estos programas. Otro objetivo importante era ayudar a los responsables de políticas y reguladores en el mundo a desarrollar una nueva generación de programas y políticas de acceso universal, sacando provecho de la experiencia de América Latina. En efecto, la región fue pionera en muchos de los programas de acceso universal de la primera generación actualmente en proceso de implementación en otras regiones en desarrollo. Las principales recomendaciones presentadas en este resumen ejecutivo son que: •

existe la necesidad de redefinir los conceptos y metas del acceso universal y de los programas de servicio universal;



se necesita acelerar, simplificar y diversificar la manera en que los fondos de servicio universal utilizan sus recursos, y



se necesitan reformas legales, regulatorias e institucionales.

Los programas de acceso universal de la primera generación eran programas relativamente simples, y se concentraban mayormente en la telefonía de voz. Este estudio recomienda que la nueva generación de programas de acceso universal sea más compleja y se centre en la infraestructura y los servicios que proveen acceso al Internet. Este resumen ejecutivo es un documento independiente, dirigido a los altos responsables de las políticas, a los reguladores y a los líderes del sector privado y del sector de las organizaciones sin fines de lucro. El documento procura: i) proveer las bases para estimular el diálogo entre

1

Los 19 miembros de REGULATEL son: CNC de Argentina, SITTEL de Bolivia, ANATEL de Brasil, SUBTEL de Chile, CRT de Colombia, ARESEP de Costa Rica, MIC de Cuba, INDOTEL de República Dominicana, CONATEL de Ecuador, SIGET de El Salvador, SIT de Guatemala, CONATEL de Honduras, COFETEL de México, TELCOR de Nicaragua, ASEP de Panamá, CONATEL de Paraguay, OSIPTEL de Perú, URSEC de Uruguay y CONATEL de Venezuela.

2

Véase Recuadro 1 y Figura 1 para definiciones e ilustraciones de la brecha de eficiencia de mercado y de la brecha de acceso.

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Resumen Ejecutivo

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I. ANTECEDENTES DEL ESTUDIO Y VISIÓN GENERAL

las partes interesadas de los sectores público, privado y sin fines de lucro respecto de los programas de acceso universal y de servicio universal, ii) ayudar a los responsables de las políticas, reguladores y administradores de los fondos de acceso universal a diseñar una nueva generación de programas de acceso universal; y iii) animar a los lectores a leer y hacer uso del estudio completo, incluyendo los estudios individuales para los 19 países, el modelo financiero de brechas, y el extenso número de documentos asociados, los cuales pueden ser descargados de la página de Internet de REGULATEL (www.regulatel.org).

Recuadro 1: Definiciones de Términos Claves A efectos de este documento se definen los siguientes términos claves. La Figura 1 recoge algunos de ellos e ilustra como interactúan, al nivel conceptual. El Recuadro 3 contiene ejemplos de cómo cuantificarlos. El Informe Completo contiene explicaciones detalladas de cada término. Acceso Universal: el acceso universal verdadero se logra cuando el 100 por ciento de un país dado tiene acceso a un servicio dado. En el contexto de este Informe, dicho servicio se entiende como la presencia de teléfono público o de un telecentro comunitario. Cobertura Universal Geográfica: La cobertura universal geográfica verdadera se alcanza cuando un servicio de telecomunicaciones dado está disponible al 100 por ciento de la población que vive en centros de población por encima de cierto tamaño. Servicio Universal: el servicio Universal verdadero se alcanza cuando un servicio de telecomunicaciones dado es asequible para el 100 por ciento de individuos o viviendas. Fondos de Servicio Universal (FSUs): Fondos establecidos por los gobiernos para financiar los programas de acceso universal o los programas de servicio universal. Nivel de penetración: la medida en que se ha logrado el acceso a un servicio dado. Frontera de eficiencia del mercado: el nivel de penetración alcanzable en un mercado competitivo que funciona bien dentro de un entorno regulatorio estable. Frontera de sostenibilidad: el nivel de penetración alcanzable en un mercado eficiente con la ayuda de una intervención financiera única para ayudar en los costos de arranque. Brecha de eficiencia del Mercado y/o brecha de Mercado: la diferencia entre el nivel actual de penetración del servicio y la frontera de eficiencia del mercado. Mejoras al marco legal, regulatorio e institucional pueden reducir la brecha de mercado. Brecha de acceso: la diferencia entre la frontera de eficiencia del mercado y un nivel de penetración del 100 por ciento. Las poblaciones afectadas por la brecha de acceso están en áreas donde los operadores privados no puede ofrecer servicio de una manera comercialmente sostenible sin alguna forma de incentivo financiero subsidiado por un Fondo de Servicio Universal (FSU). Los programas de fondos de servicio universal bien diseñados deben apuntar solamente a la brecha de acceso, no a la brecha de mercado.

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II. CONCLUSIONES CLAVES

1. Impacto sobre el Desarrollo Económico El impacto de la mejora en la cobertura y el acceso a las telecomunicaciones sobre el desarrollo económico ha sido significativo en todos los países. Al nivel micro-económico, numerosos estudios han demostrado que existe un tremendo monto de ahorros de costos directos e indirectos acumulados a la población general rural por usar teléfonos públicos financiados por fondos de acceso universal. Por ejemplo, un estudio realizado en 2006 en el Perú estimaba de manera conservadora que estos ahorros representaban de 2 a 3.5 veces el costo de usar los telefónos de FITEL. Los ahorros eran aún más altos para los hogares pobres3. Al nivel macro-económico, un creciente número de estudios ha estimado que el impacto en el desarrollo económico de un crecimiento anual del 10 % en el número de teléfonos celulares en Latinoamérica contribuye a un aumento anual del PIB de 0,3 a 0,5 %4. Aplicando la cifra más conservadora, el estimado de 0.3 %, se obtiene la conclusión que el crecimiento móvil entre 2000 y 2005 aumentó en promedio en los 19 países de Regulatel de un 4,78 % del PIB anual. Además, durante la última década, el sector de las telecomunicaciones ha seguido creciendo aun durante los períodos de contracción económica. Todos los 19 miembros de REGULATEL han establecido durante la última década alguna forma de programa o iniciativa de acceso universal, dirigida a aumentar el acceso a redes y servicios de telecomunicaciones. Casi todos los países han implementado una amplia variedad de iniciativas que usan uno de los siguientes cuatro mecanismos, o una combinación de ellos, que directa o indirectamente, apuntan al aumento de inversiones y de acceso a infraestructura de telecomunicaciones en áreas rurales de alto costo y áreas de bajos ingresos: 1.

Liberalización de mercado combinada con iniciativas regulatorias. Esto incluye obligaciones de acceso universal y regulaciones y condiciones especiales a favor de proyectos y operaciones en áreas de alto costo o de bajos ingresos. Casi todos los países han adoptado aspectos de este enfoque.

2.

Fondos de Servicio Universal (FSUs) que ofrecen subsidios parciales para programas destinados en gran parte a estimular el suministro de infraestructura por el sector privado en regiones rurales o sin servicio. 12 países miembros de Regulatel tienen FSUs. 10 de ellos han de hecho desembolsado una porción de los fondos. .

3.

Otros métodos de financiamiento e iniciativas de proyectos por gobiernos nacionales, estatales y locales, cooperativas, ONGs y otros (13 países). Un número en aumento de operadores privados está también implementando programas dirigidos en gran medida a la expansión de cobertura en áreas rurales de alto costo y al aumento de la demanda entre los consumidores de bajos ingresos.

4.

Programas decididos y controlados por el Estado utilizando subsidios cruzados y otros mecanismos de financiamiento dirigidos a las empresas públicas (3 países).

3

Galdo, Virigilio and Torero, Maximo, “The impact of telephones in rural areas: the case of Peru,” in Information and Communications Technologies for Development and poverty reduction.” The International Food Policy Research Institute, 2006.

4

Ver por ejemplo David Lewin and Susan Sweet, “The economic impact of mobile services in Latin America.” GSM Association. December 2005. p. 47-49.

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3

Resumen Ejecutivo

Figura 1: La Brecha del Mercado y Modelo de Brecha de Acceso

Áreas de alto costo

No sostenible Brecha de  Acceso

F rontera de Sostenibilidad Frontie r

Áreas de bajo costo

F rontera de Efic ienc ia del Merc ado

Brecha de Mercado N ivel actua l de acceso

Penetrac ión ac tual

F rontera de capac idad adquis itiv a

-

100% de la Población

Pobreza

100% de las Comunidades Acceso Universal

Brecha de Acceso es la que sucede mas allá de la frontera de eficiencia del mercado y antes del límite de sostenibilidad

F rontera de sostenibilidad

Oferta

Modelo Marco

Servicio Universal

-

Hogares con altos ingresos

Hogares con bajos ingresos

Aislamiento Geográfico 

De manda Brecha de Mercado: o de eficiencia del mercado “la brecha representa la diferencia entre el tamaño del mercado perfectamente eficiente y el mercado de acceso en el mundo presente real para determinado servicio

A continuación se resaltan algunas de los conclusiones más importantes con respecto a los programas o iniciativas de acceso universal. Se insta a los lectores, y en particular a los profesionales en el campo del acceso universal, a revisar el Informe Completo, el cual contiene extensa información sobre cada una de las conclusiones5.

2. Privatización y Competencia La penetración, cobertura y el acceso en los países de Regulatel han aumentado en forma espectacular gracias a la privatización y a la competencia (especialmente en el sector móvil), aunque en algunos países todavía existen porciones significativas de población rural sin cobertura de servicio telefónico de voz. Resulta del impacto de los cuatro mecanismos anteriormente mencionados que entre 1995 y 2004, el número total de teléfonos en los países de REGULATEL se multiplicó casi seis veces, aumentando de 45 a más de 265 millones, y los niveles de teledensidad total aumentaron de 10 a 50 teléfonos por cada 100 personas6. El motor principal de este crecimiento fue la expansión de los teléfonos móviles. Este servicio aumentó a una tasa de crecimiento anual promedio (CAGR) de 54 por ciento comparado con un CAGR de 10 por ciento para las líneas fijas. Este estudio encontró también que no solamente el número de abonados móviles aumentó en forma espectacular, sino que también la cobertura geográfica de las redes móviles está ampliándose rápidamente desde las áreas urbanas y suburbanas a áreas rurales de más alto costo. Las redes celulares y móviles

5

El Informe Completo, por ejemplo, contiene una evaluación detallada de los programas de acceso universal en los países de REGULATEL y una extensa discusión sobre soluciones tecnológicas altamente innovadoras para el suministro de infraestructura de TICs en zonas rurales.

6

En 2004 habían 96.2 millones de líneas principales, 169.6 millones de teléfonos celulares, con niveles de penetración de 18 por cada 100 habitantes y 31,9 por cada 100 habitantes respectivamente en los 19 países de REGULATEL.

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4

Resumen Ejecutivo

El estudio encontró un incremento notable del acceso a Internet, principalmente en las áreas urbanas. El número de usuarios de Internet pasó de menos de un millón en 1995, a casi 62 millones en 2004, y los niveles de penetración de Internet se mantienen en 10 usuarios por cada cien habitantes. El incremento en la penetración de Internet no resulta solamente del aumento de su penetración en el sector comercial y entre los consumidores de ingreso medio-alto, sino también del crecimiento explosivo de los telecentros. Un estudio realizado por CEPAL en 2005 sobre 12 países miembros de REGULATEL estima que casi 100.000 telecentros privados fueron establecidos, principalmente por pequeñas y micro-empresas, y que se establecieron unos 50.000 telecentros adicionales con la ayuda de un financiamiento parcial o totalmente público. El motor principal de la mejora en la penetración, cobertura y acceso a las telecomunicaciones durante la última década, ha sido la inversión privada incentivada por las iniciativas de privatización y liberalización. Entre 1994 y 2005, el sector privado invirtió más de 116 mil millones de US$ en el sector de las telecomunicaciones en Latinoamérica. La mayoría de las inversiones del sector privado se hicieron durante y poco después de la privatización, cuando los operadores invirtieron grandes cantidades para satisfacer una gran demanda reprimida, y en algunos casos para cumplir con las obligaciones de sus respectivos contratos. Los niveles de inversión han disminuido inmediatamente después de esta oleada inicial de inversiones post-privatización. 3. Evaluación de las Brechas La brecha de eficiencia de mercado en el servicio de telefonía móvil y en el acceso comunitario al Internet es menor de lo esperado, mientras que la brecha de acceso al Internet de banda ancha se mantiene muy alta. El marco analítico que provee las bases para este estudio está ilustrado en la Figura 1 y las definiciones claves están contenidas en el Recuadro 1. Los elementos sobresalientes de las conclusiones del estudio respecto de las brechas de mercado y de acceso en los 11 países de REGULATEL que proporcionaron datos suficientes, están ilustrados en la Figura 27. Entre las conclusiones más notables, se destaca que la brecha de eficiencia en el mercado de teléfonos celulares es mucho menor de lo que se esperaba inicialmente, y que en muchos países el costo de suministrar subsidios públicos para cubrir la brecha restante en el acceso público al servicio de teléfono de voz usando tecnología celular será significativamente mayor que el costo por unidad de la primera generación de programas de acceso universal (es decir, el costo de oportunidad de los programas de acceso universal en algunos países será muy alto).8

7

Los 11 países que proporcionaron suficiente información para ser incluidos son Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana, y Uruguay.

8

El Informe Completo contiene una explicación detallada de cómo las brechas de eficiencia de mercado y de acceso fueron medidas y evaluadas, así como detalladas hojas de cálculo del modelo aplicado a cada país.

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Resumen Ejecutivo

RESUMEN EJECUTIVO

igualmente se están expandiendo más rápidamente a áreas anteriormente consideradas como comercialmente inatractivas. Esto se debe a la competencia en el mercado, a la disminución de los costos de equipo, y a una demanda superior a lo esperado. Además, los operadores están encontrando nuevas formas de operaciones comercialmente viables en áreas con un ingreso promedio por usuario (ARPU) cada vez más bajo. Finalmente, los teléfonos celulares ya no son considerados como artículos de lujo, y más bien se han convertido de hecho en el servicio básico preferido para muchos consumidores de bajos ingresos, gracias a precios cada vez menores, planes prepago y “El que llama paga”.

Cuadro 2: Análisis de brechas en países selectos1: Agregado Cobertura Celular Para cubrir esta población, el subsidio necesario sería de $38.6 mil millones ($736 por persona)

13% 10%

Acceso al Internet Para cubrir esta población, el subsidio necesario sería de $27.0 mil millones ($479 por persona)

14%

14%

Cobertura de Banda Ancha Para cubrir esta población, el subsidio necesario sería de $17.4 mil millones ($297 por persona)

11%

35%

11%

65%

Current Acceso Access Actual

Meta: pueblos con más de 300 hab. Subsidio requerido: $5.4 mil millones ($126 por persona) vs. $6.4 por persona en programas de primera generación2.

Market Gap Access Gap Brecha Brecha de mercado de acceso

61%

Meta: pueblos con más de 300 hab. Subsidio requerido: $4.0 mil millones ($70 por persona)

10%

40%

Acceso Current Actual Access

Brecha Brecha Market Gap Access Gap de mercado de acceso

15%

Acceso Current Actual Access

Meta: pueblos con más de 300 hab. Subsidio requerido: $4.2 mil millones ($30 por persona)

Brecha Brecha Market Gap Access Gap de mercado de acceso

1 Los países que entregaron información incluida en el modelo son: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, Ecuador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay. Tablas detalladas para cada país se incluyen en las hojas de cálculo del modelo de brechas, y pueden ser conseguidas a través de la página web de Regulatel (disponible pronto). 2 Los datos sobre promedios de la primera generación de subsidios se han estimado con información recopilada por el Banco Mundial para proyectos en Chile, Colombia, República Dominicana, Guatemala, Perú, Nepal, Nicaragua, Nigeria y Uganda.

Este estudio concluyó que el sector privado podría proveer señales celulares en una base comercial para cubrir más del 75 % de la población en la mayoría de los países de Regulatel. Sin embargo, concluyó también que algunos países con condiciones geográficas extremadamente difíciles y bajo ingreso tienen una cobertura de redes celulares o móviles de menos del 60 por ciento, y que la expansión de las redes celulares en estas áreas rurales aisladas podría no ser factible en un futuro cercano sin regulación o incentivos financieros adicionales9. El estudio encontró que el acceso actual al Internet es similar al de la cobertura celular. La cobertura actual de las redes de banda ancha es comparable con la de los teléfonos al principio de los años 90, y sigue existiendo una amplia brecha en el mercado y una brecha aún mayor en el acceso. Es importante señalar el hecho de que los costos (y por consiguiente, los subsidios requeridos), suben exponencialmente a medida que los programas de acceso universal tratan de alcanzar ciudades más pequeñas. Por ejemplo, tratar de cerrar la brecha del acceso a la banda ancha en pueblos de más de 300 habitantes costaría alrededor de 26 US$ per persona, mientras que tratar de hacer lo mismo cubriendo toda la población costaría 297 US$ por persona. 9

Este estudio usó la cobertura de señal celular, en vez de simples niveles de penetración del teléfono celular, para estimar la brecha de eficiencia del mercado y la brecha del acceso. Utilizar este indicador en lugar de los niveles de penetración permite obtener estimaciones de la cobertura más altas que las estimaciones basadas exclusivamente en datos tradicionales de nivel de penetración. Esto es porque incluye información no sólo referente a los abonados actuales, sino también a no-abonados que viven en un área dada cubierta por señales celulares. Las estimaciones de brechas en este estudio permiten una mejor evaluación del mínimo de inversiones y subsidios necesarios desde la perspectiva del lado de la oferta. Estudios adicionales de la demanda serían necesarios para estimar las necesidades de subsidio de programas de servicio universal.

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Los programas de acceso Universal que usan fondos de acceso universal para incrementar el acceso comunitario a teléfonos y apalancar la inversión privada han sido bastante exitosos. Como se resumió en el Recuadro 2, los programas dirigidos a teléfonos públicos han sido altamente exitosos. El estudio concluyó que los programas de acceso universal implementados en 12 de los 19 países de REGULATEL han brindado teléfonos públicos, de forma comercialmente sostenible, a por lo menos 10.7 millones de personas que anteriormente tenían que viajar decenas de kilómetros para encontrar uno. En el Perú, la distancia promedio que debían recorrer 6.4 millones de personas del área rural para encontrar un teléfono público disminuyó de 56 km. a 5,7 km en un espacio de tres años, entre 1999 y 2002. Esto acorta el tiempo de viaje de un día o más, a unas cuantas horas como mucho. Los programas de telecentros comunitarios han tenido también un impacto significativo, aunque más difícil de cuantificar. Los fondos de acceso universal suministraron financiamiento al menos a 19.190 telecentros beneficiando una población de al menos 9.77 millones de personas10.

Recuadro 2: Logros y limitaciones de los Programas de Acceso Universal

¾ Se han instalado al menos 27.131 teléfonos públicos en más de 12.927 localidades rurales, beneficiando aproximadamente a 10.71 millones de personas. ¾ Se han instalado al menos 19.190 telecentros comunitarios, beneficiando aproxima-damente menos a 9.7 millones de personas. ¾ Se ha provisto servicio de manera comercialmente sostenible a una cantidad bastante alta de población rural. ¾ Los FSUs de 12 países han recaudado más de 2.6 mil millones de US$, de los cuales han gastado solamente 297 millones (o sea el 10%). Entre los FSUs que han gastado alguna porción de sus fondos, el nivel del desembolso sube al 40%. Algunos países han gastado el 80% o más de sus FSUs. Es importante señalar que algunos de los programas de FSUs más eficaces se encuentran en países con baja relación de desembolsos. Así, la relación de desembolso no debería ser el mecanismo principal para evaluar la eficacia de los FSUs.

El Recuadro 2 también muestra que los fondos de servicio universal que proveen un subsidio parcial sobre inversión de capital han logrado apalancar en promedio de uno a cuatro veces el monto de inversión del sector privado11. El uso de fondos públicos para programas de acceso universal ha tenido un efecto multiplicador significativo que demuestra la eficacia de las asociaciones “público-privadas” bien diseñadas (PPP, “Public-Private Partnerships”). Existe un creciente número de iniciativas, algunas de ellas muy innovadoras, que apuntan al incremento del acceso a las telecomunicaciones, y que se encuentran en curso de diseño o de implementación por operadores privados y, en un nivel sub-nacional, por cooperativas, pequeños operadores, organizaciones comunitarias y ONGs. Sólo tres países, aquellos que no han privatizado y reformado sus sectores de telecomunicaciones, siguen dependiendo de las obligaciones de acceso universal impuestas por los operadores públicos o parcialmente públicos, con resultados variables. 10

Vale notar que, con base en información anecdótica, parece que el número de telecentros privados localizados en áreas rurales que no usaron financimiento pública excede por mucho el número de telecentros que recibieron fondos públicos.

11

Las estimaciones respecto del efecto apalancador de las subsidios de FSU han sido tomadas de un estudio interno del Banco Mundial sobre FSUs en Chile, Colombia, República Dominicana, Guatemala, Perú, Nepal, Nicaragua, Nigeria y Uganda.

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4. Fondos de Acceso Universal

De la misma manera, los mecanismos más comúnes usados para asignar los fondos de acceso universal, ha sido la subasta de subsidio mínimo12 y el pago de subsidios en un periodo de tiempo (los cuales son clasificados como formas de ayuda basada en resultados (OBA por sus siglas en inglés).13 El uso de licitaciones competitivas ha sido altamente exitoso en términos de mayor transparencia y de multiplicación de inversiones adicionales por parte del sector privado. Además, debido a la naturaleza competitiva de las licitaciones, el monto solicitado de subsidios a menudo ha sido menor de lo inicialmente estimado por los fondos de servicio universal (en algunos casos no se solicitó ningún subsidio). 1.

Algunos fondos de acceso universal están subutilizados y desembolsan fondos ineficientemente. Algunos de los programas de FSU más eficaces se encuentran en países con una baja relación de desembolso, por razones más allá del control de los administradores de los fondos. Por lo tanto, la relación de desembolsos de los FSU (es decir, el monto utilizado en función de la cantidad recaudada) no debe ser el principal indicador utilizado para evaluar la eficacia de los FSUs. Sin embargo, es lamentable que de los 2.61 mil millones de US$ recaudados por 13 países miembros de Regulatel para sus programas de acceso universal, sólo 297 millones (o el 11,.3 %) se hayan desembolsado o utilizado (Recuadro 2 y Cuadro 1). Si se excluyen los países que no han desembolsado fondos, la relación promedio de desembolsos aumenta a 40 por ciento. res países solamente han utilizado o asignado el 90 % o más de sus fondos; cuatro han usado o asignado el 40 % o menos de sus fondos, y seis fondos no se han utilizado en absoluto. Los motivos por los que no se han desembolsado los fondos de acceso universal son generalmente: a) disputas legales y/o jurisdiccionales entre administradores del fondo de acceso universal y otros ministerios, b) desviación de los fondos de acceso universal para usos diferentes de los inicialmente diseñados, y c) restricciones impuestas a los FSUs para mejorar balanzas fiscales. El desembolso ineficiente de fondos se debe en gran parte a: i) una definición demasiado estrecha de los programas elegibles, aceptando solamente los proyectos dirigidos a los teléfonos públicos y al Internet comunitario14, ii) la sobre-estimación del monto de subsidios que los operadores solicitarían, iii) requisitos de aprobación de los programas por dos o más ministerios de conformidad con los trámites de revisión del gasto público y de supervisión y, en algunos casos, para demostrar en forma concluyente que los subsidios están bien diseñados y no financian inversiones planeadas del sector privado; y, iv) imposición de importantes cargas legales, administrativas y financieras que actúan como obstáculo a la participación de los operadores en las licitaciones, en particular los pequeños. En algunos casos, programas bien diseñados de acceso universal han sido requeridos para realizar extensos estudios de oferta y demanda en el terreno, un proceso de consultas públicas y un proceso de licitación, lo cual toma típicamente de uno a dos años para completar y crea

12

Las subastas de mínimo subsidio son licitaciones abiertas y competitivas adjudicadas a la empresa que pida la menor cantidad de subsidios públicos.

13

Los programas de ayuda basada en los resultados (OBA) son programas que condicionan el pago de subsidios con el cumplimiento de criterios de ejecución predefinidos, como instalación de teléfonos rurales en ciertas áreas, y pago de subsidios en un período de tiempo basado en el cumplimiento de metas predefinidas de ejecución o de etapas de servicio continuo. Los programas de OBA usan con frecuencia las subastas de subsidio mínimo, pero los subsidios pueden ser otorgados y asignados usando otros criterios.

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Si los fondos universales del acceso adoptan la definición de “fondo universal de acceso” recomendada en este estudio, es probable que la demanda por utilizar fondos de acceso universal aumentará. Veáse sección “Recomendaciones” del presente Informe Completo.

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2.

Los programas de acceso universal son en mayor parte auto-financiables y proveen suficientes fondos dadas las metas actuales. Los dos mecanismos predominantes usados para financiar programas de acceso universal son i) impuestos o tasas del 1 al 3 % sobre los ingresos de los operadores de telecomunicaciones, y ii) asignaciones periódicas de los ingresos generales del gobierno. En la mayoría de los países de REGULATEL, estos mecanismos proveen un financiamiento más que suficiente para los programas de acceso universal tal como están definidos actualmente. El reto actual es utilizar de manera eficiente y desembolsar a su debido tiempo los fondos recaudados. Algunos países desarrollados imponen tasas de servicio universal significativamente más altas a sus operadores, pero estos fondos son generalmente utilizados en el tiempo previsto y financian una amplia variedad de programas de servicio universal dirigidos a poblaciones de bajos ingresos, ciudadanos de la tercera edad y personas minusválidas. También financian programas destinados a aumentar el acceso al Internet en escuelas, bibliotecas y áreas públicas.

5. Programas de Acceso Universal El uso de los fondos de acceso universal para telecentros comunitarios tiene un historial contradictorio para asegurar el uso eficaz del Internet. Muchos programas de acceso universal han financiado el establecimiento de telecentros comunitarios de Internet de propósito general. Los programas de telecentros han sido relativamente exitosos en términos de suministro de acceso al Internet a muchas comunidades rurales por primera vez, lo cuál es un logro importante. Sin embargo, muchos de estos telecentros de propósito general (especialmente los desarrollados con poca consulta a la comunidad) necesitan subsidios permanentes para financiar sus operaciones y tienen un historial contradictorio en cuanto a su adopción y uso efectivo por las poblaciones-objetivo. Esto es particularmente cierto para los que se han desarrollado con poca consultación con las comunidades locales. Los programas de telecentros más exitosos son aquellos que han sido ligados desde su inicio a metas específicas tales como educación a distancia y gobierno en línea, y que incluyen una amplia gama de programas de fortalecimiento de la capacidad institucional y de apoyo. Estos últimos son muchas veces implementados en coordinación con otras entidades de gobierno, comunidades locales, empresas y organizaciones no gubernamentales. Los programas de acceso universal no son un sustituto de las reformas del sector ni de las mejoras periódicas del marco legal, regulatorio e institucional. Los programas de acceso universal son más eficaces cuando forman parte de un esfuerzo más amplio de reformar el marco legal y regulatorio entero del sector de las telecomunicaciones. Dicho esfuerzo más amplio debe concentrarse en atraer más inversión, fomentar la competencia y establecer instituciones de regulación transparentes y sujetas a rendición de cuentas. Muchos operadores expresan que en algunos casos los desafíos más grandes al suministro de servicios en áreas rurales no son de naturaleza comercial, sino más bien obstáculos legales y regulatorios, en particular la obtención de todas las licencias y permisos requeridos, la gestión y los derechos del espectro radioeléctrico, la interconexión, los derechos de vía, los impuestos y otras tasas del estado o gobierno local y la falta de obligaciones de compartir infraestructura. En ciertos países, los obstáculos regulatorios están dificultando el uso y el desarrollo de nuevos mercados y de innovaciones tecnológicas tales como voz sobre Protocolo Internet (VoIP por sus siglas en inglés), Wi-Fi, Wi-Max y otras tecnologías inalámbricas que podrían bajar el costo de, y mejorar el acceso a, las TICs en áreas rurales.

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Resumen Ejecutivo

RESUMEN EJECUTIVO

más retrasos en el uso de los fondos de acceso universal. En varios países los fondos de acceso universal han sido desviados para financiar iniciativas del gobierno en otros sectores.

El éxito de la primera generación de programas de acceso universal fue debido en gran medida al hecho de que eran parte de amplias iniciativas del gobierno apuntando a reformar el papel del Estado en la economía, a aumentar las inversiones del sector privado y a estimular el desarrollo del sector de las telecomunicaciones, y también al hecho de que los retos y requisitos tecnológicos eran muchos más simples en aquella época. No obstante, a medida que la primera ola de programas maduraba y que la gama de servicios de TICs se ampliaba para incluir el Internet, los programas de acceso universal se hicieron más complejos. En consecuencia, la coordinación entre los programas de acceso universal y otras iniciativas del gobierno fue de manera general debilitándose. Esto ha resultado con frecuencia en la duplicación de los programas e iniciativas del gobierno, y el uso ineficiente de recursos financieros públicos. En algunos países, aumentar la coordinación entre las iniciativas del gobierno resultó a menudo ser muy difícil, aun cuando tales esfuerzos fueron apoyados por los administradores de FSU y los reguladores. La falta de redes troncales nacionales y de redes de banda ancha de última milla son obstáculos a la cobertura universal y a las metas de acceso universal. Con pocas excepciones, la expansión de redes comercialmente viables en más áreas rurales y hacia el interior de muchos países se encuentra limitada por la falta de una red troncal asequible y de acceso de banda ancha de última milla. Esto es particularmente cierto en cuanto a aquellas diseñadas para proveer aplicaciones de uso intensivo del ancho de banda y de servicios integrados de voz y datos IP. Los programas de acceso universal centrados principalmente en incrementar la telefonía o el acceso comunitario al Internet no han creado suficientes incentivos hasta el momento para motivar el aumento de las inversiones en red troncal o infraestructura de banda ancha. Estas brechas de infraestructura son un obstáculo mayor a la provisión de solución de banda ancha de última milla usando tecnologías inalámbricas. No obstante, ningún programa de acceso universal en América Latina ha establecido explícitamente una meta de expansión de la red troncal. Existe una presión en aumento para que la infraestructura de última milla provea más que el acceso Internet de banda angosta/dial-up, ya que los consumidores y las aplicaciones requieren más ancho de banda para un uso más eficaz del Internet. Recientes innovaciones tecnológicas y de mercado (en particular en cuanto a tecnologías terrestres y satelitales) han disminuido el costo de redes troncales y de banda ancha de última milla y expandido drásticamente la gama de soluciones viables que usen menos ancho de banda15. En resumen, la innovación tecnológica y de mercado, así como las cambiantes necesidades del consumidor, han incrementado la demanda por más ancho de banda y al mismo tiempo han permitido proveer más ancho de banda mediante el uso de una variedad de soluciones inalámbricas de bajo costo. Los programas de acceso universal se concentran en gran parte en estimular la oferta, y están diseñados mayormente por agencias gubernamentales para seguir un enfoque de arriba hacia abajo. A la fecha, la mayoría de programas de acceso universal se han concentrado en estimular el aumento de suministro de infraestructura de telecomuni-caciones en zonas rurales. Estas iniciativas del lado de la oferta tienden mayormente a canalizar los recursos directamente a los operadores y/o proveedores de equipos de telecomunicaciones y de TICs con base en objetivos establecidos por las agencias gubernamentales. Recientemente, algunos países han permitido que operadores y comunidades locales propongan programas de acceso universal o pilotos, pero estos enfoques de abajo hacía arriba plantean retos especiales para el financiamiento con fondos del sector público sin pasar por un proceso de licitación pública u otro mecanismo para evaluar el nivel adecuado de subsidio. Al mismo tiempo, otros países han empezado a utilizar algunos de sus fondos

15

Se insta a los lectores a revisar el Informe Completo, ya que contiene extensas descripciones y evaluaciones de cómo las muchas innovaciones tecnológicas, financieras, comerciales y de entrega de servicios están creando nuevas opciones comercialmente sostenibles para el suministro de infraestructuras y servicios de TICS a zonas rurales.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

10

Resumen Ejecutivo

Muchos programas de acceso universal carecen de metas claras y de parámetros adecuados en su diseño y el monitoreo de su progreso. Los programas de acceso universal de primera generación financiados públicamente que tuvieron más éxito son aquellos que establecieron objetivos claros, medibles y alcanzables. Estos objetivos concernían principalmente el acceso universal, como la distancia promedio que se necesita viajar para llegar a un teléfono público o a un telecentro comunitarios. Las estadísticas más ampliamente disponibles utilizadas para medir el acceso universal son las de penetración a nivel nacional o subnacional. Ello provee un punto de referencia básico pero inadecuado para medir el éxito o el fracaso de los programas de acceso universal. La falta de parámetros adecuados y oportunos para un sector dinámico como el de las telecomunicaciones hace especialmente difícil para los responsables de políticas obtener apoyo para estos programas y medir sus progresos, lo cual es crítico para todos los programas financiados por el Estado. Es más, las estadísticas existentes no permiten una fácil comparación de las metas y de los programas de acceso universal entre países, o entre regiones de un mismo país. El servicio Universal no es todavía una meta. A la fecha, ningún país miembro de REGULATEL ha implementado un programa apuntando al verdadero “servicio universal” en el sentido de asegurar que el servicio sea costeable por virtualmente todos los habitantes o familias de una zona particular. El énfasis en acceso universal en vez de servicio universal fue una decisión racional respecto del uso de recursos limitados durante la primera generación de los programas de acceso universal. Los operadores privados han implementado iniciativas (como programas de subsidio a los aparatos, planes de llamadas pre-pago y planes “El que llama paga”) que de hecho han actuado como programas de servicio universal, en la medida en que hicieron más fácil para los usuarios de bajos ingresos adquirir y usar un teléfono celular16. Más recientemente, algunos países que han alcanzado las metas iniciales de sus programas de acceso universal han empezado a considerar la posibilidad de implementar algunos programas o pilotos de servicio universal.

16

Este estudio no examinó en detalle ni evaluó la naturaleza y el impacto de estos programas del sector privado, ni evaluó su impacto y asequibilidad para comunidades de bajos ingresos.

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Resumen Ejecutivo

RESUMEN EJECUTIVO

de acceso universal para financiar parcialmente pequeños programas pilotos generados por comunidades y/u operadores. Existen varios usos innovadores potenciales para los fondos de acceso universal, que hasta el momento, no han sido utilizados por ningún país de Regulatel. Algunas de estas iniciativas potenciales incluyen lo siguiente: i) proveer préstamos de bajo costo a los operadores rurales, como ya se hizo en algunos países desarrollados, ii) crear fondos de capital de riesgo para acceso rural, iii) ayudar a los operadores a solicitar subsidios o a cumplir con los requisitos legales, financieros o administrativos para participar en licitaciones o programas de acceso universal, y iv) apoyar capacitación y asistencia a pequeños operadores y cooperativas rurales para que adopten prácticas innovadoras de negocio, administración, mercadotecnia y entrega de servicios.

III. RECOMENDACIONES

El Informe Completo ofrece una amplia gama de recomendaciones dirigidas a los responsables de las políticas, reguladores, fondos de acceso universal, sector privado y sin fines de lucro, REGULATEL e instituciones financieras. Las secciones de recomendaciones contenidas en cada capítulo están reunidas en el Anexo 1, para consultación más fácil en un solo lugar. Aunque estas recomendaciones están estrechamente ligadas entre sí, se pueden categorizar en tres grupos principales, como sigue: 1. ACTUALIZAR Y REDEFINIR EL ACCESO UNIVERSAL Y ESTABLECER NUEVAS METAS. Los responsables de las políticas y los reguladores deberían actualizar y redefinir los programas de acceso universal y establecer nuevas metas medibles de acuerdo con el marco delineado en la Figura 3 y el Recuadro 3. Los objetivos categorizados como de acceso universal deberían ahora re-categorizarse en dos conceptos distintos, como sigue: i) la “cobertura geográfica universal”, lo cual significa desplegar en un área geográfica clave una infraestructura vital de TICs, tal como señales de redes móviles, o puntos de interconexión a la red troncal, y ii) el “acceso universal comunitario”, es decir asegurar el acceso comunitario asequible a un determinado paquete de servicios, tal como teléfonos comunitarios públicos o telecentros comunitarios de Internet (Figura 3 y Recuadro 3). La nueva generación de programas debería tomar en cuenta lo siguiente: i) los logros y lecciones de la primera generación de programas de acceso universal, ii) la naturaleza y el tamaño de la brechas de eficiencia del mercado y de acceso, iii) las novedades en el mercado, iv) las innovaciones tecnológicas,y v) los diferentes perfiles y distribuciones de ingreso, la geografía y las políticas en cada país..Debería existir mayor concentración en mejorar el acceso al Internet y su uso productivo. Pocos países, si alguno, necesitan o pueden costear el tratar de alcanzar todas las metas al mismo tiempo. Los responsables de las políticas deberían disponer de opciones más claras y más explicitas para elegir los objetivos de las políticas. Siempre habrá diferencias entre los países en términos de definición exacta, de metas y de prioridades. En cuanto al servicio universal, las metas deberían ahora re-categorizarse en dos conceptos distintos, como sigue: i) la ”conectividad asequible”, lo cual se refiere a disminuir el costo de entrada de la compra o alquiler de un teléfono, teléfono celular o aparato de TICs para individuos o familias de bajos ingresos o con discapacidades especialmente selec-cionadas como objetivo, y ii) el “servicio asequible”, es decir hacer los costos mensuales o recurrentes de uso de las TICs más asequibles para individuos o familias con bajos ingresos o con discapacidades, específicamente determinados (Figura 3 y Recuadro 3).

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

12

Resumen Ejecutivo

ENFOQUE CONCEPTUAL

Programas de Primera Generación

Programas de Nueva Generación Acceso Universal Cada habitante tiene acceso razonable y costeable al teléfono y al Internet de forma comunitaria

Acceso Universal Suministrar telefóno público en zonas rurales

Cobertura Universal X% de la población debería poder comprar servicios privados de TIC si pueden costear el precio del mercado

Servicio Universal

Servicio Universal

No aplicable a Latinoamerica debido a los bajos niveles de penetración y de ingresos

Aplicable donde las metas de cobertura universal y de servicio universal se han logrado. Individuos y familias pueden costear la conexión a y el uso de intraestructura y de servicios básicos de TIC

CARACTERÍSTICAS DE IMPLEMENTACIÓN

Innovaciones de tecnologías y de Mercado

• • • • • •

Un solo ministerio y poca coordinación De arriba hacía abajo Centrado en el teléfono Enfoque en la oferta Enfoque en la Infraestructura Fondos asignados por subastas de mínimo subsidio • Lento desembolso de los fondos

• Coordinación ministerial y fuerte liderazgo • El administrador del Fondo tiene más autonomía • De arriba hacía abajo y de abajo hacía arriba • Convergencia centrada en IP • Enfoque integrado: oferta y demanda, infraestructura y fortalecimiento institucional • Fondos asignados usando una variedad de mecanismos (incluyendo préstamos y fondos de capital riesgo) • Desembolso más rápido de los fondos

Los responsables de políticas deberían proceder muy cautelosamente con proyectos piloto, y tomar precauciones adicionales para asegurar que estos pilotos no generen subsidios a comunidades o beneficiarios no deseados17. La innovación tecnológica permite proveer infraestructura de red troncal ó de conectividad más rápida de manera comercialmente viable a mercados cada vez más pequeños. Las políticas de fondos de servicio universal deberían incentivar la expansión de redes troncales en áreas rurales donde sea comercialmente viable, con el fin de reducir la escasez de infraestructura en zonas rurales. Los gobiernos deberían considerar la asignación de fondos para desarrollar la infraestructura de red troncal como parte de programas más amplios de educación a distancia y gobierno en línea basados en asociaciones público-privadas. Los FSUs, independientemente o como complemento de otros programas del sector público, deberían diseñarse para estimular el desarrollo y el uso de tecnologías innovadoras inalámbricas que permitan proveer un mejor acceso al Internet en áreas rurales y de bajos ingresos.

17

Por ejemplo, los subsidios no deberían financiar costos de gestión. Deberían ser estructurados para estimular la inversión privada. Para programas como educación a distancia y gobierno en línea, el FSU debería centrarse principalmente en la infraestructura, y otros ministerios deberían estar a cargo de financiar los demás componentes.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

13

Resumen Ejecutivo

RESUMEN EJECUTIVO

Figura 3: Evolución de los Programas de Acceso Universal

Recuadro 3: Establecer metas medibles para los programas de nueva generación El éxito de los nuevos programas de acceso universal está vinculado al establecimiento de metas realistas y medibles. Los miembros de REGULATEL deberían acordar una serie común de indicadores. Todos los países de Regulatel deberían establecer sus propios objetivos numéricos utilizando el mismo juego de indicadores, lo cual debería ser la base para establecer los objetivos promedios regionales. A continuación se presenta un ejemplo de este tipo de indicadores. Acceso Comunitario Universal: el X% de la población del país se encuentra a X km de un teléfono público y/o de un telecentro comunitario de Internet. Cobertura geográfica universal: el X% de los habitantes de todas las municipalidades con población superior a X deberían tener cobertura por una señal de red móvil/celular y/o señal de un punto de acceso al Internet independientemente de la capacidad o voluntad de pagarlo. Servicio universal, 1ra Parte: conectividad costeable: una vez logradas las metas de acceso universal y de cobertura universal, el precio para el usuario de un aparato de teléfono/IP debería ser costeable para el X% de la población de un país dado, como demostrado por las cifras concretas de suscripción y uso. Servicio universal, 2da Parte; servicio costeable: una vez logradas las metas de acceso universal y de cobertura universal, el precio recurrente para el usuario de un nivel mínimo de servicio de teléfono o de Internet debería ser costeable par el X% de la población de un país dado, como demostrado por las cifras concretas de suscripción y uso.

2.

18

ACELERAR, SIMPLIFICAR Y DIVERSIFICAR EL USO DE LOS FONDOS DE ACCESO UNIVERSAL. Los responsables de las políticas y los administradores deberían implementar una gama de innovaciones destinadas a reducir o eliminar los “cuellos de botella” que detienen el uso y el desembolso de los fondos de acceso universal. Los pasos específicos serán diferentes por cada país, pero las opciones incluyen: a.

Implementar mecanismos que permitan y faciliten proyectos de acceso universal diseñados por los operadores. Estos mecanismos, sin embargo, necesitan incluir salvaguardas para asegurar su uso en forma efectiva, eficaz y sujeta a rendición de cuentas, y que todos los fondos no serán enteramente utilizados por los operadores más grandes y mejor financiados.

b.

Establecer mecanismos que estimulen a pequeños operadores y nuevos emprendimientos. Una porción de los FSUs debería ser utilizada para financiar operaciones de micro-financiamiento, incluyendo préstamos o donaciones. De igual manera se podrían establecer pequeños proyectos piloto que usen recursos del FSU para facilitar el financiamiento de empresas que suministren infraestructura o servicios de acceso o servicio universal18. Estos pilotos deben tener criterios, condiciones y salvaguardas cuidadosamente elaborados.

El uso de montos del FSU para inversión de capital deberá incluir garantías para asegurar que estas empresas no se conviertan en empresas del sector público que compitan injustamente con operadores privados o que se beneficien de un tratamiento regulatorio especial.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

14

Resumen Ejecutivo

Simplificar y racionalizar la asignación de los fondos de acceso universal. Si bien los programas de acceso universal deberían mantener la misma disciplina financiera que otros programas bajo financiamiento público, también deberían evitar largas demoras en el proceso de revisión, lo cual puede socavar su razón de ser, y su apoyo19. Muchos programas han tomado de dos a cuatro años desde el diseño hasta la implementación, un ciclo de vida demasiado largo para un sector dinámico como el de las TICs. Este largo ciclo de vida puede crear retos desalentadores para los gobiernos que con frecuencia enfrentan restricciones presupuestarias que no les permiten tomar compromisos financieros más allá de un solo año fiscal. Algunos países han superado esta limitación con la creación de cuentas especiales de depósito en custodia o de fondos fiduciarios, pero estos últimos añaden una capa adicional de burocracia. En la misma línea, los responsables de políticas deberían racionalizar y simplificar los procesos de solicitud y utilización de fondos de acceso universal, mediante la eliminación de requisitos administrativos innecesarios y la provisión de alguna asistencia a los operadores para cumplir con los pasos requiridos.

d. Resaltar el papel de fortalecimiento de las instituciones públicas y el desarrollo de contenido relevante, promoviendo una demanda mayor del uso de las TICs entre una determinada población. Las iniciativas de financiamiento deberían incorporar componentes y requisitos para fortalecimiento institucional entre poblacionesobjetivo, en particular las de áreas rurales, que pueden no estar familia-rizadas con el potencial y el uso del Internet y otras TICs. Los fondos de acceso universal deberían recompensar programas que promuevan el desarrollo del contenido y aplicaciones de TICs relevantes y útiles a la población local. e. Eliminar las aprobaciones ex-ante y otros retrasos exageradamente gravosos, y adoptar mecanismos “pague según el uso” o “úselo o piérdalo”. En varios países de Regulatel, los fondos de acceso universal no se han utilizado o se están utilizando a un ritmo extremadamente lento. Los responsables de las políticas deberían considerar la adopción de mecanismos transitorios que limiten la cantidad de fondos que se recaudan hasta que los fondos existentes se empiecen a usar para el propósito original. Los responsables de las políticas deberían igualmente considerar la adopción de mecanismos “pague según el uso” o “úselo o piérdalo” que vinculen la recaudación de fondos con los desembolsos. 3.

IMPLEMENTAR

REFORMAS JURÍDICAS, REGULATORIAS E INSTITUCIONALES, INCLUYENDO LAS OBLI-

GACIONES DE CONSTRUCCIÓN, PARA CERRAR LA BRECHA DE MERCADO Y MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO.

Los marcos legales y regulatorios latinoamericanos, como es el caso en casi todos los países desarrollados y en desarrollo, no han seguido el ritmo de las innovaciones tecnológicas y de mercado. Esto es un factor clave que contribuye a la existencia de brechas de mercado. Según el servicio (telefonía móvil, Internet comunitario y banda ancha), las brechas de mercado en Latinoamérica van del 10 al 40 %. Con el fin de reducir estas brechas, los administradores de fondos deberían trabajar activamente con los responsables de políticas, ministerios y reguladores para implementar reformas para eliminar o reducir los obstáculos jurídicos y regulatorios que

19

Estas demoras también socavan los programas de FSU porque hasta que los fondos FSU estén aprobados para su uso, pueden haber ocurrido innovaciones tecnológicas o de mercado que requieren reevaluar las metas de un programa de FSU específico.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

15

Resumen Ejecutivo

RESUMEN EJECUTIVO

c.

dificultan la inversión en las áreas sin servicio. Es importante notar que algunos de los obstáculos más grandes no se encuentran dentro de la jurisdicción de los ministerios o reguladores de telecomunicaciones. Por lo tanto, es crítico contar con un liderázgo fuerte y de alto nivel que asegure una coordinación y cooperación efectivas entre ministerios, y entre gobiernos nacionales, regionales o locales. Dado el rápido ritmo de la innovación tecnológica en el sector de las TICs, el proceso de reforma debe realizarse de manera continua. Si bien la naturaleza exacta de los obstáculos y de las reformas necesarias varía por país, un listado no exhaustivo pero priorizado de las reformas claves incluye: i) imponer obligaciones a los operadores más grandes para cubrir las áreas sin servicio consideradas como comercialmente viables, ii) disminuir los impuestos y tasas regulatorias, en particular sobre el radio espectro, iii) eliminar las restricciones sobre el uso de ciertas bandas de radio espectro en áreas rurales, iv) deregular explícitamente la VoIP, v) simplificar los procesos de licencia para los operadores rurales, vi) facilitar la obtención de derechos de vía, y vi) exigir y hacer aplicar la compartición de infraestructura entre operadores de telecomunicaciones, y también con proveedores de infraestructura électrica, de gas, agua y de redes viales.

Recuadro 4: Mecanismos innovadores para asignar fondos de acceso universal Con el fin de acelerar el desembolso de los fondos de servicio universal y para estimular las propuestas originadas por la demanda, los responsables de las políticas deberían experimentar con mecanismos otros que los de subastas de mínimo subsidio, por medio de proyectos piloto. El financiamiento de estos pilotos por fondos de servicio universal debería ser limitado, hasta que se demuestre su eficacia. Se podrían considerar los siguientes enfoques innovadores: -

Proveer donaciones a pequeños proyectos piloto: reservar fondos cada año para financiar pilotos para probar nuevos enfoques y tecnologías.

-

Implementar un enfoque estructurado para desarrollar e investigar proyectos de acceso universal elegibles para financiamiento. Considerar la adopción de algunos procesos del sector eléctrico en Ecuador y El Salvador, donde los proyectos en regiones designadas son desarrollados conjuntamente por autoridades del gobierno local y empresas de distribución eléctrica y consejeros del FSU. El proceso de desarrollo y aprobación de los proyectos está sujeto a procedimientos bien definidos y cronogramas estrictos. Gran parte del trabajo de identificar y planear estos proyectos de tipo abajo hacia arriba lo hacen en el terreno los ingenieros y otros profesionales de las empresas que terminarán implementándolos. El tiempo para completar este tipo de proyectos es generalmente corto1. Existen también requisitos estrictos de rendición de cuentas, y la aprobación de los proyectos depende en parte de la buena ejecución de proyectos anteriores.

-

Emplear mecanismos basados en OBA (ayuda basada en los resultados) diferentes a la asignación de un subsidio mínimo, por ejemplo, establecer un subsidio fijo y adjudicar los fondos al operador que provea el servicio más completo. Esto puede incluir, por ejemplo, proveer más teléfonos o conexiones al Internet o más beneficios sociales y económicos a la comunidad, tales como herramientas de educación a distancia o mayor acceso a servicios de salud y de gobierno a través de la red propuesta.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

16

Resumen Ejecutivo

Cuadro 1: Visión general de los fondos de acceso universal en Latinoamérica: relación de desembolsos

País

Argentina

Fondo

FFSU

Creació n Legal del Fondo

Fecha del primer Uso del Fondo para telecom2

2000

No usado

Impuesto sectorial

Fuente de Fondos3,4

Bolivia

FNDR

1996

No usado

contribuciones y multas sectoriales

Brasil

FUST

2000

No usado

Impuesto sectorial

Chile

FDT

1982

1995

Presupuesto

Colombia

FCM

1994

1999

Impuestos sectorial

Costa Rica

Sin fondo

N.A.

N.A.

N.A.

Cuba República Dominicana

Sin fondo

N.A.

N.A.

N.A.

FONDETEL

1998

2002

Ecuador

FONDETEL

2001

No usado

Objetivos del Fondo o enfoque Principal

Teléfonos Públicos, minusválidos, educación, salud, proyectos culturales, etc. Teléfonos Públicos, telecentros y expansión de celulares Comunicaciones locales y otras telecomunicaciones civiles y militares; salud y educación. Teléfonos públicos, telecentros e Internet en escuelas. Teléfonos públicos y telecentros.

N.A.

N.A.

N.A.

65.7

10.8

16%

1.0

0.0

0%

Multi-sectorial (Telecom y Energía)

32.7

0.0

0%

Teléfonos públicos.

17.9

7.8

43%

Impuesto sectorial

N.A.

Presupuesto

Teléfonos públicos.

Impuesto sectorial

Teléfonos públicos.y telecentros. N.A. Proyectos de telecomunicaciones en áreas rurales y urbanas marginales. Teléfonos públicos.y telecentros.

2003

2005

Sin fondo

N.A.

N.A.

Paraguay

FSU

1998

2000

Impuesto sectorial

Perú

FITEL

1993

2000

Impuesto sectorial

Uruguay

Sin fondo

N.A.

N.A.

Venezuela

FSU

2000

2005

N.A.

N.A.

N.A. Impuesto sectorial

0%

N.A.

Teléfonos Públicos y telecentros.

FITEL

0.0

N.A.

Telecentros y proyectos residenciales en áreas rurales y suburbanas pobres.

Nicaragua

1,680.8

37%

Impuesto sectorial

Panamá

0%

N.A.

2004

1998

0.0

N.A.

N.A.

1996

43.5

N.A.

2002

FONDETEL

N.A.

100%

Sin fondo

Guatemala

No disp.

30.0

FCST

No usado

No disp.

166.0

Honduras

1998

Relación de Desembolsos5

30.0

México

FINET

Compromisos / Uso hasta el 2005 ($ millones)4

448.6

Concesiones, contribuciones y multas sectoriales Concesiones y presupuesto N.A.

El Salvador

Cantidad recaudada hasta 2005 ($ millones)

N.A. Telecentros.

Total Total w/o países con relación de desembolso 0%

N.A.

N.A.

N.A.

25.3

25.3

100%

4.0

0.8

19%

N.A.

N.A.

N.A.

13.0

12.5

96%

143.1

45.1

32%

N.A.

N.A.

N.A.

113.2

0.0

0%

2,618.0

297.3

11%

742.7

296.6

40%

Notas: 1. Fecha de otorgamiento de un mandato legal explícito para el establecimiento del Fondo. 2. Fecha de la primera adjudicación de fondos a un operador utilizando fondos de acceso universal. 3. Fuente de fondos para el Fondo, no para su administración. 4. Impuesto sectorial = evaluación impuesta sobre las operaciones de los operadores de telecomunicaciones. Presupuesto = ingresos del presupuesto del gobierno asignados por el poder ejecutivo o legislativo.

17

Cuadro 2: Vista general de los programas de acceso universal en Latinoamerica: Algunos logros notables: (Resumen no exhaustivo)

País Argentina

Brasil

Chile

Colombia

Logros Notables o Notas 3,031 puntos de acceso a Internet establecidos en centros comunitarios y bibliotecas. 4,400 telecentros sirviendo más de 4 millones de personas. Debate continuo dentro del gobierno sobre los objetivos del FUST y el uso de los fondos del FUST. El 1 de enero de 2006, el gobierno impuso a todos los operadores históricos obligaciones de inversión actualizadas de instalar teléfonos en cada comunidad de más de 400 habitantes. Las obligaciones de inversión impuestas durante la privatización fueron extensas y contribuyeron a mejorar drásticamente el acceso universal. Teléfonos públicosinstalados en más de 6,059 comunidades beneficiando a 2.2 millones de personas. Los fondos lograron multiplicar una importantes inversión privada y varias licitaciones no necesitaron subsidios públicos. Los fondos son asignados del presupuesto del gobierno cuando proyectos específicos se inician. Los recursos no usados son empleados para proyectos de seguimiento o devueltos al presupuesto general. El programa Compartel instaló teléfonos públicos rurales en más de 9,745 comunidades, beneficiando a más de 5 millones de personas.

República 1,500 teléfonos públicos en todo el país y 100 centros de capacitación en escuelas privadas localizadas en áreas rurales. Dominicana Ecuador 288 telecentros instalados en 266 localidades beneficiando a cerca de 100,000 personas. El fondo es un Fondo de telecomunicaciones y electricidad. Todos los fondos de telecomunicaciones se han utilizados para proyectos de El Salvador electricidad. Informes recientes indican que algunos fondos de FINET fueron utilizados para financiar 41 telecentros. 5,502 teléfonos públicos instalados en 1,885 localidades beneficiando a 1.49 millones de personas. Los fondos asignados a FONDETEL han sido utilizados y asignados en su totalidad (ej.: la asignación real de fondos disponsibles es del Guatemala 100%). Sumas significativas reasignadas para usos otros que telecomunicaciones bajo el anterior gobierno. Actualmente, el fondo Universal es financiado por presupuesto y limitado a proyectos de telefonia. México Nicaragua Panamá Paraguay

11,430 telecentros establecidos, beneficiando aproximadamente a 9.35 millones de personas. Al menos 343 teléfonos públicos instalados en 343 localidades beneficiando a 500,000 personas. Los Fondos obtuvieron una importante inversión por parte del sector privado. La primera y única licitación llevada a cabo necesitó una reducción temporal de $0.75 millones sobre los impuestos impuestos al ganador. La segunda licitación esta en proceso. Un programa de telecentros fue establecido con financimiento de agencias multilaterales y donaciones. 480 teléfonos públicos (Tarjetas prepagadas) instalados en 240 localidades (no hay información con respecto a la población beneficiada) Se instalaron teléfonos públicos en mas de 4,400 localidades beneficiando a 1.6 millones de personas. 80% de la población rural necesita

Perú

viajar solo 5.6 Km. para alcanzar un teléfono público (en vez de 56 km anteriormente). Los Fondos han obtenido una importante inversión por parte del sector privado.

Venezuela

34 puntos de acceso instalados en 24 localidades y sirviendo una población de 327,000 (posiblemente en etapa de planeación)

I.

I.1

INTRODUCCIÓN

Antecedentes y objetivos del estudio

Los países de Latinoamérica han sido pioneros en establecer programas de servicio y de acceso universal destinados a aumentar el acceso al teléfono y al Internet en zonas rurales y con poco servicio. Esto se logró principalmente a través de la implementación de fondos de acceso universal operando con un sistema de subastas de mínimo subsidio. Estos programas fueron promulgados en las legislaciones de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Perú, la República Dominicana y Venezuela. Sin embargo, en Argentina el fondo no funciona en absoluto, y en Brasil solamente parcialmente. En México, no se contempló ningún fondo de acceso universal en la legislación, pero un fondo provisional fue establecido para financiar “programas de cobertura rural y social” mencionados en la Ley de Telecomunicaciones de 1995. Algunos de estos fondos fueron muy exitosos y sirvieron de ejemplo para otros países en el mundo. Otros métodos utilizados para asegurar el acceso universal incluyen las obligaciones de servicio y de acceso universal impuestas a los operadores y proveedores de servicios bajo licencias. Además, muchos operadores deben contribuir al fondo de acceso universal por medio de métodos adicionales de financiamiento. Estos métodos incluyen el financiamiento por parte de otros departamentos del gobierno y organizaciones no gubernamentales (ONGs), y por medio de subsidios cruzados intencionales hacía el monopolio de Estado. En la mayoría de estos países, ONGs locales y extranjeras también financian numerosas iniciativas. Hasta ahora, los programas de acceso universal más productivos fueron los de Chile, Colombia, Guatemala, Perú, Paraguay y la República Dominicana. Entre todos, estos fondos de acceso universal han subsidiado la instalación de casi 50.000 teléfonos públicos rurales sirviendo a unos 30.000 centros de población. Colombia, Perú y la República Dominicana también han utilizado estos fondos para subsidiar casi 5.000 telecentros y el acceso al Internet. En Argentina, otras fuentes de fondos fueron utilizadas para construir 3.000 telecentros, En Brasil, casi 400.000 teléfonos públicos fueron instalados por medio de las obligaciones de servicio universal impuestas a los operadores desde la privatización del sector en 1998. Estudios sobre los programas de la primera generación, enfocados principalmente a teléfonos públicos y telecentros, muestran que éstos tuvieron un impacto positivo, brindando a precio asequible un acceso mínimo pero esencial a comunidades remotas. Estos estudios muestran además que existe, incluso en zonas remotas, unas significativas demanda y voluntad de pagar por teléfonos “individuales” tales como celular, líneas fijas residenciales o acceso residencial de movilidad limitada. Por ejemplo, con base en estos estudios, el Banco Mundial ha recientemente otorgado un crédito a Bolivia para extender el servicio celular a zonas rurales, utilizando un esquema de ayuda basada en los resultados (OBA por sus siglas en inglés) donde la entrega del servicio es delegada a una tercera parte (empresa privada, ONG u otra) bajo contratos que condicionan el pago de subsidios a los resultados logrados en alcanzar beneficiarios predeterminados20. Asimismo, los estudios demuestran que muchos operadores de celular en

20

El fin de los enfoques OBA (ayuda basada en los resultados) es de ofrecer una mayor concentración en los objetivos, mejoras en los incentivos hacia la eficiencia y la innovación, más responsabilidad por el manejo de recursos públicos, y la creación de oportunidades para movilizar financiamientos privados.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

19

Introducción

Latinoamérica estarían dispuestos a ampliar sus redes a zonas rurales y de bajos ingresos si los gobiernos proporcionaran incentivos adecuados, incluyendo subsidios de estilo OBA, tarifas revisadas y un marco legal/regulatorio apropiado. La evaluación de los resultados logrados, de los progresos realizados hasta la fecha y de las conclusiones del estudio del Banco Mundial han llevado los 19 miembros del Foro Latinoamericano de Entes Reguladores de Telecomunicaciones (Regulatel, véase Recuadro 1) a concluir que un análisis detallado y una reflexión profunda sobre la dirección futura de los programas de acceso universal son justificados en este momento. El presente estudio es el resultado de un acuerdo entre Regulatel, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, y el Fondo de Asesoría Público-Privada (PPIAF) del Banco Mundial. Su objetivo es de ayudar a los miembros de Regulatel a desarrollar e implementar programas de acceso universal más eficaces, más sostenibles y con objetivos más precisos, incluyendo programas OBA, con el fin específico de incrementar las inversiones del sector privado en infraestructura de telecomunicaciones e información en las zonas rurales y de bajos ingresos de Latinoamérica. Un logro importante del estudio es proponer nuevos modelos para programas y proyectos de acceso universal. El estudio tenía seis objetivos específicos: 1.

revisar y evaluar los programas actuales y planeados de acceso universal, en términos de su impacto general, de la satisfacción de la demanda por los servicios provistos, y de los costos y la sostenibilidad de las inversiones relacionadas;

2.

evaluar las mejores prácticas mundiales en materia de programas de acceso universal, con atención particular a los que sean más aplicables en Latinoamérica;

3.

analizar la demanda y la oferta por servicios de telecomunicaciones en zonas sin servicio (rurales y urbanas), con un énfasis especial en los servicios objetos de la demanda más grande, en particular los teléfonos celulares, teléfonos fijos alámbricos e inalámbricos, y el acceso al Internet;

4.

desarrollar un marco analítico para evaluar el impacto, la satisfacción de la demanda, la rentabilidad y la sostenibilidad actuales de los programas de acceso universal, y para comparar, monitorear y evaluar estos programas a más largo plazo;

5.

desarrollar un modelo de hoja de cálculo para estimar las brechas de eficiencia de mercado y de acceso universal21, y recomendar una nueva serie de programas de acceso universal que tengan más impacto, sirvan mejor la demanda por los servicios y obtengan una relación costo/beneficios más elevada; y

6.

proponer nuevos modelos de programas de acceso universal para satisfacer la demanda identificada por servicios de telecomunicaciones en las zonas sin servicio.

21

La “brecha de eficiencia de Mercado” designa la diferencia entre el nivel actual de penetración del servicio y el nivel alcanzable en un mercado competitivo y que funciona bien, en un entorno regulatorio estable. La “Brecha de acceso” se refiere a las situaciones donde una brecha entre los diferentes grupos de población (urbano u rural, de altos o bajos ingresos) persiste aun bajo condiciones de mercado eficientes, porque una proporción de la población no puede costear los precios del mercado a los que el servicio se ofrece. La brecha de acceso se define en relación a una serie específica de objetivos razonables de acceso universal que se pueden adaptar y “personalizar” de acuerdo a los objetivos específicos de un país.

I.2

El equipo del proyecto y el programa de trabajo

Este estudio fue realizado por un amplio equipo constituido de: i)

los 19 miembros de Regulatel, cada uno representado por un especialista en acceso universal (el “Corresponsal” de Regulatel);

ii)

11 consultores locales quienes, junto con los representantes de los miembros de Regulatel, ayudaron en la recolección de la información cuantitativa y cualitativa necesaria, en el análisis de los esquemas existentes de acceso universal, y en la reflexión sobre el acceso universal y el desarrollo de nuevos modelos;

iii)

5 consultores especialistas, quienes diseñaron e implementaron el marco analítico y el modelo de hoja de cálculo para evaluar la brecha de acceso universal, entre los cuales 1 ayudó a evaluar las tecnologías actuales y nuevas para proveer el acceso a precios asequibles;

iv)

expertos del Banco Mundial y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas;

v)

la Presidencia y la Secretaría de Regulatel; y

vi)

el Consultor Principal responsable de la coordinación general del estudio.

Varios operadores, proveedores de servicios, suministradores e integradores de equipos y fabricantes pequeños y grandes participaron en la reflexión, y contribuyeron con valiosos aportes de información.

Las principales etapas del estudio fueron: •

el desarrollo de un marco analítico, y el desarrollo y la puesta a prueba del modelo de cálculo de la brechas de mercado y de acceso, en el segundo trimestre de 2005;



el desarrollo y la puesta a prueba de un instrumento de encuesta cuantitativa y cualitativa (cuestionarios), en el segundo trimestre de 2005;



la contratación de 11 consultores locales y la coordinación de sus aportes en los instrumentos de encuesta cuantitativa y cualitativa, en el secundo y tercero trimestres de 2005;



la coordinación de aportes complementarios por parte de los puntos de contacto de los miembros de Regulatel, durante el progreso del estudio;



las reuniones con los “corresponsales” en Lima (Enero/Febrero 2005) y en México (Febrero 2006) para explicar los métodos y procedimientos del estudio y para examinar los resultados preliminares y buscar más información;



la organización de un taller sobre acceso universal en La Paz, Bolivia (Abril 2005);



la creación de una página Internet dedicada al proyecto, en el tercer trimestre de 2005;



las reuniones de revisión del proyecto en el Banco Mundial en Washington, incluyendo una reunión con la participación de los operadores (Diciembre 2004, Enero 2005, Septiembre 2005 y Mayo 2006);



la presentación de los resultados iniciales en la Cumbre del Grupo de los Reguladores Europeos Independientes y Regulatel en Sintra, Portugal en Noviembre 2005;



la presentación y discusión de los resultados en la Conferencia Internacional en Lima, Perú, en Noviembre 2006.

El presente Informe está organizado como sigue:

Capítulo I:

Antecedentes y objetivos del estudio;

Capítulo II:

Breve revisión del sector de telecomunicaciones de cada uno de los 19 países miembros de Regulatel;

Capítulo III:

Presentación del marco analítico;

Capítulo IV:

Resultados de la aplicación del modelo de cálculo de brechas;

Capítulo V:

Vista general de los programas e iniciativas de acceso universal en América Latina, categorizados según los cuatro enfoques generales adoptados para el estudio;

Capítulo VI:

Presentación de los resultados y evaluación crítica de estos programas e iniciativas, resumen de las mejores prácticas en los programas actuales de fondos de acceso universal,

Capítulo VII:

Examen de las estrategias innovadoras para el acceso universal y de las mejores prácticas más aplicables en Latinoamérica, y presentación de nuevos modelos, pilotos y recomendaciones-claves para proyectos de acceso universal en los países miembros de Regulatel; y

Capítulo VIII:

Conclusiones y recomendaciones para acción futura (Capítulo VIII).

Anexo 1.

Resumen de las recomendaciones,

Anexo 2.

Marco analítico y el modelo de cálculo de las brechas,

Anexo 3.

Nuevos modelos y proyectos pilotos para el acceso universal en los países miembros de Regulatel,

Anexo 4.

Varios modelos de telecentros,

Anexo 5.

Vista general de la tecnología: acceso de banda ancha alámbrico e inalámbrico,

Anexo 6.

Instrumentos de financiamiento tradicionales para proyectos de TICS,

Anexo 7.

Disposiciones regulatorias de interés, y

Anexo 8.

Comparación de los cargos mensuales para el acceso de banda ancha al Internet en los países miembros de Regulatel.

Recuadro I.1: Miembros de Regulatel

Argentina: Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) Bolivia: Superintendencia de Telecomunicaciones (SITTEL) Brasil: Agência Naciones de Telecomunicaçoes (ANATEL Colombia: Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) Costa Rica: Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) Cuba: Ministerio de Informática y de las Comunicaciones (MIC) Chile: Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL) Ecuador: Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) El Salvador: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) Guatemala: Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT) Honduras: Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) México: Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) Nicaragua: Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos (TELCOR) Panamá: Ente Regulador de los Servicios Públicos (ERS) Paraguay: Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) Perú: Organismo de Supervisión de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) República Dominicana: Instituto Dominicano de Telecomunicaciones (INDOTEL) Uruguay: Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicaciones (URSEC) Venezuela: Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)

Este Informe fue preparado par Peter A. Stern, Consultor Principal; David N. Townsend, Análisis político y económico, José Monedero, Especialista en políticas y comercio de telecomunicaciones, con el apoyo de Caio Bonilha Rodrígues, Especialista en tecnología, y Viet Tran, Experto en análisis de demanda y previsiones de mercado.

II. LAS TELECOMUNICACIONES EN AMÉRICA LATINA

II.1

Introducción

En los años 90, el sector de las telecomunicaciones en América Latina, como en la mayor parte del resto del mundo, pasó de la provisión exclusiva de servicios básicos y de valor agregado a la provisión de virtualmente todos los servicios en un mercado abierto. Grandes cantidades de capital extranjero (en particular europeo y norte-americano) atraído por el enorme potencial de crecimiento del mercado entraron en la región. Los inversores brindaron no solamente capital, pero también conocimientos técnicos y de gestión para estimular un sector moribundo. Durante la fase inicial de privatizaciones al final de los años 80 y al principio de los 90, los monopolios estatales fueron con frecuencia sustituidos por monopolios con períodos fijos de exclusividad otorgada como parte del paquete de privatización. Fue solamente durante la segunda fase del proceso de liberalización y después de la expiración de estos períodos de exclusividad que los mercados de telecomunicaciones se abrieron por completo a la competencia. Al contrario, en Colombia, la liberalización precedió a la privatización. Se establecieron reguladores de telecomunicaciones independientes en la mayoría de los países miembros de Regulatel durante la fase inicial de privatización y muchos países participaron en las negociaciones de comercio de servicios (GATS) en la Ronda Uruguay que terminó en febrero de 1997 con 12 de estos países firmando “acuerdos básicos en telecomunicaciones”. Se pueden identificar tres oleadas de privatizaciones en los países miembros de Regulatel: (i) la inicial, “pragmática”, que incluye Argentina (1990), Chile (1987), México (1990) y Venezuela (1991), (ii) la segunda, con Bolivia (1995), Perú (1994) y Cuba (1995); y (iii) la tercera con Brasil (1998), Panamá (1997), El Salvador y Guatemala (1998), Nicaragua (2001). En Ecuador, Honduras y Paraguay, junto con Colombia, la privatización está siendo todavía considerada. Las siguientes secciones revisan el proceso de privatización así como la introducción de competencia en los países miembros de Regulatel y sus acuerdos ”básicos en telecomunicaciones” de 1997 en la OMC. En el anexo 2 de este documento se encuentran un estudio más detallado sobre el marco legal y regulatorio de cada país incluyendo la entidad responsable de establecer las políticas y las regulaciones, y la política de acceso al mercado.

II.2 El proceso de privatización Condiciones económicas difíciles y la grave carga de la deuda externa fueron las fuerzas principales que motivaron las políticas de privatización y de liberalización del sector público en los años 80. En el sector de las telecomunicaciones, otros factores contribuyeron a apoyar la política de privatización. Los monopolios estatales de telecomunicaciones no habían logrado satisfacer la demanda por servicios. Las listas de espera eran largas, y a menudo, los clientes tenían que esperar años para ser conectados, incluso en ciudades importantes. El Recuadro II.1 resume estos y otros factores que precipitaron la reforma del sector de las telecomunicaciones

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

24

Las telecomunicaciones en Latinoamérica

latinoamericanos en esta época. Los gobiernos empezaron a tomar conciencia de la importancia del sector para el desarrollo económico. Es entonces poco sorprendente que las telecomunicaciones fuesen el primer sector a privatizarse en Latinoamérica. Chile, Argentina, México y Venezuela fueron los primeros países en privatizar sus monopolios estatales de telecomunicaciones. Otros países les siguieron pronto. La República Dominicana, donde el sector ya había sido privatizado en 1930. fue la excepción.

Recuadro II.1: Factores que llevaron a privatizar en los años 80 y 90 en Latinoamérica

• Alto grado de demanda insatisfecha evidenciada por las largas listas de espera. • Presión de los grandes usuarios para ser autorizados a construir sus propias infraestructura y redes donde los monopolios no han podido satisfacer la demanda. • Congestión de trafico durante las horas punta. • Baja calidad de servicio (no fiable, frecuentes apagones especialmente en épocas de lluvia, y largos plazos de reparación) • Muchos usuarios consideraban el servicio más valioso de lo que el operador cobraba por él. • Cobertura territorial limitada. Solamente unas cuantas ciudades con cobertura, y enormes bolsas de población sin siquiera un teléfono público. Ausencia completa de infraestructura de telecomunicaciones en la mayor parte del país

El modelo utilizado por la mayoría de los países para privatizar sus monopolios de telecomunicaciones fue el otorgamiento de concesiones por un período dado con un limitado número de años de exclusividad. Los nuevos inversores acordaron construir sus redes en un determinado periodo de tiempo, como estipulado en sus contratos de concesión, y aceptar la regulación de sus tarifas para servicios básicos. También aceptaron con frecuencia satisfacer ciertas obligaciones de construcción de las redes y de calidad del servicio. El consorcio que ganó la subasta por el 40% de CANTV en Venezuela en diciembre de 1991 contrajo una serie de obligaciones especificadas en su contrato de concesión. Estas incluían la instalación y modernización de un cierto número de líneas telefónicas, el desarrollo de un plan para servicios en zonas rurales, reducción del tiempo de espera para obtener el tono, y reparar las fallas, mejora de la relación de llamadas terminadas satisfactoriamente y del tiempo de respuesta del operador, y reducción del plazo para ser conectado a un máximo de 5 días en 199822. Asimismo, en México, el consorcio liderado por Grupo Carso (con Southwestern Bell y France Telecom), que adquirió el 20% de las acciones de Telmex en diciembre de 1990, tenía que cumplir con una serie de obligaciones de expansión de la red y de mejora de la calidad del servicio, entre las cuales el aumento de la densidad de teléfonos públicos de 0,8 a 5 por cada 100 habitantes.

22

Aileen A. Pisciotta, Privatization of Telecommunications: The Case of Venezuela, Bjorn Wellenius and Peter A. Stern, Implementing Reforms in the Telecommunications Sector, Lessons from Experience, World Bank Regional and Sector Studies, Washington, 1994, ISBN 0-8213-2606-6

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

25

Las telecomunicaciones en Latinoamérica

Recuadro II.2 Procesos de reforma de las telecomunicaciones en América Latina

Similitudes •

La reforma del sector fue articulada alrededor del monopolio estatal.



La privatización se hizo mediante subasta internacional.



en la mayoría de los casos, la competencia fue introducida en los servicios no básicos inmediatamente después de la privatización.



Los nuevos inversotes recibieron un número limitado de años de exclusividad.



La mayoría de las privatizaciones involucraron operadores de telecomunicaciones extranjeros (principalmente europeos y norteamericanos).



En todos los casos, el control se repartió entre un gran número de pequeños y grandes inversores estratégicos y financieros nacionales e internacionales, pero con uno o dos socios estratégicos con más control que los demás inversores.

Diferencias •

Gracias a un claro apoyo político, el proceso de privatización fue concentrado y rápido en Argentina, Brasil, México y Venezuela, completándose en menos de dos años. En Chile, si bien fue iniciado antes que en los otros países, el proceso se arrastró durante diez años por falta de incentivos.



En México, hubo una política deliberada de aumentar el valor de la empresa por medio de la introducción de una serie de mejoras antes de privatizarla. En los otros países, las empresas se vendieron en las condiciones en las que se encontraban, los nuevos inversores encargándose de modernizar las redes y la gestión.



E México y Venezuela, se incluyeron obligaciones cuantitativas de construcción de redes y cualitativas de calidad de servicios en los contratos de concesión, así la declaración del período de exclusividad. En Argentina, estas se incluyeron en el contrato de venta. En Chile, fue en la legislación que se describieron las políticas de precios y las regulaciones de establecimiento de los costos marginales: las fórmulas de precios-tope utilizadas fueron definidas sea en las concesiones o en los contratos de venta. En Colombia, la liberalización se hizo sin privatizar las empresas estatales o de los gobiernos locales.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

26

Las telecomunicaciones en Latinoamérica

No obstante, el proceso de privatización no gozó del mismo apoyo político y popular en cada país. En varios países, hubo grandes oposiciones sindicales y políticas al sustituir un monopolio de estado por uno privado, que resultaron en aplazamientos y, en algunos casos, en el abandono del proceso. En Uruguay, la privatización del monopolio estatal de la telefonía fue rechazada mediante referéndum. Hasta hoy, Antel sigue siendo hoy un monopolio estatal de líneas fijas. En Costa Rica, ICE es el monopolio estatal, y en Colombia, la mayoría de las empresas locales son propiedad de las municipalidades. Sólo Colombia Telecom fue privatizada parcialmente en 2006, con la compra del 50%-más-una de sus acciones por Telefónica.

III.3 Introducción de la competencia La fuerte resistencia al otorgamiento de periodos extendidos de exclusivita a estos monopolios privados fue parcialmente superada por las decisiones políticas de abrir progresivamente los mercados a los servicios de valor agregado y, en muchos casos, a los servicios celulares, para los que, de manera general, la exclusividad n ni se ofrecía i se solicitaba. En su momento, los responsables de las políticas y los inversores privados no previeron el enorme potencial de crecimiento de este nuevo servicio. En 1990, el mercado celular móvil en los 19 países miembros de Regulatel era no más un 2,1%, Chile y México tenían las tasas más altas de penetración con el 10,6% y el 7,7%, respectivamente. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Perú, República Dominicana y Venezuela contrajeron compromisos ante la OMC en la conclusión de las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas en febrero de 1997. Éstos están resumidos en el Cuadro II.123 Los parámetros básicos (tasas de penetración y número de operadores) y el año de la completa liberalización de los mercado de telecomunicaciones en los 19 países se indican en el Cuadro II.2. De los 19 países miembros de Regulatel, solo Cuba, Costa Rica, y Uruguay siguen manteniendo arreglos exclusivos para los servicios básicos de telefonía fija. Uruguay introdujo la competencia en la telefonía móvil y los servicios de valor agregado, y Costa Rica en los servicios de valor agregado. Estos compromisos están incorporados en un tratado internacional y, una vez ratificados por los gobiernos, tienen precedencia sobre las leyes nacionales. Por lo tanto, sirven como una indicación clara e inequívoca del calendario de apertura de los mercados de telecomunicaciones en estos países, una vez vencidos los períodos de exclusividad.

23

Fuente: J. Monedero “Las Telecomunicaciones Latinoamericanas en las negociaciones de la OMC”

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

27

Las telecomunicaciones en Latinoamérica

Cuadro II. 1: Compromisos de 1997 ante la OMC de los países miembros de Regulatel País

Argentina

Participación extranjera permitida

100%

Bolivia

100%

Brasil

49% en servicios móviles y por satélite hasta julio 1999

Chile

100%

Colombia

70%

Ecuador

100%

El Salvador

100%

Guatemala

100%

Servicios fijos

- TL, TLDN, TLDI: nov.2000 - TD nacional - Líneas alquiladas

- TLDN, TLDI: nov.2001 - servicios privados - callback prohibido - TL exclusivo para las 16 cooperativas - GCU - Voz y datos en modo 1 - Modo 3 no limitado hasta un año después de la adopción de la ley de telecomunicaciones. - GCU y SVA - Todos excepto servicios locales de telefonía básica de voz - TL - TLDN y TLDI bajo monopolio - Test de necesidad para todos servicios - callback prohibido - Restricción de rutado de trafico internacional Sin compromisos

- Todos - Todos - Restricción de rutado de trafico internacional

Servicios móviles - Celular: dos operadores por región - PCS sujeto a test de necesidad - Paging, trunking y datos móviles

Servicios vía satélite

Posición documento regulatorio

- SPCS - SFS geoestacionario: excluido. Exención NMF

Adoptado en su integridad

- Todos

- móvil

Adopción parcial

- Dos operadores por región (uno en banda A y otro en banda B) 49% capital extranjero hasta 1999 - Paging

- Embratel: derechos exclusivos por servicios Intelsat e Inmarsat - Mismas restricciones que en servicios fijos

No sigue el documento de referencia

- PCS, paging y datos móviles

- Todos

Adoptado en su integridad

- Solo satélites geoestacionarios - Aplican todas las restricciones de servicios fijos

Adoptado en su integridad con varias condiciones

- Celular pero no en modo 1

Sin compromisos

- Todos

- Acceso Intelsat por signatarios - Todos

No hace compromisos regulatorios Adoptado en su integridad Adoptado en su integridad

- Número de operadores limitado hasta 1999

- Todos

28

Cuadro II. 1: Compromisos de 1997 ante la OMC de los países miembros de Regulatel País México

Participación extranjera permitida 49%

Servicios fijos - Todos

Servicios móviles - Todos

Servicios vía satélite

Posición documento regulatorio

- Derecho exclusivo Telmex

Adoptado en su

- Restricción de rutado de

enlace Intelsat Inmarsat

integridad

trafico internacional

- Varias restricción en uso infraestructura satélite hasta 2002

Perú

100%

- Telefonía e infraestructura :

- Todos

- Todos

junio 1999

Adoptado en su integridad

- callback prohibido - DTS, télex fax prohibida interconexión entre GCU - Restricción de rutado de trafico internacional Rep.

100%

Dominicana

- Todos

- Todos

- Todos

Adoptado en su

- Modos 1 y 2 sin consolidar

Modos 1 y 2 sin

Modos 1 y 2 sin consolidar

integridad Adopción parcial

consolidar Venezuela

100%

- Monopolio hasta el 2000

- Telefonía móvil

- Aplican las restricciones de

- Callback prohibido

infraestructura propia:

servicios fijos

TD, paging y VAS solo en

nov.2000

modo 3

Abreviaturas TL telefonía local TLDN telefonía larga distancia nacional TLDI telefonía larga distancia internacional TD transmisión de datos SPCS comunicaciones personales móviles por satélite

SFS GCU SVA Modo 1: Modo 3:

29

servicio fijo por satélite grupo cerrado de usuarios servicio de valor añadido transfronterizo presencia comercial en el país

Cuadro II.2: Año de la liberalización completa, tasas de penetración y número de operadores bajo licencia en los países miembros de Regulatel.

País

Argentina Bolivia

Año de liberalización completa 2000 11/2001

Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba

1982

Penetración (líneas/100 hab.) Telefonía fija

Telefonía móvil (2005)

Número de operadores con licencia

Internet (2004)

Telefonía móvil

Larga distancia nacional

2 nacional; 350 local

4

138

16 regional

3

Telefonía fija

Larga distancia internacional

22.8

57.3

7.0

26.4

0.81

23.5

46.3

10.00

6

Hasta 6 por región

>5

3

22.0

67.8

8.70

9

3

18

18

ISPs

7 10

08/1997

17.1

47.8

8.00

40 TPBCL

3

3

3

15

n/a

32.1

25.5

0.002

1

1

1

1

2

0.13

1

1

1

1

2

4

3

4

7

4

4

4

10

7.5

1.2

10.0

40.7

El Salvador

12.9

47.2

1.70

11

4

Guatemala

14.1

35.1

3.00

19

4

12/2005

8.9

25.0

0.13

1

2

1

1

>6

1996

6.9

17.8

0.13

8

4

12

9

381

Ecuador

Honduras México

n/a 04/2001

Nicaragua Panamá Paraguay Perú

n/a 08/1998

Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

19

18.2

44.3

0.03

1

3

1

1

3.8

19.7

0.02

2

2

4

4

14

13.6

41.9

2.41

1

4

1

1

14

5.2

30.6

5

4

19

19

9

1

3

1

10

22

5

5

5

4

3

8.1

20.0

8.70

n/a

30.9

18.5

9.20

11/2000

13.5

46.7

30

3

3

II.4 Los órganos reguladores Como ya mencionado, un aspecto importante de la reforma del sector fue el establecimiento de reguladores de telecomunicaciones independientes cuya función inicial en algunos pero no en todos estos países era de asegurar que las recientemente privatizadas empresas cumplían con las obligaciones de su contrato de concesión, a cambio de que se les otorgaba determinados periodos de exclusividad24. Además de supervisar las compañías privatizadas, también desarrollaron el marco regulatorio para los futuros entornos competitivos, incluyendo regulaciones para el rebalanceo de las tarifas, la interconexión, la transparencia de los procesos de otorgamiento de licencias y de asignación del espectro y los programas de acceso universal. Si bien existen amplias similitudes entre estos reguladores, también hay importantes diferencias respecto de su estructura interna, responsabilidades, grado de independencia, funcionamiento, financiamiento, etc. Estos reguladores fueron establecidos como entes técnicos, económicos, financieros, administrativos y funcionando de manera autónoma, con la excepción de Cuba y Chile, donde existen departamentos dentro de los ministerios responsables del sector. En Guatemala, Nicaragua y Venezuela son autónomos pero reportan directamente al ministro responsable del sector. En la mayoría de los demás países, los entes reguladores están encabezados por comisiones o consejos cuyos miembros son nombrados por el gobierno para periodos fijos25. En la República Dominicana, dónde no existe un ministerio separado dedicado a las telecomunicaciones, el jefe de la comisión es un secretario de estado del gobierno. En El Salvador, Costa Rica y Panamá, los entes reguladores regulan también otros servicios públicos como electricidad, agua, gas y transporte. En Argentina, Cuba, Nicaragua y Uruguay, también regulan los servicios postales. En Cuba, el regulador es responsable para la tecnología, la informática, la automatización y la industria electrónica. El Cuadro II.3 resume las funciones de creación de políticas y de regulación (otorgamiento de licencias, definición de planos técnicos, gestión del espectro, control y supervisión, estandarización, protección del consumidor y representación internacional) para la cual cada regulador es responsable.26

24

Mientras en Perú y Venezuela la privatización coincidió con la creación del regulador independiente, en Argentina, Bolivia, Chile, Cuba y México24 la privatización ocurrió antes de establecer el regulador. Todos los entes reguladores cumplían con los criterios de independencia de Documento de Referencia de la OMC sobre Principios Regulatorios.

25

Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Paraguay, Perú, y República Dominicana.

26

Fuente: Regulatel, “Reguladores de telecomunicaciones en América Latina”, Cuzco noviembre 2004

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

31

Las telecomunicaciones en Latinoamérica

Cuadro II.3: Responsabilidades del Regulador

Responsabilidades Regulador Política Licencias

Planes

Gestión

Técnicos

Espectro

Regulación

Control

Protección

Inter-

usuarios

nacional

Competencia

Autonomía

Sociedad de

Radio

a Información

Difusión

CNC- Argentina

-

-

-

SI

-

SI

-

SI

SI

-

SI

SI

SITTEL - Bolivia

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

ANATEL - Brasil

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SUBTEL - Chile

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

-

SI

SI

CRT - Colombia

-

-

SI

-

SI

-

-

-

-

SI

-

SI

ARESEP – Costa Rica

-

-

-

-

SI

SI

SI

-

-

SI

-

-

MIC - Cuba

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

-

SI

-

CONATEL - Ecuador

SI

SI

-

SI

SI

-

SI

SI

SI

SI

-

SI

SIGET – El Salvador

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

-

SIT - Guatemala

-

SI

SI

SI

SI

SI

-

SI

-

SI

-

-

CONATEL - Honduras

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

NO

SI

SI

COFETEL - México

-

-

SI

SI

SI

SI

-

-

-

SI

-

-

TELCOR - Nicaragua

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

SI

SI

SI

ERSP - Panamá

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

SI

CONATEL – Paraguay

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

SI

SI

-

SI

OSIPTEL - Perú

-

-

-

-

SI

-

SI

-

SI

SI

SI

SI

INDOTEL – RD

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

-

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

URSEC - Uruguay CONATEL - Venezuela

32

III. MARCO ANALÍTICO

III.1 Objetivos y definiciones Este proyecto supone la recolección de información y datos pormenorizados, su análisis y la realización de un ejercicio de modelización en los 19 países miembros de Regulatel. Sus objetivos son de i) examinar y evaluar los programas de acceso universal actuales y planeados en estos países, determinar su efecto y eficacia, así como la demanda y prestación de servicios de telecomunicaciones en zonas rurales y urbanas sin o con poco servicio, ii) evaluar el alcance de las brechas en el acceso a las comunicaciones, y iii) proponer modelos innovadores para satisfacer las necesidades de acceso universal. Para sostener esta investigación, era necesario elaborar un marco analítico coherente que permita estructurar y comparar los análisis y conclusiones. Ello implicaba definir el alcance y los límites de los factores a ser analizados, así como la terminología y las interrogantes específicas que surgen cada vez que se toca el tema de “acceso universal”. Es importante distinguir entre los conceptos de acceso universal y servicio universal. Aunque las legislaciones y regulaciones de los distintos países definen estos términos de diferente manera, los conceptos generales y las definiciones empleados en este informe se pueden resumir de la siguiente manera: El acceso universal a las telecomunicaciones implica la disponibilidad razonable de redes y servicios, en forma pública, individual o compartida, a ciudadanos e instituciones dentro de una comunidad determinada. Alcanzar el verdadero acceso universal implica entonces que el 100% de una determinada población pueda obtener, como mínimo, acceso público a un determinado servicio, mediante instalaciones públicas o comunitarias razonablemente disponibles y asequibles, y que aquellos que desean y pueden pagar precios completamente basados en costos puedan obtener el servicio individual o residencial a petición. El servicio universal en telecomunicaciones busca una condición más absoluta en la que los servicios de telecomunicaciones se suministran en forma generalizada a hogares o individuos por todo un área, lo que implica que son a la vez accesibles y asequibles, sin impedimentos práctico de suscripción y uso. Alcanzar un verdadero “servicio universal” implica que el 100% de una población determinada puede razonablemente suscribirse a y usar un determinado servicio a nivel individual, residencial o institucional. Como se explica más abajo, el énfasis del estudio está en la expansión de las instalaciones de redes de telecomunicaciones básicas de acceso universal a lugares y poblaciones que todavía no tienen acceso público o privado a esas redes, sea de manera pública o privada. También se examinan algunas consideraciones de servicio universal, incluyendo asequibilidad y factores relacionados en tanto que preocupaciones adicionales de estás políticas, pero con la cobertura geográfica y el acceso básico como objetivos prioritarios. A continuación se definen otros términos importantes utilizados en este Informe. Un Fondo de acceso universal es un mecanismo financiero establecido para crear un nivel adicional de incentivos económicos a la inversión privada en la expansión y provisión de redes, manteniendo las condiciones de mercado. Se define mediante un instrumento legislativo (ley, regulación, decreto, etc.) que describe sus objetivos, administración, funcionamiento, organización interna y método

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Marco Analítico

para recaudar y desembolsar fondos. Los fondos de acceso universal caben dentro de la definición del concepto del Banco Mundial de Output Based Aid”” (ayuda basada en resultados, OBA por sus siglas en inglés), a saber “el uso de subsidios explícitos, basados en los resultados, para complementar o sustituir los cargos al usuario, involucrando la contratación de prestación de servicios básicos (como infraestructura, salud, educación) a terceros, (como empresas privadas, ONGs, organizaciones comunitarias y eventual-mente un proveedor de servicios público), el pago de subsidios siendo ligado a la obtención de los resultados previamente especificados (por ejemplo, por conexión de red o por kilómetros de vías construidas o mantenidas27. Banda ancha se refiere a un enlace bidireccional de alta capacidad entre el usuario final y proveedores de acceso a redes capaces de soportar aplicaciones más allá de las simples aplicaciones de voz y mensajería. Aunque no existe una definición común de lo que constituye la “banda ancha” en una red de comunicaciones de datos, se puede considerar como tal toda velocidad de transmisión de datos superior a la que se obtiene por codificación de fuente y modulación de un canal común de voz (normalmente 64 kilobitios por segundo o Kbps, usando, por ejemplo, modulación por impulsos codificados). Las primeras preguntas a hacerse en el contexto de un análisis de política y de mercado como éste, deben abordar las definiciones básicas de “acceso”, en términos de parámetros técnicos y de servicio, así como de los objetivos específicos que los responsables de las políticas están tratando de lograr mediante programas de acceso universal. Estas interrogantes presentan un desafío analítico desde un inicio, debido a que las respuestas implican definir una serie de prioridades para el desarrollo del acceso antes de que la estructura del mercado sea completamente entendida. En un contexto de condiciones tecnológicas y de mercado rápidamente cambiantes, es importante enmarcar el problema desde un punto de vista hacía el futuro, es decir, considerar cuales son los servicios que tienen y tendrán más demanda, y más aptos, desde una perspectiva realista, a ser provistos de manera rentable por los operadores. El Cuadro III.1 presenta un esquema jerárquico de diversos tipos de “acceso” a las telecomunicaciones/TICs que se pueden considerar para diferentes lugares y clases de usuarios. En cada lugar dado, y por cada tipo de servicio, existen generalmente tres tipos de acceso: público, institucional y privado. El acceso público implica instalaciones comunitarias compartidas abiertas a todos los usuarios, tales como telecentros públicos, cibercafés, bibliotecas y otros puntos de acceso público comerciales o sin fines de lucro. El acceso institucional incluye conexiones dentro de organismos públicos o comerciales, que pueden ser utilizadas por los miembros o empleados de dichas instituciones. Los ejemplos pueden incluir colegios y universidades, grupos de servicio a la comunidad, y redes comerciales disponibles a los empleados. El acceso privado o individual significa que cada vivienda o usuario puede tener un acceso personal y único a un servicio (téngase en cuenta que la disponibilidad de acceso es una consideración de parte del lado de la oferta, lo que no es lo mismo que la suscripción a y el uso de un servicio, lo cual es una función de factores del lado de la demanda tales como asequibilidad e interés).

27

Hasta ahora, el propósito primero del enfoque OBA del Banco Mundial ha sido mejorar la prestación de, y el acceso a servicios básicos, principalmente en operaciones Greenfield relativamente pequeñas y rurales. El Banco Mundial quisiera en adelante ampliar la escala de los proyectos, desde pequeñas comunidades rurales a otras áreas rurales más grandes y zonas urbanas y periurbanas. Véase Structuring outpt-based aid (OBA) approaches in World Bank Group Operations

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Marco Analítico

Los tipos de servicio indicados en el Cuadro generalmente representan grados en aumento de flexibilidad y funcionalidad. En la mayoría de los casos, el siguiente nivel de desarrollo del servicio puede (y debe) ser construido sobre el nivel anterior, aunque hay excepciones. Esta gama de opciones forma la base general para el análisis de las condiciones de acceso y las políticas en este estudio, aunque las definiciones precisas varían considerablemente de un país a otro. En el capítulo VII y el anexo 5 se analizan las diversas tecnologías alámbricas e inalámbricas disponibles para proveer estos servicios. No todas estas configuraciones de servicios han sido el centro de las políticas de acceso universal, y puede que las opciones más avanzadas sean apropiadas solo después de la implementación de las políticas de acceso básico en muchos países. El Cuadro ofrece una clara perspectiva de la variedad, alcance y dirección de los objetivos de acceso universal, especialmente en un entorno de telecomunicaciones y TICs en constante y rápido cambio.

Cuadro III.1 Jerarquía de diversos tipos de accesos a telecomunicaciones y TICs Servicio

Acceso institucional

Abonado privado

Teléfono de voz básico

Teléfono público, telecentro simple

Conexión de servicio telefónico (línea única o múltiple)

Conexión de servicio telefónico familiar.

Teléfono móvil

Reventa pública del servicio móvil (”chalequeros”, Grameen Phone)

Cuenta(s) de servicio móvil para administradores, empleados

Suscripciones a móviles individuales con planes de pre y pospago

Telecentro, cibercafé , cabina (línea de acceso única o múltiple); tecnología de la información pública, apoyo a la capacitación, proveedor de servicios de Internet local o nacional

Cuenta de red conmutada institucional (línea de acceso única o múltiple), soporte en la empresa de tecnología de la información, computadoras personales; proveedor de servicios de Internet local o nacional

Internet por línea de red conmutada

Internet de alta velocidad, servicios de datos

Datos móviles

28

Acceso público

Igual que arriba, con aplicaciones mejoradas para línea de acceso de alta velocidad, alojamiento en la red local, opción de voz por Protocolo Internet

Puntos de conexión para WiFi/WiMax

Cuentas familiares de red conmutada (y líneas de acceso), suministro local comercial de computadoras personales, soporte de tecnología de la información; proveedor de servicios de Internet local o comercial

Línea de acceso de alta velocidad institucional, aplicaciones mejoradas, redes en la empresa y alojamiento de servidor de correo electrónico; opción de voz por Protocolo Internet; carga de contenidos locales a la red; conexión institucional de redes de datos

Acceso a Internet de alta velocidad para residencia; aplicaciones mejoradas, opción de voz por Protocolo Internet (con acceso por línea de abonado digital ( DSL), acceso por módem o alámbrico)28

WiFi/WiMax institucional, también servicio móvil de 2,5G/3G

Cuentas de servicio de voz y datos para móviles individuales de

En el cuadro VII.2 (Capítulo VII) se resumen las tecnologías de acceso local desplegadas para suministrar acceso de alta velocidad al Internet en cada país miembro de Regulatel.

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Servicio

Acceso público

Acceso institucional

Abonado privado 2,5G/3G

Transmisión

Recepción pública de radio, retransmisión, producción y transmisión de programas radiales comunitarios; visualización y grabación de TV pública

Recepción de radio y TV institucional; creación de contenido local, distribución; publicidad comercial

Multimedia de banda ancha

Acceso (telecentro) público/comunitario a servicios de multimedia públicos y privados, aplicaciones (de audio, visuales, gráficas, interactivas); creación de contenidos públicos, carga de archivos en la red

Acceso institucional a servicios de multimedia, aplicaciones; creación de contenidos, carga de archivos a la red; conexión de redes interactiva (servicios de educación, salud, etc. por Internet )

Recepción de radio y TV en residencias; requiere electricidad, mercado local para equipamiento, servicio

Acceso multimedia para viviendas: TV por cable, audio digital, etc., además del servicio completo de Internet, voz por Protocolo Internet, conexión personal de redes, etc.

III.2 Análisis de políticas y programas En esta sección se reseña el marco analítico utilizado en el presente estudio para evaluar las políticas y programas de acceso universal en América Latina, en el contexto de las brechas de mercado y de las metas generales de acceso a las telecomunicaciones y las TICs establecidas en cada país. También se analizan los actuales programas de acceso universal en América Latina, en términos de su impacto general, rentabilidad, sostenibilidad, y de los tipos de redes y servicios suministrados. Para ampliar las redes, mejorar los servicios de telecomunicaciones y promover el acceso universal y el servicio universal, los países miembros de Regulatel han utilizado individualmente y en combinación los cuatro enfoques siguientes: a.

Liberalización del mercado combinada con iniciativas regulatorias, incluyendo obligaciones de acceso universal y regulaciones y condiciones especiales favoreciendo proyectos y operaciones en zonas poco rentables (casi todos los países han adoptados aspectos de este enfoque);

b.

Programas y fondos de acceso universal ;

c.

Otros métodos de financiamiento e iniciativas de proyectos por parte de gobiernos nacionales, estatales y locales, cooperativas, organizaciones no gubernamentales y otras.

d.

Enfoques ordenados y controlados por el Estado, con subsidios cruzados y otras fuentes de financiamiento.

En el Capítulo V, se estudia cómo estos enfoques han sido adoptados en los países miembros de Regulatel, y en el Capítulo VI, se presentan y analizan sistemáticamente cada enfoque según los siguientes criterios-clave y mediciones: •

¿Cuáles fueron resultados generales con respecto al aumento del acceso y otros indicadores? Los indicadores pertinentes sobre los resultados de los enfoques de acceso universal considerados en la evaluación, incluyen :

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-

Eficacia de los programas en cuanto a cantidad de personas, viviendas y comunidades que han obtenido nuevo acceso a la cobertura de red, así como el aumento de las suscripciones y la penetración de los servicios;

-

Eficiencia de los proyectos con relación al nivel de subsidio requerido (indicadores de relación costo-beneficio);

-

Sostenibilidad de los proyectos en el tiempo, como demostrado por el funcionamiento, el mantenimiento y el crecimiento continuos después de que el subsidio y otros apoyos públicos se han agotado;

-

Impacto de los proyectos en objetivos más amplios de desarrollo socioeconómico dentro de las comunidades, o del país en su conjunto.



¿Qué ha funcionado bien y por qué? ¿Qué programas y políticas han producido resultados positivos de acuerdo con los criterios de medición señalados arriba? ¿A qué se puede atribuir estos éxitos?



¿Cuáles son las características clave y las actividades (incluidos los detalles específicos de implementación) que han permitido los resultados más prometedores? ¿Qué términos y condiciones parecen haber contribuido más a los resultados favorables? ¿Podrán replicarse fácilmente? ¿Qué lecciones generales pueden sacarse de las experiencias?



¿Qué problemas se han encontrado y cuáles son sus causas? ¿Qué ejemplos de proyectos o programas no cumplieron con las expectativas, ya sea por cumplimiento de las metas de expansión de redes o por encontrar barreras y dificultades inesperadas en el camino? ¿Se trata de barreras políticas, burocráticas, económicas, técnicas o humanas?



¿Qué métodos se han probado para superar problemas o barreras? ¿Han habido estrategias positivas (o parcialmente positivas) para resolver los contratiempos ocurridos? ¿Qué se ha aprendido en cuanto a tácticas o enfoques que no deberían repetirse o con relación a errores clave que deben evitarse? ¿Existen procedimientos obvios en torno a algunos de los problemas más básicos?



¿Qué lecciones generales clave se han aprendido, y cómo pueden aplicarse de ahora en adelante? Desde una perspectiva global, ¿qué pueden aprender los reguladores, inversores, gobiernos y otros de la experiencia de los programas de acceso universal en América Latina, y qué nuevas estrategias deberían considerar en el futuro?

III.3 Los conceptos de brecha del mercado y brecha de acceso Entre los fundamentos teóricos y económicos clave para el análisis provisto en este estudio, y particularmente para el modelo de hoja de cálculo utilizado para evaluar los niveles de desarrollo en telecomunicaciones y de impacto de las políticas de acceso universal, se encuentran los conceptos de “eficiencia de mercado”, “brechas de mercado” y “brechas de acceso”. Estos conceptos han ido ganando amplia aceptación en el ámbito de las políticas de telecomunicaciones y en el campo de la economía como el mejor marco para entender la interacción de fuerzas del mercado, decisiones regulatorias y limitaciones financieras al desarrollo de los mercados de telecomunicaciones, en particular en las zonas y poblaciones de bajos ingresos y altos costos.

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Marco Analítico

El siguiente diagrama ilustra detalladamente las relaciones y términos que definen esta teoría de las brechas, y más abajo se explican los principales conceptos y principios.

Figura III.1: Brecha del Mercado y Modelo de Brecha de Acceso

Áreas de alto costo

No sostenible Brecha de  Acceso

F rontera de Sostenibilidad Frontie r

Áreas de bajo costo

F rontera de Efic ienc ia del Merc ado

Brecha de Mercado N ivel actua l de acceso

Penetrac ión ac tual

F rontera de capac idad adquis itiv a

-

100% de la Población

Pobreza

100% de las Comunidades Acceso Universal

Brecha de Acceso es la que sucede mas allá de la frontera de eficiencia del mercado y antes del límite de sostenibilidad

F rontera de sostenibilidad

Oferta

Modelo Marco

Servicio Universal

-

Hogares con altos ingresos

Hogares con bajos ingresos

Aislamiento Geográfico 

De manda Brecha de Mercado: o de eficiencia del mercado “la brecha representa la diferencia entre el tamaño del mercado perfectamente eficiente y el mercado de acceso en el mundo presente real para determinado servicio

Marco básico: El diagrama representa cualquier mercado, por cualquier tipo de servicio de telecomunicaciones. El eje Y representa la oferta y el eje X la demanda. El borde superior representa el 100% de las comunidades (centros geográficos de población) en la región o en el país, y el borde derecho representa el 100% de la población, típicamente expresado en viviendas. El área gris (1) que muestra la “penetración actual” representa el grado de suscripciones existentes (o sea el uso del servicio en cuestión) en el presente. El área amarillo claro (2) representa el nivel existente de “acceso” al servicio. (En el eje de la oferta, el acceso y la penetración son iguales, por cuanto el eje mide la disponibilidad geográfica. En el eje de la demanda, es poco probable que la penetración iguale a la disponibilidad, dado que ciertas viviendas pueden tener acceso al servicio, pero no lo compran. Por ejemplo, si un servicio dado estuviera disponible al 30% de la población, el área gris de “penetración actual” alcanzaría el 30% en cada eje. Según se indica en el diagrama, la dirección de la oferta en disminución tiende a ser correlativa con los costos más altos de proveer servicios, mientras que la dirección de la demanda en disminución tiende a ser correlativa con los ingresos más bajos. Puede haber excepciones en estas tendencias generales. Obsérvese que el grueso de este estudio, así como la mayor parte de la investigación y del análisis de políticas relativas al “acceso” universal, se concentran en el eje Y, es decir, en la disponibilidad en el lado de la oferta de cobertura de redes y servicios en zonas geográficas. Sin embargo, los analistas de políticas han empezado a prestar cada vez más atención a los aspectos pertenecientes al lado de la demanda, la asequibilidad, y el concepto de “servicio” verdaderamente universal, al menos en el caso de algunos servicios básicos. El estudio cubre estas cuestiones también. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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El concepto de frontera de eficiencia del mercado es clave en esta teoría. Es la idea fundamental detrás de las políticas de desarrollo de telecomunicaciones orientadas hacía el mercado, así como de las políticas de acceso universal. La idea es que existe algún tamaño teórico de mercado “eficiente” para cualquier servicio dado, que los operadores competitivos y con fines de lucro aceptarían proveer sin ningún subsidio ni otras ayudas externas, siempre y cuando se eliminen las barreras artificiales (no económicas) a la entrada y a la expansión. La mayoría de los mercados de telecomunicaciones en los países en desarrollo se encuentran en una etapa de transición, desde antiguos monopolios estatales a mercados más competitivos y abiertos en los cuales una variedad de inversores y empresarios pueden competir por medio de diferentes estrategias técnicas y de mercado. En el avance de estos países hacia este modelo de mercado, la mayoría de sus marcos regulatorios y estructuras de mercado heredados tienden a mostrar comportamientos “residuales” que perjudican al buen funcionamiento de las fuerzas de mercado. Al mismo tiempo, el constante y rápido cambio en las condiciones tecnológicas y económicas de la industria de las telecomunicaciones asegura que las inversiones así como las decisiones y eficiencias de operación fluyan constantemente, de forma tal que es improbable para casi cualquier proveedor de servicios que esté operando de la manera más rentable en cualquier momento dado. La ubicación de esta frontera de eficiencia del mercado está principalmente determinada por factores del lado de oferta. Obsérvese que el término “ubicación” es aquí un concepto económico, aunque tiene una dimensión geográfica. En realidad, los factores geográficos son normalmente los que más determinan las últimas limitaciones al despliegue de servicios en el mercado. Para la mayoría de las redes y servicios, la ubicación de los puntos de acceso a la red, en términos de distancia desde la red troncal, las condiciones topográficas como montañas o junglas, así como otros factores geográficos similares, son los elementos más significativos en los costos de inversión de capital. Así, los emplazamientos que con más frecuencia carecen de acceso básico a la red son las zonas más distantes y rurales y también las aisladas por el paisaje y otras barreras naturales. Otros factores de la oferta que pueden influir marcadamente en la “ubicación” económica de la frontera de eficiencia del mercado, son los siguientes: •

costos básicos de infraestructura y equipamiento de redes, incluyendo costos relacionados con la importación de instalaciones fabricadas en el extranjero, así como los costos de mano de obra para su montaje;



costos de adquisición y licencia para el espectro de frecuencias, estructuras de soporte, derechos de vía y obligaciones legales y contractuales similares;



impacto y disponibilidad de otras formas de infraestructura esencial, como caminos y electricidad, para apoyar la construcción y la operación de redes de telecomunicaciones en lugares remotos;



costos y disponibilidad de recursos humanos, desde técnicos y obreros de la construcción hasta vendedores y personal de atención al cliente, necesarios para lograr una entrega efectiva de los servicios al usuario final;



costos, pericia y accesibilidad de las plataformas de software y aplicaciones de toda clase, en particular las empleadas en el despliegue de servicios y capacidades más avanzados de TICs. Tanto la demanda del mercado como el funcionamiento efectivo de los servicios dependen no solo de la conectividad de la red, sino también del suministro de características, funciones y contenidos informativos útiles y confiables;

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políticas de impuestos y tarifas de los gobiernos nacionales y locales con respecto a los ingresos provenientes de los servicios, así como los impuestos de importación y otros que afectan directamente la viabilidad económica de cualquier modelo comercial. (Como se observa más abajo, es discutible que este factor sea un elemento legítimo de la frontera de eficiencia del mercado o que represente una barrera no económica que contribuye a la brecha del mercado).

Brecha del mercado: El concepto de frontera de eficiencia del mercado lleva directamente al concepto “brecha” de eficiencia del mercado o, simplemente, “brecha de mercado”. La teoría sostiene que el tamaño y el alcance probables de un mercado plenamente “eficiente” para cualquier servicio, es potencialmente mucho más grande que el actual grado de acceso al mercado. La brecha del mercado representa la diferencia entre el tamaño de este mercado en teoría perfectamente eficiente, y la dimensión del actual grado de acceso real al mercado del servicio considerado. A medida que crece la demanda del servicio, que las regulaciones se racionalizan y que las inversiones pueden fluir a segmentos del mercado considerados atractivos, el tamaño de la brecha del mercado tiende a disminuir. La línea de acceso actual se desplaza hacia la frontera de eficiencia del mercado. La brecha también se puede agrandar si los factores de la oferta reducen por si mismos los costos de entrega de servicios, pero el mercado se ve impedido de ampliarse de manera proporcional. Entonces la frontera de eficiencia de mercado se expandirá más que el nivel de acceso, lo que aumentará la brecha de mercado. El tamaño de la brecha del mercado se debe esencialmente a limitaciones, restricciones y barreras no económicas a la expansión eficaz de servicios por inversores y operadores competitivos con fines de lucro. Como en principio toda provisión de servicios dentro de la brecha tendría valor económico para uno o más proveedores, el hecho de que los actores del mercado no hayan ingresado aún a estas zonas tiene que ser debido generalmente a factores no económicos. Algunos de los impedimentos más destacables a este tipo de desarrollo impulsado por el mercado son los siguientes: •

Barreras de ingreso y restricciones de licencias que impiden o dificultan excesivamente a los empresarios nuevos, y especialmente a los pequeños, establecer operaciones dirigidas a grupos y lugares sin servicio;



Restricciones de los gobiernos locales a los vía, desproporcionados impuestos y cargos sobre infraestructura, cargos y procesos para establecer negocios, y otras dificultades costosas. Los impuestos pueden también representar un impedimento clave a la expansión del mercado, especialmente los impuestos sobre ingresos comerciales que reducen directamente el nivel de ganancias del operador y, por lo tanto, la rentabilidad potencial de un proyecto. Otros impuestos y cargos (derechos de vía, torres, etc.) pueden considerarse como “apropiados” costos financieros de hacer negocios, por ejemplo, si son comparables a las tasas de impuestos pagados por todas las empresas de todos los sectores, pero los impuestos desproporcionados sobre las operaciones de telecomunicaciones podrían considerarse como barreras no económicas a la expansión. Naturalmente, una reducción de impuestos puede constituir un incentivo à la inversión;



Los derechos de importación sobre el equipamiento extranjero que no se puede adquirir a nivel nacional, lo cual puede elevar enormemente los costos, en particular para los operadores pequeños;

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Dificultades para obtener financiamiento de arranque por parte de fuentes nacionales o internacionales, debido a una variedad de factores como ineficiencia general en los mercados de capital, en particular para el micro-financiamiento;



Limitaciones en recursos humanos, como la falta de técnicos calificados, personal de dirección y otros, necesarios para iniciar y mantener servicios, sobre todo en zonas distantes;



Consideraciones por el lado de la demanda, incluyendo la imposibilidad para los clientes de acceder a dinero en efectivo u obtener créditos adecuados para pagar los servicios.

Los métodos más apropiados y efectivos para abordar la brecha del mercado deberían incluir la reducción y eliminación de tantas de estas barreras como fuese posible, para que el mercado pueda funcionar más eficazmente. Por otro lado, el uso de subsidios públicos para ayudar a mejorar los incentivos financieros de un mercado de bajo rendimiento e insuficientemente competitivo, tendería a distorsionar ese mercado y por último a perjudicar las perspectivas de crecimiento competitivo a más largo plazo. La frontera de sostenibilidad va más allá de la frontera de eficiencia del mercado e indica otra demarcación teórica en el potencial de desarrollo de servicios orientados al mercado. Este límite (y el área debajo de él) representa áreas en las que los servicios de telecomunicaciones podrían funcionar de manera económicamente viable, si parte de los costos de inversión inicial de arranque fueran aportados por fuentes externas. En otras palabras, los servicios mismos generarían suficientes ingresos, mensual y anualmente, para pagar los costos recurrentes de operación de la red con un margen razonable de ganancia. Pero la inversión inicial necesaria para construir la red e introducir los servicios no podría, en esta parte de la Figura, justificarse por esa corriente futura de ingresos netos. Los emplazamientos, servicios y segmentos del mercado que caen fuera de la frontera de eficiencia del mercado, pero dentro del frontera de sostenibilidad, son los candidatos más atractivos para un financiamiento con subsidios públicos, empresas conjuntas, asociaciones público-privada y similares, ya que esas son operaciones que en principio deberían tener la capacidad de proveer servicio a largo plazo tan solo con una única intervención para sostener los costos de arranque. El monto requerido de subsidios, sea todo o parte de la inversión de capital en un proyecto particular, dependerá en esencia de cuán lejos de la frontera de asequibilidad un centro de población se encuentre. Téngase en cuenta nuevamente que las política impositivas pueden tener un impacto significativo sobre la ubicación de la frontera de sostenibilidad. Dónde los márgenes de ganancia son estrechos, aunque se subsidian los gastos del capital inicial, el pago de los impuestos puede marcar la diferencia entre la viabilidad y las perspectivas comerciales insostenibles. La expresión “brecha de acceso” se utiliza a menudo para definir dos secciones relacionadas del diagrama: una adentro de la frontera de sostenibilidad y la otra más allá de ese límite, encontrándose ambas fuera de la frontera de eficiencia del mercado y de la brecha del mercado. En ninguna de ambas áreas, el acceso a las telecomunicaciones puede ser logrado por el solo mercado. La diferencia principal entre ellas es que una se puede auto-sostener después de un subsidio único de capital, mientras que la otra no. Fuera de la frontera de sostenibilidad, la cual implica habitualmente las regiones más remotas y de más bajos ingresos de los países, la teoría indica que hay lugares que podrían no generar mercados de telecomunicaciones sostenibles,

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independientemente del grado de subsidio de capitales, y por ello requerirían subsidios permanentes para asegurar el acceso a los servicios. Estos lugares son a veces llamados “brecha de acceso insostenible”. En ambos casos, la distinción entre la “brecha de acceso” y la “brecha del mercado” es crítica para el desarrollo de políticas y análisis de mercado, por cuanto divide las zonas donde la atención principal debería concentrarse en la eliminación de barreras, de aquellas otras zonas donde la atención debería centrarse también en la intervención financiera directa. Dado que las mismas fronteras de eficiencia del mercado tienden a desplazarse hacia afuera, con la disminución de los costos y el aumento de los beneficios brindados por las tecnologías y los servicios de telecomunicaciones, el tamaño de las brechas de acceso debería en general disminuir en la mayoría de los países. Frontera de asequibilidad o adopción: En el lado “demanda” de la Figura, la frontera que forma el borde de la brecha del mercado se denomina en ocasiones “frontera de asequibilidad” o de “adopción”. Esta frontera identifica los límites dentro de los cuales los hogares pueden pagar los servicios basados en el mercado (es decir, con precios basados en los costos). Como este eje representa el total de la potencial población del mercado, esta demarcación designa el limite de asequibilidad del servicio, basado principalmente en la distribución de ingresos. Este límite puede verse también como la frontera de adopción, dado que ciertos clientes que podrían costear el servicio pueden optar por no hacerlo (no “adoptarlo”) si es que, por ejemplo, no lo consideran de suficiente interés. Este es más probablemente el caso tratándose de servicios más avanzados, tales como el acceso a Internet y a la banda ancha, mientras que el servicio telefónico básico (fijo o móvil) es habitualmente considerado una necesidad, y por ello será adoptado por virtualmente todo aquel que lo pueda costear. Las brechas más allá de las fronteras de capacidad adquisitiva se pueden abordar mediante diversas políticas de gestión de la demanda, como los subsidios a los precios y medidas similares, para ayudar a promover el servicio universal donde ya se ha logrado el acceso universal (o casi universal). Tema central de este informe: Como ya señalado, el tema principal de este estudio es el aspecto, por el lado de la oferta, del “acceso” universal de las políticas de desarrollo de las telecomunicaciones. Esto se debe a que, en la mayoría de los países latinoamericanos, todavía existen brechas significativas, tanto en el mercado como en el acceso, que impiden a muchas poblaciones y regiones geográficas tener acceso a los servicios telefónicos y de Internet, incluso de forma comunitaria compartida. Aunque la asequibilidad de los servicios para quienes están dentro del alcance de las redes (y por lo tanto de las preocupaciones de servicio universal) son también un problema y está ganando atención especial en muchos países, el enfoque principal hacia el acceso inicial ha tenido de manera general la prioridad en las políticas e iniciativas de los países de toda la región. Donde era indicado, sin embargo, el Informe también aborda las cuestiones de asequibilidad, y como los reguladores pueden por último mover su atención hacia enfoques de servicio verdaderamente universal, a medida que se reducen las brechas de mercado y de acceso.

III.4 Modelo de brechas de Regulatel Con base en el anterior marco teórico, y de acuerdo con los términos de referencia del presente estudio, los consultores crearon un modelo detallado de simulación por computadora para estimar el tamaño y la ubicación de las fronteras y brechas de mercado y acceso en los mercados de telecomunicaciones. Su objetivo era de proporcionar a los entes reguladores miembros de Regulatel con una indicación del alcance de las brechas existentes dentro de sus países en un nivel “macro”, y también con una herramienta para examinar y abordar más profundamente estas brechas en un

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nivel “micro”. Al realizar el análisis comparativo “macro” en países de la región, también se busco resaltar y entender las diferentes brechas resultantes de diferentes condiciones de mercado y políticas de telecomunicaciones. El Anexo 3 de este informe ofrece una descripción completa de la estructura y los algoritmos, datos y aplicaciones del Modelo de cálculo de Brechas de Regulatel. El siguiente análisis resume los elementos clave del desarrollo y de las funciones del modelo. En el capítulo IV se presentan las conclusiones y análisis obtenidas al aplicar el modelo a los países miembros de Regulatel. Objetivos: En resumen, las preguntas que el modelo intenta responder podrían incluir: •

¿Cuál es el tamaño aproximado de la “brecha de mercado” en términos de cobertura geográfica o acceso a redes para diferentes tipos de servicios de telecomunicaciones en cada país? (Específicamente, el servicio de telefonía de voz por redes móviles, el acceso público básico al Internet mediante telecentros comunitarios, y el acceso a la conectividad de redes de banda ancha.)



¿Cuáles son las variaciones en las estructuras de costos de las redes de telecomunicaciones, las oportunidades de ingresos, y las condiciones de mercado en la región, que influyen sobre la capacidad de los países para promover el acceso universal?



¿Qué monto de subsidio u otra forma de financiamiento sería necesaria para cerrar la “verdadera brecha de acceso” para los diferentes servicios en cada país o región?



¿Cuáles son las opciones y oportunidades comerciales para los operadores, inversores, pequeñas y medianas empresas y comunidades, para establecer capacidades de telecomunicaciones financieramente sostenibles dentro de diferentes regiones y localidades?



¿Qué combinación de capacidades técnicas y de servicios es la más rentable, a los niveles local, nacional y regional?

Estructura y enfoque del modelo: Según se explica en el Anexo 3, el modelo consiste en diversos componentes, o módulos: •

Datos: Datos detallados sobre el estado actual del mercado de telecomunicaciones en el país, incluyendo la distribución geográfica y demográfica y los niveles de acceso actuales para todos los servicios. Esto es necesario para poder producir supuestos realistas. Donde no se dispone de datos adecuados en el formato o el nivel de precisión necesarios, se pueden hacer algunos estimaciones o supuestos para obtener resultados aproximados y comparar tendencias. En particular, se han incluido estimaciones sobre la distribución de la población en pueblos de menos de 5.000 habitantes, en muchos países donde los datos para tales ubicaciones no estaban disponibles, con el fin de producir resultados realistas y comparables a lo largo y ancho de los países.



Supuestos de costos: Supuestos sobre las escalas de precios unitarios para los diversos tipos de componentes tecnológicos y de redes necesarios para establecer el acceso a las redes y servicios de telecomunicaciones. Esto incluye los costos, tanto de capital como de operación, de los principales componentes de la red, a saber, el transporte en redes troncales, la red de acceso local, los costos de gestión y operación de las redes (expresados con relación al tamaño del mercado o la demanda), la interconexión y los costos de recursos humanos para diferentes tipos de redes y diferentes escalas de operación.

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Desarrollo de la red: Cálculos que definen la distribución estimada de instalaciones de red necesarias para proveer el servicio dentro de cada zona geográfica definida, de acuerdo con los datos de entrada y las características de los supuestos de costos. En esencia, este segmento crea una red hipotética (o un conjunto de redes) basada en parámetros dados, y determina su costo aproximado. También incluye variables para el grado de cobertura de estas redes entre el total del mercado potencial, y reconoce que incluso las instalaciones más extensas de redes generalmente no llegan a alcanzar a todos los habitantes de las zonas más dispersas y menos densamente pobladas.



Supuestos de ingresos: supuestos básicos relativos al nivel y distribución de ingresos potenciales para cada categoría de servicio y grupo de usuarios. Los supuestos son simplificados para basarse en cuotas de nivel nacional promedio de ingresos, y se pueden ajustar para probar con diferentes grados de demanda.



Cálculos de ingresos netos: Cálculo de la diferencia entre el costo total y los ingresos proyectados por cada servicio dentro de cada zona geográfica. Estos costos netos (déficit) o ingresos netos (ganancia) se expresan en términos anuales y por ubicación (es decir, el costo anual por pueblo o sitio). A partir de ello, el modelo calcula la ganancia o pérdida potencial, para un operador basado en el mercado, de proveer servicios en cada una de estos sitios. Se considera que as ubicaciones que dan ganancias netas están dentro de la brecha de mercado, mientras que las que dan pérdidas son parte de la brecha de acceso.



Resultados: Resumen de los resultados clave, que muestra el nivel actual de acceso y el tamaño del mercado y las brechas de acceso por cada región de un país, y por el país entero. Estos resultados de acceso y de brechas se expresan como porcentaje de la población total (por ejemplo: el 50% tiene acceso actualmente, la brecha del mercado es del 30% y la brecha de acceso del 20% de la población). Por último, el modelo calcula el costo total estimado de subsidio que sería necesario en las condiciones actuales para eliminar la brecha de acceso (suponiendo que la brecha de mercado sea superada mediante medidas políticas).

Los supuestos y algoritmos en cada uno de estos módulos se han puesto a prueba y revisado varias veces durante el desarrollo del modelo. Según se ha mencionado, el modelo en su forma final se concentra en el estudio de la estructura del mercado y las condiciones de acceso, con relación a tres categorías de redes y servicios: •

Telefonía de voz (representada por el servicio móvil de celular);



Acceso público a Internet (mediante telecentros comunitarios); y



Conectividad de banda ancha (como mejora de redes existentes, mediante tecnología apropiada).

El capítulo siguiente presenta los resultados, conclusiones y análisis de las aplicaciones del modelo de brechas a los países miembros de Regulatel.

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Marco Analítico

IV. Resultados y análisis del modelo de brechas de Regulatel

IV.1 Vista general Este capítulo provee un amplio examen de las conclusiones obtenidas por medio del uso del Modelo de Cálculo de Brechas de Regulatel para evaluar las condiciones de la industria de las telecomunicaciones en América Latina. Como ya se explicó detalladamente en el capítulo anterior, el propósito del modelo es estudiar el tamaño y las características de las brechas existentes en el acceso a la cobertura de red de telecomunicaciones y a los servicios de telefonía móvil, Internet público y servicios de banda ancha, así como el potencial para más expansión de las redes y servicios, sea por el mercado por si mismo o con el apoyo de financiamiento mediante subsidios. El análisis ofrece primero una comparación “macro” de los resultados de las brechas para todos los países que disponían de datos de mercado suficientes. Luego presenta conclusiones a nivel “micro” para una selección de países que disponen de datos sub-nacionales detallados. Por último, el análisis presenta algunas conclusiones y observaciones generales sobre los resultados del ejercicio de modelización para las políticas de acceso universal y de mercado. Este último segmento servirá como punto de partida para más examen de estas políticas en los capítulos siguientes. Interpretación de los resultados: El modelo examina principalmente las condiciones del lado de la oferta con respecto a la disponibilidad y las brechas en el acceso a las redes y servicios de telecomunicaciones. Los resultados que aquí se presentan conciernen principalmente la cobertura geográfica de estas redes y su accesibilidad por los usuarios potenciales, en determinados centros de población (ciudades, pueblos, poblados, etc.). Específicamente, las proporciones indicadas en el modelo identifican el porcentaje habitantes en determinados centros de población de un país o de una región, que se encuentra dentro del alcance de las redes y por lo tanto podría obtener el servicio29. Es importante distinguir entre el acceso a redes y la penetración de los servicios. El acceso mide la presencia de la red dentro de un alcance razonable y una calidad adecuada, de tal manera que los usuarios puedan obtener servicios. La penetración mide la utilización real de los servicios, ya sea en términos de suscripciones individuales o patrones de uso público. El primer concepto, el de cobertura geográfica, es la preocupación principal en la formulación de políticas de acceso universal, dado que el acceso es un prerrequisito del uso. Los patrones reales de penetración son influenciados por muchos factores, sobre todo el precio y la asequibilidad, así como la flexibilidad de los servicios, la sensibilización de los clientes, y otras condiciones demográficas y de mercado. Las conclusiones obtenidas a partir de los resultados del modelo proporcionan una línea de referencia para entender el alcance del acceso actual y potencial a las redes y servicios dentro de los países y regiones. Las brechas indican el tamaño y el alcance de las zonas (es decir, pueblos y poblados) en las que tal acceso no está disponible, y las condiciones económicas

29

Cabe resaltar que invariablemente, en la mayoría de los países, existen otras poblaciones que están en zonas rurales dispersas no relacionadas con pueblos y poblados. Este estudio no contaba con datos que permitieran incluir a estas poblaciones en el análisis, aunque el modelo estima sus niveles al calcular las proporciones actuales de acceso).

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Resultados y Análisis del Modelo

subyacentes que influyen en el mercado respecto de futuras expansiones de estas redes. La Figura IV.2 muestra niveles relativos de penetración para el servicio actual de telefonía celular móvil. En el caso del acceso por telecentros de Internet y redes de banda ancha, las cifras de penetración son más difíciles de obtener.

IV.2

Análisis comparativo “macro” de las brechas de eficiencia del mercado y de acceso

El equipo del proyecto y los consultores locales reunieron datos para generar estimaciones comparativas de las brechas actuales de acceso a diferentes redes y servicios de telecomunicaciones, así como de los recursos que se requerirían para eliminar estas brechas. La solidez y confiabilidad de los datos reunidos varían considerablemente: los resultados solo pueden considerarse como estimaciones tentativas y generales, y las comparaciones entre países no siempre resultan apropiadas, dados los diferentes fuentes y contextos de los datos proporcionados. Sin embargo, se han obtenido resultados útiles en este estudio inicial sobre el alcance de las diversas brechas existentes en la región. El siguiente cuadro ofrece un resumen completo de los resultados del modelo macro aplicado a todos los países analizados. Las secciones posteriores incluyen mayores detalles y explicaciones.

Cuadro IV.1: Resumen de resultados del Modelo por país Resumen de resultados por país

Teléfono celular País

Acceso actual

Bolivia Brasil Chile Colombia R. Dominicana Ecuador Mexico Nicaragua Paraguay Peru Uruguay

Totals

68% 63% 72% 63% 55% 58% 71% 57% 68% 58% 97%

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

71% $2,568,998,372 75% $27,387,905,988 85% $920,427,719 86% $1,308,748,298 83% $170,943,505 73% $898,179,569 83% $3,647,571,211 64% $548,395,203 68% $886,779,088 63% $5,627,102,387 98% $19,382,092

Banda ancha

Telecentro/Internet Current Access 67% 56% 71% 66% 36% 43% 70% 46% 64% 60% 95%

$43,984,433,431

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

69% $3,155,825,673 72% $10,065,531,371 75% $1,098,339,401 72% $3,319,005,652 68% $573,460,102 68% $731,679,204 75% $5,605,172,056 50% $768,738,690 73% $250,259,179 62% $5,363,022,575 97% $6,067,187

$30,937,101,089

Current Access 34% 30% 27% 38% 44% 28% 31% 31% 21% 55% 77%

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

36% $1,510,372,758 44% $10,965,166,261 30% $633,786,404 45% $1,255,932,541 66% $149,122,518 56% $631,379,386 36% $2,700,992,654 31% $312,938,076 38% $383,342,869 59% $3,316,728,560 80% $35,654,430

$21,895,416,457

IV.2.1 Servicio de telefonía móvil Quizás los resultados más significativos sean los relacionados con la extensión del acceso al servicio de telefonía celular móvil, por cuanto se ha convertido en LA opción para lograr el acceso al la telefonía de voz en toda la región. Las siguientes figuras ilustran los grados de acceso y las brechas restantes respecto de este servicio. La Figura IV.1 presenta los resultados del Modelo sobre el acceso geográfica a la red. Esto representa, en esencia, el grado de cobertura de señal por redes de telefonía celular en relación a los centros de población de los países estudiados. Por ejemplo, el resultado de un 68% de acceso a la telefonía celular en Bolivia significa que aproximadamente el 68% de su población vive en pueblos o poblados que tienen, como mínimo, un acceso razonable a las señales de la telefonía celular estudiada. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Resultados y Análisis del Modelo

Comparativamente, la Figura IV.2 muestra la penetración estimada del servicio celular en cada uno de estos países, es decir, la proporción de la población que realmente se suscribe o utiliza el servicio de telefonía celular. Figura IV.1: Resultados del modelo de brechas para el acceso a la telefonía celular (cobertura)

Telefonía celular Uruguay Perú Paraguay Nicaragua México

acceso actual brecha del mercado

Ecuador

brecha de acceso

Rep. Dominicana Colombia Chile Brasil Bolivia

0%

20 %

40%

60%

80%

100 %

Figura IV.2: Penetración estimada del servicio de telefonía celular

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47

Resultados y Análisis del Modelo

Las redes de telefonía celular se han expandido rápidamente en toda Latinoamérica en los últimos años y estas tendencias se reflejan en los datos (véanse también el capítulo VI y los Figuras VI.2, VI.3 y VI.4). En promedio, más del 60% de la población agregada de los 19 países estudiados recibe hoy señales de redes de telefonía celular. La tasa de penetración promedio es de 45 usuarios de teléfonos celulares por cada 100 habitantes. En vista de estas tendencias, resulta evidente que todavía existen muchas zonas donde los precios son inasequibles para grandes segmentos de la población. Además, en algunos casos, la mera disponibilidad de señales de red celular puede ser difícil de transformar en un uso generalizado del servicio, debido por ejemplo a restricciones de acceso a otros recursos como la electricidad, y a la falta de medios para recargar y reparar teléfonos y tarjetas telefónicas. Obviamente, la mayor parte de los usuarios se encuentra en las zonas urbanas y peri-urbanas, donde la penetración puede superar el 60% de los hogares, pero incluso para pueblos y poblados más pequeños, los datos indican que en la mayoría de los países, la penetración de la telefonía celular está alrededor de al menos el 10%, y crece constantemente. Sin embargo, el grado de acceso a las redes celulares de voz es la primera preocupación (dado que el acceso es un prerrequisito del uso) y de ello se ocupa el Modelo de Cálculo de brechas. En varios países, la cobertura de la señal ya alcanza el 70% de sus centros de población. Las cifras de cobertura de acceso más bajas de la región corresponden a Ecuador, Nicaragua, Perú y la República Dominicana, que cuentan sólo con un 55 a 58% de cobertura de sus centros de población. Para estos y los otros países en los que aún existen brechas significativas, el modelo pregunta: ¿Qué porción de estas áreas tiene más posibilidad de llegar a ser cubierta por las solas fuerzas del mercado, dadas las condiciones económicas subyacentes reveladas por los datos? Las respuestas son alentadoras. En muchos países, un 10% o más de la brecha restante que no tiene acceso al servicio de telefonía celular queda dentro de la frontera de eficiencia del mercado, según lo indica el tamaño de las porciones morado y amarillo de la barra. En Colombia, un 23% más del país podría estar servido eficazmente por redes celulares impulsadas por el mercado. En algunos países como Bolivia, Paraguay y Perú, parece que la frontera del mercado ya casi se ha alcanzado a los niveles actuales de cobertura. Muchas de las redes celulares en los países latinoamericanos están funcionando solamente desde unos cuantos años, y en general han seguido expandiéndose por su propia iniciativa. Es nada más razonable esperar que la cobertura celular aumente en un plazo breve, para llenar buena parte de estas brechas del mercado que son económicamente viables. En algunos casos, más licencias u otras medidas reguladoras para reducir las barreras a esta expansión podrían ser necesarias para alcanzar la frontera de eficiencia del mercado. Las brechas de acceso se ubican en un margen de aproximadamente el 20-25% en la mayoría de los países, y las poblaciones que incluyen se encuentran usualmente en los pueblos más pequeños y aislados. Aproximadamente un 25% de las poblaciones citadinas de Brasil y un 30% de las de Bolivia tienen poca probabilidad de llegar a tener cobertura de redes celulares sin alguna forma de intervención. En Nicaragua y Perú, estas proporciones son todavía más elevadas, del 35 al 40%. El origen de estas brechas de acceso a la telefonía celular es el alto costo de desplegar redes troncales e instalaciones locales de transmisión en las regiones montañosas y selváticas. Estas áreas tienen poblaciones dispersas y con bajos ingresos, y existen otros obstáculos que impiden el establecimiento económico de servicios de redes. Cabe destacar que muchas de tales zonas se encuentran dentro de la frontera del mercado. Aún así, las estimaciones del modelo muestran que el costo potencial de subsidios para alcanzar los últimos y más remotos segmentos de población podría ser considerable: un total de 43 mil millones de dólares para cubrir virtualmente el 100% de la brecha de acceso sin servicios en toda la región (más de la mitad de este monto le corresponde a Brasil solo).

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48

Resultados y Análisis del Modelo

Los resultados indicados en la Figura IV.1 son aproximados y se basan en una variedad de supuestos y estimaciones acerca de los datos obtenidos, junto con otras incertidumbres, según se explica en el capítulo III. Poner a prueba estas diferentes hipótesis del modelo para ver la sensibilidad a las variaciones de los datos y supuestos, da variaciones relativamente pequeñas en los resultados generales. Solo con supuestos muy poco realistas sobre costos mayores o ingresos menores se aumenta el costo neto de lograr un acceso de casi 100% al servicio celular más de unos cuantos puntos de porcentaje fuera del rango indicado en los resultados de referencia del modelo. En resumen, el análisis sugiere fuertemente que la liberalización de los mercados de telefonía celular en América Latina ha tenido el efecto esperado y deseado de extender el acceso a estos servicios muy ampliamente en toda la región, sin necesidad significativa de financiamiento público. El servicio de telefonía de voz está ahora realmente al alcance de la mayoría de las poblaciones de América Latina, por lo menos en términos de despliegue de redes y disponibilidad básica del servicio. Gracias a la rápida y continua expansión de las suscripciones quien-llama-paga y pre-pago, estos servicios llegan cada vez más a los estratos de bajos ingresos y a las regiones remotas y rurales, debido a los incentivos de mercado que impulsan a los operadores celulares en competencia. Ciertamente existen todavía brechas de acceso significativas, tanto en términos de accesibilidad a redes en zonas aisladas, como de asequibilidad para las poblaciones más desfavorecidas (que a menudo viven en lugares aislados). Estas brechas pueden ser (y lo son cada vez más) el centro de atención de las estrategias públicas de acceso universal, las cuales pueden concentrar recursos en estos grupos específicamente y estrechamente definidos, con la confianza de que el creciente alcance del mercado, si se le da la oportunidad, se encargará del resto.

IV.2.2

Internet y telecentros

El rápido crecimiento de los servicios de telefonía celular de voz está empezando a reflejarse en toda Latinoamérica a través del creciente interés hacía el acceso a la conectividad al Internet. Los resultados del mercado muestran la misma tendencia. Aquí, la definición de “acceso” es más ambigua, ya que la mayoría de los servicios de Internet todavía dependen de redes fijas y alámbricas para las conexiones discadas de los usuarios finales, aunque esta situación también está cambiando. Asimismo, mientras que ahora el servicio de telefonía celular es más habitualmente un servicio individual por suscripción o prepago, para una alta proporción de usuarios (probablemente la mayoría en casi todos los países de América Latina) el acceso a Internet es más a menudo un fenómeno de acceso público. El uso de computadoras y de conexiones a Internet es más parecido al papel desempeñado en un pasado reciente por los teléfonos públicos de voz, que eran el enfoque principal de los programas de servicio universal, el cual ha sido ampliamente sustituido por los teléfonos celulares privados. Una pregunta clave es si es probable o no que el acceso público a Internet migre rápidamente a modelos privados de uso residencial, dadas las tendencias de la tecnología, los costos y la demanda. Pero por ahora y en el futuro inmediato, el modelo de servicio de Internet para la mayoría de los posibles usuarios, en particular los que viven fuera de las grandes zonas urbanas, implica una u otra forma de acceso público, desde cafés Internet a telecentros, a conexiones en los colegios, universidades y lugares de trabajo. El estudio examina los niveles actuales de acceso, tanto a la conectividad al Internet en general (es decir, la presencia de la red misma), como a los centros de Internet públicamente disponibles, en particular los telecentros. A menudo, hay poca diferencia sustancial entre las dos

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Resultados y Análisis del Modelo

mediciones de acceso a Internet, ya que la presencia de una red que permite la conectividad al Internet a menudo coincide con la introducción de algún tipo de instalación de acceso público. Los resultados de referencia para el acceso a Internet y telecentros en los países estudiados se muestran en la Figura siguiente. Figura IV.3: Resultados del modelo de brechas para el acceso al Internet y telecentros

Las proporciones de cobertura identificadas indican el porcentaje de habitantes que viven en centros de población que están (o pueden estar) dentro de un alcance geográfico razonable al acceso público al Internet. El estudio consultó con investigadores y autoridades reguladoras locales acerca de la proporción de comunidades, por tamaño de población, que tiene acceso a conexiones al Internet y a telecentros públicos. Por lo tanto, las cifras actuales de acceso reflejan estos datos de mercado para cada país. Como se explicó en el capítulo III.4, se hicieron ajustes para compensar la ausencia de datos sobre los pueblos con pocos habitantes. Los cálculos sobre las brechas del mercado y de acceso se determinan mediante los algoritmos del modelo. Los grados de acceso público a las capacidades de Internet indicadas por estas mediciones varían considerablemente entre los países miembros de Regulatel, y entre las diferentes regiones de estos países. Aparte de Uruguay, que afirma tener una cobertura de Internet prácticamente completa, los niveles más altos del acceso actual estimado van del 65 al 70% (Bolivia, Chile, Colombia, México, Paraguay). Sin embargo, en la mayoría de los países de Regulatel, hay muchas regiones donde el acceso a Internet es extremadamente escaso, o totalmente ausente. Ecuador, Nicaragua, Perú y la República Dominicana son los países que menos han progresado en la disponibilidad de Internet público. Como se esperaba, el acceso es mayor en las ciudades más grandes. De hecho, casi todas las ciudades con más de 100.000 habitantes ahora ofrecen acceso al Internet, situación que no era tan común hace unos pocos años. Entre las ciudades con 20.000 a 100.000 habitantes, el acceso a Internet es menos común, promediando entre un 25% y un 100% en los diferentes países miembros de Regulatel. Una proporción mucho menor de pueblos con menos de 20.000 habitantes cuenta actualmente con conectividad al Internet o a telecentros, y estos números parecen estar en aumento.

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Resultados y Análisis del Modelo

En cuanto al tamaño de las brechas del mercado y de acceso, el modelo indica la existencia de disparidades significativas en el alcance y potencial de la cobertura de eficiencia del mercado. Por ejemplo, la República Dominicana y Ecuador podrían lograr casi el 68% de acceso a los servicios de Internet, dentro del potencial del mercado, aunque el porcentaje actual de acceso es inferior al 45% en ambos países. Brasil y Paraguay podrían lograr un 70-75 % de cobertura de Internet mediante el mercado. El tamaño de la verdadera brecha de acceso al Internet en la mayoría de los países de Regulatel es muy significativo, particularmente en Nicaragua y Perú, que muestran brechas del 50% y el 38%, respectivamente. Estas brechas abarcan la gran mayoría de las ciudades y pueblos más pequeños, donde los telecentros de acceso público a Internet generalmente no existen. En la mayoría de los casos, los costos de subsidio para cerrar estas brechas son algo menores que para el servicio de telefonía celular, con un total estimado de unos 31.000 millones de dólares para alcanzar el 100% de la población. Para varios países sin embargo, el costo total del subsidio es mayor para el servicio de Internet que para el de telefonía celular; el total general más bajo se debe en gran parte a las cifras de Brasil, cuyo costo de subsidio a Internet (10.000 millones de dólares) es mucho más bajo que el de la telefonía celular (27.000 millones de dólares). Estos resultados para el acceso a Internet y a los telecentros son causados substancialmente por los supuestos subyacentes dentro del modelo, respecto de la disponibilidad y del costo de la tecnología para lograr el acceso local a Internet. Un sistema basado en una red troncal VSAT conectada a un WiFi puede suministrarse por 40.000 dólares al año en la mayoría de las localidades más pequeñas. Para ser sostenible, un modelo de mercado como este debe generar por lo menos esta misma cantidad de ingresos anuales, o unos 4.000 dólares mensuales. Para producir un negocio viable en pueblos con 5.000 a 10.000 habitantes, se requiere un gasto neto promedio (después de pagar los gastos de interconexión) inferior a un dólar per cápita por año en servicios de Internet público. En poblados con menos de 1.000 habitantes, el umbral de rentabilidad es de solo 5 dólares de ingreso neto per cápita por año, lo cual se encuentra dentro de los supuestos de distribución de ingresos del modelo. Por estas razones, las fronteras de eficiencia del mercado que muestra el modelo son muy amplias para este tipo de acceso a Internet por telecentros. Otro factor que afecta la viabilidad de la conectividad a Internet es la perspectiva de compartir la infraestructura de redes troncales de transmisión con las redes existentes, especialmente las de telefonía celular. En el caso de zonas ubicadas al alcance de tales redes, puede ser más rentable alquilar un servicio de red troncal que utilizar una conexión VSAT. Para probar esta opción, el modelo contiene una variable para cálculos de costos de red troncal, que asigna una escala de uso compartido de infraestructura que va del 0% al 100%. El costo máximo de la red troncal es siempre el costo de una conexión autónoma, es decir, vía satélite, en la que el costo para establecer un enlace a una red troncal terrestre existente sería prohibitivo. Pero donde la capacidad de compartir resultaría más eficiente, el modelo utiliza el costo compartido más bajo. Evaluar los resultados de los dos extremos (100% de infraestructura compartida en comparación con conexiones satelitales para el servicio de Internet) produce solamente pequeñas diferencias en el tamaño y costo de la brecha de acceso. Este se debe a que en muchos lugares, una solución alternativa VSAT resulta más económica que el transporte por red troncal terrestre. Esto es a menudo cierto, incluso cuando la red se puede compartir totalmente, en particular en aquellos lugares donde el nodo está a una distancia significativa de la red existente.

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51

Resultados y Análisis del Modelo

IV.2.3

Banda ancha

El tercer segmento mayor de mercado examinado por el modelo es el acceso a la red de banda ancha. En este caso, los servicios disponibles para usuarios finales no son necesariamente diferentes de los servicios del segmento de mercado del Internet, pero la capacidad y calidad de transmisión se basan en un ancho de banda sustancialmente superior. La capacidad real de rendimiento suministrada al usuario final depende de diversos factores, en particular los niveles de utilización local. De manera general, el modelo supone una capacidad combinada mínima (flujo descendente y flujo ascendente) de 8 a 32 Mpbs, hasta los 155 Mbps en el nivel de red troncal, y combinada de 4 Mbps en el nivel de acceso, como variación estándar de la conectividad de banda ancha. Numerosos son las advertencias y los supuestos implicados en la modelización de los mercados reales y potenciales de acceso a banda ancha en América Latina. En gran medida, las redes y los servicios de banda ancha son bastante nuevos y no generalizados en la región, en particular más allá de los grandes centros urbanos. Incluso donde existe cierto grado de despliegue de banda ancha, muchos países latinoamericanos no han reunido datos significativos sobre estas instalaciones, de manera que los datos sobre los niveles actuales de acceso a banda ancha o bien no son disponibles, o bien son estimaciones. Dentro de una comunidad dada, se supone generalmente que si existen redes de banda ancha, entonces toda la comunidad tiene acceso al servicio de banda ancha. Asimismo, una ciudad entera puede ser identificada como teniendo el 100% de acceso a la banda ancha, aun cuando la conectividad está instalado solo en algunos segmentos de la ciudad. Este supuesto simplista es, una vez más, una función del alcance limitado de los datos disponibles sobre despliegues de banda ancha. Otro conjunto importante de supuestos utilizados por este ejercicio de modelización comprende el tipo de tecnologías de acceso a banda ancha que podrían desplegarse en un futuro cercano en la mayoría de los mercados. La conectividad de banda ancha se suministra generalmente mediante circuitos terrestres de líneas de abonado digital (DSL) enlazados a redes telefónicas terrestres conmutadas, o mediante redes de TV por cable. Este despliegue, fuera de entornos de alta densidad donde las redes ya están disponibles, es a menudo extremadamente caro. Sin embargo, avances clave en el campo del acceso inalámbrico a banda ancha (BWA) están creando un potencial capaz de modificar espectacularmente la economía de este segmento. Con el propósito de “modelizar” unos pronósticos del acceso a banda ancha, el estudio utiliza supuestos proyectados por el consenso de la industria respecto de los costos anticipados de estas nuevas tecnologías de banda ancha inalámbrica, en vez de los costos de las redes tradicionales de DSL o de redes de cable. Salta a la vista que éstas últimas serían prohibitivas para la gran mayoría de las zonas rurales y sub-desarrolladas en un futuro previsible. Estos supuestos, cálculos y resultados sobre el acceso a la red de banda ancha por medio del Modelo de Brechas son más teóricos que los que se usaron para la telefonía celular y el Internet, porque se basan en estos escenarios tecnológicos más nuevos y relativamente poco probados. Sin embargo, al realizar este ejercicio con supuestos razonables sobre las tendencias futuras en este campo, se puede establecer un panorama de las potenciales oportunidades de mercado que se van abriendo, y la ubicación y las características de las comunidades donde puedan resultar más viables. Esta combinación de datos inciertos y supuestos generalizados produce resultados que difieren ampliamente de las evaluaciones de los mercados de banda ancha en América Latina realizados mediante el Modelo.

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Resultados y Análisis del Modelo

Figura IV.4: Resultados del Modelo de Cálculo de Brechas para el acceso a banda ancha

El estado de los mercados de banda ancha, reales y potenciales, es mucho más incierto en Latinoamérica, como era de esperar dado las tecnologías y el interés del mercado relativamente nuevos en esta área. En la mayoría de los países de Regulatel, la brecha de acceso supera el 50% para alcanzar todas las localidades. Estos resultados no indican la penetración real o los niveles de uso de los servicios de banda ancha, ya que en la mayoría de los países, estos datos no están disponibles. En varios países de Regulatel, parecen existir grandes oportunidades potenciales para una expansión impulsada por el mercado. Este tipo de crecimiento comenzará probablemente a materializarse tan pronto como los proyectos piloto viables y los emprendimientos públicoprivados para desplegar nuevas tecnologías de acceso de banda ancha empiecen a mostrarse prometedores (véase el Capítulo VII). La información respecto de estas oportunidades debería modernizarse a medida que nuevos proyectos e inversiones se implementan en toda la región. El enfoque elegido para los supuestos de ingresos es que solamente los ingresos excedentes del mercado del Internet estarán disponibles para sostener las modernizaciones de la banda ancha. Si se suma a esta base otros ingresos que puedan volverse disponibles, entonces los pronósticos de mercado para los servicios de banda ancha se vuelven proporcionalmente más atractivas (véase la sección IV.4).

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Resultados y Análisis del Modelo

IV.3

Micro-análisis detallado de los resultados de países seleccionados

La utilidad del Modelo de Brechas de Regulatel va más allá del tipo de comparaciones y análisis “macro” expuestos más arriba, y permite evaluaciones mucho más detalladas de las condiciones existentes en cada país y región con respecto a la localización, tamaño, costo y características del mercado y a las brechas de acceso para los servicios de telecomunicaciones. Este nivel de microanálisis depende de un nivel sustancial de datos detallados sobre cada distrito o división dentro de un país dado, tales como estadísticas geográficas, demográficas y de redes, que pueden ser exclusivas de cada lugar. El equipo de estudio obtuvo estos datos detalles de cinco países de Regulatel. En esta sección se describen los resultados de la aplicación del modelo al nivel micro para estudiar los sectores y brechas de telecomunicaciones en cada uno de estos países. (Los resultados completos de la aplicación del modelo a todos los países estudiados están disponibles en la página Internet de Regulatel (www.regulatel.org).

IV.3.1 Brasil Brasil, es el país más grande de América Latina y se divide en un distrito federal capital y 26 estados, con poblaciones que varían de 500.000 a casi 40 millones de habitantes por estado. Por lo tanto, muchas regiones de Brasil se pueden comparar en extensión y características socio-demográficas a países enteros de la región y por ello, la aplicación del Modelo de Cálculo de Brechas en el nivel “micro” a cada una de estas regiones resulta similar a aplicarlo al nivel “macro” a otros países. Cuadro IV.2: Brasil: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha

Summary Results

Brasil

% de infraestructura compartida

Cellular Telephone Region National ACRE ALAGOAS AMAZONA S AMAPA BAHIA CEARA Distrito Federal ESPIRITO SANTO GOIAS MARANHAO MINAS GERAIS MATO GROSSO DO SUL MATO GROSSO PARA PARAIB A PERNAMBUCO PIAU I PARANA RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO NORTE RONDONIA RORAIM A RIO GRANDE DO SUL SANTA CATARINA SERGIPE SAO PAULO TOCANTINS

Current Access 63% 62% 60% 52 61% 49% 58% 100% 71% 67% 41% 62% 69% 65% 56% 51% 58% 53% 63% 72% 55% 60% 55% 68% 66% 62% 71% 53%

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

Telecenter/Internet Current Access

75% $27,387,905,988 75% 75% 74% 74% 74% 75% 100% 75% 74% 72% 74% 75% 74% 74% 72% 74% 72% 74% 75% 73% 74% 74% 74% 74% 74% 75% 70%

56%

$87,533,950 $445,086,581 $441,583,193 $74,896,123 $2,057,172,189 $1,166,645,978 $0 $509,677,107 $822,646,790 $927,212,131 $2,935,377,931 $340,928,585 $420,332,610 $1,015,944,293 $565,013,528 $1,299,127,862 $466,526,912

51% 38% 46% 63% 22% 40% 100% 60% 67% 26% 55% 68% 60% 39% 40% 44% 37%

$1,569,035,692 $2,389,034,986 $456,067,889 $226,375,644 $53,222,095 $1,681,315,974 $878,793,697 $292,770,981 $6,075,742,971 $189,840,299

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

0%

68% 68% 40% 68% 51% 68% 66% 26% 71% 56%

54

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

72% $10,065,531,371 70.99% 68.71% 70.39% 73.27% 65.56% 69.11% 100.00% 73.19% 73.70% 66.26% 71.60% 74.45% 72.47% 68.83% 68.18% 69.83% 66.92% 74.29% 74.64% 68.18% 74.49% 71.34% 73.85% 73.57% 66.08% 75.16% 69.43%

$33,382,868 $169,742,900 $168,406,811 $28,563,173 $784,544,824 $444,924,381 $0 $186,010,002 $300,230,340 $338,392,147 $1,071,285,422 $124,424,122 $153,403,142 $370,775,531 $206,205,391 $474,125,231 $170,262,055 $572,629,863 $871,893,982 $166,444,966 $82,617,275 $19,423,752 $613,607,288 $320,721,521 $106,848,689 $2,217,382,232 $69,283,462

Broadband Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

30%

44% $10,965,166,261

22% 26% 33% 26% 25% 28% 75% 25% 27% 22% 25% 28% 23% 27% 21% 28% 22%

44% 52% 53% 33% 53% 51% 75% 43% 35% 54% 48% 39% 49% 55% 49% 49% 49%

25% 42% 24% 20% 23% 25% 21% 20% 37% 14%

36% 48% 49% 31% 41% 29% 33% 55% 38% 34%

$35,841,291 $180,034,500 $178,586,672 $31,646,113 $831,178,639 $472,961,922 $3,127,451 $200,631,918 $335,326,919 $356,667,428 $1,143,772,499 $139,121,893 $163,182,040 $391,092,440 $218,978,542 $505,999,013 $180,394,141 $638,372,874 $938,284,101 $177,055,470 $93,914,602 $21,072,255 $703,717,772 $359,410,795 $112,265,355 $2,475,960,058 $76,569,559

Resultados y Análisis del Modelo

El mercado de telefonía celular cubre el 63% de las poblaciones citadinas, con una brecha de mercado restante de un 12%. En general, la mayoría de las regiones refleja estas mismas condiciones, con una cobertura celular del 60 al 65%. Existen algunas excepciones evidentes: en Bahía, el acceso es del 49% con frontera de mercado del 74%; en Maranhao, el acceso es del 41% y la frontera del mercado del 72%. Los reguladores deberían examinar qué barreras podrían estar impidiendo a los operadores de celular expandir el servicio aún más en estos dos estados. Las áreas que se encuentran dentro de la frontera de mercado pero que actualmente no disponen del servicio tienden a ser pueblos y ciudades de más de 20.000 habitantes. Hay más de 190 de estos pueblos en Brasil sin cobertura de redes celulares. La brecha de acceso es casi del mismo tamaño en todas las regiones, entre el 25 y el 30% del mercado. Estas brechas incluyen habitualmente la mayoría de los pueblos con menos de 1.000 habitantes. En Tocantins, por ejemplo, que tiene la brecha de acceso más grande, de un 30%, se estima que existen unos 900 de estos pueblos, dispersos en un territorio de unos 200.000 km2.

Cuadro IV.3: Brasil: Resultados para el mercado celular

Population Population size >500k 100 to 500K 20 to 100K 10 to 20K 5 to 10K 1 to 5k 0.3 to 1K <0.3 K

Current Market Towns unserved

Pop unserved

0 0 0 6 19 13 157 732

0 0 0 53,626 106,236 47,297 111,072 183,086

Cell Phone Market Results Average Net Cost per Town Annual Cost $0 $0 $0 $451,810 $259,273 $173,570 $83,317 $70,784

Annual Revenue $0 $0 $0 $635,220 $355,559 $202,929 $34,418 $9,352

Net Annual Cost $0 $0 $0 -$183,409 -$96,286 -$29,359 $48,899 $61,433

Gap Results

Addressable Pop (total) 0 0 0 48,264 95,613 42,567 0 0 186,444

Uneconomic Pop (total)

0 0 0 5,363 10,624 4,730 111,072 183,086 314,874

Net Annual Deficit $0 $0 $0 $0 $0 $0 $7,673,816 $44,989,731 $52,663,546 total

Los resultados del mercado celular muestran también el costo del subsidio neto que sería necesario bajo condiciones predominantes para eliminar la brecha de acceso no rentable de cada región. El total nacional es de unos 27.000 millones de dólares americanos, con montos que varían considerablemente para cada región. En Sao Paulo, por ejemplo, el costo de subsidio para eliminar la brecha de acceso sería de más de 6.000 millones de dólares, mientras que en Amapá costaría solo 75 millones de dólares. Los resultados del Modelo para el acceso al Internet en Brasil se basan en tecnologías y supuestos del mercado orientadas hacía el futuro, como ya se explicó. El acceso público a Internet ya se encuentra al alcance del 56% de los centros de población a través de telecentros o equivalentes. La brecha de eficiencia del mercado es de un 16%, lo cual significa que el acceso local al Internet para un 72% del país se encuentra dentro del alcance del mercado (al nivel de las comunidades). Existe un argumento fuerte para incentivar y promover el acceso público al Internet basado en el mercado en todo el país. Sin embargo, sería necesario poner estas conclusiones a prueba mediante la evaluación de la sostenibilidad de pequeños telecentros en diversos entornos representativos, utilizando soluciones tecnológicas asequibles. Los datos sobre los niveles actuales de acceso a las redes de banda ancha son basados principalmente en estimaciones, pero el modelo todavía puede proyectar razonablemente las fronteras y brechas potenciales. El acceso actual llega al 30% del mercado, y la frontera de mercado es del casi 44% de la población (esto incluye todas las zonas urbanas, así como los pueblos y ciudades más pequeños). El costo teórico de subsidio para lograr el acceso universal a la banda

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

55

Resultados y Análisis del Modelo

ancha sería de unos 11.000 millones de dólares. La frontera del mercado para acceder a la banda ancha en Sergipe es del 55%, y es la segunda más alta del país después del Distrito Federal, aunque Sergipe es una de las provincias más pequeñas de Brasil y solo tiene un 20% estimado de acceso a la banda ancha. La frontera de mercado para la banda ancha en Sao Paulo, al contrario, es del 38% y la de acceso del 37%, y reducir la brecha requeriría más de 2.400 millones de dólares en subsidios. Modernizar hacía la banda ancha en esta gran zona urbana podría ser poco rentable para las empresas actuales. Sin embargo, el modelo supone que ningún flujo nuevos de ingresos es generado directamente por las modernizaciones hacía la banda ancha, sino que los usuarios van a gastar, en total, esencialmente la misma cantidad para acceder al Internet, sea por banda ancha o banda angosta. Este supuesto es apropiado para determinar el tamaño-umbral del mercado en la mayoría de las áreas, en particular las de ingresos relativamente bajos y sin o poco servicio de Internet. En estas áreas, la banda ancha sólo puede justificarse por una demanda excedente, más allá de la demanda por conectividad básica al Internet. Sin embargo, en zonas urbanas más ricas como Sao Paulo, es probable que la demanda adicional de Internet de banda ancha se materialice entre los estratos de mayores ingresos, donde el servicio sería asequible como un “lujo” más allá de las conexiones básicas. El modelo no busca medir este tipo de demanda de lujo, y tampoco se han recolectado datos sobre este aspecto del mercado más caro. Por tanto, el modelo sin duda subestima la verdadera oportunidad del mercado en estos sectores más ricos. Las conclusiones más inmediatamente útiles provienen de otras provincias con menos ingresos, donde una demanda adicional significativa por banda ancha es poco probable.

IV.3.2 Bolivia Bolivia tiene nueve Departamentos con poblaciones desde 52.000 hasta más de 3 millones de habitantes, con variaciones similares entre las densidades de población y otras condiciones demográficas. La industria telefónica de Bolivia siempre se ha destacado del resto de Latinoamérica en lo que 13 cooperativas locales diferentes, algunas de las cuales extrema-damente pequeñas, proveen servicios locales en conjunción con ENTEL, la empresa operadora nacional. Todos los departamentos suministraron datos detallados sobre el acceso telefónico en todos los departamentos, aunque los referentes al acceso fijo, móvil o por Internet y por banda ancha son sólo estimados. No obstante, estos datos desagregados permiten establecer aproximaciones razonables sobre el estado actual del mercado, y sobre las brechas de mercado y de acceso para las diferentes categorías de servicios. Un componente importante de los datos provistos indica la presencia de más de 27.000 poblados muy pequeños, con una población de menos de 300 habitantes cada uno. Tomar en cuenta las necesidades para instalar equipamientos en cada unos de estas aldeas tiende a aumentar los costos y reducir el alcance de la frontera de eficiencia de mercado de manera significativa. Por lo tanto, se ejecutó un esquema alternativo del modelo, excluyendo estas aldeas, lo que produjo resultados muy diferentes, que se muestran en el siguiente cuadro. La situación actual de la penetración en Bolivia es bastante diferente de la de Brasil, con una tasa promedio de suscripción celular de casi un 23%. La frontera de mercado para el acceso al teléfono celular es del 86%, pero sin embargo el costo neto estimado de subsidio para lograr la plena cobertura de todos las ciudades supera los 1.300 millones de dólares. Esto se debe a que el 14% restante de las ubicaciones se compone de miles de ciudades y pueblos ampliamente dispersados en las diferentes provincias. Por ejemplo, el acceso actual y la frontera de mercado en la provincia del Amazonas es del 56%. Las poblaciones sin acceso se componen de unos 18.000 habitantes diseminados entre 54 pueblos, en un área de más de 46.000 km2 (vale notar que los tres pueblos más grandes están dentro de la frontera de mercado). El costo anual neto

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

56

Resultados y Análisis del Modelo

para brindar el servicio de telefonía celular a tan sólo uno de estos pueblos va de 50.000 a 80.000 dólares, y el subsidio general por única vez para proveer el servicio a todos los pueblos sería de unos 4 millones de dólares. En el cuadro siguiente se muestran los cálculos del modelo específicos a esta provincia para la instalación del servicio celular. :

Cuadro IV.4: Bolivia: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha

Summary Results

BOLIVIA Infrastructure shared %

Telecenter/Internet

Cellular Telephone Region

Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

Current Access

National

68%

71% $2,568,998,372

67.0%

BENI CHUQUISACA COCHABAMBA LA PAZ ORURO PANDO POTOSI SANTA CRUZ TARIJA

70% 45% 68% 71% 65% 47% 38% 82% 72%

73% 46% 76% 72% 70% 47% 39% 84% 72%

68.5% 43.9% 66.8% 70.2% 64.1% 46.0% 36.9% 80.0% 70.9%

$208,823,900 $203,164,951 $174,110,873 $502,996,112 $232,628,990 $90,120,740 $499,711,842 $511,608,387 $145,832,578

0%

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

69% $3,155,825,673 71.78% 45.32% 68.82% 71.07% 65.34% 46.03% 38.42% 82.42% 70.91%

$92,397,323 $396,049,951 $420,598,410 $753,927,195 $399,881,380 $41,874,204 $712,058,949 $244,684,846 $94,353,415

Broadband Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

34%

36% $1,510,372,758

13% 18% 31% 46% 26% 10% 12% 43% 24%

13% 22% 36% 49% 30% 10% 12% 43% 24%

$84,369,966 $123,164,488 $132,626,309 $338,205,946 $129,210,253 $35,106,243 $298,824,683 $292,820,998 $76,043,872

Alternative results excluding smallest towns (< 300):

National

89%

90%

$283,355,391

87.5%

89%

$103,964,882

45%

45%

$245,477,963

BENI CHUQUISACA COCHABAMBA LA PAZ ORURO PANDO POTOSI SANTA CRUZ TARIJA

88% 78% 88% 91% 92% 85% 79% 91% 89%

88% 80% 91% 92% 92% 85% 79% 91% 89%

$34,499,048 $28,173,132 $32,748,453 $61,919,265 $9,583,943 $8,283,372 $34,206,939 $61,647,998 $12,293,242

85.6% 76.9% 86.6% 89.7% 90.8% 84.1% 77.7% 89.0% 88.2%

89.69% 79.40% 89.31% 90.83% 92.64% 84.07% 77.71% 91.76% 88.18%

$4,519,125 $12,757,345 $17,294,253 $29,228,520 $3,188,521 $641,214 $11,669,090 $19,174,763 $5,492,051

16% 32% 41% 60% 37% 18% 26% 48% 30%

16% 32% 41% 60% 37% 18% 26% 48% 30%

$11,693,530 $17,636,626 $44,706,130 $55,163,610 $7,996,287 $1,750,603 $22,161,302 $69,120,270 $15,249,605

El primer grupo de resultados indica las fronteras y brechas para lograr el acceso hasta el nivel de cada ciudad, pueblo o aldea en toda la región, mientras que el segundo grupo se limita a lograr el acceso en pueblos de más de 300 habitantes. En la práctica, es probable que muchas aldeas se encuentran en la cercanía de pueblos más grandes, y a menudo sus habitantes podrán tener algún grado de acceso por medio de estos pueblos vecinos. Los resultados muestran que si se excluyen los datos para las aldeas de 300 o menos habitantes, los costos son mucho más bajos y los pronósticos de acceso verdaderamente “universal” mucho más realistas. Incluyendo las aldeas de menos de 300 habitantes en el análisis, el modelo indica que el nivel actual de acceso a la telefonía celular es del 68%, la frontera de mercado del 71%, y que el costo neto de subsidio para cerrar la brecha sería de unos 2.500 millones de dólares. Si se eliminan dichas aldeas, el modelo indica que el acceso actual es del 89%, la frontera de mercado del 90%, el costo de subsidio para cerrar la brecha sería de 283 millones de dólares. Estas diferencias son más pronunciadas en los departamentos con la más baja penetración actual, especialmente Chuquisaca y Potosí. En estos dos departamentos, el acceso actual es inferior al 50%, así como la frontera de mercado. Aproximadamente la mitad de su población vive en aldeas de 300 o menos habitantes. Excluyendo estas aldeas, la frontera de mercado salta al casi 80%. El costo neto para ampliar la cobertura a todo el departamento, incluidas

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

57

Resultados y Análisis del Modelo

estas aldeas, sería de unos 200 millones de dólares para Chuquisaca y 500 millones de dólares para Potosí. Sin embargo, se requeriría un micro-estudio específicamente de estos departamentos, para determinar en qué medida despliegues de red estratégicamente ubicados podrían permitir la cobertura de muchos o la mayoría de estas aldeas aisladas de la manera más económica. Al nivel nacional, el acceso actual al servicio de Internet público en Bolivia es del 67%, la frontera de mercado del 69%, y el costo de subsidio para cerrar la brecha sería de 3.000 millones de dólares. Cuando se excluyen las aldeas de menos de 300 habitantes, el acceso actual llega al 87%, la frontera de mercado al 89%, y el subsidio necesario es de 104 millones de dólares ¿Cuáles son las características del segmento de mercado de Internet que causan estos resultados en Bolivia? En esencia, son el tamaño y la cantidad de pequeñas aldeas en las regiones, incluso cuando se eliminan del análisis las aldeas con menos de 300 habitantes. Para el mercado, no es financieramente práctico establecer telecentros sostenibles en la mayoría de los pueblos incluso con hasta 1.000 habitantes, dado el nivel de costos fijos en relación con el bajo potencial de ingresos. En un estudio de mercado más pormenorizado, un empresario o un regulador podría examinar en qué medida telecentros centralizados podrían ser de interés para grupos de pueblos, y en consecuencia financieramente viables, como al menos un paso intermedio hacia mayor expansión, pero esto esta más allá del alcance del presente estudio. Para Bolivia como para Brasil, se dispone solamente de estimaciones generales sobre los niveles actuales de servicios de banda ancha en Bolivia, aunque anecdóticamente el servicio está disponible por lo menos en La Paz y Santa Cruz, pero no mucho en otras partes. El modelo no encuentra más que unas pocas zonas donde la expansión del acceso a la banda ancha sería comercialmente viable en las condiciones prevalecientes y pronosticadas. Los factores afectando estos resultados para las zonas urbanas son esencialmente los mismos que en Brasil, pero el potencial de mercado para el país entero aparece como mucho menos atractivo. Probablemente esta sea una evaluación conservadora, ya que deben de existir focos fuera de las ciudades en los que una creciente demanda por Internet podría generar suficientes ingresos para justificar la modernización de conexiones de banda ancha (inalámbricas) asequibles. Excluyendo las aldeas de menos de 300 habitantes, el costo neto estimado de subsidio para modernizar todo el país con la banda ancha sería de unos 245 millones de dólares. Incluyendo estas aldeas, el costo neto estimado de subsidio sería de más de 1.500 millones de dólares.

IV.3.3

Colombia

Talvez los datos de nivel “micro” más desagregados obtenidos durante este proyecto sean los de Colombia, que representan la información provincial detallada de cada uno de los 32 departamentos del país. De estos, los más grandes son Cundinamarca y Valle del Cauca, con poblaciones de 9.3 millones y 4.5 millones de habitantes, respectivamente. Entre los más pequeños, Guainía y Vaupés tienen menos de 50.000 habitantes, con una densidad de población inferior a una persona por kilómetro cuadrado. Colombia ya ha alcanzado niveles de acceso significativamente altos a la vez en cobertura de red (63%) y en los servicios de Internet público (66%). Esto es particularmente cierto en centros poblados con más de 1.000 habitantes. Colombia tiene un acceso comunitario estimado del 38% a las redes de banda ancha.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

58

Resultados y Análisis del Modelo

Cuadro IV.5: Colombia: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brecha

0%

Infrastructure shared %

Cellular Telephone Region

Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

National

63%

86% $1,308,748,298

AMAZONA SANTIOQUÍA ARAUC A ATLÁNTICO BOLÍVAR BOYAC Á CALDAS CAQUETÁ CASANARE CAUCA CESAR CHOCÓ CÓRDOBA CUNDINAMARCA GUAINÍA GUAVIAR E HUILA

56% 60% 44% 72% 64% 56% 59% 46% 43% 41% 65% 29% 65% 70% 61% 38% 55%

71% 83% 73% 97% 84% 82% 83% 74% 73% 73% 75% 72% 84% 97% 61% 73% 83%

LA GUAJIRA MAGDALENA MET A NARIÑO NORTE DE SANTANDER PUTUMAYO QUINDÍO RISARALD A SAN ANDRÉS SANTANDER SUCRE TOLIMA VALLE DEL CAUCA VAUPÉS VICHADA

70% 62% 59% 47% 60% 26% 68% 66% 70% 64% 64% 59% 71% 63% 15%

$14,588,785 $112,200,911 $37,071,956 $0 $48,369,301 $49,990,240 $4,825,051 $66,807,213 $44,724,861 $75,514,200 $60,479,803 $62,474,900 $60,496,533 $0 $13,486,090 $21,889,370 $48,977,667

76% 83% 74% 82% 83% 72% 97% 97% 97% 83% 96% 83% 84% 68% 70%

Telecenter/Internet Current Access 66% 55% 57% 70% 72% 66% 59% 71% 68% 60% 63% 69% 39% 71% 71% 60% 37% 65%

$68,925,328 $52,087,164 $104,792,233 $79,607,905 $46,910,762 $48,896,742 $0 $0 $0 $65,593,381 $0 $26,506,971 $79,414,754 $2,081,629 $12,034,549

68% 55% 67% 52% 61% 56% 71% 72% 69% 67% 70% 69% 72% 63% 15%

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

Broadband Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

72% $3,319,005,652

38%

45% $1,255,932,541

$5,731,969 $419,920,236 $20,212,336 $162,629,453 $161,807,803 $103,930,403 $85,010,620 $33,622,575 $23,561,768 $101,226,203 $77,503,833 $34,094,506 $102,231,636 $661,564,928 $3,075,481 $9,693,066 $72,726,467

0% 38% 13% 56% 33% 24% 24% 25% 13% 13% 26% 19% 14% 58% 0% 0% 27%

0% 47% 16% 60% 42% 51% 28% 25% 13% 14% 26% 19% 18% 63% 0% 0% 36%

69.01% 63.25% 75.14% 75.44% 72.40% 71.48% 75.36% 74.66% 64.40% 69.27% 75.02% 60.19% 75.24% 75.28% 70.17% 40.60% 72.07% 74.66% 63.61% 74.14% 68.40% 70.81% 60.67% 75.28% 75.54% 74.96% 73.88% 74.98% 74.72% 75.48% 67.15% 27.82%

$39,041,224 $110,323,672 $56,017,200 $130,189,997 $108,240,894 $27,274,020 $42,810,691 $71,819,648 $5,704,485 $152,480,088 $61,815,719 $97,086,310 $328,768,201 $2,031,919 $6,858,301

29% 15% 35% 12% 46% 0% 45% 51% 65% 47% 25% 25% 49% 0% 0%

32% 23% 35% 20% 52% 2% 50% 55% 72% 55% 34% 32% 54% 0% 0%

$5,437,753 $146,687,831 $18,771,998 $7,762,792 $60,896,992 $52,375,389 $19,128,545 $32,444,685 $23,225,131 $70,390,751 $53,674,711 $30,682,011 $64,292,677 $58,939,215 $3,080,910 $9,447,529 $48,910,050 $32,985,482 $57,851,655 $50,753,179 $82,334,397 $50,828,353 $26,317,326 $4,267,891 $9,603,731 $96,114 $71,314,267 $10,809,095 $36,386,638 $108,460,914 $1,553,650 $6,220,876

Los datos provistos por Colombia incluyen estimaciones sobre los niveles actuales de acceso a las redes de banda ancha, con una cobertura total actual de casi un 38%. Esto comprende todas las ciudades grandes y algunas ciudades medianas, pero prácticamente ningún pueblo o aldea. Téngase en cuenta que este resultado de acceso es mucho mayor que la penetración real del servicio de banda ancha o que los niveles de suscripción, que aparentemente son tan sólo de un 2%. Como ya se explicó, el acceso comunitario a las redes de banda ancha es nada más el punto de partida de la penetración del servicio, y puede suponerse que el uso de la banda ancha se expandirá con el tiempo en aquellas zonas donde se surja la disponibilidad de redes, y a medida que disminuyan las tarifas al por menor. Los niveles actuales de acceso están algo por debajo de la frontera de mercado, de casi el 45%. Una nueva ampliación del acceso a la banda ancha sería comercialmente atractiva, pero más de la mitad del mercado no está económicamente viable todavía para el despliegue de la banda ancha, incluso tomando en cuenta las tecnologías futuras. Una vez más, este resultado proviene del supuesto conservador que no habría ningún flujo adicional de ingresos para la banda ancha, dado que el acceso básico al Internet ya se describe como casi universal. A medida que evoluciona el mercado, en particular en las zonas urbanas, bien podría ser que una nueva demanda por servicios de alta velocidad cambie esta ecuación.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

59

Resultados y Análisis del Modelo

Cuadro IV.6: Amazonas: Resultados para el mercado celular

Region: AMAZONAS Cell Phone Market Results Population centres

Current Market Towns unserved

Population size >500k 100 to 500K 20 to 100K 10 to 20K 5 to 10K 1 to 5k 0.3 to 1K <0.3 K

0 0 0 0 2 1 10 44

Pop unserved 0 0 0 0 8,065 3,001 7,049 11,096

Average Net Cost per Town Annual Cost

Annual Revenue

$0 $0 $0 $0 $528,909 $363,925 $122,852 $98,023

$0 $0 $0 $0 $678,671 $402,806 $68,318 $18,660

Net Annual Cost $0 $0 $0 $0 -$149,762 -$38,881 $54,534 $79,363

Gap Results Addressable Uneconomic Pop (total) Pop (total) 0 0 0 0 7,259 2,701 0 0 9,960

0 0 0 0 807 300 7,049 11,096 19,251

Net Annual Deficit $0 $0 $0 $0 $0 $0 $543,100 $3,503,971 $4,047,071 total

Caquetá, Guainía, Guaviare y otras provincias con centros poblados muy dispersos y remotos presentan resultados similares. Los responsables de las políticas para estas regiones deben determinar el valor social y económico prioritario de ayudar a ampliar las redes nacionales móviles hasta estos últimos puntos, al contrario de otras posibles elecciones de subsidios y desarrollo. En Colombia, el 66% de las comunidades ya tiene acceso al Internet público, aparentemente a nivel distrital o sub-regional (probablemente mediante conexiones discadas). Extenderlo hasta el 72% de acceso sería económicamente viable. Para cerrar la brecha de acceso restante, del 38%, se requerirían subsidios hasta 3.300 millones de dólares.

IV.3.4

México

El estudio utiliza datos detallados para los 31 estados de México sobre el despliegue de redes celulares móviles y telecentros de Internet público (los datos sobre el acceso actual a la banda ancha tuvieron que ser estimados). Los datos proporcionados corresponden al nivel de “municipios”, más que de pueblos y poblados, pero fueron extrapolados nuevamente para estimar la población y la distribución de las redes en pueblos más pequeños en todo el país. La cobertura celular y el acceso público al Internet son ampliamente disponibles en todo el país, y alcanzan a cerca del 70% de la población. La frontera de mercado para el acceso celular es de un 83%, y el 17% restante (mayormente pueblos más pequeños) queda fuera de la brecha del mercado. La región con el acceso actual más bajo es Oaxaca, con un 64% de cobertura celular, una frontera de mercado del 70%, y un costo de subsidio de cerca de 300 millones de dólares servir las zonas restantes. Cerrar la brecha en otras regiones también sería bastante caro: 768 millones de dólares en Veracruz, 300 millones de dólares en Sonora y Coahuila, y 416 millones de dólares en Chihuahua. El acceso al Internet es del 70% del país, y la frontera de mercado del 75%. Oaxaca tiene nuevamente el nivel de acceso más bajo, con un 63%. Los subsidios totales requeridos para establecer el acceso público al Internet en todo el país serían de cerca de 5.600 millones de dólares.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

60

Resultados y Análisis del Modelo

Cuadro IV.7: México: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brechas Summary Results

MEXICO Infrastructure shared %

Cellular Telephone Region

Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

0%

Telecenter/Internet Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

Broadband Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

National

71%

83% $3,647,571,211

70%

75% $5,605,172,056

31%

36%

$2,700,992,654

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mexico Michoacan de Ocampo Morelos Nayarit Nuevo Leon Oaxaca Puebla Queretaro Quintanaroo San Luis Potosi Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatan Zacatecas

72% 73% 73% 72% 71% 71% 72% 72% 71% 73% 67% 69% 71% 72% 71% 72% 72% 72% 64% 68% 72% 73% 71% 73% 71% 73% 72% 66% 71% 67% 69%

84% 76% 76% 76% 84% 76% 76% 84% 76% 84% 76% 84% 84% 97% 84% 97% 76% 84% 70% 84% 84% 76% 76% 76% 76% 84% 76% 83% 76% 83% 84%

72% 72% 72% 71% 70% 70% 72% 71% 71% 72% 59% 69% 71% 72% 70% 67% 72% 71% 63% 68% 72% 72% 71% 72% 70% 72% 71% 66% 69% 66% 69%

76% 76% 76% 75% 75% 75% 75% 75% 75% 76% 73% 75% 75% 76% 75% 71% 76% 75% 69% 74% 76% 76% 75% 76% 75% 76% 75% 74% 69% 73% 75%

41% 48% 30% 27% 21% 36% 37% 25% 26% 34% 27% 13% 35% 37% 25% 24% 22% 40% 16% 25% 35% 30% 28% 36% 34% 34% 31% 13% 22% 30% 20%

45% 48% 30% 28% 30% 38% 38% 29% 28% 37% 37% 21% 40% 41% 37% 29% 23% 44% 16% 41% 39% 30% 29% 39% 36% 38% 32% 22% 22% 39% 27%

$14,692,395 $131,652,247 $28,216,615 $45,738,539 $186,599,430 $196,769,015 $148,423,106 $13,088,818 $97,489,292 $72,660,567 $150,497,096 $50,326,012 $192,820,546 $53,477,418 $141,249,002 $11,837,192 $52,869,488 $160,154,679 $183,077,438 $77,441,873 $27,945,621 $56,421,603 $123,393,310 $129,094,104 $143,328,488 $60,162,285 $151,566,475 $60,659,867 $388,110,755 $92,982,509 $81,079,102

$4,426,061 $221,641,012 $62,607,988 $94,238,873 $181,730,299 $416,094,759 $309,568,359 $8,940,567 $197,745,608 $21,291,131 $168,357,083 $28,964,475 $162,376,441 $0 $132,240,944 $0 $85,070,235 $156,542,242 $284,074,621 $21,950,998 $15,253,357 $116,546,668 $186,782,403 $165,829,714 $303,220,949 $51,892,359 $250,184,064 $46,899,900 $768,604,976 $117,498,773 $86,695,366

$67,085,884 $180,880,136 $30,836,058 $50,226,573 $285,125,386 $222,005,933 $167,114,549 $39,220,531 $105,345,933 $331,220,319 $223,950,599 $160,807,385 $459,732,954 $906,375,087 $289,835,793 $108,983,244 $66,915,412 $278,816,895 $255,209,105 $360,470,877 $100,697,272 $63,626,890 $167,208,357 $184,478,079 $161,216,923 $137,572,898 $200,212,984 $47,880,653 $558,491,555 $106,887,210 $81,141,714

El acceso actual a redes de banda ancha se estima en tan sólo un 31%, con una frontera de mercado del 46%. El costo estimado de subsidio necesario para cerrar la brecha es bastante alto, de 100 a 150 millones de dólares o más en la mayoría de los estados. Nuevamente, la evolución de este mercado podría cambiar estas condiciones en un futuro cercano.

IV.3.5

Chile

Chile comprende 12 regiones, con poblaciones desde 92.000 hasta los 6 millones de habitantes. Los datos proporcionados para cada región, al igual que los de México, son al nivel de las “comunas”, más que al nivel de pequeños pueblos. Se extrapolaron para cubrir la distribución estimada de la población entre pueblos más pequeños, así como la cobertura estimada de redes y servicios. Los datos de acceso actual a la banda ancha se estiman con base en la penetración de este servicio en el rápidamente creciendo mercado chileno de banda ancha. Tanto el mercado celular como el de Internet han alcanzado una cobertura del 72% de la población, con una frontera de mercado del 85% para el celular, y del 75% para el Internet. El costo de expandir la cobertura hasta el 15% final del mercado celular es de unos 920 millones de dólares, lo cual sugiere que las zonas sin servicio son extremadamente remotas y costosas. De la misma manera, el 25% del país que no tiene acceso al Internet público al nivel local requeriría más de 1.000 millones de dólares en subsidios para alcanzar la porción costosa del mercado. Los resultados de frontera del mercado en cuanto a la banda ancha se basan en los niveles actuales de acceso y muestran que hay un 27% de acceso actual y solo un 30% de

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

61

Resultados y Análisis del Modelo

frontera del mercado, más allá de lo cual no sería comercialmente atractivo aumentar el acceso a la red de banda ancha. Sin embargo, se aplican a Chile las mismas salvedades que a otros países respecto de las oportunidades de la banda ancha y es importante reconocer que todavía hay un espacio considerable para continuar creciendo en el mercado de banda ancha en las municipalidades donde hay redes disponibles.

Cuadro IV.8: Chile: Resumen de resultados del modelo de cálculo de brechas

Summary Results

CHILE Infrastructure shared %

Cellular Telephone Region

Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

0%

Telecenter/Internet Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

Broadband Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

National

72%

85% $920,427,719

71%

75% $1,098,339,401

27%

30% $633,786,404

I REGION II REGION III REGION IV REGION V REGION VI REGION VII REGION VIII REGION IX REGION X REGION XI REGION XII REGION XIII REGION (RM)

71% 72% 71% 72% 71% 71% 70% 71% 71% 70% 66% 71% 73%

76% $65,063,369 76% $92,180,396 76% $49,282,588 76% $85,682,235 84% $29,567,132 76% $42,471,367 76% $99,770,196 76% $99,760,203 76% $105,497,617 76% $151,438,812 66% $50,206,175 71% $49,507,630 97% $0

71% 71% 70% 71% 70% 70% 70% 71% 70% 70% 65% 71% 72%

75% 75% 75% 75% 75% 75% 75% 75% 75% 75% 65% 74% 76%

32% 32% 24% 28% 24% 19% 21% 25% 20% 21% 15% 31% 31%

32% $32,957,629 32% $45,244,609 24% $25,430,820 28% $48,938,605 34% $40,477,090 25% $45,787,025 24% $62,816,709 27% $110,842,246 22% $66,085,887 24% $91,283,003 15% $11,445,241 31% $14,058,072 35% $38,419,468

IV.4

$30,995,385 $37,303,973 $19,206,551 $44,320,209 $115,705,871 $60,973,817 $66,660,625 $142,844,312 $67,500,245 $78,775,552 $7,345,299 $11,389,845 $415,317,718

Análisis de conclusiones y consecuencias para los responsables de políticas

Para empezar, debemos reconocer nuevamente la eficacia de las políticas de acceso al mercado en la generación de inversiones y crecimiento en toda la región, especialmente en los servicios de teléfono celular móvil. Se acepta cada vez más en los círculos de desarrollo de las telecomunicaciones que los teléfonos celulares se han convertido en el nuevo servicio básico preferido. En menos de una década, los niveles de disponibilidad, asequibilidad y conveniencia han superado considerablemente los efectos que los tradicionales teléfonos fijos lograron en casi un siglo. El énfasis principal de las políticas de acceso universal relativas a la telefonía de voz (incluso las políticas que tienden a cambiar hacia el servicio de voz universal) deberían reflejar estas realidades del mercado. Los responsables de las políticas deberían evitar invertir recursos escasos en despliegues de redes fijas, cuando los servicios móviles pueden servir (y a menudo lo hacen) al mercado con muy poco o ningún subsidio. El trabajo del mercado celular no se ha terminado aún, y la mayoría de los países todavía tienen por ver la ampliación de sus redes de telefonía móvil hasta la frontera del mercado. Esto puede deberse a la persistencia de barreras a la entrada y a las inversiones en algunos casos, o simplemente al hecho de que las construcciones de redes marchan a su propio ritmo y que toma tiempo llegar a todos los segmentos, dejando inevitablemente en último lugar a los menos rentables. En ambos casos, la política debería centrarse en habilitar más aún las fuerzas del mercado a alcanzar estas áreas con poco servicio. Las iniciativas públicas de financiamiento dirigidas a acelerar el acceso universal para la telefonía de voz deberían adaptarse cuidadosamente para evitar fuerzas del mercado que se adelanten, siempre y cuando los operadores

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

62

Resultados y Análisis del Modelo

están dispuestos a expandirse hacía la frontera por sus propios medios. Las preocupaciones políticas en cuanto a las brechas reales de acceso suponen no sólo identificar y cuantificar estas brechas caso por caso, sino también determinar qué criterios socioeconómicos y prioridades deberían dirigir la asignación de recursos públicos para cerrar esas brechas. El costo neto para alcanzar los últimos segmentos sin servicio y poco rentables de la población con redes móviles u otras, puede ser extremadamente alto. Es aconsejable considerar los costos y beneficios de financiar tales inversiones, a diferencia de usos alternativos de los mismos fondos limitados. Como en el caso del acceso celular, el mercado podría hacer mucho del trabajo de cerrar la brecha de acceso al Internet, sin el incentivo de subsidios significativos. El acceso a Internet podría ser financieramente viable para grandes segmentos en muchos países de Regulatel. La frontera del mercado para el acceso al Internet puede estar mucho más allá de sus niveles actuales, incluso hacía el casi acceso universal mismo. Para estos países que aún no han tenido un crecimiento de sus servicios de Internet comparable al del mercado de los celulares, existen evidencias suficientes para sugerir que crecerá de la misma forma, si se dan a las fuerzas del mercado los incentivos y oportunidades apropiados para que hagan su trabajo. El modelo comercial de Internet utilizado en el análisis no depende de la conectividad a las redes nacionales tradicionales, sino que permite un acceso independiente por medio de VSAT y telecentros locales, donde esto sea más económico. Podría ser que buena parte de la brecha de mercado existente para el acceso al Internet sea atribuible a barreras que impiden establecer tales redes autónomas. Existen varios casos de redes exitosas construidas de este modo (véase el Capítulo VII y el Anexo 3), pero estos enfoques están apenas comenzando a recibir apoyo en muchos países, tanto entre los responsables de las políticas como entre la comunidad comercial. Cabe destacar que la arquitectura de las redes comprendida en este escenario permite también el acceso de voz público mediante telecentros. Así pues, en algunos casos en los que el acceso celular pueda ser inasequible, la solución Internet suministraría también la solución telefonía de voz. En otras ubicaciones, ambos tipos de redes pueden ser económicamente atractivas, de manera que los dos servicios se complementan, y por lo tanto ofrecen más opciones a los consumidores. Este análisis concuerda con los resultados cualitativos que se analizan en los capítulos siguientes, relativos a la necesidad de destacar e incentivar el desarrollo de pequeñas operaciones localizadas de telecomunicaciones que no requieren control por parte de grandes operadores nacionales. Además, los incentivos requeridos para fomentar el desarrollo de estas opciones no dependen tanto de los recursos financieros lucrativos como de las oportunidades de entrada al mercado y de un régimen regulatorio receptivo. Por último, el examen del mercado de banda ancha realizado por el Modelo, aunque depende de datos relativamente confiables y de supuestos orientados al futuro, confirma la conclusión que la conectividad de banda ancha se encuentra totalmente dentro de la gama de opciones para el desarrollo de las telecomunicaciones en gran parte de América Latina. Cabe recordar que uno de los supuestos clave que influencia las estimaciones del Modelo en particular sobre las brechas de mercado y de acceso para las redes de banda ancha, es el hecho de que no atribuye directamente “nuevos” ingresos a estas redes, ya que se supone que los ingresos de los usuarios se asignan a los servicios (voz, Internet) en vez de las tecnologías. Esta es una suposición conservadora, sin embargo, por varias razones, como ya se ha señalado. En primer lugar, en el caso de los usuarios de mayores ingresos, es probable que una capacidad de transmisión mejorada generará ingresos más altos, aunque ya que estos clientes se encuentran principalmente en zonas urbanas, este efecto por sí mismo puede no tener mucha influencia en el crecimiento del acceso a banda ancha en regiones más remotas. Factores importantes adicionales, sin embargo, podrían ser más

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

63

Resultados y Análisis del Modelo

decisivos. Uno de ellos es la capacidad de las redes de banda ancha de entregar el servicio de VoIP a precios muy bajos, además de los servicios tradicionales de Internet. La inclusión de este servicio en el análisis tendría el efecto de transferir una buena “tajada” de los actuales ingresos por los servicios de voz al Internet, y más específicamente a la categoría de mercado de banda ancha. Aunque sin duda habría pérdidas en la industria de telefonía de voz, las ganancias para el segmento de banda ancha podrían ser significativamente mayores, y el clima comercial resultante para la conectividad de banda ancha, incluso en localidades pequeñas y remotas, sería potencialmente muy sustancial. De igual manera, las redes de banda ancha también podrían beneficiarse por los ingresos de otras fuentes de clientes, como gobiernos locales, colegios y empresas. En particular, donde se puede desplegar tecnologías de acceso inalámbricas, cada uno de estos grupos puede potencialmente utilizar la red sin pagar costos adicionales de infraestructura, y donde hay una adecuada capacidad de alta velocidad, este tipo de demanda y, por consiguiente, de ingresos, podrían ser muy significativos. En este sentido, es muy probable que los resultados establecidos por el Modelo representen un límite prudente, de bajos ingresos, a lo que los mercados de telecomunicaciones en América Latina puedan continuar realizando, mediante incentivos económicos y regulatorios y nuevas configuraciones tecnológicas y de servicio. El Modelo sugiere que existe un espacio considerable para un crecimiento basado en el mercado, e incluso más con subsidios estratégicamente dirigidos, y que tal vez el medio más prometedor para un enfoque a largo plazo será la provisión de servicios integrados mediante redes de acceso a banda ancha, al menos en un gran número de ubicaciones. Estas ideas se exploran y amplían en los capítulos siguientes de este informe.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

64

Resultados y Análisis del Modelo

V.

PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL EN AMÉRICA LATINA

V.1

Introducción

Los gobiernos y reguladores latinoamericanos han probado una amplia variedad de enfoques para promover la expansión del acceso a redes y servicios de telecomunicaciones. La mayoría han seguido diversas políticas a nivel nacional y local, pero a menudo con una serie de iniciativas centrales cuyo objetivo principal ha sido un programa oficial de acceso universal de uno u otro tipo. Este capítulo muestra una vista panorámica de estos enfoques claves y resume las principales características de los diferentes mecanismos. El capitulo siguiente evalúa los resultados obtenidos por estos programas en diferentes países. Las políticas y programas en los 19 países miembros de Regulatel siguen generalmente uno, o bien una combinación de algunos de los cuatro siguientes enfoques (Cuadro V.1) a.

Liberalización del mercado con iniciativas regulatorias, incluyendo obligaciones de acceso universal y regulaciones y condiciones especiales que favorecen proyectos y operaciones en áreas no rentables. Casi todos los países de Regulatel han adoptado medidas de este enfoque.

b.

Programas de Fondos de Acceso Universal (12 países. 10 de estos Fondos funcionan).

c.

Otros métodos de financiamiento e iniciativas de proyectos por parte de gobiernos nacionales, departamentales, locales, cooperativas, ONGs y otros (13 países)

d.

Enfoques ordenados y controlados por el estado, usando subsidios cruzados y otros métodos de financiamiento (3 países).

Las siguientes secciones describen cómo varios países miembros de Regulatel han adoptado estos 4 enfoques. El próximo capítulo revisa los resultados obtenidos, evalúa lo que ha funcionado bien y por qué, y algunos de los problemas encontrados y las soluciones adoptadas. También examinan las lecciones aprendidas y ofrecen varias recomendaciones para el futuro.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

65

Programas de Acceso Universal

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Argentina

Bolivia

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias Decreto 764/2000, que introduce en Argentina un régimen de licencias completamente liberalizado. Res. 161/2005, que promueve el uso de la banda de 450MHz para acceso local Ley de Telecomunicaciones (Ley No. 1632 de 5 de julio de 1995), Plan para la Apertura del Mercado en el Sector de Telecomunicaciones (Decreto Supremo No. 26.005) a la vez que una serie de regulaciones permisivas que liberalizan el mercado de las telecomunicaciones en Bolivia Diversos objetivos impuestos a ENTEL (a raíz de la privatización) y nuevos operadores locales, incluyendo teléfonos gratuitos (para llamadas locales) en colegios y centros de asistencia social, instalación, operación y mantenimiento de una línea telefónica y un terminal de acceso público en localidades con menos de 350 habitantes. Principalmente situadas en colegios, centros de asistencia social y otros lugares fácilmente accesibles a la comunidad, etc.

Programas de financimiento de Acceso Universal

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos

El Fondo Fiduciario del Servicio Universal (FFSU) se aprobó como parte del decreto 764/00 (Reglamento General de Servicio Universal (RGSU)). Existe en legislación pero nunca se ha establecido

Programa Nacional para la Sociedad de la Información (1999 – 2000) 3,000 telecentros Iniciativas de cooperativas locales

Fondo de Acceso y Servicio Universal (FASU) fue propuesto, pero nunca aprobado por el Parlamento Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) consigue su financimiento del sector (asignación de frecuencias, multas…) pero no es específico del sector.

Proyectos top-down: Servicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales (SENATER) – 1979, 1998 Fondo Nacional de Desarrollo (FNDR) Proyecto SITTEL Proyecto IDTR Otras iniciativas gubernamentales y no gubernamentales de botton-up v.g. AOPEB, ICO, FINRURAL, ACLO, AGRECOL, APCOB, AYNI, CECAP, CEPROBOL, CIDOB, CIOEC

66

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997 - Lei Geral de Telecomunicações - LGT; Decreto 2534 - Aprueba le Plano Geral de Outorgas de Serviço de Telecomunicações prestado em Regime Público y un número de decretos y resoluciones para abrir el mercado de las telecomunicaciones en Brasil.

Brasil

Chile

Obligaciones de Acceso Universal definidas en el Decreto Presidencial 2.592 of 15.05.98 (Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU)) and ANATEL Resolution 30 of 29.06.98 (Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ), impuesto a los 6 operadores cuyas concesiones se entregaron bajo régimen “público

Ley General de Telecomunicaciones (Ley N°18.168) del 2 de octubre de 1982 y varias modificaciones subsiguientes en decretos de 1987 y 1994

Programas de financimiento de Acceso Universal

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos Iniciativas de los gobiernos Federal, Estatal y Local

Ley 9,998 of 17.08.00 (Ley de Fundo de Universalização do Serviço de Telecomunicações (FUST)) y Decreto del Ministerio de Comunicaciones 3,624 de 05.10.00 establece un fondo de Acceso Universal (FUST). Hasta la fecha, el FUST ha recolectado dinero pero no ha distribuido nada.

Fondo de Desarrollo de Telecomunicaciones (FDT) creado por la Ley General de Telecomunicaciones, Ley 18.168 de 02/10/82 (Titulo IV) , que describe su administración, objetivos (aumentar la cobertura en zonas urbanas y rurales de bajos ingresos), tipos de proyectos (teléfonos públicos, telecentros, radiodifusión), financimiento (Tesoro Nacional) y procedimientos.

67

v.g. (i) Programa GESAC del Ministerio Federal de Comunicación con mas de 4000 telecentros instalados en lugares públicos y colegios en 27 estados para gente de las clases sociales C, D y E (bajas) en comunidades urbanas, rurales, nativas y fronterizas; (ii) el Programa Acessa del Estado de Sao Paulo, que ha desplegado mas de 200 telecentros y puntos de acceso a Internet en comunidades urbanas y rurales a lo largo del Estado fundamentalmente para las clases sociales C, D y E

Política Nacional de Infocentros Agenda Digital

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Colombia

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias Principales piezas legislativas de la apertura gradual del mercado de las telecomunicaciones: Ley de Telecomunicaciones (Ley 72 de 1989); Estatuto de las Telecomunicaciones (Decreto 1900 de 1990); Ley de Telefonía Celular (Ley 37 de 1993); Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994); Res. 86/1997 por la cual se reglamenta el proceso de concesión de licencias para el establecimiento de operadores de servicio de Telefonía Publica Básica Conmutada de Larga Distancia (TPBCLD); Res. 87/1997 por la cual se reglamenta en integral los servicios de Telefonía Publica Básica Conmutada (TPBC) en Colombia; Ley de Servicios Personales de Comunicación PCS (Ley 555 de 2000), Decreto por el cual se dictan nuevas disposiciones para la prestación del servicio de larga distancia (Decreto 2926 de 2005) Ley 142/94 (Servicios Públicos Domiciliarios) . Establece un régimen de subsidios y contribuciones para el servicio local domiciliario entre usuarios con niveles de ingresos altos y bajos; Los usuarios con altos niveles (estratos 5,6 y comerciales) subsidian el servicio telefónico para los de bajo nivel de ingresos (estratos 1, 2 y 3) hasta un 20% de sus facturas telefónicas

Programas de financimiento de Acceso Universal

La Ley 142/94 requiere al Fondo de Comunicaciones o FCM invertir en programas sociales de telefonía en zonas urbanas y rurales de bajos ingresos El Conpes (Consejo Nacional de Política Económica y Social) 3032 (Programa Compartel de Telefonía Social) estableció el programa de acceso universal Compartel, en 1999. El periodo inicial era de 1999-2000 El Decreto 899 de 1999 establece las reglas para el desarrollo de programas sociales de telefonía y regulación para el funcionamiento del Fondo de Telecomunicaciones. El Decreto 1130/1999 define su naturaleza y objetivos. El FCM financia los proyectos de Compartel. El FCM financia otros proyectos como la Agenda de Conectividad (www.agenda.gov.co), el Programa Comunidad para Emisores Indigenas, y el Programa Computadores pasa Educar (www.computadoresparaeducar.gov.co) pero separado de Compartel.

68

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Costa Rica

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias

Actualmente no existe una ley de telecomunicaciones. Se está elaborando un borrador de ley

Programas de financimiento de Acceso Universal

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos Programa Comunicación sin Fronteras proyecto de telecentros comunitarios para promover el uso de TICs PRONIE proyecto para suministrar formación informática en 532 colegios LINCOS proyecto de telecentros comunitarios Infoagro: proyecto de red de información agrícola.

Ninguno

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Iniciativas de Acceso Universal del operador estatal (monopolio) ICE y su subsidiaria en SVA, RACSA

Actualmente no existe una ley de telecomunicaciones. Cuba

Ecuador

El monopolio parcialmente privatizado ETECSA, en su contrato de concesión, recibió imposiciones de construcción y mejora de la red Ley Especial de Telecomunicaciones Reformada (Ley 2000-4) y Reglamento General a Ley Especial de Telecomunicaciones Reformada (Decreto Ejecutivo No. 1790, de 23 de agosto del 2001) y una serie de regulaciones que liberalizan completamente el mercado de las telecomunicaciones A los 7 operadores nacionales de telefonía fija y los 3 de móvil se le han impuesto obligaciones de acceso universal en sus contratos de concesión.

Iniciativas de Acceso Universal del Ministerio de Informática y Comunicaciones.

Ninguno

La resolución de CONATEL No.-380-17 (05.09.00) confirma la responsabilidad del estado de proveer Acceso Universal y servicios; La resolución de CONATEL No. 394-18 (28.09.00) define el alcance, objetivos, administración, financimiento y operación del Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones en Áreas Rurales y Urbano Marginales (FODETEL).

69

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias

Programas de financimiento de Acceso Universal

El Salvador

Ley General de Telecomunicaciones (Decreto Legislativo No. 142 del 6 de noviembre de 1997, Diario Oficial N° 218, Tomo 337 del 21 de noviembre de 1997) Reformas a la Ley General de Telecomunicaciones (Decretos Legislativos N°387 y N°518 del 29 de noviembre del 2004) Reglamento de la Ley General de Telecomunicaciones (Decreto Ejecutivo N° 64 del 15 de mayo de 1998, Diario Oficial N° 88, tomo 339 del 15 de mayo de 1998, liberalizan completamente el sector)

Fondo de Inversión en electricidad y Telefonía (FINET) creado por el Decreto 960 de 1997.

Guatemala

Ley General de Telecomunicaciones (1996) liberaliza el mercado

Fondo para el Desarrollo de la Telefonia (FONDETEL) creado por la Ley General de Telecomunicacionesde 1996.

70

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos Infocentros (telecentros) financiados por FANTEL (Fondo Nacional de Telecomunicaciones) cuyos fondos provienen de la venta de la compañía estatal de telecomunicaciones Conéctate, actividad de eaprendizaje del Ministerio de Educación y Tecnología. Centros Recursos para Aprendizaje (CRA) del Ministerio de Educación; Otros proyectos incluidos en el Plan Puebla Panamá. Proyecto Contacto de AGEXPRONT, la asociación de exportadores de productos no tradicionales y USAID para ayudar a pequeñas y medianas empresas exportadoras. PRONACOM iniciativa de diversos Ministerios; Last Mile Initiative (LMI) de USAID y sus socios, Planeta en Línea, AGEXPRONT y Unitel/Metrovia para establecer redes fijas de área local pre-WiMAX en 5 localidades piloto.

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Honduras

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias

Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones (LMT) de 1995, desregula el sector

Ley Federal de Telecomunicaciones, LFT (1995) abre el sector Mexico

Programas de financimiento de Acceso Universal

Imposición de obligaciones de expansión y de calidad del servicio a Telmex (en su contrato de concesión) desde 1990 (fecha en la cual fue privatizada) hasta 1995.

No hay fondos de acceso universal previstos en la legislación; no obstante, el Fondo de Cobertura Social de Telecomunicaciones (FCST) se estableció de manera temporal para financiar los programas de cobertura social y rural mencionados en la Ley de Telecomunicaciones de 1995. El FCST está dirigido por un comité técnico a través de la Secretaría de Transporte y Comunicaciones.

71

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos Telecentros Comunitarios Polivalentes (TCP) proyecto financiado a partes iguales por el Banco Mundial, la OEA y el Ministerio de Ciencia y Tecnología. Telefonia para todos (TpT), una iniciativa del sector privado sin subsidios y que se centra solo en las áreas comercialmente viables. Proyectos Aloo.com (acceso gratuito a e-mail a través de líneas telefónicas) del Instituto para la Conectividad en las Américas (ICA); Centros de Conocimiento, Comunicación y Capacitación acceso a telefonía y a Internet (Origen y administración de la financimiento desconocida) Programa de Telefonía Rural Iniciativa e-Mexico Centros Comunitarios Digitales (CCD) Otros programas variados de gobiernos locales, ONG´s y fundaciones, incluyendo: Centros de Tecnología Educativa, Centros de Saber, proyectos Tyldes para conectar colegios; el proyecto Internet en mi Bilioteca, el programa de educación para adultos Plazas Comunitarias , etc..

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Telefonía para todos (Decreto Ejecutivo 1382003) iniciativa por la cual el monopolio estatal (hasta 25.12.05) de línea fija HONDUTEL extiende el servicio de telefonía fija en el país.

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Nicaragua

Panama

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias

Ley General de Telecomunicaciones y Servicios Postales (Ley 200), 1995

Programas de financimiento de Acceso Universal

Fondo de Inversión de Telecomunicaciones (FITEL) establecido por el Decreto Ejecutivo 842003 (03.12.2003)

Las disposiciones legislativas que liberalizan el Mercado de las Telecomunicaciones , son las siguientes: Ley 31 de 8 de febrero de 1996 (por la cual se dictan normas para la regulación de las telecomunicaciones en la República Panamá), Decreto Ejecutivo No. 73 de 9 de abril de 1997 (por el cual se reglamenta la Ley No.31 de 8 de febrero de 1996) y Ley No. 24 de 30 de junio de 1999 (por la cual se regulan los servicios públicos de radio y televisión y se dictan otras disposiciones). De acuerdo a estas, el Estado es responsable de proveer servicios de telecomunicaciones en áreas difíciles y económicamente no rentables. Las obligaciones están contenidas en los contratos de concesión C&WP’s (Metas 18 y 19)

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos Proyecto de telecentros PROCOMPE para SME financiado por el Banco Mundial Proyecto de información agrícola SIAMAGFOR Proyecto Cyberescuelas 2.0 para facilitar el acceso a ICT´s en escuelas rurales, financiado por USAID, la Fundación Nicaragüense – Americana, Telefónica y otros operadores y compañías privadas. Gestion Territorial La Sabanas financiado por la Comisión Europea y un número de agencias del Gobierno Español, empresas privadas y ONG´s

La iniciativa de telecentros Infoplazas, que tiene un soporte financiero y técnico del Inter-American Development Bank (IADB), la Fundación Infoplazas de la Secretaria Nacional de Ciencia Tecnología (SENACYT), otros departamentos gubernamentales , gobiernos locales y municipales, ONGs, grupos civiles y empresas privadas.

72

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias De acuerdo a la Ley de Telecomunicaciones (Ley 642/95), se liberalizan todos los servicios excepto telefonía conmutada punto a punto (Art. 21).

Paraguay

Peru

Los objetivos de Acceso Universal se consiguen a través de subsidios del fondo de acceso universal concedidos a compañías No hay obligaciones impuestas a los operadores en materia de Acceso Universal. Diversas disposiciones de legislación definen el marco para un mercado de las telecomunicaciones completamente liberalizado en Peru incluyendo : Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones (Decreto Supremo N° 013-93-TCC) del 6/5/93; Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones, Decreto Supremo Nº 027-2004-MTC, del 09/07/04; Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones del 18/2/94 (D.S. 06-94 TCC) y sus modificaciones de 26/3/98, 13/8/98, 21/199, 21/1/99, y 30/6/02; Ley 26.285 Ley de Desmonopolización Progresiva de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones del 14/1/94 Lineamiento de Apertura del Mercado del 5/8/98

Programas de financimiento de Acceso Universal

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos

El Fondo de Servicios Universales (FSU) establecido por la Ley 642/95, la Lye de Telecomunicaciones y regulado por el Reglamento del Fondo de Servicios Universales (Res. 132/1999 (06.05.99) modificado por Res. 34/2002 (07.01.02)

Fondo de Inversión de Telecomunicaciones (FITEL) establecido por la Ley de Telecomunicaciones de 1993 (Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones (Decreto Supremo N° 013-93-TCC) del 6/5/93)

El mercado de las telecomunicaciones se abrió completamente el 1 de agosto de 1998 cuando expiraron las exclusividades para telefonía fija y servicios carrier de larga distancia. Se impuso a Telefónica obligaciones de Acceso Universal y otras en la privatización de 1994 incluyendo el despliegue de una serie de teléfonos públicos a lo largo del país. 73

Diversos proyectos patrocinados por ONGs Proyecto de telecentros [email protected] de Telefónica del Peru

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Cuadro V.1: Enfoques de las políticas y programas de Acceso Universal en América Latina País

Republica Dominicana

Liberalización del Mercado combinada con iniciativas regulatorias El Mercado de las telecomunicaciones fue liberalizado mediante la Ley de las Telecomunicaciones (Ley de Telecomunicaciones No. 153-98) No hay obligaciones de Acceso Universal impuestas a los operadores.

Uruguay

Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (FDT) establecido por resolución de INDOTEL No. 17-01 de 23.03.01; bases contenidas en la Ley de Telecomunicaciones No. 153-98

No hay Ley de telecomunicaciones, no obstante, un número de leyes establece un marco de trabajo para competencia justa, incluyendo, Ley 17,243 (Art. 13-15), Ley 17,296 (Art. 157-158) y Ley 17,556. Decreto 86/001 de 02.02.01 establece una comisión antimonopolio dentro del Ministerio de Finanzas y Economía. No hay obligaciones de Acceso Universal impuestas a los operadores. Ley Orgánica de Telecomunicaciones (Ley 36,970 del 2 de julio de 2000) provee el marco para un mercado de las telecomunicaciones abierto en Venezuela. El mercado de las telecomunicaciones se abrió completamente en 27 Nov. 2000.

Venezuela

Programas de financimiento de Acceso Universal

CANTV tenía una serie de obligaciones de construcción y mejora de la calidad impuestas en 1991, cuando fue privatizada incluyendo la instalación de 355,000 nuevas líneas y la modernización de 75,000 cada año hasta el 2000 y el establecimiento de un plan de desarrollo para servicios básicos en áreas rurales con menos de 5000 habitantes

Otros métodos de financimiento e iniciativas de proyectos

Iniciativas ordenadas y controladas por el estado

Diversos proyectos incluyendo Internet en bibliotecas públicas y centros culturales, e-gobierno, ciudades digitales, e-aprendizaje, esalud y proyectos LINCOS patrocinados por el Despacho de la Primera Dama de la Republica (Depridam) y otros departamentos gubernamentales.

Iniciativas de Acceso Universal del operador estatal monopolio, Antel

El Fondo de Servicio Universal (FSU) establecido en el Art. 54 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones de 2000. Reglamento de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones Sobre el Servicio Universal de Telecomunicaciones, de 2003 da detalles sobre el funcionamiento del fondo de acceso universal.

74

V.2

Liberalización del mercado e iniciativas regulatorias

V.2.1

Vista general

A finales de 2005, cuando Honduras puso fin a la exclusividad en líneas fijas del operador HONDUTEL, todos los países miembros de Regulatel excepto Costa Rica, Cuba y Uruguay habían abierto completamente sus mercados de telecomunicaciones (Cuadro II.1). Con la excepción de Cuba, todos estos países ya habían introducido políticas facilitando la presencia de múltiples operadores y proveedores de servicio en competencia en todos los sub-sectores incluyendo el móvil, como una forma de aumentar el acceso. La mayoría tienen al menos 3 operadores móviles (Honduras todavía tiene sólo 2). Brasil y Paraguay tienen en algunos casos 5 o 6 operadores móviles en una determinada zona del país. Esto ha contribuido a las tasas relativamente altas de penetración móvil en estos países. (Cuadro V.2) Guatemala, por ejemplo, optó por una liberalización del mercado combinada con el establecimiento de un fondo de acceso universal, pero sin la imposición de ninguna obligación de acceso universal a Telegua (ahora controlado por un consorcio dirigido por Telmex) en el momento de su privatización en 1998. El gobierno confió principalmente en un régimen muy liberal y un fondo de acceso universal (ver abajo) para proveer el acceso a zonas rurales y remotas. La entrada al mercado es relativamente sencilla para todos los servicios. No hay restricción en cuanto al número de operadores y proveedores de servicios que pueden entrar al mercado30. Para la mayoría de los servicios es suficiente con registrarse. En la mayoría de los otros países de Regulatel, la entrada competitiva al mercado ha impulsado la expansión del acceso a los servicios fijos tanto como a los móviles, y cada vez más a los de acceso al Internet. El crecimiento del servicio de telefonía móvil, y su potencial para incluso más expansión basada en el mercado, ha sido el resultado más visible y exitoso de los mercados liberalizados. Como se ha explicado en el Capítulo IV, el acceso a la cobertura de red móvil supera el 70% de la población en la mayoría de los países latinoamericanos, y donde existe la competencia abierta, la brecha de mercado para estos servicios es habitualmente bastante pequeña. Como se ha detallado en el Capítulo II, cuando los gobiernos privatizaron sus monopolios estatales de telecomunicaciones, con frecuencia impusieron a los operadores, obligaciones de construcción y de calidad del servicio, a cambio de un periodo limitado de exclusividad. A menudo estas obligaciones comprendían la expansión de la red en áreas rurales, remotas y deprimidas. En algunos países de Regulatel, éstas obligaciones terminaron al mismo tiempo que el periodo de exclusividad terminó. En otros, fueron renovadas y aplicadas a algunos o todos los nuevos entrantes. Las obligaciones de construcción y de calidad del servicio se han convertido por lo tanto en uno de los muchos enfoques que legisladores y reguladores de los países de Regulatel han utilizado para lograr sus metas de acceso universal conjuntamente con la liberalización del mercado.

30

Hay 13 operadores de red fija, 4 operadores móviles, 17 operadores de larga distancia internacional y proveedores de servicio, 5 operadores de datos y alrededor de 20 ISPs

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

75

Programas de Acceso Universal

Cuadro V.2: Mercado de la telefonía móvil celular en América Latina

País

No. de operadores

Estandares empleados

4 en cada una de las 3 áreas(?)

AMPS/TDMA, CDMA, GSM

4 nacionales Hasta 6 por área (10 áreas) 3 3 1 1 (2 compañías que se fusionaron en una) 3 nacionales 4 4 2 2 operan en los 32 estados; 1 en 28 y 1 en 17 3 2

GSM, TDMA GSM, TDMA, CDMA GSM, CDMA GSM, CDMA GSM

CAGR

1996

2005

1.9

57.3

53.1

0.4

26.4

66.8

1.6

46.3

52.5

2.2 1.3 1.4

67.8 47.8 25.5

53.4 56.5 44.1

GSM, AMPS/TDMA

0.0

1.2

64.7

CDMA/GSM CDMA/GSM CDMA/GSM GSM

0.5 0.4 0.4 0.0

47.2 35.1 25.0 17.8

76.1 74.8 66.5 115.9

GSM, CDMA

1.1

44.3

59.2

GSM, CDMA GSM, CDMA

0.1 0.3

19.7 41.9

89.1 88.6

AMPS/TDMA, GSM

0.7

30.6

61.5

GSM, CDMA

0.8

20.0

48.6

4

CDMA/GSM

1.1

40.7

57.2

Uruguay

3 nacionales

GSM, CDMA*, TDMA*

2.5

18.5

28.5

Venezuela

2 nacionales; 3 regionales

GSM, CDMA

2.6

46.7

43.8

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panama Paraguay Peru República Dominicana

6 (uno, COPACO, no está operando) 3

Fuente: UIT WTI 2005 y otros

V.2.2

Penetración %

* en proceso de desaparición

Experiencias con las obligaciones de acceso universal

Brasil, Bolivia, Cuba, México y Panamá se han decidido en gran medida por las obligaciones de acceso universal impuestas al incumbente y a los nuevos operadores licenciatarios, en el marco de una política de reforma del mercado. En general, esto se hizo conjuntamente con uno o varios de los tres otros enforques de promoción del acceso universal.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

76

Programas de Acceso Universal

En Brasil, las obligaciones de acceso universal fueron impuestas sobre los sistemas de Telebras antes de su privatización en 199831. Hoy éstas se imponen sólo a 6 operadores, cuyas concesiones fueron otorgadas bajo el régimen “público”32 (ver cuadro V.1). Otros operadores que están en el régimen “privado” (el cual incluye todos los otros proveedores de servicios excepto SVA, radio y televisión), no tienen obligaciones de acceso universal. Aún así, al igual que los operadores del régimen público, deben contribuir con un 1% de sus ingresos operacionales netos al FUST, el fondo de acceso universal.

Recuadro V.1: Regímenes publico y privado en el sector de las telecomunicaciones de Brasil

De acuerdo a la Ley General de Telecomunicaciones de 1997 (LGT no 9472 de 16 de Julio de 1997) los servicios de telecomunicaciones pueden ser suministrados bajo régimen público o privado. El primero se considera fundamental para el país puesto que si ninguna empresa privada está dispuesta a ofrecerlo, el estado lo tendrá que hacer. Hoy en día, sólo los servicios de telefonía fija (STFC = PSTN) son suministrados bajo el régimen público. Éstos son suministrados por empresas privadas con contratos de concesión otorgados por un periodo de tiempo determinado. El resto de los servicios [Espejo STFC, SMP (PCS), SLE (redes privadas), SME, SCM (multimedia incluyendo red de transporte), SRTT (transmisión de señal audiovisual, datos y servicios dedicados de circuito, MMDS, SMGS, DTH (satélite) etc.] son suministrados bajo el régimen privado. Están autorizados por una ley del gobierno. Los servicios en el régimen público están sujetos a regulación de las tarifas, a un contrato en términos fijos y revertibilidad; esto es que si la concesión es rescindida por parte del gobierno, éste debe pagar al titular de la concesión el equivalente al valor de los derechos no amortizados de la compañía. Si el gobierno cambia las condiciones del contrato, también debe compensar al operador, por ejemplo con un incremento de las tarifas permitidas. Los servicios bajo el régimen privado no tienen los precios regulados, términos fijos ni privilegios de reversibilidad. Mientras que en las licencias para operar no hay términos fijos, la autorización de frecuencia que estos operadores (SMP, SME, etc) puedan necesitar ha de ser obtenida bajo la “concesión” de régimen público. Éstas son validas generalmente por 20 años (15 para SMP) y es posible renovarlas solamente una vez. Una categoría especial de concesiones se aplica a la banda A y B (800Mhz) y servicios móviles (SMC). Éstos se han otorgado bajo Concesiones Públicas 8987/95, que preceden al GTL de 1997. Las nuevas licencias PCS (Banda D y E) se otorgan bajo el régimen privado y por lo tanto no tienen regulado el precio. Los servicios de valor agregado no se consideran como servicios de telecomunicaciones y por lo tanto, caen fuera del alcance de los regímenes de servicio público y privado. Éste es el caso también para licencias de TV y radio.

31

Por medio del Decreto Presidencial 2.592 of 15.05.98 (Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU)) y resolución de ANATEL 30 of 29.06.98 (Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ)

32

Los seis operadores en régimen público son: Telemar (Región I), Brasil Telecom (Región II), Telefonica (Región III), Embratel (Región IV), CTBC (Sector 34) y SERCOMTEL (Sector 20). Los primeros cuatro surgieron de la privatización de Telebras

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

77

Programas de Acceso Universal

Después del vencimiento de las obligaciones de acceso universal definidas en el PGMU el día 31 de diciembre de 2005, ANATEL negoció una nueva serie de obligaciones con estos operadores, conjuntamente con la renovación de sus 6 concesiones ( “públicas”) STFC. Estas incluyen: •

Ofrecer a subscriptores de línea fija individual un régimen de prepago que les permita gestionar su servicio telefónico de acuerdo a su presupuesto, recibir llamadas y acceder al Internet (Acceso Individual Clase Especial o AICE). El esquema prepago de Telefónica se describe en el capítulo VIII.



Instalar cabinas de teléfono público, cada una con 4 teléfonos (Teléfonos de Uso Público o TUP) y 4 terminales de acceso público (TAP). Estas cabinas permiten el acceso a Internet, mensajes de texto, etc. en todas las ciudades con al menos 50.000 habitantes en las zonas de concesión del operador.



Suministrar acceso a cooperativas rurales (Unidade de Atendimento de Cooperativa or UAC).



Poner a disposición teléfonos virtuales (soft).



Suministrar un servicio de telefonía fija en toda localidad con más de 300 habitantes en un tiempo máximo de una semana desde la solicitud.



Suministrar un teléfono público en cualquier localidad con más de 100 habitantes en un tiempo máximo de una semana desde la solicitud de dicha necesidad



Adaptar el 2% de los teléfonos públicos para discapacitados, o sea aproximadamente un teléfono público por cada 750 personas.

Todos los operadores de STFC también deben contribuir con un 1% de sus beneficios como cargos regulatorios33. En Perú, las obligaciones de servicio universal se impusieron al incumbente Telefónica del Perú desde su privatización en 199434. Telefónica tenía la obligación de instalar más de 3.000 teléfonos rurales en todo el país. Además, tenía que cumplir con precisos criterios de calidad del servicio, de rendición de cuentas, de contribución financiera al Fondo de Acceso Universal (1% de la facturación recibida y emitida) y a la operación de OSIPTEL (0.5% de las facturas recibidas y emitidas).

33

La operación de ANATEL se financia normalmente con el FISTEL (Fundo de Fiscalização dos Serviços de Telecomunicações) creado en 1966 y cuyo control se transfirió en exclusividad a Anatel en virtud de la LGT (Art. 50). FISTEL se financia mediante una tasa del 1% sobre todos los beneficios de los operadores (tanto en régimen público como privado), tasas de uso del espectro, multas, tasas de instalación, operación e inspección, indemnizaciones, etc. (Art. 51.2 of the LGT). ANATEL debe, no obstante, enviar, su presupuesto anual al Ministerio de Comunicaciones, el cual lo reenvía al Ministerio de Planificación y Presupuesto como parte de su propio presupuesto.. (Art 49 of the LGT). En la práctica, ANATEL ha venido recibiendo sólo una parte de los fondos puestos a disposición de FISTEL. En la práctica, ANATEL ha estado recibiendo sólo una parte de los fondos disponibles de FISTEL y sobre el cual debería tener, de acuerdo a la ley, un control administrativo exclusivo. En realidad, lo que parece suceder es que como con el FUST, el gobierno ha venido usando la diferencia entre lo que recauda y lo que permite gastar a ANATEL para aumentar sus ahorros para satisfacer los requerimientos de las instituciones comerciales internacionales e instituciones de préstamos para el desarrollo.

34

Esto incluía, entre otras, la obligación de contribuir a FITEL y al funcionamiento de OSIPTEL, a mantener la continuidad del servicio en zonas servidas previamente por el monopolio estatal a menos se OSIPTEL lo permita de otra forma, a aplicar las mejores prácticas internacionales en alquiler de circuitos, instalación de teléfonos públicos, mantener un aceptable nivel de calidad del servicio (tiempo medio entre fallos, llamadas completadas, etc), reducir los tiempos de espera de 3 meses en 1998 a 10 días en 2001, permitir inspecciones por OSIPTEL, protección de datos y de la información de usuario, implementar un aceptable sistema de contabilidad, proporcionar un aceptable servicio al cliente, proporcionar a OSIPTEL la información solicitada, respetar las regulaciones sobre tarifas e interconexión y respectar las reglas de la competencia (ver cláusulas 6 8 y 9 del contrato de concesión de Telefónica del Perú. No todas las obligaciones fueron cumplidas por Telefónica que fue multada por ello.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

78

Programas de Acceso Universal

En Bolivia, en la Ley de Telecomunicaciones35 de 1995 se previó la expansión de la cobertura rural a través de los siguientes medios: •

Las obligaciones de acceso universal relacionadas con áreas rurales y otras (a definir por SITTEL) y de calidad del servicio están incluidas en las concesiones de 4 de los 16 operadores. Se trata de ENTEL, el operador privatizado de larga distancia, y de las tres cooperativas regionales COMTECO, COTEL y COTAS. Estas obligaciones estuvieron en vigor hasta el año 2000. Requerían la expansión de redes de telefonía local a las zonas rurales adyacentes, la instalación de una línea fija de telefonía en los 15 días de la recepción de la solicitud, y la provisión de servicio a localidades específicas de las áreas servidas por algunas de las 16 cooperativas mayores y ENTEL. Nuevos objetivos están en vigor desde el año 2000. Para los nuevos operadores locales, éstos incluyen la expansión de sus redes a áreas locales y rurales, y la instalación de teléfonos gratuitos para llamadas locales en escuelas, centros de asistencia social, además de sus objetivos de construcción. Para los nuevos operadores de larga distancia, estos objetivos incluyen la instalación, operación y mantenimiento de una línea telefónica y un terminal de acceso público en localidades con menos de 350 habitantes. Estos deben estar ubicados principalmente en escuelas, centros de asistencia social y otros lugares de fácil acceso para la comunidad, además de las obligaciones de construcción. Para los nuevos operadores de teléfonos públicos, los objetivos incluyen la instalación, operación y mantenimiento de teléfonos públicos gratuitos para llamadas locales en vías de acceso público en zonas peri-urbanas, además de sus obligaciones de construcción.



El establecimiento del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), un fondo especial para proyectos sin fines de lucro de interés social en áreas rurales. El fondo será financiado a través de cargos por licencias (espectro y operación), multas, cargos por transferencia de licencia, etc., y controlado por el Gobierno, no por el regulador. Estos proyectos fueron implementados a través del Programa Nacional de las Telecomunicaciones Rurales (PRONTER), creado en 2002 pero abandonado más tarde.



Una estrategia nacional de TICs, desarrollada bajo la Agencia para el Desarrollo de la Sociedad de la Información en Bolivia (ADSIB).

Panamá, como Bolivia, no tiene un fondo de acceso universal. Cable & Wireless Panama (C&WP) era el operador incumbente. El nuevo contrato de concesión que C&WP firmó en abril de 1997 contenía obligaciones de acceso universal, incluyendo una obligación de proveer servicios telefónicos básicos locales con tarifas fijas36 (acceso universal). Objetivos adicionales específicos estaban contenidos en los Objetivos 18 y 19 del contrato de concesión. El Objetivo 18 requería que C&WP instalara un teléfono público en 670 localidades rurales, y el Objetivo 19 le obligaba a mantener teléfonos públicos en otras 121 localidades para 200237. Ninguno de los otros 65 titulares de concesión tiene obligaciones de acceso universal.

35

El artículo 7 requiere que los contratos de concesión contengan obligaciones con respecto a las comunicaciones rurales. El artículo 27 requiere que los operadores operen, mantengan y expandan servicios rurales de acuerdo a obligaciones contractuales. El artículo 35 establece que la expansión y la calidad el servicio son objetivos que deben definirse en los contratos de concesión. El artículo 133 introduce el concepto de Área Rural Extendida donde el operador rural debe suministrar servicio en zonas vecinas a las rurales,

36

Clausula 40 y anexo E del contrato que trata de tarifas. Las siguientes tarifas están estipuladas en el Anexo E: Alquiler mensual de linea=US$6, llama local = US$ 0.03/min.

37

Había otros objetivos de calidad de servicio (como opuestos a los de expansión).

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Programas de Acceso Universal

En México, la Ley Federal de Telecomunicaciones de 1995 especificaba la necesidad de implementar programas para proveer cobertura rural y social, pero no establecía un fondo de acceso universal. Ya antes de la concepción de la Ley de 1995, Telmex había firmado un contrato de concesión donde aceptaba cumplir con ciertas obligaciones de servicios universal. Estas debían cumplirse desde el momento de su privatización en diciembre de 1990 hasta 1995, fecha en la que estaba prevista la liberalización del mercado. Se trataba de a i) expandir la red (número de líneas) a una tasa de por lo menos un 12% cada año, ii) instalar líneas telefónicas en los centros de población de al menos 500 habitantes, iii) incrementar la densidad de teléfonos públicos prepago de 0,8 por 1000 habitantes a 5 por 1000; y iv) reducir los tiempos de espera de nuevos subscriptores de 6 meses a 1 mes. El mercado no se liberalizó hasta 1997. En Cuba, ETECSA, el monopolio parcialmente privatizado de telefonía móvil y fija, tiene obligación de: i) incrementar el número de líneas fijas y móviles hasta conseguir un total de 1.125.000 en 2008, ii) construir una red troncal alternativa mediante tecnología de fibra óptica para 2007, y digitalizar el 90% de la red para 2008; iii) instalar 50.000 teléfonos de pesos no convertibles; iv) ofrecer servicio en todos los centros urbanos de más de 300 habitantes ; y v) garantizar la conexión a Internet a cualquiera que tenga un teléfono fijo.

V.3

Fondos de acceso universal

V.3.1

Introducción

Los altamente publicitados y exitosos programas de acceso universal de Chile, Colombia, Guatemala, Paraguay, Perú y la República Dominicana y se han convertido en estándares a nivel mundial para el diseño y la implementación de mecanismos para canalizar subsidios determinados hacía objetivos de acceso universal. El primer fondo de acceso universal en América Latina se estableció en Colombia en 1976. Este fue seguido por fondos en Chile en 1995, Paraguay, El Salvador y Guatemala en 1997, República Dominicana en 1998, Perú, Brasil, y Colombia en 2000, México en 2002, y Nicaragua en 2004. Panamá, entre otros, está contemplando la implementación de programas similares. En total, 12 de los 19 países miembros de Regulatel (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela) han adoptado alguna versión de los enfoques citados para fondo de acceso universal como elemento principal de sus políticas de telecomunicaciones. No obstante, estos fondos no completamente operacionales por ahora. Argentina no ha establecido su Fondo Fiduciario del Servicio Universal (FFSU), En Brasil, hubo controversia sobre como las grandes cantidades de dinero que se han ido acumulando anualmente en el FUST, al ritmo de 600 millones de R$ (250 millones de US$) por año, deberían gastarse. En México, la Ley de 1995 había establecido solamente un fondo temporal para “cobertura rural y social”, el cual recibe sus fondos del Erario Público (70 millones de dólares). En Bolivia, había planeado establecer un fondo de acceso universal, el Fondo de Acceso y Servicio Universal, pero el Parlamento se vio forzado a rechazar la propuesta debido a la fuerte presión de los operadores. En vez de ello, Bolivia tiene un fondo de desarrollo regional, el Fondo Nacional de Desarrollo Rural (FNDR), financiado por cargos de asignación de frecuencias, multas, etc. Hasta la fecha, muy poco de los fondos acumulados se ha gastado. En El Salvador, el fondo sirve a la vez al sector de la electricidad y al de las telecomunicaciones. La principal característica de estos fondos se verá en las secciones posteriores. Se puede encontrar una información más detallada de los programas de acceso universal de los 14 países que tienen dichos programas en el Anexo 4.

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Programas de Acceso Universal

V.3.2

Características de los programas/fondos de acceso universal en América Latina

Los conceptos básicos organizativos y operacionales de estos fondos son similares en la mayoría de los países de Regulatel. Sin embargo, existen diferencias significativas con respecto a sus fundamentos legislativos, su administración, sus fuentes de financiamiento, y sus criterios para la selección de proyectos. También hay diferencias en los tipos de operadores que implementan estos proyectos, y en las condiciones y obligaciones que se les impone. a.

Fundamentos legislativos La mayoría de los programas de fondos de acceso universal en Latinoamérica tienen sus fundamentos en la ley básica de telecomunicaciones del país. Esto es cierto para Chile, Guatemala, Paraguay, y Perú. En Brasil y El Salvador, estos fondos se han establecido a través de legislación específica, y aclarado en regulaciones de implementación. En Colombia el Fondo de Telecomunicaciones (FCM) se estableció en 1976, pero no pudo ser utilizado por falta de reglamentos o regulaciones en cuanto al uso de sus recursos. Fue tan sólo en 1999 que nuevo decreto separado creó el el programa de acceso universal actual, Compartel, con disposiciones adecuadas respecto de la administración de los fondos38. Compartel es financiado por el FCM. En Argentina el fondo de acceso universal, Fondo Fiduciario de Servicio Universal (FFSU) fue establecido en 2000 por el mismo decreto que liberaba completamente el sector de las telecomunicaciones39. En Nicaragua, el Fondo de Inversión de Telecomunicaciones (FITEL) fue establecido por decreto ejecutivo en diciembre de 200340. Sus funciones son especificadas en las regulaciones de habilitación de la Ley que establecía el regulador. Estas funciones son de promover el acceso universal en zonas rurales donde la inversión resulta más cara que en zonas de alta densidad, de fomentar el desarrollo social y económico en estas zonas rurales, de aumentar la participación del sector privado en la definición de sus necesidades en servicios de telecomunicaciones por la misma gente que terminará beneficiada por ellos41. Interesadamente, las disposiciones del FITEL no contemplaban utilizarlo para subsidiar proyectos de acceso universal. Las leyes de Telecomunicaciones de Chile, Perú y Venezuela son buenos ejemplos de legislación en las que los parámetros-claves están contenidos en la legislación primaria del sector, dejando los detalles a los reguladores encargados de la implementación. Las regulaciones de implementación comprenden las tarifas, cargos de interconexión y condiciones, requerimientos de calidad del servicio, etc. Esto es una manera muy eficaz de establecer estos programas, porque existe una fuerte correlación entre el éxito del programa de acceso universal y la precisión con que los parámetros básicos están definidos en la legislación, y la eficacia y transparencia con que el fondo es administrado. La combinación adecuada de ley y regulaciones asegura que existe un grado de flexibilidad suficiente para ajustar el programa cuando los cambios de circunstancias lo requieran.

38

Decreto 1130 define la naturaleza (unidad administrativa especial, personalidad legal, unida al Ministerio de Comunicaciones), objetivos (financiar proyectos de acceso universal) y funciones del Fondo de Telecomunicaciones y el Decreto 899 regula las funciones del Fondo de telecomunicaciones y define las políticas respecto del desarrollo de la telefonía Social.

39

Reglamento General del Servicio Universal (RGSU), Anexo 3 del Decreto Nº 764/2000, el cual establece la liberalización total del mercado de telecomunicaciones en la República Argentina a partir del 9 de noviembre de 2000.

40

Decreto 84-2003: Constitución, Administración y Funcionamiento del Fondo de Inversión de Telecomunicaciones y Servicios Postales, Gaceta Oficial 03.12.03

41

Reglamento de la Ley Orgánica del Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos (TELCOR), Gaceta Oficial, 07.12.04.

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Programas de Acceso Universal

Que el servicio o el acceso universal esté definido o no en la legislación de un país no parece tener mucho impacto sobre el grado de éxito de estos programas. Así, ninguno de estos dos está definido en la legislación de Chile o Guatemala. En Perú, sólo el acceso universal está definido, y en términos amplios42. Por el contrario, ambos conceptos están definidos en la legislación de Colombia. Donde los objetivos de los programas del fondo de acceso universal se han definido claramente en la legislación, el acceso a los servicios telefónicos básicos (en Brasil también a Internet) en zonas rurales y de bajos ingresos se han llevado a cabo de forma sencilla y cercana para las personas. En Brasil y Paraguay, éstos objetivos también incluyen la promoción del acceso a la educación, cultura, servicios de emergencia y seguridad. Los objetivos se convierten en la medida por la cual se determina el éxito de un programa de acceso universal. En Perú, los objetivos de los programas I, II, III, IV de FITEL (20002004) han sido llevar un teléfono público a menos de 5km de cualquier habitante en cualquier parte del país. En Colombia, los objetivos del programa Compartel (1999-2000) han sido poner a disposición de más de 22.000 municipios con más de 150 habitantes, un teléfono público y posteriormente el acceso al Internet a una distancia inferior a 5 km. En Bolivia, un proyecto iniciado por SITTEL, pero no se llegó a implementar, tenía por objetivo de poner un teléfono a menos de 2 km (máximo 24 minutos caminando) de cualquier habitante de áreas rurales. En Venezuela, los objetivos generales de los programas de servicios universales (a diferencia del acceso universal) definidos en la Ley de Telecomunicaciones son de promover la integración nacional, maximizar el acceso a la información, apoyar el desarrollo de servicios de educación y de salud, y reducir la desigualdad en el acceso a los servicios de telecomunicaciones43. Las áreas de acción prioritarias definidas en esta ley son de asegurar que i) todos tienen acceso a la telefonía fija, y que todos los abonados puedan obtener una guía telefónica impresa gratuita, ii) que exista un número suficiente de teléfonos públicos en los lugares públicos, iii) que todos puedan tener acceso al Internet, y iv) que existan disposiciones para facilitar el acceso de personas discapacitadas a los teléfonos. En Nicaragua, el acceso universal se define como el acceso público a una serie de servicios esenciales de telecomunicaciones, puestos a disposición de una mayoría de usuarios por operadores de telecomunicaciones, sin prejuicio de la tecnología utilizada. b.

Administración de programas/fondos de acceso universal Tres criterios importantes para la administración de fondos de acceso universal son que: (i) la administración sea independiente de influencias políticas y presiones que los operadores dominantes y proveedores pueden ejercer, lo que hacen con frecuencia; (ii) el proceso de solicitud de fondos debe ser transparente y (iii) que el público y las partes interesadas tengan un lugar para poder participar en la definición de programas de acceso universal y en el proceso de selección de proyectos a ser financiados. A continuación se examina como les fue a algunos fondos en Latinoamérica

42

Definido en las regulaciones implementantes Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones, Decreto Supremo Nº 027-2004-MTC, del 09/07/04, Art. 9] como “Acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios públicos esenciales, esto es, aquellos que están disponibles a la mayoría de usuarios y estando suministrados por operadores de servicios públicos de telecomunicaciones.

43

Art. 49, Ley Orgánica de Telecomunicaciones, Gaceta Oficial No. 36.970 de lunes 12 de junio de 2000 y Art. 3 del Reglamento de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones Sobre el Servicio Universal de Telecomunicaciones.

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Programas de Acceso Universal

Los fondos de acceso universal en los países miembros de Regulatel son administrados sea por el mismo organismo que regula las telecomunicaciones (Brasil, Chile, El Salvador, Paraguay, Perú, República Dominicana, Nicaragua y Venezuela), o por el departamento de gobierno responsable del sector (Colombia, Guatemala). En Brasil, Paraguay y Perú, la función está integrada completamente en el ente regulador, pero los fondos de acceso universal son tratados de manera separada de los otro recursos económicos del regulador. En estos casos, la administración del fondo es independiente en la misma medida que lo es el regulador. En Chile y Guatemala, los fondos están administrados por un consejo independiente (Consejo de Desarrollo de las Telecomunicaciones in Chile y Consejo de Administración de Fondetel en Guatemala). En Perú, el FITEL está administrado por el mismo Consejo Ejecutivo que administra las otras funciones regulatorias de OSIPTEL, el regulador de telecomunicaciones, pero separadamente. El Consejo Ejecutivo es un ente independiente pero sus proyectos de acceso universal deben ser aprobados por el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, el departamento de gobierno responsable del sector. En Chile, el consejo que administra el fondo (4 ministros, 3 expertos externos y un representante del ministro responsable del sector) tiene autonomía completa para administrar y dirigir el Fondo. Este es también el caso de Guatemala, donde el Consejo está constituido por 4 miembros, 2 de los cuales son elegidos por el Presidente y otros 2 por el Ministro. En Argentina, el Reglamento General del Servicio Universal (RGSU) prevé que el Fondo será administrado por un consejo (Consejo de Administración) de 10 personas, cuyo presidente es elegido por el Ministro de Economía (responsable del sector), un miembro por el Ministerio de Defensa, uno por el regulador de telecomuni-caciones (CNC), dos por los operadores grandes, uno por los operadores independientes, tres por las provincias y uno por la asociación de consumidores. En Venezuela, el fondo de servicio universal es administrado por la Junta de Evaluación y Seguimiento de Proyectos. Su presidente es el director de CONATEL, el regulador de telecomunicaciones. Sus otros miembros son representantes de cada uno de los Ministerios de Infraestructura (el ministerio responsable del sector), Planificación y Desarrollo, Producción y Desarrollo y un representante de los operadores que contribuyen al fondo. CONATEL es responsable de determinar las áreas elegibles para proyectos de servicio universal, la definición de estos proyectos, la selección de los operadores y otros agentes para implementarlos, y del seguimiento y control.44 Sólo en Brasil existe una disposición para consultas públicas, de acuerdo con el requerimiento de que el poder ejecutivo debe aprobar estos programas conforme con las directrices generales y metas del FUST, el fondo de acceso universal. Todos estos fondos mantienen un grado de transparencia en su administración y en el proceso de identificación y otorgamiento de proyectos. Esto se hace habitualmente mediante informes públicos anuales (trimestrales en Brasil) e información en la página web del administrador, además de informes del gobierno. Uno de los más transparentes, FITEL de Perú, publica el proceso de selección de proyectos en su página web. c.

Fuente de fondos En la mayoría de los países de Regulatel, el sector mismo contribuye al fondo. En general, esto se efectúa por medio de una obligación de contribución impuesta a algunos o todos los operadores, y a veces a los proveedores de servicios. En la mayoría de los casos, dicha contribución es calculada como un porcentaje de sus beneficios brutos o netos.

44

Art. 56, Ley Orgánica de Telecomunicaciones, Gaceta Oficial No. 36.970 de lunes 12 de junio de 2000.

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Programas de Acceso Universal

En Colombia y Perú, todos los operadores de telecomunicaciones licenciatarios, pero no todos los proveedores de servicios, deben contribuir al fondo con un porcentaje de sus ingresos netos. En Colombia, la contribución representa el ingreso neto del sector menos los pagos realizados a otros operadores. En Venezuela todos los operadores deben contribuir con un 1% de sus ingresos brutos45. En Brasil, la contribución al fondo es el 1% de los beneficios operacionales brutos resultantes de la provisión de servicios de telecomunicaciones en los regímenes público y privado excluyendo ciertas tasas. En Perú, es el 1% de los beneficios brutos de lo facturado y recibido. En Colombia, la contribución se compone del 3% de los ingresos por telefonía fija, SVA, trunking, etc., más 4% de los ingresos postales netos, y 5% de los beneficios brutos de servicios móviles celulares y de larga distancia nacional e internacional. En Perú y Ecuador, es basada en ingresos facturados y efectivamente recibidos por los operadores. En El Salvador y Guatemala, se usa una combinación de cargos por licencias y concesiones, uso del espectro, cargos administrativos del regulador y multas. En Argentina el Reglamento General del Servicio Universal (RGSU) prevé una contribución del 1% de todos los ingresos netos de impuestos relacionados con las telecomunicaciones de todos los operadores suministrando servicios de telefonía local fija o Internet cuya teledensidad en cualquier área de servicio telefonía básica es mayor del 15%. El RGSU incluye una opción de “paga o juega”, a través de la cual los operadores pueden contribuir sea por pago, o en Fondo o en “especie” en forma de instalaciones de red. El administrador del fondo puede determinar el valor de las instalaciones de acceso universal ofrecidas mediante la opción “juega”, ya que algunas de estas habrán sido otorgadas mediante subastas de subsidio mínimo. En la República Dominicana, el Fondo de Telecomunicaciones (FDT) se financia mediante un impuesto del 2% sobre las facturas de los usuarios de teléfono y TV por cable46. En Paraguay, los operadores contribuyen indirectamente a través de los impuestos sobre sus ingresos comerciales, el 40% de las cuales va al fondo. En Bolivia se anticipó que el fondo propuesto sería financiado por una contribución del 3.5% de los ingresos netos de los operadores. Otro fondo de desarrollo rural (no relacionado), el Fondo Nacional de Desarrollo Rural (FNDR), cuyo propósito es de financiar proyectos de infraestructura, servicios y desarrollo institucional incluyendo el sector de las telecomunicaciones en áreas rurales, recibió dinero de los cargos de licencias de frecuencias y multas, pero, al igual que el FUST de Brasil, nunca ha financiado realmente ningún proyecto. En México, el fondo temporal Fondo de Cobertura Social de Telecomunicaciones, y en Chile el Fondo de Desarrollo de Telecomunicaciones, están ambos financiados por su respectivo Tesoro Nacional. El mismo fue la fuente inicial de fondos en El Salvador. En Nicaragua, el fondo, FITEL, pertenece al regulador TELCOR, y recibe el 20% de los ingresos de este último, los cuales provienen de cargos por licencias, concesiones y autorizaciones. Los montos se transfieren a la cuenta de FITEL cada mes. El próximo capítulo específica los cantidades de dinero acumuladas por estos fondos, y analiza cuán efectivos fueron los fondos en desembolsarlas.

45

Art. 151, Ley Orgánica de Telecomunicaciones, Gaceta Oficial No. 36.970 de lunes 12 de junio de 2000.

46

Una variante interesante de esto se puede encontrar en Jamaica, donde desde el 1 de Junio de 2005, se ha impuesto una tasa de 0,03 US$ en todas las llamadas internacionales entrantes que terminan en la red fija, y de 0,02 US$ para las llamadas internacionales entrantes que terminan en la red móvil. Un fondo de servicios universales (gestionado por una empresa) se ha establecido para financiar fundamentalmente proyectos de e-aprendizaje. En ambos, Jamaica y la República Dominicana, existe un tráfico especialmente alto de llamadas entrantes, especialmente desde USA, donde viven muchos de sus ciudadanos.

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Programas de Acceso Universal

d.

Métodos de Desembolso En algunos casos, los adjudicatarios reciben los fondos en un pago total una vez que la instalación esté completa, lo que implica para el administrador el riesgo de perder un grado considerable de control sobre el proyecto. En otros casos, el adjudicatario no recibe los fondos hasta tiempo después de que el proyecto ya sea operacional. En El Salvador y Guatemala, los subsidios se pagan una vez el trabajo completado para los proyectos de capital, y bianualmente para proyectos de tipo operacional. En Chile y Paraguay, los subsidios se pagan en dos veces. En Chile, se paga la primera cantidad cuando el proyecto está listo para proveer el servicio (generalmente un año después de ser concedido), y la segunda un año después. Mientras tanto, los operadores deben financiar el costo íntegro del proyecto, más garantías (2 a 3% de su valor total del proyecto). En Paraguay, la primera cantidad se paga en los 30 días de la firma del contrato, y la segunda una vez que CONATEL, el administrador del fondo, confirma que todas las instalaciones están operativas y que todos los servicios se están suministrando. En Perú, el esquema de pagos depende del proyecto y contrato. Generalmente, los subsidios se pagan en un periodo de 4 a 5 años para proyectos que cuestan más de 1 millón de US$. En un caso, los subsidios se repartieron en un periodo de 5 años de la siguiente manera: el 35% a la firma del contrato, 15% durante los 5 años y el 50% restante al final. En Venezuela, el operador de acceso universal define el calendario de pagos como parte de su oferta en la subasta47. Vale notar que, cuando los pagos de subsidio se retrasan, los operadores que buscan financiamiento de capital privado por parte de bancos u otras fuentes, pueden utilizar el hecho de que un subsidio haya sido otorgado y será pagado en el futuro como un seguro de gran valor (garantía).

e.

Tipos de proyectos y criterios para su selección En la gran mayoría de los programas de fondos de acceso universal, el énfasis hasta ahora ha sido la instalación de teléfonos públicos rurales y telecentros comunitarios. Este ha sido el caso en Perú, Guatemala, Colombia, Chile, la República Dominicana y Paraguay. En fases posteriores, el financiamiento se ha aplicado hacia el Internet, especialmente en escuelas y otras instituciones públicas como hospitales, gobiernos locales y, en Colombia, guarniciones militares. En Paraguay, los programas sociales en apoyo de la educación, salud, seguridad y promoción de la cultura también son elegibles al financiamiento. Los fondos de acceso universal se usaron también para establecer un sistema de llamada de emergencia 911 en el país. En Venezuela, un proyecto conectará en el 2006 a 288 registros civiles y 219 notarías con el Ministerio de Justicia en Caracas, para aumentar la transparencia y reducir el riesgo de falsificación de documentos legales mediante digitalización. En Perú, se está planeando la implementación de conexiones residenciales en casi 100 municipios (hasta 24 por municipio), y de acceso de alta velocidad al Internet en escuelas, instalaciones públicas y otros lugares en casi 3.000 localidades. También se planea desarrollar diversas aplicaciones y plataformas de banda ancha para áreas rurales incluyendo ISPs, proveedores de aplicación de servicios, streaming y webcasting, tele-educación, tele-salud y gobierno en línea. Además, se están financiando ahora pequeños proyectos piloto de tipo abajo-hacía-arriba (“bottom-up”, que suministrarán una variedad de servicios de voz , datos e incluso móviles, a una comunidad o área geográfica entera.

47

Art. 52 del Reglamento de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones sobre el Servicio Universal de Telecomunicaciones, 2003.

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Programas de Acceso Universal

Países diferentes siguen criterios diferentes para la identificación y selección de localizaciones prioritarias para financiar proyectos con fondos de acceso universal. En la República Dominicana, se introdujo una fórmula para medir los grados relativos de pobreza, aislamiento e infraestructurala actual de las comunidades, asignando la mayor prioridad a las ubicaciones más desaventajadas para la colocación de servicios iniciales de telefonía básica. En el caso de tecnologías más avanzadas, otras consideraciones se toman en cuenta para seleccionar las localidades, como la presencia de instituciones públicas o el potencial de desarrollo económico que surgirá a corto plazo gracias al uso de estas tecnologías. En Venezuela, las regulaciones de servicio universal definen una serie de criterios que CONATEL utiliza para establecer una lista de áreas geográficas y servicios que estarán sometidos a obligaciones de servicio universal. Existen tres categorías de criterios: − proyectos que promueven la integración nacional, − proyectos para las personas discapacitados y las con necesidades sociales especiales; y − proyectos que reducen las desigualdades de acceso. La lista se publica cada año en la Gaceta Oficial y en la página Internet del regulador48. En Colombia, los proyectos de telefonía social y de telecentros son organizados a través del programa de acceso universal, Compartel. Además, el Fondo de Telecomunicaciones (FCM) también ha financiado otros proyectos, incluyendo el desarrollo de la agenda de conectividad de Colombia (Agenda de Conectividad), de estaciones de radio para pueblos indígenas (Programa “Comunidad para Emisoras Indígenas”), y de computadoras para la educación (Programa “Computadores para Educar”). f.

Operadores que usan fondos, y naturaleza de las condiciones y obligaciones que se les imponen Los operadores que reciben subsidios de estos fondos incluyen los incumbentes, nuevos entrantes pequeños y grandes, y operadores más pequeños, locales o regionales. En Perú, dos nuevos operadores rurales Gilat-to-Home (GTH) y Rural Telecom (RT) han entrado al mercado mediante competir en subastas de mínimo subsidio. Ambas empresas suministran acceso a través de teléfonos rurales conectados vía satélite a una red satelital. GTH tiene 5.737 estaciones rurales; RT, 866. En Chile, no se impuso obligaciones de acceso universal a los dos principales operadores rurales CTR (SR Telecom) y el incumbente CTC (Telefónica). Ambos entraron a través de subastas de subsidio mínimo organizadas por el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones, al igual que Megacom y Geneva, dos operadores rurales más pequeños, con menos del 1% del mercado. Similarmente, además de los incumbentes, nuevos operadores rurales entraron a través de subastas de subsidio mínimo: Gilat-to-Home, Union Temporal, Comsat and Internet en Colombia, (Sersat, Prearg, Hidroc and Eurotec en Guatemala, Bec Telecom en la República Dominicana y Nucleo, Telecel, Impsat, Loma Plata y Electroimport en Paraguay). En Venezuela, todos los operadores licenciatarios y proveedores de servicio son elegibles para participar en licitaciones de proyectos de servicio universal. Deben en primer lugar tener las calificaciones técnicas suficientes, a saber, la capacidad de cumplir con los requisitos descritos en el documento de licitación. Estos requisitos comprenden la cobertura geográfica, los

48

Art. 18, Reglamento de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones sobre el Servicio Universal de Telecomunicaciones, 2003.

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Programas de Acceso Universal

servicios a proveer, la situación socioeconómica del área a servir, la duración de la obligación, la calidad mínima esperada del servicio, las tarifas mínimas y máximas, etc.). El operador con calificaciones adecuadas y que pide el subsidio más bajo es el elegido. CONATEL define cada proyecto y los costos para establecer un monto máximo de subsidios (una información que no se publica), y puede también asignar proyectos directamente sin licitación, si el proceso de licitación fracasa y no resulta en la elección de un operador49. g.

Términos de licencia y condiciones de los proyectos subsidiados por los FSU Los proyectos subsidiados por un FSU tienden a tener términos y condiciones similares en los países de Regulatel. Éstos incluyen especificaciones de i)

los municipios, centros de población y áreas rurales a ser cubiertos;

ii)

los parámetros de calidad del servicio como el plazo máximo para la provisión del servicio, las horas de apertura, el número mínimo de líneas que debe estar funcionando permanentemente, y el tiempo medio para reparar una avería;

iii)

tarifas para un número limitado de servicio; y, en cierto casos,

iv)

la tecnología a usar.

En Perú, por ejemplo, los precios de las llamadas en el interior de una provincia están regulados. En Chile, sólo los precios de las llamadas regionales están regulados, y sujetos a una fórmula fija de ajuste. Los precios de todos los demás servicios provistos por operadores rurales, incluyendo las llamadas de larga distancia, no están regulados. En Colombia, Chile y Perú, la tecnología a desplegar no está especificada, pero sí lo está en Guatemala. En muchos países de Regulatel, los operadores rurales que han obtenido subsidios están sujetos a las mismas condiciones y obligaciones generales que se impone a los demás operadores y proveedores de servicio del país. En Perú, Valtron, un nuevo operador regional pequeño que está consiguiendo financiamiento para un proyecto piloto en la provincia de Huarochiri, tendrá que pagar los cargos por licencia y uso del espectro así como impuestos sobre la importación de equipos de telecomunicaciones, de acuerdo a las mismas fórmula y condiciones que los otros operadores. .

El cuadro V.3 resume las principales características de los fondos de acceso universal de los países miembros de Regulatel.

49

Art. 33-57, Reglamento de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones sobre el Servicio Universal de Telecomunicaciones, 2003.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Programas de Acceso Universal

Cuadro V.3 Características de los programas/fondos de acceso universal en América Latina

País

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Nombre del fondo

Legislación permisiva

Est.

Modo de financimiento

Administrados; quien y cómo Regulador de telecom

otros

Art.28 Ley Telecom.

Fundo de Universaliza Lei 9.998 (LGT) cao do of 17.08.2000 Servicio de regulada por el Telecomunic Decreto 3.624 of 5.10.2000 acoes (FUST)

FDT

FCM

Ley 18.168 Ley 19.724 DS 353

Ley 142/94 (Literal 74.3)

2002*

Tasas de licencia de frecuencia, multas y otros

2000

1% de los beneficios brutos de los operadores (públicos y privados) , tasas, seguridad social y otras contribuciones

Anatel

1995

Tesoro Nacional

Subtel

1994

% de los beneficios, VAS, trunking, etc., 4% de beneficios netos postales 5% de beneficios brutos de servicios de larga distacia nacional e internacionasl y servicios móviles celulares

Tipos de proyecto

Consejo de Administración con su presidente elegido por el Ministro de Economía

No determinado

Larga distancia pública en areas sin servicio; Lista de proyectos a teléfonos públicos establecer bianualmente / locales; subsidio mínimo minusválidos; educación; salud;proyectos culturales; etc

Vice Ministro de Departamento del Transporte y gobierno Comunicaciones

Presupuesto del gobierno

Programa Pronter para gobiernos municipales

Reglamento.Ge Fondo 1% de los ingresos neral Servicio Fiduciario netos del operador Universal No del Servicio (RGSU) = constituido con posibilidad de Universal Decreto “paga o juega” (FFSU) 764/2000 Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)

Naturaleza de la Como se financia adm.. la adm.

Definición del programa/método de desembolso

Ministtro de comunicaciones define política, dirección y prioridades del FUST y define los programas y proyectos ; Anatel implementa los proyectos y propone el programa al Ministro Consejo de Administración de las Telecomunicacione s

Un director que es un funcionarios del Ministerio de Comuniaciones

88

Presupuesto de Anatel

No se ha desembolsado por ahora ningun fondo del FUST

Comunicaciones locales + otras telecomunicaciones civiles y militares. Salud y educación.

Presupuesto de Subtel

subsidio mínimo

Teléfonos de pago y telecentros

Presupuesto del Ministerio de Comuniaciones

Cuadro V.3 Características de los programas/fondos de acceso universal en América Latina

País

Nombre del fondo

Compartel

Costa Rica

Ninguno

Cuba

Ninguno

Ecuador

FODETEL

Legislación permisiva

Conpes 3032 de 1999 No disponible No disponible

Res. CONATEL 380-17 de 05.09.00

Est.

No disponible No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

2000

1997

Guatemala

FONDETEL

Ley General de Telecomunicaci ones, 1996

1997

Honduras

Ninguno

Mexico

FCST

FITEL

Panama

Ninguno

Paraguay

FSU

Decreto 842003

No disponible Ley 642/95 de Telecom.

otros

from FCM

Decreto 960 de 1997

Nicaragua

Regulador de telecom

1999

FINET

Art.50 y 51 Ley Federal de Telecom.

Administrados; quien y cómo

Compartel, entidad independiente dentro del Ministerio de Comunicaciones No disponible

El Salvador

No disponible

Modo de financimiento

No disponible 2002

2004

No disponible 1999

1% de los beneficios anuales facturados y recibidos del operador 98% de las concesiones de telecomunicaciones y electricidad; licencia de espectro, tasas, multas 70% de las licencias de espectro hasta 2003 No disponible

Comité Técnico del Fondo de Cobertura Social

Tesoro Nacional

20% del presupuesto de TELCOR

TELCOR

No disponible

No disponible

40% de las tasasa comerciales de operación de los operadores

Ministerio de Infraestructura, Comunicaciones y vivienda No disponible

No disponible

Presupuesto del Ministerio de Comuniaciones

Programa definido por Conpes (arriba abajo) subsidio mínimo

Teléfonos público y telecentros

No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

No disponible

Fuera del fondo (?)

Plan establecido por FODETEL/ con y sin ofertantes

Telecentros de la comunidad y proyectos residenciales en áreas periurbanas pobres y rurales

Fuera del fondo; no puede exceeder el 10% de los subsidios e inversions del fondo

FINET

Presupuesto del Ministerio

Ministry0(FONDETEL)/min . subsidio

No disponible

No disponible

No disponible

Comité representando varios ministerios

Secretaria de Comunicaciones y Transporte

Comité técnico/Minimo subsidio

Informes al Director General de TELCOR but es llevado de manera independiente en cuanto a presupuesto y cuentas

Presupuesto de TELCOR

Cualquiera propone proyectos (comunidad, ONGs, operadores, gobiernos locales, etc.). FITEL evalua y decide.

No aplicable

No aplicable

No aplicable

No aplicable

Subasta de FODETEL/ ydecisión de CONATEL

Proyectos de Telecom en áreas rural y urbanas marginales

Consejo de administración de FODETEL

CONATEL (FODETEL)

89

Tipos de proyecto

Un gestor propuesto por el Ministerio de Comunicaciones FONADE

Consejo administrativo

SENATEL

No disponible

Naturaleza de la Como se financia adm.. la adm.

Definición del programa/método de desembolso

Presupuesto de CONATEL

Teléfonos públicos Telecentros Otros proyectos

Cuadro V.3 Características de los programas/fondos de acceso universal en América Latina

País

Nombre del fondo

Legislación permisiva

Modo de financimiento

2000

1% de todos los ingresos brutos facturados y recibidos; otras posibles

OSIPTEL

INDOTEL

Peru

FITEL

Ley de Telecomunicaci ones de 1993

Republica Dominicana

FDT

Ley 153-98

1998

2% de las facturas de los operadores

Uruguay

Ninguno

No disponible

No disponible

No aplicable

Venezuela

FSU

Ley Orgánica de Telecomunicaci ones Ley 36.970 de 12.06.00 (Art. 54)

Administrados; quien y cómo

Est.

2000

Todos los operadores de telecomunicaciones con licencia deben contribuir con un 1% de sus ingresos brutos al fondo.

Regulador de telecom

No disponible

otros

No disponible

Consejo dirigido por el Director Junta de general de Conatel Evaluacion y y con Seguimiento de representantes de diversos Proyectos ministerios y operadores

* abandonado

90

Tipos de proyecto

Presupuesto de OSIPTEL’ (?)

FITEL/minimo subsidio y directamente entregado para proyectos piloto

Teléfonos de pago Proyectos de acceso para la comunidad Proyectos piloto

Presupuesto de INDOTEL

Proyectos propuestos

Naturaleza de la Como se financia adm.. la adm.

Consejo ejecutivo de INDOTEL No disponible

Definición del programa/método de desembolso

No disponible

Con recursos de FSU

No disponible

CONATEL; oferta, mínimo subsidio

No aplicable

Telecentros Proyectos de naturaleza socieconómica

V.4

Otras iniciativas de financiamiento

Algunos otros proyectos de acceso universal no fueron introducidos a través del fondo de acceso universal del país o como resultado de las obligaciones de acceso universal impuestas a los operadores, sino como resultado de las iniciativas de financiamiento de gobiernos nacionales o locales, ONGs, asociaciones locales, otros grupos de interés público y de la sociedad civil, o en algunos casos del sector privado. Muchos han tenido resultados positivos en el aumento del acceso y son dignos de estudio y de potencial emulación. A menudo estos proyectos tienen sus orígenes directamente en las comunidades o en los grupos de interés que posteriormente se beneficiarían de la conectividad. Uno de los primeros ejemplos de este tipo de iniciativa se pueden encontrar en Bolivia. Desde 1979, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones ha estado operando el Servicio Nacional de Telecomunicaciones Rurales o SENATER, que consiste en una red de estaciones radio de frecuencia 347 HF en áreas rurales en 88 de las 111 provincias (en todos los 9 departamentos) del país. Cada estación cuenta con un operador para atender a los clientes (Figuras V.1-V.2). Los servicios ofrecidos son de radio-radio con cita previa, radio-teléfono fijo, telegramas y radiogramas. La demanda por estos servicios se mantiene, aunque la calidad no es siempre buena, porque los precios subsidiados son accesibles a los usuarios de bajos ingresos.

Figure V.1: Estación de radio de HF de SENATER, en Potosí, Bolivia

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

91

Programas de Acceso Universal

Figure V.2: Cliente hacienda una reserva en la estación de radio de HF de SENATER, en Potosí, Bolivia

La mayoría de los proyectos más recientes tiene un enfoque agrícola, ganadero o pesquero, y el objetivo de promover el desarrollo y el uso de las TICs en el respectivo sector. Lo hacen educando, facilitando el intercambio de información, proporcionando información sobre el mercado y otros temas, fortaleciendo la capacidad productiva, y promoviendo las exportaciones y diversificando los mercados para los productos de los indígenas y otros granjeros de estas regiones mayormente agrícolas. Estos objetivos se lograron a través de una variedad de acciones incluyendo la instalación de telecentros comunitarios, centros de información y conexiones al Internet, programas de educación para granjeros y estudiantes y servicios de traducción a lenguas locales. También lograron con frecuencia introducir las TICs en los sistemas educativos. Bolivia tiene diversos proyectos de este tipo. El Programa de Infraestructura Descentralizada para la Transformación Rural (IDTR) es una iniciativa de arriba hacía abajo (“top-down”, es decir, originada en el Gobierno) destinada a suministrar electricidad y acceso a las TICs, incluyendo la expansión de la cobertura celular, a 15.000 hogares rurales, micro-empresas, escuelas y centros de salud. El casi 40% del financiamiento es local oprivado, y el 60% restante proviene de un préstamo del Banco Mundial. El programa no fue exitoso, como se verá en el capítulo siguiente. Bolivia tiene muchos programas exitosos, de abajo-hacía-arriba (“bottom-up”, es decir, originados por la demanda), entre los cuales: •

El proyecto Red de Centros de Información Agroecológicos de la Asociación de Organizaciones de Productores Ecológicos de Bolivia o AOPEB. La meta es establecer un servicio de acceso a información para comunidades indígenas, para promover la producción de productos agrícolas orgánicos y proporcionar capacitación y consejo técnico.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

92

Programas de Acceso Universal



El proyecto de Sistema de Información Campesina-Indígena de la Fundación Acción Cultural Loyola (ACLO), que ayuda a desarrollar la capacidad productiva agrícola de granjeros e indígenas en varios municipios del departamento de Chuquisaca. Esto incluye la información sobre los mercados para estos productos. La red inalámbrica de malla de Sopachuy descrita en el capitulo VII es parte de este proyecto.



El proyecto Sistemas de Información y Monitoreo Agrícola en los Valles Cruceños del Instituto de Capacitación del Oriente (ICO), cuyo objetivo es promover la instalación de telecentros comunitarios en la provincia de Vallegrande en el departamento de Santa Cruz.



El proyecto de Apoyo para Campesinos Indígenas del Oriente Boliviano (APCOB), que promueve y facilita el intercambio de información agrícola entre las comunidades indígenas Chiquitana en Concepción, San Javier y Lomerío vía radio de AM y FM, y el acceso al Internet en telecentros comunitarios. También ofrece educación multicultural y multiétnica, capacitación, consejo y servicios básicos de gobierno municipal.



La instalación de enlaces satelitales en 60 oficinas locales de FINRURAL (Asociación de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural) para facilitar y acelerar el proceso de concesión de mico-créditos en estas localidades.



Un proyecto patrocinado por la Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas de Bolivia (CIOEC), que ayuda a pequeños productores agrícolas y piscícolas a tener acceso a la información sobre posibles fuentes de financiamiento gubernamentales y otras y sobre mercados potenciales para sus productos.



Los proyectos Adolescentes y Aprender Creando, de la Fundación AYNI, que ayudan a introducir las TICs en las escuelas del departamento de Oruro.

Los cuatro primeros, AOPEB, ACLO, ICO y APCOB, son parte de un modelo de “conectividad satelital compartida”. Estas organizaciones implementaron dicho modelo en 2003, conjuntamente con el Instituto Internacional para la comunicación y el Desarrollo (IICD), una ONG de los Países Bajos. Se están actualmente poniendo a prueba en 11 comunidades de los departamentos de Santa Cruz, Chuquisaca y La Paz. Bajo este modelo compartido, las agencias de gobierno local, escuelas, hospitales, asociaciones agrícolas y otras, e incluso pequeñas empresas privadas comparten un enlace VSAT, una de ellas contratando el servicio de acceso al Internet basado en VSAT a un proveedor de servicio satelital (ISP). Las organizaciones locales participantes están todas enlazadas al terminal comunitario de VSAT a través de una red de malla WiFi (ver capítulo VIII). Todas comparten los costos de inversión y de operación. FINRURAL y el IIC, junto con sus socios locales (Apoyo para Campesinos Indígenas del Oriente Boliviano, Fundación Acción Cultural Loyola, Instituto de Capacitación del Oriente, y Asociación de Organizaciones de Productores Ecológicos de Bolivia) organizaron una licitación para obtener ancho de banda de un único proveedor de servicios satelitales para todos los 60 puntos de conexión de FINRURAL y los 11 del IICD. Inicialmente, pudieron negociar precios entre 350 US$ y 450 US$ por mes para 512 Kbps (en descarga) y 128 Kbps (en subida). En las negociaciones de 2005, estas tarifas se redujeron a 200-250 US$/mes. Cursos de dos semanas de capacitación en instalación y mantenimiento de VSAT y organización de los centros de información fueron organizados al principio de la fase de implementación. Posteriormente, se ofreció en Santa Cruz un seminario técnico sobre conectividad en la comunidad para intercambiar experiencias entre las diferentes organizaciones asociadas.

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93

Programas de Acceso Universal

El proyecto IICD es parte del más amplio programa “ICT for Development ticbolivia” (véase: www.ticbolivia.net), que comprende 15 proyectos diferentes y ha instalado centros de info.mación y laboratorios escolares en todos los departamentos de Bolivia. El programa ticbolivia ha brindado programación de radio, sitios web e información impresa para los granjeros, indígenas, profesores y estudiantes. El programa fue fundado por organizaciones locales y ONGs que unieron sus esfuerzos para buscar modelos técnicos y organizativos más eficaces para la conectividad rural. Nació de la conclusión entre los socios de que: i)

la pobre calidad, los altos precios y la falta de acceso a la telefonía y al Internet eran una limitación clave a la implementación eficaz y sostenible de las TICs para el desarrollo, y

ii) a pesar de los múltiples esfuerzos del gobierno para implementar esquemas de acceso universal rural y desregular el sector, el acceso a las instalaciones de comunicación e información fuera de los grandes centros urbanos seguía prácticamente inexistente. La contribución del IICD es su apoyo a los proyectos piloto en: i)

los municipios de Sopachuy, El Villa, Alcalá, y Presto en el departamento de Chuquisaca,

ii) los Municipios de Lomeria, Concepción, San Javier, Valle Grande, Comarape y Mairana en el departamento de Santa Cruz, y iii) el municipio de Caranavi en la provincia de Caranavi, departamento de La Paz fueron el resultado de esta reflexión. En Costa Rica, los ministerios y agencias del gobierno también han instalado laboratorios de computadoras en escuelas, telecentros comunitarios muy completos, y un sistema de info.mación para los sectores agrícola y pesquero, (Sistema de Información del sector Agropecuario Costarricense o Infoagro)50. En otros países de Regulatel, iniciativas similares de financiamiento involucraban establecer y operar diferentes tipos de telecentros. Varias de ellas están descritas en detalle en el Capítulo VII de este informe. Incluyen:

50



Las cabinas públicas de Perú, financiadas, establecidas, controladas y operadas de manera privada. Son inspiradas en un modelo creado por la Red Científica de Perú (RCP) in 1993. Son autosostenibles, no requieren subsidios y se han visto ampliamente copiadas.



Los 3.031 puntos de acceso al Internet instalados en toda la Argentina en 1999 y 2000 bajo el programa [email protected], luego cambiado a Programa Nacional para la Sociedad de la Información (PSI). Se instalaron por un costo estimado de 60 millones de US$, financiado por la parte de Argentina en las ganancias de la privatización de INTELSAT, y también por las multas impuestas a Telefónica y Telecom, pagadas principalmente en forma de equipamiento. Este programa convirtió a Argentina en un de los primeros líderes en telecentros en la región. Cada uno de los 1.281 telecentros públicos (conocidos como

Infoagro es el sistema de información y comunicación para el sector agrícola de Costa Rica que facilita el flujo de información y generación de conocimiento para mejorar su competitividad, especialmente para pequeños y medianos productores. Es un sistema nacional de naturaleza pública que depende de una red ICT que se apoya en información local y centros de comunicación albergados por entes públicos, productores y otras organizaciones privadas. Fue establecido a finales de los años 90 por el Ministerio de Agricultura. Como respuesta a la falta de información disponible para productores en áreas rurales de Costa Rica sobre precios, mercados, servicios, tecnología, organización empresarial, fertilidad del suelo, etc. Su objetivo era el de promover el uso de las tecnologías de la información en los diferentes niveles de la cadena productiva agrícola y dar soporte al proceso de toma de decisiones de ambos, productores y cuerpos públicos involucrados en el sector.

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94

Programas de Acceso Universal

CTC, Centros Tecnológicos Comunitarios), contaba con 5 computadoras y software. Cada uno de las 1.750 bibliotecas públicas se equipó con 2 computadoras. Se instalaron todos los telecentros en un año y medio. La Secretaria de Comunicaciones inició este programa, y dio a varias agencias de educación, sin fines de lucro, y del sector público, la responsabilidades de operar y administrar los telecentros. La UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones) se había encargado de la administración durante la fase de instalación. En un acuerdo con los administradores de los telecentros, la Secretaría se comprometió a entregarles los telecentros funcionando, y la responsabilidad de: i)

diseño de páginas web;

ii)

entrenamiento de coordinadores locales;

iii)

apoyar la operación y administración de cada telecentro;

iv)

desarrollar los procedimientos de control y evaluación; y

v)

asumir el costo del acceso al teléfono y al Internet.

El administrador elegido se comprometió a : i)

suministrar un lugar adecuado con comodidades y baños,

ii)

ofrecer servicio de Internet gratuito;

iii)

asegurar que el centro tiene el personal necesario, tanto técnico como pedagógico;

iv)

proveer servicio adecuado al público y publicar las horas de apertura;

v)

proveer a la Secretaría cualquier información que requiera y

(vi)

exonerar a la Secretaría de cualquier responsabilidades imputadas al centro.



Los telecentros comunitarios LINCOS (Little Intelligent Community) inspirados por un modelo creado en el laboratorio de medio informáticos del Massachussets Institute of Technology, Los LINCOS son instalados y operados en comun-dades rurales con la ayuda financiera de la Fundación Entebbe en Costa Rica y de la Oficina del Presidente de la República Dominicana. Ofrecen no solamente el acceso al teléfono y al Internet, sino también servicios bancarios, servicios postales, y capacitación en informático. Además, incluyen una estación de radio comunitaria de baja potencia.



Los telecentros “Infoplaza” en Panamá. Estos son instalados y operados con el apoyo financiero y técnico del Banco InterAmericano de Desarrollo (BID), la Fundación Infoplazas de la Secretaria Nacional de Ciencia Tecnología (SENACYT), otros departamentos gubernamentales, gobiernos municipales y locales, ONGs, grupos civiles y empresas privadas.



Los tres programas siguientes de telecentros en Brasil: a) el programa GESAC del Ministerio de Comunicaciones Federal con más de 4.000 telecentros instalados en sitios públicos y escuelas en los 27 estados y dirigidos a las clases sociales (bajas) C, D y E en las comunidades urbanas, rurales, indígenas y fronterizas; ii) el programa “Acessa” del estado de Sao Paulo, que ha desplegado más de 200 telecentros y cabinas de acceso al Internet en

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95

Programas de Acceso Universal

comunidades urbanas y rurales a lo largo del estado, también dirigidas principalmente a las clases sociales C, D y E; y iii) el Proyecto Digital Pirai (Estado de Rio de Janeiro) con telecentros en lugares públicos, escuelas y bibliotecas públicas coordinados por la ciudad de Pirai, cuya una red cubre la ciudad entera mediante tecnología WiFi.

V.5

Mandatos estatales

Antes de 1990, la estructura tradicional del sector de las telecomunicaciones en la mayor parte de Latinoamérica era la de una empresas de servicio público de telefonía monopólica, controlada y operadas por el estado, que tenía la responsabilidad exclusiva de construir redes y entregar servicios. Las prioridades y las asignaciones de presupuesto decididas por el gobierno determinaban habitualmente las decisiones de inversión y expansión, tales como qué clientes y localidades servir y qué servicios ofrecer. Desde entonces, la mayoría de los países de Regulatel ha privatizados sus monopolios de estado y liberalizado sus mercados de telecomunicaciones (Ver Capítulo II). Aún así, Costa Rica, Honduras, Uruguay, y Cuba continúan en cierta medida enfatizando el rol primario del estado en la supervisión y la operación del sector de las telecomunicaciones51. No obstante, con la excepción de Cuba, este rol ha sido desempeñado en conjunción con otros enfoques de financiamiento gubernamental y otro. En Costa Rica y Uruguay, las iniciativas para proveer el universal no se originan en el gobierno o el regulador, sino en la administración del operador monopólico actuando de su propia iniciativa. En Costa Rica, este operador es el ICE y en Uruguay, ANTEL. Sus iniciativas comprendían la instalación de teléfonos públicos, la ampliación de la cobertura de la red de telefonía fija en todo el territorio, y asegurar la asequibilidad de los servicios básicos de telecomunicaciones. En Uruguay ANTEL ha implementado también varios proyectos de sociedad de la información y de TICs, sea por si solo o en coordinación con los Ministerios de Educación, Administración Pública, Trabajo y Seguridad Social, gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil. Los proyectos incluían telecentros, centros educativos y un extenso programa de gobierno en línea. En Costa Rica, RACSA, la sucursal del ICE para los servicios de valor agregado, ha establecido telecentros gratuitos en las oficinas postales de todo el país. En Honduras, donde la empresa estatal HONDUTEL gozó de monopolio hasta finales de 2005, la iniciativa gubernamental de 2003 “Telefonía para Todos” tenía por objetivo añadir 200.000 nuevas líneas fijas a finales del 2005, a las entonces 300.00052. En Cuba, los objetivos de acceso universal y conectividad se persiguen mediante una combinación de obligaciones impuestas en la Empresa de Telecomunicaciones de Cuba, ETECSA, la empresa monopólica parcialmente privatizada, e iniciativas del Ministerio de Informática y Comunicaciones. Estas iniciativas incluyen: i)

el establecimiento de centros de capacitación, los Joven Club de Computación y Electrónica (JCCE), que ofrecen instrucción gratuita en informática y electrónica a todo ciudadano que lo desee, sin prejuicio de edad;

ii) la instalación de computadoras en todas las escuelas y universidades, y iii) la implementación de un programa extenso de gobierno en línea, enfatizando los aspectos de salud, cultura y seguridad social.

51

En Paraguay, el estado continúa manteniendo la propiedad de COPACO, el operador de línea fija. Existe competencia en todos los segmentos del mercado excepto telefonía pública conmutada. (Ver Ley No. 642/95 Art. 21)

52

Decreto Ejecutivo PCM 138-2003

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

96

Programas de Acceso Universal

VI. PROGRAMAS DE ACCESO UNIVERSAL: RESULTADOS LOGRADOS, MEJORES PRÁCTICAS Y EVALUACIÓN CRÍTICA

VI.1

Introducción

Este capítulo presenta los resultados logrados en los países miembros de Regulatel a través de los cuatro enfoques de acceso universal presentados en el Capítulo V. Incluye un examen de los factores claves de éxito, de los mayores problemas, y un análisis crítico y comparación de la eficacia de cada enfoque. También presenta las mejores prácticas en materia de programas de fondo universal, basadas en la extensa experiencia de los países de Regulatel con estos programas. Este análisis cubre las siguientes preguntas generales, y provee ejemplos específicos. •

¿Cuáles han sido los resultados generales, en términos de crecimiento del acceso y de otros indicadores?



¿Qué ha funcionado bien, y porqué?



¿Cuáles son las características y actividades claves (incluyendo detalles específicos de implementación) que han producido los resultados más prometedores?



¿Qué problemas se presentaron, y cuáles fueron sus causas?



¿Qué soluciones se probaron para superar los problemas y barreras?



¿Cuáles son las lecciones generales aprendidas, y cómo se pueden aplicar en el futuro?

Dada la gran variedad y diversidad de las políticas y prácticas de telecomunicaciones en toda la región, no es sorprendente que muchas de ellas tuvieran resultados prometedores. Además, incluso donde se eligió enfoques bastante similares, cada política y práctica tiene numerosas facetas que son inevitablemente únicas al país o la región considerados. Nuestro objetivo es de resaltar tendencias generales y progresos alentadores que pueden ser de mucho interés para los responsables de las políticas y reguladores, y estimular nuevas ideas en Latinoamérica y el mundo. El análisis se refiere también a las conclusiones del Modelo de Cálculo de las Brechas presentado en el Capítulo IV, como una base para evaluar el grado de progreso que las iniciativas de liberalización han logrado, y lo que queda por hacer. Aunque persistan disparidades entre los 19 países miembros de Regulatel, la liberalización de sus mercados de telecomunicaciones desde los años 1990-1995 ha resultado en notables aumentos de las tasas de penetración fija y móvil.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

97

Resultados y Evaluación de los Programas de SU

Figura VI.1: Penetración de la telefonía de líneas fijas (1190, 1996, 2005)

35

30.9

32.1

30 22.0 22.8

% Penetración

25 20

17.1 12.9 13.5 13.6

15

23.5

18.2

14.1

10.0 8.9 Fuente: 10 UIT 2005 6.9 7.0 7.5 8.1

5

3.8

5.2

Figura VI.2: Penetración del móvil (1996, 2000, 2005)

N ic

ar Pa agu ra a H gu on a du y B ra s ol iv i C a ub a G Pe R ep uat rú .D em om al in a Ec ica u n Ve ad a . ne or zu Pa ela El na Sa m lv á C ad ol o om r M bia éx ic o C h A i rg le en ti B na r U as l ru C gu os a ta y R ic a

0

1990 1996 2005

Figura VI.2: Penetración de la telefonía móvil (1996, 2000, 2005)

80 67.8

70 57.3

% Penetración

60 50 40.7 41.9

40

46.7 47.2 47.8 44.3 46.3

35.1 30.6 25.0 25.5 26.4

30 19.7 20.0 17.8 18.5

20

10 UIT 2005 Fuente: 1.2

Pe G rú ua te m a C os la ta R ic a B ol iv ia Pa ra gu El Sa a y R ep lv ad .D om or in ic a Pa na na m á M éx ic o B ra Ve si l ne zu el Ec a ua do C r ol om Ar bia ge nt in a C hi le

0 C ub H on a du ra s U ru gu N ay ic ar ag ua

Figura VI.3: Tasa de crecimiento anual promedio (CAGR) para el celular móvil de 1996 a 2005 en Latinoamérica 1996

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

98

2000

2005

Resultados y Evaluación de los Programas de SU

140 115.9

120 100

88.6 89.1 74.8 76.1

80 60 43.8 44.1

48.6

56.5 57.2 59.2 52.5 53.1 53.4

61.5 64.7

66.5 66.8

40 28.5 20 0 U ru Ve gu ne a y C zu os el ta a R ic Pe a rú B Ar ras ge il nt in C a h C i R ep olo le .D m om bia in M ica é na Pa xic ra o gu a C y ub G ua a te m a B la El oli Sa via lv Ec ado ua r Pa dor na N ic má ar H ag on u du a ra s

% tasa de crecimiento anual promedio (CAGR)

Figura VI.3: CAGR de la telefonía móvil en Latinomérica entre 1996 y 2005

Fuente: UIT 2005

Figura VI.4: Crecimiento de las tasas de líneas principales y móviles en los EE. UU y Canadá y en América Latina entre 1990 y 1995

80 Línea principal Canada & USA (CAGR =0.9%)

70

% Penetración

60 Celular Canada & USA (CAGR = 41.2%)

50 40

Cellular Latinoamerica (CAGR =111.2%)

30 20 Latin America Main Line (CAGR =11.5%)

10 0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: UIT 2005

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

99

Resultados y Evaluación de los Programas de SU

VI.2

Liberalización del mercado e iniciativas regulatorias

VI.2.1 Introducción La liberalización de la mayoría de los mercados de telecomunicaciones en toda Latinoamérica ha creado un tremendo impulso para el crecimiento de las redes y la expansión del acceso a nuevos y amplios segmentos de la población. Este proceso, sin embargo, aún se encuentra incompleto en la mayoría de los países. Los cambios en la tecnología y en el mercado siguen presentando nuevos retos a los responsables de las políticas y a los reguladores en sus esfuerzos para abrir más y expandir sus mercados, y para encontrar maneras de cerrar las brechas de eficiencia de mercado VI.2.2 Resultados logrados A continuación se examinan algunos de los resultados logrados en los países de Regulatel a través de la combinación de la liberalización del mercado con iniciativas regulatorias y obligaciones de acceso universal. Entre los países miembros de Regulatel, Brasil alcanzó las más altas tasas de penetración fija y móvil, junto con Uruguay y Costa Rica (para líneas fijas) y Chile y México (para móvil). Pese a la ausencia de un fondo de acceso universal (FUST) totalmente funcional, Brasil instaló 11.4 millones de nuevas líneas telefónicas, y casi 400.000 nuevos teléfonos públicos desde la liberalización del sector en los últimos años de la década 90. Esto se logró por medio de una combinación de medidas de liberalización y de obligaciones impuestas a los 6 operadores que tienen concesiones en el régimen “público”53. A finales de 2005, una población de 157.5 millones (86%) de habitantes viviendo en 44.000 centros poblados (sobre un total de casi 50,0000) tenía acceso a un teléfono individual o privado. Esto incluye 3 millones de personas dispersadas en 27.000 localidades con menos de 300 habitantes. La penetración móvil aumentó de un 1,75 % en 1996 a más del 36% en 2004 (Figura VI.5), en un entorno competitivo con al menos 4 operadores en la mayoría de las 10 regiones en las que Brasil fue dividido para propósitos de este servicio. En consecuencia, la brecha de mercado para el acceso a servicios móviles de voz es tan sólo del 4%, según el análisis del Modelo de Cálculo de Brechas. En Perú, el crecimiento de la penetración fija y móvil después de 1995 se debe casi enteramente a la liberalización del mercado de telecomunicaciones (Figura VI.6). Dicho crecimiento, sin embargo, fue en gran medida limitado a las zonas urbanas. La expansión de la red y del acceso en zonas suburbanas pobres y rurales sigue dependiendo de proyectos financiados por FITEL (ver abajo) y de las obligaciones impuestas al incumbente, Telefónica del Perú (TdP). Estas consistían en instalar, y seguir operando y manteniendo 3.000 teléfonos rurales (aproximadamente la tercera parte de todos los teléfonos públicos rurales instalados). Esto es coherente con las conclusiones del Modelo de Cálculo de Brechas, que indican que existe poca o ninguna brecha significativa de eficiencia de mercado para los servicios móviles de voz o de Internet, lo cual se debe obviamente a la distribución poco densa de la población y las condiciones geográficas costosas que predominan en el Perú rural. En esencia, el mercado ya ha alcanzado tan lejos como podía, al menos con las tecnologías disponibles y bajo las condiciones prevalecientes. Lo que queda por cerrar es la brecha de acceso (Figuras Vi.2.1 y Vi.2.2).

53

La diferencia entre los regimenes público y privado de licencias de Brasil se describe en la Sección V.2.2.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

100

Resultados y Evaluación de los Programas de SU

40.0

9.0

35.0

8.0 7.0 6.0

25.0 5.0 20.0 4.0 15.0 3.0 10.0

2.0

Líneas fijas

Móvil

20 04

20 03

20 02

20 01

20 00

0.0

19 99

0.0

19 98

1.0

19 97

5.0

19 96

% Penetración fijo y móvil

30.0

Penetración de los teléfonos públicos (por cada 1,000 habitantes

Figura VI.5: Crecimiento de la penetración de los teléfonos fijos, móviles y públicos en Brasil

Teléfonos públicos

Fuente: ANATEL

Figura VI.6: Evolución de las tasas de penetración de los teléfonos fijos,

6.0 5.0

20.0

4.0 15.0 3.0 10.0 2.0 5.0

1.0 0.0

19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

0.0

19 94

% de penetración fija y móvil

25.0

Penetración fija

Teléfonos públicos por cada 1,000 habitantes

móviles y públicos desde la liberalización de los mercados de telecomunicaciones

Penetración móvil

Source: OSIPTEL

Teléfonos públicos por cada 1,000 habitantes

Source: OSIPTEL

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

101

Resultados y Evaluación de los Programas de SU

En Bolivia, los resultados fueron similares. No existe un fondo de acceso universal, pero se imponen obligaciones a los operadores en sus licencias. Las tasas de penetración de líneas fijas en zonas rurales aumentaron desde un 1,24 % en 1997 hasta el 4,26 % a fin de 2004 (Figura VI.7). La penetración de líneas fijas en general se ha duplicado, hasta el 6,5 % desde 1995, cuando el operador incumbente de larga distancia ENTEL fue privatizado, y el sector fue reformado. Figura VI.7: Número de teléfonos (residenciales y públicos)

Teléfonos por cada 1,000 habitantes

en las zonas rurales en Bolivia

4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

4.26

4.06 3.44

3.65

2.98 2.53 1.93 1.24

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Source: Grover Barja

Cuadro VI.1: Número de localidades y líneas fijas y móviles en servicio al fin de 2004 en Bolivia

Tamaño de la localidad

Número de localidades

Zonas urbanas con más de 10,000 habitantes

Número de habitantes

Número de líneas fijas y móviles en servicio

Penetración (%)

43

4.715.484

2.020.727

42.85

Rural con menos de 10,000 pero más de 351 habitantes

1.553

1.339.173

13.277

0.99

Rural con menos de 350 pero más de 201 habitantes

2.551

665.879

265

0.04

Rural con menos de 200 habitantes

25.222

1.553.789

0

0

TOTAL

29.369

8.274.325

2.325.716

26.99

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

102

Resultados y Evaluación de los Programas de SU

Sin embargo hasta ahora, esta política ha beneficiado casi exclusivamente a las 43 ciudades de más de 10.000 habitantes y a las 1.553 localidades rurales más grandes (entre 350 y 10.000 habitantes) en las que se localizan la mayoría de abonados de fijo y móvil. A finales de 2004, había solamente 265 líneas fijas y/o móviles en las restantes 27.773 localidades, que representan casi el 27% de la población, y ninguna línea en las 25,222 comunidades rurales con menos de 200 personas (Cuadro VI.1). De nuevo, esto es coherente con las conclusiones del Modelo de Cálculo de Brechas, que indican que la brecha remanente de eficiencia de mercado para los servicios móviles de voz o de Internet es tan sólo del 8 % del mercado, mientras la brecha de acceso es de un 14 % (Figura IV.2.1). En México las obligaciones al incumbente, Telmex, que terminaron en 1995, no fueron especialmente pesadas, porque tenía sentido comercial para Telmex cumplir con ellas. En un mercado dominado por el incumbente, la tasa de penetración de las líneas fijas creció del 9,4 % en 1995 al 18,2 % en 2005 (el mismo promedio que todos los países miembros de Regulatel), y el 55% de las familias ya tiene acceso al teléfono fijo. Sin embargo, las disparidades regionales dentro del país siguen siendo significativas, y los estados más pobres tienen tasas de penetración que son tan sólo la tercera parte del promedio nacional (Figura VI.8). La penetración móvil ha superado el 44 %, y el 95 % del territorio tiene cobertura. Las brechas de acceso a la telefonía móvil de voz tienden a ser muy pequeñas (2 % de brecha de mercado, 1 % de brecha de acceso), pero también a incluir casi todos los centros de población pequeños y remotos (< 5,000 habitantes). Aunque en muchos casos el mercado debería tener incentivos para servir estas zonas, su tamaño relativamente pequeño las hace poco atractivas para los inversores.

Figura VI.8: Penetración de las líneas fijas en los Estados de México 45

40

35

% de Penetración

30

25

20

15

10

5

CH IA PA O AX S TA AC BA A SC H ID O CA AL M GO P VE EC R HE A G CR U E UZ TL RR AX ER O SA MIC CA LA H N LU OA IS C Á N ZA PO C TO AT S EC Í P AS G UA UE B N AJ LA U YU AT C O A SI T ÁN N AL NA OA Y DU AR IT Q RA UE N RÉ GO TA M RO É NA XI CI CO O N AL TA SO AG M NO AU R U AS LI A C AL PA S I C EN HI T HU ES A Q CO HU UI A A NT HU AN IL A A M RO O R O EL BA C OS JA O LI C AL JA MA B IFO LI AJ R SC NI A A O C AL S IF UR DI NU OR ST N E RI VO IA TO L FE EÓ D N ER AL

0

Fuente: COFETEL

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La situación es diferente en Guatemala y en El Salvador, cuyos regimenes muy liberales, si bien fueron exitosos en el aumento de las tasas de penetración fija y móvil, no lograron disminuir las disparidades regionales. En Guatemala, sólo uno de los 22 departamentos, Ciudad de Guatemala, está por encima del promedio nacional de 7,26 % (2,87 % en 1995), con una penetración de líneas fijas del 25 %. Varios departamentos tienen tasas de penetración de menos del 2%. En El Salvador, 10 de los 14 departamentos están por debajo del promedio nacional (Figuras VI.9 y VI.10).

Figura VI.9: Penetración de las líneas fijas por departamento en Guatemala en 2003

% de penetración de líneas fijas

30

25

20

15

10

5

IZ A ES C Q U E ZA C N SA ac C io na l G U A

PE T SU C C H M R ET C H Q

E ST R SN M JU T JA L EP R

H U

T

L

TO

SO

Q U I A VP B VP

0

Fuente: Apoyo Consultoría

Figura VI.10: Penetración de las líneas fijas por departamento en El Salvador en 2003

% de penetración de líneas fijas

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2

Ah u

ac ha p M na or az a C ab n C a na us c s So atl ns an o L a na t Sa U e n ni o Vi n ce U nt e su lu t C ha La an la te Paz na n N go ac i S a on a n Sa ta A l n na La Mig u Sa Lib el n erd Sa a lv d ad or

0

Fuente: SIGET

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Otra manera de medir el impacto de la liberalización es el precio que los consumidores tienen que pagar para el acceso al Internet de banda ancha, o en general para el acceso al Internet vía línea digital de abonado (DSL), cable modem o acceso de banda ancha inalámbrica (BWA). El Anexo 8 compara los precios al por menor del acceso al Internet de banda ancha en los países miembros de Regulatel al nivel de la entrada (menos de 512 Kbps en velocidad de bajada), promedio (5121,024 Kbps) y alta velocidad (más de 1.5 Mbps). Aquí, Argentina y Colombia ocupan buenas posiciones. Los precios en Argentina están entre los más bajos no solamente en Latinoamérica y el Caribe, sino también entre los de los EE.UU., Canadá y Europa, en todas las velocidades. Por ejemplo, Telecom (ADSL) y Clarín (cable modem) ofrecen 600 Kbps/128 Kbps en subida por 24.30 US$ al mes, incluyendo algunos servicios como anti-spam, anti-virus, hospedaje de Internet y múltiples direcciones de correo electrónico. En comparación, Telmex carga el doble por un simple servicio de 512 Kbps en bajada en Chile, y 138 US$ en México. Estos precios abusivos se practican también en otros lugares. En Ecuador, Andinatel factura 100 US$ por mes a sus clientes comerciales por un servicio de 512 Kbps/256 Kbps. Los clientes residenciales pagan 20 US$ menos al mes por prácticamente el mismo servicio.

VI.2.3 ¿Qué ha funcionado bien, y porqué? Las políticas de liberalización han sido muy eficaces en aumentar los niveles de penetración fija en Latinoamérica. En muchos de estos países, la tasa de crecimiento anual promedio (CAGR) desde 1995 para las líneas fijas ha superado el 10 %. El crecimiento de la penetración móvil ha sido aún más espectacular (Cuadro VI.2). Las razones de este éxito son bien documentadas y ampliamente reconocidas: los mercados abiertos fomentan la entrada competitiva, el despliegue dinámico de servicios, la eficacia en la operaciones, y las estrategias de tarifas y de mercadotecnia creativas, todo ello en beneficio del consumidor. Las teorías que han llevado a las estrategias de liberalización y una dinámica actividad de licencias a múltiples en estos mercados han demostrado su validez en el único test que realmente importe: la respuesta del mercado.

Cuadro VI.2: CAGR para servicios fijos y móviles de 1995 a 2004

País Panamá Perú México Bolivia El Salvador Brasil Guatemala

Fijo 0.28 6.73 7.89 11.12 11.52 12.99 13.46

Móvil 78.50 73.59 53.87 114.03 69.65 46.54 63.45

Fuente: UIT 2005

No obstante, no todos se han visto beneficiados por igual por esta expansión de redes impulsada por el mercado. Gran parte del esfuerzo de los operadores bajo competencia se ha concentrado en las áreas metropolitanas de estos países, como lo ilustran los casos de Guatemala y El Salvador. En Bolivia, las zonas urbanas de los 9 departamentos gozan de unas tasas combinadas de penetración (fija y móvil) del 22.7 al 42.6 %, mientras que las tasas en las zonas rurales de los mismos departamentos son solamente del 0.2 al 3.9 % (Figura VI.11). Tomando en cuenta las características de distribución de la población y de los ingresos, brindar servicio a estas regiones urbanas y suburbanas equivale a lograr una cobertura de acceso del casi 80 % (al menos para el

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acceso de voz público y móvil). Aun así, esto no resuelve completamente el problema de la asequebilidad y de la penetración del servicio para los individuos y familias. Por esta razón, Bolivia ha emprendido muchas otras iniciativas (que se describen en los Capítulos V y VIII y más abajo) para ayudar a incrementar el acceso para estos grupos y regiones. Figura VI.11: Penetración de abonados fijos y móviles en las zonas urbanas y rurales de Bolivia 45 40

% de penetración

35 30 25 20 15 10 5

VI C A hu qu is ac Sa a nt a C C ru oc z ha ba m ba

Ta ri j a

B O LI

ru ro

Pa z La

O

í Pa nd o

Po to s

B en i

0

Penetración de abonados de líneas fijas y móviles en zonas urbanas Penetración de abonados de líneas fijas y móviles en zonas rurales

Fuente: Grover Barja

VI.2.4 Principales problemas y respuestas Las iniciativas de liberalización, a pesar de un historial en general exitoso, no son la panacea para alcanzar todos los segmentos de todos los mercados con los servicios de telecomunicaciones necesarios. A menudo surgen barreras y otras dificultades a la implementación eficaz de los objetivos de liberalización. Los litigios sobre términos, condiciones y tarifas de interconexión vienen con frecuencia en cabeza de la lista, junto con el acceso a los derechos de vía, las políticas de impuestos y tarifas, y los impedimentos burocráticos, regulatorios y políticos a la entrada en el mercado o a su expansión. Los países con las más grandes brechas remanentes de eficiencia de mercado para el acceso a los servicios de telefonía de voz móvil (el servicio básico preferido en la mayor parte de Latinoamérica) son Nicaragua, Ecuador, la República Dominicana y Colombia, con brechas de mercado que van del 14 al 19 % (Figura IV.2.1). Los factores que hasta la fecha han limitado la habilidad de estos países a cerrar estas brechas mediante el aumento de la expansión basada en el mercado son varios y no siempre claros. Algunas de las influencias aparentes son: •

En Colombia, el mercado móvil era un duopolio hasta hace tres años (22202), cuando entró un tercer operador. También puede ser que la estructura subyacente de la industria de la telefonía básica tienda a inhibir el crecimiento, a causa de barreras o de costos de interconexión, por ejemplo. Colombia tiene numerosos pequeños operadores municipales

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locales, con monopolios en sus áreas locales de servicio: esto puede crear mayores retos para los operadores móviles a la hora de negociar acuerdos de interconexión coherentes, y para CRT para regular. •

El entorno regulatorio en la República Dominicana está muy por debajo de muchos estándares de independencia, flexibilidad y eficiencia. Se ha descrito a INDOTEL como demasiado rígido y poco adaptado a la regulación en un entorno moderno, dinámico y competitivo. Bajo su estructura y mandato actuales, se da un énfasis exagerado a los procedimientos judiciales en vez de concentrarse en la regulación técnica y económica, y la entidad fue criticada por permitir la ingerencia de influencias políticas indebidas. Todos estos factores contribuyen probablemente a la lenta adaptación en todos los segmentos, incluyendo los servicios móviles, para construir y conectar servicios de manera eficiente y rentable.



Preocupaciones similares existen en Ecuador, donde el marco legal es igualmente obsoleto, y existe confusión y traslapes entre las diversas leyes y regulaciones de telecomunicaciones, mientras el regulador también sufre influencias políticas y mandatos conflictivos. Ecuador tiene tres operadores móviles, pero dos de ellos, América Móvil y Telefónica Móviles, controlan el 90 % del mercado. Se espera la negociación de nuevas concesiones en 2006, que podrían tener por resultado compromisos hacia una expansión más rápida.



En Nicaragua, ENTEL (el operado de telefonía inicialmente estatal y ahora privatizado, propiedad de América Móvil, es decir, Telmex) tuvo oficialmente la exclusividad sobre todos los servicios locales y de larga distancia (nacional e internacional) hasta Abril de 2005, cuando TELCOR, el regulador de telecomunicaciones, declaró el mercado abierto, aunque ENTEL logró retener su exclusividad hasta fin del mismo año. El mercado móvil fue abierto recién en 2003; antes de eso, había solamente un operador, Bell South. Aquí también existen conflictos entre dos reguladores con responsabilidades que se traslapan (TELCOR, y el nuevo regulador de servicios públicos creado en Noviembre de 2004, SISEP).

Donde se impusieron obligaciones de acceso universal a los operadores incumbentes y nuevos como mecanismo para expandir el acceso seguidamente a las políticas de liberalización, estos requisitos indirectos no han producido siempre las respuestas más positivas entre los operadores. En Bolivia, por ejemplo, y según la propia evaluación de SITTEL, la política de obligaciones de acceso universal impuestas a los operadores no logro suficientemente los resultados deseados, en particular en la expansión del servicio de teléfono fijo, debido a varios factores, entre los cuales: •

falta de claridad en la definición de objetivos y la manera de medir los progresos hacia el logro de los objetivos,



los operadores utilizaron maneras diferentes e incompatibles de medir el grado en qué se iba alcanzando los objetivos,



la implementación y la medición de los objetivos no fue adecuadamente supervisada por el regulador, quién confió demasiado en la información provista por los operadores mismos.

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VI.2.5 Las lecciones aprendidas y el camino por delante Como ya se mencionó anteriormente, el concepto de aplicar estrategias de liberalización para generar un fuerte crecimiento del mercado de telecomunicaciones ha sido entusiasmadamente validado por los consumidores y su uso de tarjetas telefónicas. En casi todos los países entre los examinados a través de nuestro Modelo de Cálculo de Brechas, las brechas remanentes de eficiencia de mercado donde una liberalización más extensa y la supresión de los obstáculos no económicos podrían generar una expansión aún más extensa son relativamente pequeñas (<10%), en particular por lo que se refiere al servicio telefónico de voz vía redes móviles. Si bien el acceso al Internet es todavía un mercado creciente, y exhibe brechas actuales de mercado mucho más grandes en muchos países, existen razones de creer que las tendencias actuales también ayudarán a los operadores competitivos a cubrir porciones crecientes de este mercado. Hasta los servicios de banda ancha parecen a punto de expandirse de manera significativa bajo fuerzas de mercado sin restricciones, en particular a través de la disponibilidad y del incentivo de los económicos servicios de banda ancha inalámbrica. Los gobiernos y los reguladores pueden hacer mucho para incentivar aún más estas tendencias, como se examina en detalle en los tres próximos capítulos de este Informe. En general, donde las restricciones heredadas continúan favoreciendo los operadores tradicionales incumbentes o dominantes, o deteniendo la introducción de nuevas tecnologías y de servicios innovadores tales como llamadas telefónicas vía VoIP, suprimirlas estimulará probablemente el despliegue más rápido de nuevas redes, y los emprendimientos por una nueva generación de inversores en todo el sector. Latinoamérica ha mostrado al mundo el valor de promover la expansión del acceso basada en el mercado, combinada con sabias políticas públicas incluyendo las políticas de acceso universal y otros enfoques presentados en los capítulos anteriores. Existen solamente razones para continuar esta tarea y completarla. El próximo capítulo revisa las estrategias y regulaciones innovadores de tecnologías, servicios, financiamiento y de negocios adaptadas a las necesidades de los operadores rurales.

VI.3

Programas y fondos de acceso universal

VI.3.1 Introducción Hasta ahora, los programas de fondos de acceso universal en Latinoamérica se han limitado principalmente a la construcción de infraestructura física para conectar las localidades rurales y remotas a las redes de telecomunicaciones básicas. Estos programas han subsidiado con éxito la instalación y la operación de teléfonos públicos y de telecentros de acceso público, y más recientemente han planificado o lo están haciendo, proveer subsidios al acceso Internet, y hasta a redes móviles en algunos casos. Algunos han empezado a concentrarse en las aplicaciones, que permiten a los ciudadanos recibir los beneficios de las TICs a través de servicios electrónicos de educación, salud, comercio, gobierno en líneas y otros. Las aplicaciones que dependen de la infraestructura para su entrega se consideran cada vez más como parte de una amplia estrategia de gobierno para promover el uso de las TICs para el desarrollo social y económico. Una lección importante que se está aprendiendo es que los programas de fondo de acceso universal enfocados a la infraestructura física y a la conectividad deben ser coordinados con las agendas e iniciativas generales de TICs. Indudablemente, los programas de fondos de acceso universal, que han ganado popularidad en el resto del mundo desde su introducción en Latinoamérica una década atrás, seguirán siendo un elemento central de las políticas nacionales de acceso universal por mucho tiempo.

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VI.3.2 Resultados logrados Los logros de algunos de estos fondos han sido bastante significativos. En Chile, se instalaron 25.000 teléfonos en aproximadamente 8.000 centros de población desde el establecimiento del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (FDT) en 1995. Cerca de 2.7 millones de personas se benefician, y se estima que quedan menos de 150.000 personas (1% de la población) sin acceso al teléfono básico. Entre 1995 y 2000, los operadores de telecomunicaciones rurales invirtieron 161 millones de US$ en proyectos de acceso universal, de los cuales 22 millones provenían del FDT. En Colombia, el 85 % de los 22.242 centros de población con más de 150 habitantes tienen ahora al menos un Teléfono Rural Comunitario, de lo cual se estima que 5 millones de habitantes se benefician. El programa Compartel, operacional desde 1999, ha subsidiado igualmente la instalación de Centros Comunitarios de Acceso al Internet, accesibles según estimaciones por 5.2 millones de habitantes, de los cuales 2.5 millones son niños escolares (Table VI.3). Desde el año 2000 en Paraguay, se han instalado 2.844 teléfonos públicos en 2.109 localidades, con un monto total de subsidios de 10.7 millones de US$ (3.762 US$ por teléfono público o 5.073 US$ por localidad) provistos por el Fondo de Servicio Universal. Varias empresas de celular móvil y otras ganaron subsidios mínimos en tres diferentes fases de subastas, para instalar y operar estos teléfonos públicos. Para seleccionar las localidades relevantes, se usaron los tres siguientes criterios: ƒ

menos de 400 habitantes,

ƒ

presencia de una escuela primaria y disponibilidad de electricidad comercial,

ƒ

ausencia de conmutación automática.

En cooperación con el Ministerio de Educación y Cultura, CONATEL, el regulador y administrador del Fondo, suministró computadores, periféricos y acceso al Internet (por 3 años renovables) a 287 escuelas en 14 departamentos. Bajo el proyecto Arandurá, destinado a facilitar la formación profesional no generalmente disponible en el currículo del Ministerio de Educación, también liberó subsidios para construir, equipar y manejar telecentros educacionales especiales en las capitales de los 17 departamentos del país. Los cursos desarrollados incluyen primeros auxilios, temas de agricultura, ganadería y piscicultura, y de informática y contabilidad. El Fondo financió además la implementación de un sistema nacional de llamadas de emergencia 911. En Guatemala, el fondo de acceso universal, FONDETEL, subsidió la construcción de más de 5.500 conexiones telefónicas incluyendo teléfonos públicos y residenciales en casi 2,000 centros de población, a un costo de 8 millones de US$ desde 1998; sin embargo, se estima que hoy tan sólo el 20 % provee un servicio adecuado.54 En la República Dominicana, el operador dominante de líneas fijas CODETEL y Verizon Dominicana instalaron 500 teléfonos públicos en 2001 en las provincias más pobres, bajo un proyecto del Fondo para el Desarrollo de las Telecomunicaciones. Un nuevo entrante local, BEC Telecom, terminó la instalación de 1.750 teléfonos públicos en Agosto de 2005. En el Perú, se instaló un teléfono público en cerca de 10.000 centros de población, de los cuales 6.500 fueron subsidiados mediante el fondo de acceso universal, y el resto fue instalado por Telefónica del Perú parte como cumplimiento de sus obligaciones de acceso universal, y parte de

54

Esto parece ser el resultado de una falta de planificación y de estructuración de los proyectos, de flujos de subsidios inoportunos, y, sobre todo, de una falta de supervisión.

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su propia iniciativa. Como resultado, la distancia promedio que se tiene que caminar en el Perú para llegar a un teléfono ha caído de 56 a 5.7 km. El total de subsidios pagados por los cuatros programas de FITEL llego casí a los 60 millones de US$ (Cuadro VI.4). FITEL ha provisto, y sigue proveyendo, subsidios para otros tipos de proyectos también, incluyendo el financiamiento parcial de la infraestructura por una red rural de salud en la provincia del Alto Amazonas55, un proyecto de red de telecomunicaciones y sistema de información agrícola en el valle de Chancay (conjuntamente con el Ministerio de Agricultura), y un pequeño operador comunitario (o micro-telco) en el departamento de Junín (conjuntamente con USAID). Estos tres últimos proyectos se describen en detalle en el capítulo VIII. FITEL está además desarrollando un proyecto de banda ancha rural que proveerá el acceso de alta velocidad al Internet en 2.840 localidades, teléfonos públicos en 1.535 localidades, hasta 24 teléfonos residenciales en cada una de 95 localidades, así como servicios y aplicaciones compartidos incluyendo ISP y servicios pre-pago, de video-conferencia y tele-vigilancia, streaming y plataformas de gobierno, salud y educación electrónicos. En Nicaragua, el primer proyecto de FITEL (el fondo de acceso universal establecido a fin de 2003) es de subsidiar la expansión de la cobertura celular en las zonas rurales para incluir 353 localidades con más de 400 habitantes y 30 capitales provinciales. El monto total de los subsidios asignados a ENITEL (Empresa Nicaragüense de Telecomuniciones), el operador incumbente de fijo y móvil, es de 6.7 millones de US$, o sea 17.500 US$ por localidad. Se estima que 500,000 habitantes rurales (cerca del 44 % de la población total de las zonas rurales de Nicaragua) se beneficiarán de la nueva cobertura celular. Cuadro VI.3: Resultados de varias fases del programa Compartel de Colombia de 1999 a 2004

Programa Teléfono de Comunidad Rural - Fase I Teléfono de Comunidad Rural - Fase II Total Centros de Acceso Comunitario al Internet – Fase I Centros de Acceso Comunitario al Internet – Fase II Centros de Acceso Comunitario al Internet – Fase IIi Banda ancha e instituciones públicas

Año de asignación

Inversión por instalación (US$)

Duración (Construir, Operar, y Mantener)

36

5,361

11 6

6.745 centros de población con más de 250 habitantes 3.000 centros de población con más de 150 habitantes 9,745

15

5,033

51

5,233

1999

670

7

9,781

11

2000

270

8

30,242

6

2002

500

44

88,997

6

43

11,394

6

1999 2002

2004

Total

55

Número de instalaciones

Subsidios (millones de US$)

3.000 escuelas 624 alcaldías 120 hospitales 30 guarniciones militares 4.440 telecentros (incl. 3.000 escuelas) 774 instituciones públicas

102

Proyecto Piloto EHAS Alto Amazonas: Sistema de Comunicación para Establecimientos Rurales de Salud financiado por FITEL y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), con la participación de la Pontificia Universidad Católica del Perú, la Universidad Peruana Cayetano Heredia, la Universidad Politécnica de Madrid y la ONG Ingeniería sin Fronteras.

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En Venezuela, el primer proyecto de acceso universal está financiando la instalación de 34 telecentros multi-funciones en 24 centros de población de cuatros estados del Oeste (Apure, Burinas, Merida y Tachira) y las redes de transporte y de acceso local para conectarlos (Figuras VI.13 y VI.13). El subsidio de 11.6 millones de US$ fue otorgado a 34 cooperativas locales para construir, operar, administrar y mantener los 34 telecentros (puntos de acceso), y a uno de los dos operadores dominantes de móvil, Movistar (7.7 millones de US$) para diseñar, construir, operar y mantener la red troncal de 8 x 2 Mbps y la red de acceso local para conectar los 34 telecentros. Los ingresos de cada telecentros provienen principalmente de lo que cobran por el acceso al Internet y las llamadas telefónicas (larga distancia local, nacional e internacional). Bajo las condiciones del subsidio, el operador de transporte y de acceso local no cobra por estos servicios.56 Sus ingresos de operación provienen de los cargos de interconexión y de terminación sobre llamadas entrando a la red a destinación de los telecentros (un 10 % estimado del número de llamadas salientes). Movistar tiene la libertad de utilizar la red para proveer otros servicios no relacionados a los telecentros, siempre y cuando éstos no perjudican a los servicios suministrados a los telecentros. En El Salvador, a pesar de la presencia de un fondo de acceso universal (FITEL) sostenido por la legislación necesaria, prácticamente todos los proyectos financiados hasta ahora han sido proyectos de electricidad. El FUST de Brasil ha recaudado más de mil millones de US$, pero no ha gastado un solo dólar. En Argentina, el FFSU ha existido hasta ahora tan sólo en la legislación. Cuadro VI.4: Localidades y poblaciones beneficiadas por los proyectos de FITEL y las obligaciones de acceso universal impuestas a Telefonica del Peru (1995 – 2004) Fondo de Acceso Universal (Cuatro Fases) Rubro FITEL I (01/2000) Número de localidades servidas Operador(es) Población beneficiada

213 Gilat-toHome

2.170 Gilat-toHome

2.520 Rural Telecom Gilat-to-Home

FITEL IV (2004)

1.614

6,517

Rural Telecom Gilat-to-Home

3,000 Telefonica del Peru

140.000

1.600.000

2.100.000

Total de subsidios (millones de US$)

5.1

12.1

30.7

11.4

59.3

Subsidio/localidad (US$)

23.937

5.575

12.163

7.061

8.266

Número promedio de habitantes por localidad

689

758

827

1.822

1.024

34,74

7,36

14,71

3,88

8,65

Distancia promedio – Antes (km)

90

54

24

NA

56

Distancia promedio -- después (km)

5

8

4

NA

5.7

Subsidios/habitante( US$)

56

FITEL II FITEL III (03/2003) (06/10/2003)

Obligaciones de Acceso Total/ Universal promedio (Telefónica Total/ del Perú) Promedio

2.900.000 6.740.000

En menor medida, los telecentros pueden obtener ingresos de otros servicios como impresión, fax, fotocopias, capcitación y hospedaje de Internet.

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Figura VI.12: Primer proyecto de acceso universal en Venezuela: una red de 34 telecentros en los Estados Occidentales, conectadas por una red troncal 8 x 2 Mbps

Fuente: CONATEL

Figura VI.13: el proyecto Punto de Acceso de Venezuela: diseño típico de un telecentro

Fuente: CONATEL

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VI.3.3 ¿Qué ha funcionado bien, y porqué? Los fondos de acceso universal han producido resultados mixtos, aunque generalmente positivos para los países que los implementaron. Entre las numerosas características sobresalientes de los fondos exitosos y operando con eficiencia, algunos elementos beneficios claves se destacan. Al contrario de los diseñados principalmente por distantes burócratas y reguladores, los proyectos que se originan en las comunidades que se beneficiaran de los servicios a ser provistos, o entre los emprendedores/operadores que tomarán los riesgos, se han revelado muy prometedores,. Una de las razones del éxito general del modelo chileno es, en parte, su naturaleza impulsada por la demanda. Al reconocer esto, el gobierno de Perú emitió en 1994 un decreto57 que permite a los operadores solicitar subsidios para proyectos que propongan de su propia iniciativa58. El subsidio, sin embargo, no puede exceder el monto de su propia contribución financiera al proyecto. FITEL se encuentra actualmente financiando varios de estos proyectos generados por la demanda a modo de prueba. Dos de ellos, el proyecto de red de información agrícola Chancay-Huaral59 (SIA) y el proyecto Valtron en la provincia de Huarochiri en el Perú, se describen, con varios otros modelos en el próximo capítulo. El éxito de los proyectos de arriba hacía abajo iniciados por el gobierno y el administrador del fondo en Colombia y en el Perú no puede, sin embargo, ser negado. El enfoque de arriba hacia abajo es generalmente más apropiado para proyectos de gran escala con un alcance nacional, donde los subsidios para miles de puntos de acceso fueron asignados en cada subasta. Chile, y tal vez en menor medida Guatemala, han sabido combinar subastas únicas involucrando numerosos puntos de acceso con un enfoque desde abajo hacia arriba para identificar las necesidades. Los proyectos desde abajo hacia arriba (es decir, generados por la demanda) para los cuales los subsidios se asignan en último lugar a través de subastas, son factibles cuando se originan entre los potenciales usuarios (comunidades, municipios, ciudades, etc.). Es poco probable que los emprendedores y operadores propongan proyectos por los cuales corren el riesgo de no ser seleccionados. Dado las particularidades de los proyectos en zonas rurales, remotas y con poco servicio, los reguladores están contemplando condiciones más favorables y otras para los operadores rurales en el Perú y en otras partes. Esto incluye, entre otros, la revisión de las regulaciones, de las tarifas y de los cargos de interconexión y de los acuerdos para asegurar que los precios reflejan los costos más elevados de proveer servicio en zonas rurales; pocos o ningunos cargos por uso del espectro y poca o ninguna licencia por el mismo, para incentivar la inversión en zonas rurales; reducción de las obligaciones de cobertura para los operadores rurales; y facilitar y acelerar el proceso de obtención de una licencia.

57

Decreto Supremo No. 040-2004-MTC del 22/12/2004.

58

El Proyecto de Información Agraria de Chancay-Huaral fue generado y desarrollado por la asociación de comunidades de agricultores de este fértil pero árido valle ubicado a 80 km al norte de Lima, la capital, para administrar mejor sus actividades agrícolas y en particular la distribución de los escaso recursos de agua, asi como para proporcionar acceso a las TICs a los jóvenes.

59

La provincia de Huarochiri (6.000 km2), en las montañas de los Andes, cuenta con 60,000 habitantes, el 64% de los cuales vive en zonas urbanas, y actualmente sólo en el 22% de sus 32 distritos los habitantes disponen del teléfono en su casa, y sólo el 19% del territorio tiene cobertura de móvil. Este proyecto suministrará a los habitantes de toda una provincia en los Andes un paquete completo de servicios de comunicaciones de voz fijas y móviles, Internet y video, utilizando una red extremadamente económica y una forma única de comercializar sus servicios.

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Resultados y Evaluación de los Programas de SU

VI.3.4 Dificultades y problemas encontrados, y respuestas A continuación se enumeran varios tipos de problemas y dificultades que surgieron en países que, según la mayoría de los criterios, tienen programas de fondo de acceso universal bastante exitosos: a.

Ejemplos de problemas y dificultades organizacionales • Ya que directa o indirectamente los programas de fondo de acceso universal son la responsabilidad de los gobiernos, a menudo están sujetos a largas y burocráticas reglas para la aprobación de los desembolsos. Donde otras agencias y departamentos de gobierno están involucrados, como es el caso en el Perú por ejemplo, esto puede tener un impacto importante sobre la rapidez de implementación de los proyectos financiados. El exceso de intervención burocrática y de aplazamientos también agrega a los costos administrativos y transaccionales del proyecto, lo cual puede causar la perdida de oportunidades. • Existe un potencial para litigios donde más de una entidad está involucrada en la definición y la administración del fondo, como puede ser el caso cuando el gobierno, mediante el departamento encargado del sector, no solamente define las políticas pero también toma las decisiones relativas al proyecto separadamente del administrador del programa de fondo. Semejante desdoblamiento de responsabilidades ha creado en algunos casos litigios y problemas. Al menos en un caso, el resultado fue que los fondos nunca se desembolsaron. Esto ha ocurrido en varios países donde las iniciativas de acceso universal no son la responsabilidad de una sola agencia. • Donde un fondo de acceso universal se estableció para servir varios sectores, puede que los recursos no sean distribuidos equitativamente entre estos sectores. Esto es el caso en El Salvador, donde el fondo establecido para servir a la vez el sector de la electricidad y el de las telecomunicaciones se ha concentrado en gran medida en el primero. • Los Fondos son a veces sujetos a interferencias políticas. Esto puede en algunos casos ser tan sólo una percepción, pero en otros puede ser una realidad. El caso del FUST, el fondo de acceso universal de Brasil, es revelador. • En Bolivia, la fuerte presión de los operadores logró prevenir la creación de un fondo de acceso universal que hubiera requerido una contribución del 3.5 % de sus ingresos netos. Los operadores lograron convencer a los parlamentarios de que ya tenían obligaciones de acceso universal y que contribuciones adicionales no se contemplaban en sus contratos de concesión.

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114

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Recuadro VI.1: Fondos inutilizados en el FUST, el fondo de acceso universal de Brasil

Según la Ley sobre el FUST, el Ministerio de Comunicaciones tiene la responsabilidad de establecer las políticas, la dirección general y las prioridades del FUST, y de definir los programas, proyectos y actividades a ser financiados por sus recursos, mientras ANATEL, el regulador, tiene la responsabilidad de implementar, controlar y dar seguimiento a los proyectos financiados por el FUST. ANATEL tiene además la responsabilidad de proponer al Ministerio un programa anual de proyectos y actividades a ser financiados por el FUST. Recientemente, el tribunal nacional de auditoría de Brasil, el TCU, ha lanzado una investigación para determinar por qué motivos el FUST no gastó nada de los 4 mil millones de R$ (1.8 mil millones de US$) ya recaudados de los operadores de telecomunicaciones desde 2000, que iban aumentando a un ritmo de 600 millones de R$ por año. Algunos observadores afirman que el gobierno está utilizando los recursos acumulados en el FUST junto con otros ahorros para mostrar a las instituciones financieras internacionales y a los bancos comerciales que está cumpliendo (y hasta las sobrepasa) con sus objetivos de ahorros anuales. Se dice que el Ministerio se negó a aprobar proyectos que le presentó ANATEL porque estos proyectos no cumplen con los criterios de los proyectos elegibles por el FUST tal como definido en la Ley General sobre las Telecomunicaciones (LGT), la cual estipula que los recursos del FUST se deben utilizar para cubrir el costo de los objetivos de universalización, que de otro modo no se alcanzan con las obligaciones impuestas a los operadores del régimen público. Para el Ministerio, el tipo de proyectos de acceso al Internet y de conectividad propuestos por ANATEL sí cumple con este criterio. Los objetivos de universalización están definidos en el Artículo 79 (1) de la LGT como “los que apuntan a habilitar y proveer el acceso a los servicios de telecomunicaciones a cada persona, sin perjuicio de su ubicación, estatus socio-económico, así como los destinados a permitir la utilización de telecomunicaciones esenciales en servicios de interés público”. El Ministerio argumentó que los proyectos propuestos por ANATEL, incluido uno que consistía en equipar 185.000 escuelas con computadoras y conectarlas al Internet, no son proyectos de “servicios de telecomunicaciones” sino proyectos de servicios electrónicos, y por lo tanto no pueden ser financiados por el FUST. ANATEL, por su lado, argumentó que ya que los objetivos de universalización ya has sido ampliamente alcanzado a través de los objetivos de servicio universal impuestos a los operadores del régimen público, es entonces totalmente aceptable que se usen los recursos del FUST para éste y otros proyectos similares.

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b.

Ejemplos de problemas y dificultades relativos al diseño y la planificación de proyecto de acceso universal • Los ganadores de licencias de operaciones rurales en Chile, Perú y Colombia se enfrentan con una competencia invasora por parte de una creciente zona de cobertura de servicio móvil y de otros servicios. Se estima que en el Perú, el proyecto de “corredores” diseñado para proveer cobertura celular en 8 corredores económicos afectaría unos 10 % de los 6.500 teléfonos públicos VSAT instalados desde 2000 bajo los programas FITEL I a IV y actualmente operados por dos operadores rurales, Gilat-to-Home y Rural Telecom. Estos últimos, así como su contrapartes en otros países, han argumentado que se les debe compensación porque a pesar de haber recibido licencias no exclusivas, las condiciones bajo las cuales éstas fueron otorgadas han cambiado significativamente. La competencia, en particular por parte de los servicios móviles, tenía un serio impacto negativo sobre el tráfico en sus redes, y por lo tanto sobre sus ingresos. Estos operadores han sugerido que, como mínimo, se les debería compensar por mudar sus teléfonos públicos y terminales VSAT a otros sitios sin servicio. Al contrario, ciertos observadores argumentan que estos operadores, quienes recibieron subsidios, emprendieron estos cambios voluntariamente, asumiendo los riesgos implicados. No se les garantizó exclusividad. • Los operadores de redes rurales en otros países pueden estar enfrentando dificultades por otras razones. Algunos pueden simplemente haber subestimado los riesgos de operar en estas zonas. Otros pueden estar limitados por condiciones demasiado restrictivas, o que no han tomado en cuenta el crecimiento significativo del móvil. En algunos casos, aquello podría ser el error del responsable de políticas o del administrador del fondo, quien hubiese debido preseleccionar los postores en una subasta de mínimo subsidio, o bien no supo evaluar suficientemente bien el mercado y la evolución de la tecnología. • Pueden surgir dificultades si se omiten algunos factores o parámetros importantes en el diseño del proyecto. Par ejemplo, en un país algunos proyectos rurales subsidiados fueron inadvertidamente planificados para zonas donde ya existía la cobertura móvil antes de la asignación de los subsidios. • Los operadores rurales se han quejado del impacto negativo de los problemas y políticas locales. Por ejemplo, la elección de sitios para un teléfono público u otras instalaciones financiadas puede ser sujeta a influencias políticas. Un alcalde u oficial municipal puede preferir que se instale en la oficina municipal en vez de otro sitio más conveniente para la gente o más práctico para el operador. Asimismo, la colocación de antenas en las comunidades rurales puede volverse un problema político debido a cuestiones de riesgo potencial para el ambiente o la salud. • Los oficiales de gobierno y los administradores de fondos pueden no tener siempre una evaluación correcta del impacto del cronograma de desembolsos de los fondos sobre los operadores rurales y sus proyectos financiados. El cronograma de pagos en un determinado período de tiempo y dependiendo del logro de ciertas etapas de ejecución puede crear dificultades para estos operadores, quienes dependen de un flujo financiero predecible aun en situaciones donde la posibilidad de lograr las etapas de ejecución está fuera de su control. En el Perú, los desembolsos para los proyectos que cuestan más de 1 millón de US$ se efectúan en un período de 4 a 5 años. Los operadores rurales de Chile, Perú y Colombia han propuesta varias formulas. Asimismo, los reguladores y administradores de fondo no

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116

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siempre han tomado adecuadamente en cuenta el costo de tener que cumplir con etapas de ejecución, obtener financiamientos para los proyectos, pagar penalidades, administrar el subsidio y rendir cuentas y otros requisitos impuestos a los operadores o proveedores de servicio, e incluso los impuestos. Igualmente, es posible que los responsables de las políticas y los administradores de fondos no hayan prestado suficiente atención a la necesidad de asegurar un balance óptimo entre la contribución del sector público y la del sector privado para cada proyecto y de compartir los riesgos. • Hasta los proyectos bien analizados y desarrollados pueden fracasar si se pasan por alto detalles prácticos de su implementación, como fue el caso en al menos uno de los países de Regulatel, donde se tuvo que abandonar por falta de finan-iamiento, y aún más importante, por la ausencia de una agencia y de un operador para su ejecución, un proyecto que había sido iniciado por el regulador de telecomunicaciones y detalladamente investigado y planificado en términos de ubicación y de necesidades financieras, incluyendo su valor neto actual y el monto de subsidios necesarios. • Fijar el monto máximo de un subsidio por un proyecto ya desde el inicio de una subasta, como se hizo en Guatemala, puede favorecer proyectos más pequeños proyectos y pequeños operadores sin experiencia porque los postores serios, quienes suponen desde un inicio que excederán el máximo, se desanimarán de participar.

c.

Ejemplos de problemas y dificultades relacionados a la implementación de los proyectos de acceso universal •

Para los habitantes de las zonas rurales, hasta pagar un monto mínimo por una tarjeta pre-pagada puede a veces ser difícil. Encontrar una manera eficaz y rentable para que los usuarios con muy pocos recursos económicos puedan pagar por servicios de telecomunicaciones en zonas rurales es un gran reto que los operadores y los administradores de fondos enfrentan por igual.



Los teléfonos operando con monedas dejan de funcionar cuando la caja de recolección se llena, y el proceso de recolección es costoso, especialmente en los lugares muy remotos donde el acceso es difícil. Estos teléfonos son fáciles de robar y de malograr. Si bien las tarjetas prepagadas evitan los problemas de caja llena y de hurto, llevarlas a las manos de los usuarios no es mucho más fácil que mantener los teléfonos públicos y recolectar las monedas. La denominación máxima puede en ciertos caso ser demasiado elevada para algunos. En el Perú, FITEL pidió a Gilat-toHome (GTH), uno de los tres operadores rurales por satélite, de poner a disposición las tarjetas de 1 sol (0.33 US$) pedidas por los habitantes de bajos ingresos. Al mismo tiempo, GTH fue autorizado a mantener su denominación mínima de tarjetas de 3 soles, ya que el costo de producción y distribución de las tarjetas no justificaba una tarjeta de denominación inferior.



Una supervisión inadecuada, y a veces hasta totalmente ausente, de los proyectos subsidiados durante la construcción o la operación llevará inevitablemente a resultados pobres, sino al fracaso. En uno de los países miembros de Regulatel, donde no existe ninguna disposición para la supervisión de los proyectos financiados, se estima que hoy, solamente el 20 % de los 5,500 teléfonos instalados bajo el programa a un costo de 8 millones de US$ están proveyendo un servicio

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117

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adecuado. De manera similar, en Chile en 2003, bajo del FDT II (Programa de Telecentros y de Infocentros), se otorgaron 293 telecentros a través de subastas de mínimo subsidio, de los cuales 84 para instituciones públicas y los otros 209 para iniciativas privadas. A pesar de que los ganadores de los subsidios se habían comprometidos por 5 años, al fin de 2005, solamente 20 de los 209 telecentros comerciales todavía estaban operando. Por otro lado, en el mismo período, las instituciones públicas y no comerciales estaban de hecho operando más telecentros (137) de lo que habían recibido subsidios60 (véase Cuadro VI.5). Según un análisis realizado por Francisco Proenza, el número de telecentros administrados públicamente creció porque, aparentemente, terminaron absorbiendo los telecentros iniciados comercialmente. Pudieron hacerlo porque el gobierno i) tenía la capacidad de subsidiar los costos operativos, lo que las empresas privadas no podían, y ii) reconoció que estos telecentros podrían jugar un papel mayor en estimular la demanda por conectividad. No todas estas agencias públicas hicieron un buen trabajo, pero algunas, sí. Las “Biblioredes”, que ganaron recientemente el “Stockholm Challenge Award” en el campo de la cultura, hicieron un trabajo excepcional en términos de capacitación en informática.

60

Fancisco Proenza, Guatemala: Programa de Acceso Rural a Internet, 5º Informe de la Serie, Apoyo a la inversión en el desarrollo de tecnologías de información y comunicación para combatir la pobreza rural en América Latina y el Caribe, Centro de Inversiones de FAO, Roma 9 de mayo 2006.

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Cuadro VI.5: Telecentros subsidiados por el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones en Chile en 2002, y telecentros todavía operando al 26 de Diciembre de 2005 Otorgado y autorizado Entidades que han recibido subsidios Universidades Universidad de la Frontera (UFRO) Universidad de Concepción Agencias de gobierno nacional Instituto Nacional de la Juventud (INJUV) Dir. de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM) ONGs y fundaciones Corporación Maule Activa Subtotal instituciones públicas y ONGs Empresas Megasat Sociedad comercial Borques y Flores CCT Sociedad Consultora Quantitativa Soc. Comercial Lorenzo Miranda Yañez y Cia. Ing. y computación visión Pc. Limitada Soc. Educn San Francisco Subtotal empresas Total telecentros: Fuente:

Total 2002

Situación actual Bajo Operando construcción

1ra subasta

2a subasta

12 15

9

21 15

21 15

17

17 0

48 10

11 2

20 47

11 37

31 84

30 124

13

21 15 0 59 12 0 30 137

12 25

17 57 32 5 28 61 9 209

12

37

5 32 32 5 28 61 9 172

6 20

0

12 0 0 2 0 0 6 20

84

209

293

144

13

157

2

Total

Francisco J. Proenza, Guatemala: Programa de Acceso Rural a Internet, 5º Informe de la Serie, Apoyo a la inversión en el desarrollo de tecnologías de información y comunicación para combatir la pobreza rural en América Latina y el Caribe, Centro de Inversiones de FAO, Roma 9 de mayo 2006, based on Subtel data (www.subtel.cl).

119

Cuadro VI.6: Montos recaudados y desembolsados en los fondos de acceso universal de los países de Regulatel

Table VI.6: Amounts collected and disbursed in Regulatel members' universal access funds Country

Curre ncy

1994

BOB

0

Disbursed BOB

0

Collected

BRL

0

Disbursed

BRL

0

0%

Disbursed

CLP

0

0%

Collected

Fund

Bolivia

FNDR

Brasil

FUST

Chile

FDT

Colombia

FCM

Ecuador

FODETEL

El Salvador

FINET

Guatemala

FONDETEL

Mexico

FCST

Nicaragua

FITEL

Paraguay

FSU

Peru

FITEL

Republica Dominicana

FDT

Venezuela

FSU

Collected

COP

0

Disbursed COP

0

US$

0

Disbursed Collected

Collected

1995

1996

0 0%

0

0%

0 0

0

15,837,322 0%

0 0%

0

0

0%

0 0%

0

0

0 0%

0

0

0%

0 0%

0

0

1998

1999

13,339,846

776,849

0

0%

0

0

155,932,740 0%

0 0%

0

0

0%

0 0%

0

0

0

0%

0

2,545,000,000 100% 2,243,000,000 100% 0

0%

2000

0

0

836,000,000 100% 371,000,000 100% 3,396,000,000 100% 0

0%

1997

1,081,304

0

0

2002

2003

2004

2005

Total

10,644,859

13,930,993

83,247,094

42,117,099

361,669,278

0

0%

835,203,963 0%

0

0%

0

0%

0

0%

0

0

0%

1,086,824,028

932,000,000 100% 0

0%

2001 24,761,172

0

0

0%

553,783,986 0%

0

0%

2,978,000,000 100%

0

0%

0

226,217,000,000

263,763,000,000

0

0% 125,122,000,000

0% 62,071,000,000

659

67,703

202,892

0

0%

705,544,016

0%

0

0

0%

595,890,000 0%

0

0%

3,831,000,000 100%

0

0%

342,085,000,000

370,615,000,000

114,010,000,000

0% 143,826,000,000

318,454

408,269

0

0%

3,982,404,000 0

0%

17,132,000,000 100% 1,202,680,000,000

0%

445,029,000,000

0%

997,977

US$

0

SVC

0

Disbursed SVC

0

GTQ

0

0

0

24,066,947

3,000,000

34,540,706

33,721,361

619,373

8,657,047

33,749,498

4,607,013

Disbursed GTQ

0

0

0

0

0

24,800,000

12,400,000

0

11,900,000

3,100,000

2,200,000

7,400,000

61,800,000 43%

Disbursed MXN

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

274,000,000

274,000,000 100%

Collected

NIO

0

Disbursed

NIO

0

Collected

PYG

0

Collected

Disbursed PYG

0

Collected

US$

5,233,618

Disbursed

US$

0

Collected

DOP

0

Disbursed DOP

0

VEB

0

Disbursed VEB

0

Collected

0%

0

0%

0

0%

0

0%

0

0

0 0%

0 0 0

0%

0

0%

0

0 0

0%

0

0%

0

0 0

0%

0

0% 0%

0 0%

0

0

0 0

0

0 0

0%

11,085,696

0

0 0

0

0%

0

120

0%

0

0 0

12,023,180 99% 0

0%

0

0%

0

17,542,901 0

0

0%

0

0

14,007,224 93%

0%

70,195,484,836

0

0%

0

0%

0

0%

72,547,121,447 96% 143,063,602

3,567,281 23% 704,639,896

102,091,548 17%

0%

75,345,463,833

15,844,258

593,227,634 8%

0

0%

58,713,455 0%

0

4,680,831 28%

32,078,154

0

0 142,961,945

42,303,130 0%

0 299,330,073

0%

0

5,533,213,716 94%

37,243,577,542

0%

0

16,930,553

390,984,840

0%

0%

5,881,416,145

14,999,737

6%

0

16,410,325 0%

9,484,500,000 319% 10,306,032,270 156% 2,751,412 21%

0 1,970,268

0%

6,602,871,054

33,233,295,673 0%

0

0 0%

297,564,164

20,156,540,170 0%

0

0 711,206

0%

12,828,689

258,176,320 0%

0%

2,975,929,746

12,147,598 42%

0

0 0%

34,553,375,461 1528% 12,670,000,000 499% 4,729,970

0 650,652

0%

2,538,938,900

0 0%

0

0 0%

0

0 0%

0

0 222,917,659

0%

11,318,060

1,266,299 11%

0%

0%

2,261,254,919

2,050,059 18% 0

0

0 0%

34,085,053,069 0%

0 2,715,219

0%

0 0%

0 0%

0%

16,209,642 0%

11,703,708

0 0%

0%

21,000,000,000

12,478,386 0%

0

0 0%

0

0 0%

0

0 54,155,427

0%

0 0%

0

0 0%

0

0%

0

9,425,967

0 0%

0

0

9,067,332 0%

0

0%

0 0%

0 0%

0%

0

45,076,256 32% 2,244,592,854

216,634,639 31%

368,347,242 16%

0% 82,446,545,770

0%

243,275,443,990

0%

0%

0%

0

0%

0

Cuadro VI.7: Montos totales recaudados y desembolsados desde el inicio del Fondo en cada país

País

Fondo

Se inició

Bolivia

FNDR

1996

Brasil

FUST

2001

Chile

FDT

1995

Colombia

FCM

1994

Ecuador

FONDETEL

2001

El Salvador

FINET

1998

Guatemala

FONDETEL

1996

Mexico

FCST

1995

Nica ragua

FITEL

2004

Paraguay

FSU

1998

Peru

FITEL

1994

Republica Dominicana

FDT

2001

Venezuela

FSU

2001

Recaudación y desembolsos totales de los fondos (US$) Recaudación Gastos Recaudación Gastos Gastos Recaudación Gastos Recaudación Gastos Recaudación Gastos Recaudación Gastos Gastos

Desembolsos/ Recaudación

$43,461,797 $0 $1,772,129,956 $0 $29,981,000 $448,599,640 $165,995,817 $997,977 $0 $32,701,810 $0 $17,943,154 $7,756,518 $25,300,064

Recaudación Gastos Recaudación Gastos Recaudación Gastos Recaudación Gastos Recaudación Gastos

$0 $12,966,954 $12,485,360 $143,063,602 $45,076,256 $65,654,341 $10,774,157 $113,220, 392 $0

0% 0% 100% 37% 0% 0% 43% 100% 0% 96% 32% 16% 0%

Si bien estos fondos siguen creciendo y en algunos casos, hasta ganan intereses, no se están utilizando de acuerdo a los propósitos por los que fueron establecidos. A continuación se sugieren tres opciones o enfoques para abordar las dificultades encontradas en el desembolso oportuno de los fondos: 1.

Dar al administrador del fondo más autonomía en el desembolso de los fondos

Cambiar las reglas donde sea necesario para proporcionar mayor autonomía a los administradores de fondos (consejos de administración independientes o comisiones) para desembolsar fondos sin necesidad de más aprobaciones ex ante. En Chile por ejemplo, el Consejo de Desarrollo de las Telecomunicaciones se compone de tres Ministros (de tres ministerios claves del gobierno), tres profesionales, y del Subsecretario de Telecomunicaciones, quien sirve como su secretario, y tiene completa autonomía para la administración y gestión del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones. Una vez que el fondo chileno ha decidido qué proyectos serán subastados, no se necesitara ningúna otra aprobación, permiso u otro tipo de confirmación antes de la puesta en marcha del proyecto. Sus decisiones se basan en la evaluación de la eligibilidad de cada proyecto tal como determinado y recomendado por el personal del fondo.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

121

Resultados y Evaluación de los programas de SU

Los proyectos que reciban fondos sin necesidad de más aprobación que la de un consejo o una comisión autónoma deberían siempre estar sometidos a rendición de informes durante la construcción y a auditoria ex post una vez el proyecto implementado, como es el caso con otros proyectos financiados por el gobierno. Dar a los consejos y comisiones de los administradores de fondo universal una autonomía más grande implicaría que i) tienen la competencia de decidir cuales proyectos de acceso universal se seleccionan, ii) representan a las partes interesadas en proyectos de acceso universal, incluyendo los gobiernos, las partes que contribuyen al fondo, los usuarios y los operadores pequeños y grandes, iii) existen claras directrices en cuanto a la naturaleza y a los tipos de proyectos elegibles para financiamiento, y iv) el personal del fondo tiene las calificaciones y la experiencia para preparar las propuestas de proyectos para consideración y aprobación por el consejo o la comisión. 2.

Implementar una estructura de abajo hacia arriba para desarrollar y realizar la investigación inicial de los proyectos de acceso universal

Se podría contemplar un enfoque estructurado para desarrollar e investigar proyectos elegibles para financiamiento en las regiones del país antes de que sean propuestos para financiamiento. Un enfoque similar se usa en el sector de la electricidad en Ecuador (Recuadro VI.2), donde proyectos en determinadas regiones son desarrollados conjuntamente por las autoridades de gobierno local, las empresas de distribución de electricidad, e ingenieros y otros profesionales de estas empresas y de otras agencias. El operador nacional de electricidad, CONELEC, recibe todas las propuestas regionales una vez al año, las investiga y propone un plan nacional anual de proyectos a ser financiados por el fondo de acceso universal del sector de la electricidad, FERUM. El proceso de desarrollo y aprobación de proyectos está sujeto a procedimientos bien definidos y un calendario estricto, y una gran parte del trabajo de identificación y planificación de estos proyectos de tipo originado por la demanda se hace en el campo por ingenieros y otros profesionales de las empresas que los terminarán implementando. La tarea de evaluar y aprobar los proyectos se reparte entre las partes interesadas, es decir las autoridades locales, la empresa local de distribución, el regulador y el administrador del fondo. También existen estrictos requisitos de rendición de cuentas y la aprobación de los proyectos depende en parte de la buena ejecución de proyectos previamente financiados. El proceso es similar en El Salvador donde FINET (Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía) ha subsidiado con mucha eficacia más de 500 proyectos de electrificación rural desde 2000 (costo promedio por proyecto: 44.500 US$; subsidio promedio por FINET: 13.600 US$). El fondo ayudó a elevar la penetración de la electricidad en el país hasta el 86 %, con el objetivo de alcanzar el 99 % en 2009. Al menos por lo que se refiere a la electricidad, la operación del fondo fue efectiva porque todos los proyectos eran similares en naturaleza (extensión de la red de distribución local a una cuantas docenas de familias), y la tecnología es esencialmente la misma para todos los proyectos, así como el bien definido proceso. FINET tiene la capacidad de manejar un gran número de proyectos en cualquier momento, y la duración de cada proyecto es de menos de 4 meses. El consejo de administración de FINET tiene el pleno poder de decisión respecto del desembolso de los fondos. Ni siquiera SIGET, el regulador de electricidad y telecomunicaciones, se puede involucrar. Sin embargo, a pesar de que la fuente de todos los fondos de FINET sea el sector de las telecomunicaciones (recaudación de la privatización de la empresa estatal de telecomunicaciones, subastas de frecuencias, etc.), no se ha subsidiado ningún proyecto de telecomunicaciones hasta ahora. Obviamente las prioridades de FINET son de satisfacer la persistente demanda reprimida por electricidad, en particular en las zonas rurales. FINET cree que la demanda por servicios de teléfono está suficiemente cubierta por el sector privado, y no ve ninguna necesidad de subsidiar proyectos en este sector. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Recuadro VI.2: FERUM*, el Fondo de Electrificación Rural y Urbano-marginal de Ecuador

El Fondo de Electrificación Rural y Urbano-Marginal de Ecuador (FERUM) fue establecido para financiar proyectos de generación y distribución de electricidad en zonas suburbanas y rurales de Ecuador. Los fondos se pueden utilizar para obras nuevas o para mejoras a los sistemas existentes de distribución en estas regiones. También se pueden utilizar para construir sistemas no convencionales de energía renovable en zonas rurales, y para la operación y mantenimiento de sistemas “no-incorporados” en las provincias fronterizas, en Amazonía y las Islas Galápagos. Las fuentes de ingresos de FERUM incluyen, entre otras, el 10 % de las facturas de electricidad (generación y distribución) de los usuarios comerciales e industriales y el 5 % de la parte del Estado sobre los ingresos no reinvertidos de la empresas de generación, transmisión y distribución en las que es dueño parcial. Cada año, los consejos provinciales, conjuntamente con las municipalidades y las empresas locales de distribución de electricidad que tienen concesiones en zonas suburbanas y rurales elegibles, planifican y proponen proyectos que se presentan a las distribuidoras el día 30 de Agosto. Estos proyectos tienen que ser planificados, diseñados y preparados por ingenieros en electricidad profesionales empleados por, o trabajando en nombre de, las empresas de distribución u otras entidades, incluidos los gobiernos provinciales. Los proyectos propuestos deben obtener la aprobación técnica final de la distribuidora, que decide cuales proyectos serán incluidos en su plan anual de propuestas sometido a CONELEC (Consejo Nacional de Electricidad) antes del día 30 de Septiembre de cada año. CONELEC evalúa el plan propuesto por cada distribuidora y decide cuales serán elegibles para financiamiento. Sus decisiones se basan en varios criterios, incluyendo: -

el número de habitantes servidos,

-

la integración con las empresas generadoras independientes,

-

si el sistema eléctrico también se usa para proveer agua potable,

-

el costo por familia servida por el proyecto,

-

los resultados pasados de la distribuidora,

y, por supuesto, la cantidad de fondos disponibles. CONELEC manda los planes de proyectos propuestos a cada distribuidora, junto con un programa consolidado nacional y un calendario de los desembolsos de fondos para cada empresa al Fondo de Solidaridad, el cual administra el FERUM. Al mismo tiempo, CONELEC informa a las autoridades locales y a las distribuidoras sobre los proyectos aprobados. Los fondos se desembolsan para cada empresa de acuerdo al calendario aprobado por CONELEC y se mandan al administrador del fondo. Las distribuidoras pueden solicitar modificaciones a su plan de trabajo anual hasta el día 31 de Julio. Estas modificaciones deben ser justificadas. La empresa tiene luego hasta el día 30 de Abril del año siguiente para completar los proyectos del plan anual aprobado. Desde su inicio en 1998, FERUM ha financiado más de 9.000 proyectos por un costo total de 268.5 millones de US$. Estos benefician más de 1.3 millón de habitantes. Ecuador tiene una tasa de penetración de la electricidad (84 %) mucho más alta que su tasa de penetración de telefonía fija (12,9 %). * Reglamento para la Administración del Fondo de Electrificación Rural y Urbano Marginal

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Recuadro VI.3: FINET, el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía de El Salvador

Operado de una manera similar a la del FERUM de Ecuador, el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía de El Salvador, FINET, fue establecido en 1998 para facilitar el acceso a los servicios de electricidad y de telecomunicaciones para los sectores rurales y pobres de la población, y es administrado par el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador (FISDL).1 Sus ingresos provienen del sector de las telecomunicaciones (recaudación de la privatización de la empresa estatal de telecomunicaciones, subastas de frecuencias, multas, etc.), Desde 2000 y hasta finales de 2005, FINET ha subsidiado 501 proyectos, de los cuales 444 fueron parcialmente auto-financiados por la distribución de electricidad local. La municipalidad y en algunos casos el gobierno de Francia proveyeron subsidios adicionales. El costo total de los 501 proyectos alcanza los 22.3 millones de US$, de los cuales 18.8 fueron subsidiados como sigue: FINET, 6.8 millones de US$1 o sea el 36 %; las municipalidades, 8.5 millones de US$, el 45 %, y el gobierno de Francia, 3.5 millones de US$ o sea el 19 %. En promedio, para los 444 proyectos donde la distribuidora de electricidad también financió parcialmente el proyecto, FINET ha contribuido con casi el 24 % del costo total del proyecto, la municipalidad ton el 35 %, la distribuidora con el 19 %, y el gobierno de Francia también con el 19 %. Para cada uno de los 501 proyectos, el costo promedio es de 44,491 US$, con un promedio de 74 usuarios conectados, y la contribución promedio de FINET es de 13,600 US$. Los proyectos son identificados por la municipalidad, la distribuidora de electricidad local, y el representante de FINET en el campo (asesor local). Ellos preparan y someten a FINET las solicitudes, que deben contener i) la lista de los beneficiarios (usuarios), ii) un plano de la instalación propuesta (red de distribución local), y iii) la firma del alcalde de la municipalidad. FINET analiza las propuestas y negocia un nivel de subsidio con la municipalidad y la distribuidora de electricidad, que también participan en el financiamiento. Los proyectos propuestos son agrupados y presentados en masa al consejo de administración de FINET varias veces al año. En promedio, se aprueben algunos 50 proyectos a la vez. La distribuidora de electricidad recibe el 30 % de subsidio por adelantado, y el resto al completar el proyecto en forma satisfactoria (lo cual verifica el representante de FINET en el campo). En promedio, los proyectos se completan en 100 días. El fondo subsidia también los usuarios de bajo volumen (> 99 kw.month) y la electricidad utilizada para pompar agua potable.

Los modelos FERUM y FINET dependen de una estrecha colaboración entre las empresas regionales de electricidad establecidas y permanentes, el regulador nacional y el administrador del fondo. También dependen de una cierta coherencia en los tipos de proyectos que financian, los cuales pueden ser más fáciles de lograr en el sector de electricidad, donde la tecnología y los modelos de empresa no cambian tan rápidamente como en el sector de telecomunicaciones. Además, los proyectos desarrollados por estas empresas regionales, sus ingenieros y otros personales, tienden a suplementar los servicios actuales y a ser muy diferentes de los proyectos generados por los emprendedores.

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Resultados y Evaluación de los programas de SU

Algunas lecciones interesantes se pueden sacar de los modelos FERUM y FINET, aunque no sean siempre directamente aplicables a los programas de fondo de acceso universal de telecomunicaciones y al tipo de proyectos generados por los emprendedores presentados en el Capítulo VIII de este Informe. Estas lecciones pueden parecer más adecuadas pare países como Argentina, Bolivia y Colombia, que tienen una estructura institucional regional permanente, en la forma de cooperativas regionales y de empresas municipales de telefonía.

3.

Modelo de financiamiento de fondo de acceso universal orientado hacia el riesgo

Este enfoque se basa en la valiosa experiencia obtenida con proyectos micro-financiados de más pequeña escala como los proyectos Chancay-Huaral, Huarochiri y Televías Puyhuan en el Perú, o la empresa local de telecomunicaciones iniciada y operada en forma privada en Quixada, Brasil, que se describen en el Capítulo VII. Es coherente con, y particularmente bien adaptado al, tipo de proyectos generado por los emprendedores y basado en nuevos tecnologías y modelos de empresa que este estudio recomienda promover y apoyar para llevar más lejos aun las metas de las políticas de acceso universal. Bajo este enfoque, los fondo de acceso universal están estructurados de modo que una porción pueda emplearse para operaciones de micro-financiamiento incluyendo préstamos, participación de capital en proyectos y/o en el establecimiento de empresas de telecomunicaciones, donaciones, o una combinación de ambas. La aplicación de estos fondos fuera del rubro “microfinanciamiento” del presupuesto sería sujeto a criterios algo diferentes en cuanto al riesgo, y debería comportar alguna disposición para cierto grado de fracaso y de fallas. Por otro lado, esto podría ser otra fuente de ingresos para el fondo, a través de los intereses sobre préstamos y potenciales retornos sobre inversión. Para poder evaluar e investigar las propuestas para micro-préstamos, participación en capital y donaciones en pequeños proyectos de acceso universal suburbanos y rurales iniciados por pequeños emprendedores locales, autoridades locales y a veces ONGs, los reguladores y/o administradores de fondos tendrán que desarrollar calificaciones especiales de diligencia debida, que muchos de ellos pueden no tener actualmente. Deberán tener la capacidad de establecer la viabilidad financiera, técnica y comercial de este tipo de operación generada por el emprendedor, así como de estructurar préstamos, participaciones en capital y donaciones con base en las circunstancias particulares de cada proyecto. El proyecto también puede necesitar una aprobación parcial con respecto a sus aspectos de desarrollo social y económico, y no solamente por sus meritos comerciales. Los administradores de los Fondos deberán tener estas calificaciones al nivel del trabajo tanto como al nivel de la gestión. Para evaluar las propuestas de proyectos, necesitarán una base de calificaciones en ingeniería, economía y finanzas que pueden no ser las mismas que las necesarias en tipos más convencionales de proyecto con los que han estado tratando hasta ahora. Los administradores de los Fondos también deberán ser aptos a tomar decisiones rápidamente con base en el análisis y las recomendaciones del personal del Fondo. El administrador del fondo peruano, FITEL, ha desarrollado estas calificaciones no solamente en el tipo de proyectos tradicionales que ha evaluado y aprobado durante varios años, sino también a través del creciente número de proyectos piloto que, como ya se mencionó, son adaptados para este tipo de financiamiento orientado hacia el riesgo. Otros miembros de Regulatel también han

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Resultados y Evaluación de los programas de SU

desarrollado calificaciones similares de debida diligencia. Regulatel podría jugar un papel útil en este sentido, ayudando a desarrollar estas calificaciones entre sus miembros, y, conjuntamente con su programa anual de actividades, implementando programas de capacitación e intercambios en este campo, y promoviendo y extendiendo el concepto entre su membresía. Este tipo de modelo orientado al riesgo se puede combinar fácilmente con otros arreglos financieros, que se examinan en el próximo capítulo, en particular los modelos de micro-crédito y Enablis.

VI.3.5. Lecciones aprendidas: mejores prácticas en los programas de fondo de acceso universal De manera general, el éxito de los programas y fondos de acceso universal depende de cuán bien y exhaustivamente han sido planificados, y de la medida en que ha existido la coordinación entre las principales partes interesadas públicas y privadas, incluyendo oficiales y planificadores claves en todo el conjunto de actividades relacionas a las TICs. El grado de autonomía que el administrador del fondo tiene en diseñar e implementar proyectos es también un determinante importante del éxito, y concentrar la atención en objetivos claves de servicio público puede producir rendimiento y beneficios. Es más fácil tener un acuerdo general sobre como un fondo debería operar y la clase de proyectos que deberían ser promovidos y financiados cuando el administrador del fondo es un representante de todas la partes interesadas. Las bases legales (leyes, regulaciones, reglamentos) referentes al fondo deben ser claras e inequívocas. El proceso de diseñar e implementar proyectos de acceso universal debería ser transparente y, en la medida de lo posible, participativo. Esto contribuirá grandemente a evitar los problemas que se presentaron incluso en el caso de proyectos de fondo de acceso universal bien establecidos y bien manejados, de los cuales algunos se describen anteriormente. Los Recuadros VI.4 y VI.5 resumen las características de los programas y fondos de acceso universal exitosos y de los proyectos de acceso universal bien diseñados, respectivamente, que representan las mejores prácticas regionales. Administrar un fondo de acceso universal supone un proceso de aprendizaje continuo. Los administradores deben estar preparados para aprender de sus propias experiencias tanto como de las de otros, y para adaptarse a los cambios de circunstancias causados por la evolución en los requisitos, en los rápidos cambios en conceptos de tecnologías y de servicios, en las prioridades políticas y en las innovaciones de financiamiento y de comercialización de las operaciones de telecomunicaciones.

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Recuadro VI.4 : Características de los programas y fondos de acceso universal exitosos: MEJORES PRÁCTICAS Los programas y fondos de acceso universal exitosos se caracterizan por: •

Objetivos, estrategias y planes claramente definidos y basados en consultas públicas con todas las partes interesadas, que tomen en cuenta la agenda nacional de TIC (si existe) y su papel en el desarrollo social y económico del país;



Marco legal y regulatorio sólido, claro e inequívoco, incluyendo fuertes disposiciones para prevenir el uso de los fondos para otros propósitos;



Coherencia entre los distintos documentos legislativos relacionados con el acceso universal



Papeles del regulador y del administrador de programas de fondos de acceso universal claramente definidos



Procesos y procedimientos claramente definidos y transparentes para solicitud y obtención de subvenciones ya sea por subasta de subvención mínima u otro método



Apoyo político y administrativo fuerte y continúo



Un entorno administrativo y regulatorio y una estructura de financiamiento que: −

Faciliten y promuevan activamente el desarrollo de nuevos servicios y tecnologías incluyendo las de banda ancha fijas o móviles;



Fomente el desarrollo y la participación de pequeñas empresas y cooperativas de telecomunicaciones independientes, descentralizadas y comunitarias



Promover y facilitar el desarrollo de proyectos originados por la demanda, iniciados por emprendedores.



Flexibilidad para atender a circunstancias cambiantes, incluyendo nuevas tecnologías y modalidades de entrega de servicios y otros avances



Obligaciones de financiamiento claramente definidas, con algo de flexibilidad para atender a circunstancias cambiantes, pero con cambios sometidos a consultas previas con las partes mas directamente afectadas y otras partes interesadas



Liderazgo fuerte y eficaz tanto en los niveles de política y de implementación, y alto grado de autonomía para el administrador del Fondo;



Proceso de identificación de proyectos y de asignación de subvenciones transparente y participativo;



Un mecanismo eficaz para recibir y resolver las quejas de los consumidores;



Supervisión y seguimiento de proyectos continuos pero no excesiva;



Disposición para la preselección de licitantes para asegurar que sólo operadores y proveedores de servicio con experiencia participen en los procesos de subasta,;



Una gestión interna eficiente caracterizada por papeleos mínimos y un proceso de toma de decisiones simplificado



Un método y una formula para desembolso de fondos que reduzcan las cargas financieras de los operadores que reciben subvenciones, pero que no dejen al administrador del fondo sin medios adecuados de controlar la implementación y operación de cada proyecto;



Disposiciones para solicitar y recibir datos esenciales necesarios para el administrador del Fondo para controlar, dar seguimiento y planificar proyectos.

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Recuadro VI.5: características de los proyectos de acceso universal bien diseñados: MEJORES PRÁCTICAS Los proyectos de acceso universal bien diseñados son los que: •

Toman en cuenta : –

Parámetros básicos de proyecto tales como disponibilidad de electricidad, derechos de paso, sensibilidades locales, capacidad de los consumidores para pagar por el servicio, etc;



Requisitos óptimos de capacidad de red troncal



Otros proyectos de infraestructuras competidores o complementarios;



Impacto potencial de tecnologías competidoras



Las particularidades de la comunidad y de la región a servir, incluyendo topografía, actividad económica, ingresos, densidad de población, políticas locales y otras restricciones;



El costo para los operadores rurales de las diferentes tasas locales, estatales y federales, de licencias, de derechos por uso del espectro y otros gastos, garantías, penalizaciones por incumplimiento de objetivos, préstamos, obligaciones de rendir cuentas y costos de transacción y de administración de las subvenciones;



Necesidad de los operadores de un flujo de fondos previsible;



Necesidad de un equilibrio óptimo entre las contribuciones y el compartir de los riesgos de los sector público y privado;



Las condiciones y requisitos impuestos a los operadores y proveedores de servicios son claramente definidos, incluyendo obligaciones de calidad del servicios (ej. máximo número de estaciones rurales que pueden estar fuera de servicio a la vez, máximo tiempo permitido para reparar estaciones fuera de servicio, etc.) y un serie mínima de calificaciones requeridas a los administradores de teléfonos rurales, a los telecentros y a las empresas telefónicas rurales:



Permiten completa libertad a los operadores/proveedores de servicio para elegir cualquier tecnología que deseen desplegar siempre y cuando cumpla con los requisitos de calidad del servicio, de interferencia y de certificación de equipos



Permitir que se puedan proporcionar otros servicios no subvencionados



Contemplar la posibilidad de una “ventanilla única” para obtener las licencias de todos los servicios;



Las condiciones de las licencias ofrecen cierta flexibilidad para acomodar los cambios de tecnologías y de circunstancias;



Disponen de indicadores de rendimiento tomando en cuenta las circunstancias las particulares bajo las cuales los operadores rurales deben suministrar sus servicios;



Van acompañados de plan de negocio que confirmen su sostenibilidad durante la vida del proyecto (Cada proyecto debería estar sujeto a un análisis costo-beneficio con el fin de determinar el beneficio que proporcionará a la población servida)

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Recuadro VI.6: Lecciones aprendidas y mejores prácticas para proyectos de fondo de acceso universal financiados por la ayuda basada en los resultados (OBA) del Banco Mundial •

La OBA ha sido eficaz para traer la infraestructura más cerca de las zonas sin servicio;



El uso de esquemas de OBA ha demostrado que operaciones comercialmente sostenibles son factibles en zonas rurales y de bajos ingresos, y ha llevado a un desarrollo acelerado;



OBA ha aumentado la inversión general en infraestructura;



El uso de esquemas de OBA apalanca una substancial inversión adicional por parte del sector privado;



La clave para una OBA exitosa es la competencia;



La OBA no es un sustituto para las reformas del sector;



Los programas de OBA exitosos utilizan marcos de resultados coherente y al mismo tiempo adaptativos;



Actividades de divulgación sustanciales son necesarias para asegurar la implementación exitosa de la OBA;



Se debe realizar una diligencia debida adecuada previamente al lanzamiento de un programa de OBA;



Los programas de OBA involucran una administración sustancial y se necesitan unos enfoques innovadores para acortar y racionalizar el “ciclo de vida” de la OBA;



Si bien se han realizados progresos, aún puede ser necesario desarrollar un juego completo de directrices operacionales y de documentos de referencia para la OBA;



El diseño y la implementación de la OBA en el sector de las TICs necesitar evolucionar constantemente a medida que las tecnologías y los mercados cambian.



La nueva generación de programas de TICs basados en la OBA deberá concentrarse en estimular a la vez el lado de la oferta y el de la demanda. Fuente: Banco Mundial

VI.3.6

Acción recomendada: programas y fondos de acceso universal

Se recomiendan las acciones siguientes con respecto a: a.

Política, estrategia y coordinación del acceso universal entre las partes interesadas ¾

El diseño de los programas de fondos de acceso universal debería tomar en cuenta las características de los programas exitosos, como se indica en el Recuadro VI.4.

¾

La participación activa de todas las partes interesadas en el desarrollo y la operación de los programas y fondos de acceso universal es crítica para su éxito. Por lo tanto, es importante iniciar y mantener un dialogo abierto y continuo con las partes interesadas (el administrador del fondo, los operadores, fabricantes, el regulador, los responsables de políticas, y las autoridades estatales y locales). Se debería fomentar la participación y el compromiso de los activistas locales, en particular los involucrados en iniciativas a nivel comunitario. Es importante que este dialogo no excluya a los pequeños operadores rurales y fabricantes locales de equipamiento para aplicaciones rurales.

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Resultados y Evaluación de los programas de SU

¾

b.

Dar mayor autonomía a los administradores de fondos ¾

c.

d.

e.

Se debería fomentar los proyectos de acceso universal iniciados al nivel de la comunidad local por los ciudadanos, los grupos comunitarios, gobiernos locales, emprendedores pequeños y locales, y ONGs trabajando para la población local. Los responsables de políticas y los administradores de fondos deberían aprender de la experiencia de estos proyectos e iniciativas a la hora de desarrollar programas de más amplia escala.

Se debería dar a los consejos y comisiones independientes de administración de fondos de acceso universal mayor autonomía para desembolsar fondos sin tener que buscar más aprobaciones ex ante por parte de otras autoridades de gobierno. Los proyectos financiados de esta manera deberían aún ser sujetos a rendición de cuentas durante la construcción y a auditoria ex post una vez implementado el proyecto, como es el caso con otros proyectos financiados por el gobierno.

Reestructurar los fondos de acceso universal para permitir un financiamiento orientado hacia el riesgo de los proyectos ¾

estructurar los fondos de acceso universal de modo que una porción pueda emplearse para operaciones de micro-financiamiento incluyendo préstamos, participación de capital en proyectos y/o en el establecimiento de empresas de telecomunicaciones, donaciones, o una combinación de ambas. La aplicación de estos fondos fuera del rubro “micro-financiamiento” del presupuesto sería sujeta a criterios algo diferentes en cuanto al riesgo, y debería comportar alguna disposición para cierto grado de fracaso y de fallas.

¾

Asegurar que el personal de los fondos de acceso universal está capacitado para evaluar tales propuestas de proyectos generadas por los emprendedores y orientados hacia e riesgo, y que los consejos o comisiones de administración de los fondos pueden tomar decisiones sobre el financiamiento de estos proyectos basadas en la evaluación y las recomendaciones del personal del fondo.

Diseño e implementación de los proyectos ¾

Los proyectos de acceso universal deberían tomar en cuenta las características de los proyectos exitosos indicadas en el Recuadro VI.5.

¾

Los indicadores de rendimiento utilizados en los esquemas de ayuda basada en los resultados (OBA) deberían inspirarse en los indicados en el Recuadro VI.7.

Supervisión, seguimiento del proyecto y calendario del flujo de subsidios ¾

Los programas de fondos de acceso universal deben tener disposiciones y recursos adecuados para la supervisión del proyecto a la vez durante sus fases de implementación y de operación. Los administradores de fondo deberían asegurar que no haya plazos en el desembolso de los subsidios aprobados.

¾

Los administradores de fondos y los reguladores deberían apoyar el establecimiento de un marco institucional centralizado para que los operadores rurales puedan obtener una asistencia técnica, administrativa, de adquisiciones, de servicios de apoyo y otra, después del otorgamiento de los contratos.

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Recuadro VI.7: Directrices para indicadores de rendimientos usados en esquemas de ayuda basada en los resultados (OBA)

Los indicadores de rendimiento para esquemas OBA deberían: •

Enfocarse en las necesidades de los usuarios en regiones rurales y remotas de América Latina, incluyendo cuando los servicios deberían estar disponibles y cuando no, qué cargas financieras deberían aplicarse y de que medios dispone la gente para pagar;



Ser cuantificables y calculados conforme a una fórmula claradamente definida, loo cual disminuye o elimina cualquier elemento de subjetividad;



Su recolección y procesamiento no deben ser una carga administrativa ni financiera para los operadores



Incluir penalizaciones proporcionales al costo de los inconvenientes que sufran los usuarios



Disponer de indicadores diseñados para incentivar al operador a mejorar la calidad y a invertir, y que tomen en cuenta las dificultades operacionales y de mantenimiento, y los costos implicados en, o resultantes de, accesar, operar y mantener ciertas ubicaciones remotas y dificultosas. Los indicadores deberían, por ejemplo, reconocer e incluir “perdones” en caso de baterías que no pueden ser recargadas hasta que aparezca el sol, o de estaciones muy remotas, cuyo mantenimiento es difícil y costoso.

Fuente: Banco Mundial

f.

Respecto del papel de Regulatel ¾

Regulatel debería recolectar, analizar y difundir las mejores prácticas con respecto a: -

Las políticas, objetivos y estrategias pertenecientes a los programas y proyectos de acceso universal;

-

La aplicación de fondos de acceso universal emprendedores y orientados hacia el riesgo;

a

proyectos

generados

por

- La aplicación de enfoques de abajo hacia arriba para desarrollar y realizar la investigación inicial de los proyectos de acceso universal, utilizando del modelo ecuatoriano FERUM como punto de partida para tal evaluación; -

Desembolso de fondos de acceso universal, supervisión proyecto en las organizaciones miembros de Regulatel;

-

La tecnología más apropiada para el acceso universal en América Latina, incluyendo resultados de pruebas en el terreno y de proyectos piloto

-

Promoción y facilidades de proyecto de acceso universal generados por la demanda y los pequeños emprendedores

-

Regulaciones y condiciones de licencias especiales que debieran aplicarse a los operadores rurales, incluyendo regulaciones de tarifas diseñadas para el entorno rural.

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y seguimiento del

Resultados y Evaluación de los programas de SU

VI.4

-

Programas para asistir a los pequeños operadores en la gestión, administración, financiamiento y comercialización de sus proyectos.

-

Nuevos modelos de acceso universal basados en innovaciones de servicio, financiamiento, administración y comerciales.

-

Información sobre financiamientos multilaterales para proyectos de acceso universal en los 19 países miembros.

¾

Regulatel debería crear y mantener una serie de indicadores de mejores prácticas internacionales en fondos de acceso universal para ayudar a los 19 miembros a evaluar los resultados obtenidos por sus programas y a definir los objetivos a lograr. Los diversos indicadores usados en este estudio pueden servir como punto de partida para establecer la base de datos de acceso universal de Regulatel.

¾

Implementar actividades de capacitación, intercambio y cooperación para activamente promover y extender el concepto de fondos de acceso universal aplicado al menos en parte a financiar proyectos orientados hacía el riesgo y generados por los emprendedores.

¾

Regulatel puede jugar un papel importante en esto especialmente mediante su cooperación y sus cumbres anuales organizadas con AHCIET.

Otras iniciativas de financiamiento

VI.4.1 Introducción Existen muchas iniciativas de financiamiento se han llevado a cabo fuera de los programas de fondo de acceso universal, y obligaciones de servicio universal financiadas y respaldadas por otras entidades incluyendo cuerpos de gobierno local, regional y nacional, ONGs nacionales e internacionale, asociaciones de industrias locales, cooperativas y otras. Estas entidades han contribuido también a mejorar el acceso de muchos países de Regulatel. Algunos ejemplos representativos presentados aquí proveen elementos de información sobre las ventajas y los desafío de este enfoque.

VI.4.2 Resultados logrados En algunos casos, los resultados de estas “otras iniciativas de financiamiento” fueron notables. En el solo Perú, se estima que unas 30.000 cabinas públicas, telecentros establecidos y administrados en forma privada, no reciben ningún subsidio u otra ayuda del Estado, y ofrecen un acceso muy asequible al teléfono y al Internet en todo el país, mayormente en las zonas urbanas. Estas cabinas proveen un servicio muy valioso a muchas personas que no tienen computadora en casa. En Costa Rica y en la República Dominicana, los telecentros comunitarios LINCOS (“Little Intelligent Communities”), parcialmente auto-financiados y parcialmente financiados por una ONG (en Costa Rica) y por el Estado (en la República Dominicana) ofrecen una variedad de servicios comunitarios, incluyendo acceso al teléfono y acceso al Internet por unos 0,30 US$ la hora, capacitación en varios programas de Microsoft Office, fotocopias, servicios bancarios, y una estación de radio local para transmitir información de interés para la comunidad.

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En Brasil, el programa GESAC del gobierno federal ha instalado ya más de 4.000 telecentros con más de 18.000 computadoras utilizando el software sin licencia LINUX OS, y ofreciendo acceso a más de 4 millones de habitantes principalmente en las capas sociales C, D, y E (más bajas) en los sitios públicos y escuelas de las comunidades urbanas, rurales, indígenas y fronterizas de 27 estados. El programa es financiado por el gobierno federal. En el estado de Sao Paulo, el gobierno ha desplegado más de 200 telecentros y cabinas de acceso al Internet en comunidades urbanas y rurales, bajo su programa Acessa. Cada uno de estos telecentros tiene un promedio de 10 computadoras, y también sirve a las capas sociales C, D y E. De aquí a fin de 2006, el 80 % de la casi 500 ciudades del estado debería tener servicio. El Proyecto Digital de la ciudad de Pirai (estado de Rio de Janeiro) ha establecido 60 telecentros en edificios públicos y escuelas, utilizando el software sin licencia LINUX OS para integrar las necesidades de TICs de los sectores público, comercial, educativo y de las organizaciones del tercer sector, que ofrecen Internet, e-mail, grupos de discusión, noticias, agenda, gestión de documentos, educación a distancia, hospedaje de páginas Internet, mensajería y servicios públicos (de gobierno electrónico). Desde 1994, el programa Joven Club de Computación y Electrónica (JCCE) de Cuba ha ofrecido capacitación gratuita en tecnologías de información (computación y electrónica) a cerca de 900.000 niños, jóvenes, trabajadores, jubilados y otros en sus 600 telecentros (incluidas 5 unidades móviles). El programa está a disposición de todos. Los JCCs también sirven como un lugar para confirmar calificaciones técnicas y profesionales en TI, desarrollar software especializado por ejemplo para la industria turística, e identificar jóvenes talentosos para carreras en ciencia informática y TI, desarrollo de sitios Internet y comunicaciones. En Bolivia, el programa “TICs para el desarrollo” de TicBolivia ha instalado hasta ahora 90 centros rurales de información y laboratorios escolares directamente accesibles por 50.000 personas en todos los departamentos de Bolivia, y está ofreciendo programación radio, sitos Internet e información en papel en forma indirecta a cerca de 500.000 agricultores, grupos indígenas, docentes y estudiantes. El proyecto “conectividad satelital compartida” del International Institute for Communication and Development (IICD), que consiste en centros comunitarios de información conectados al Internet vía un enlace VSAT y ofrece conectividad local vía un enlace comunitario inalámbrico a 11 comunidades de los departamentos de Santa Cruz, Chuquisaca y la Paz, es parte de este proyecto. A parte de proveer a estas comunidades la posibilidad de tener acceso a información importante para su trabajo y educación, estos centros también proveen el acceso al teléfono y al Internet para comunicaciones personales y comerciales. Después de 3 años, el modelo “conectividad compartida satelital” de IICD se ha comprobado viable en todas las 11 comunidades, y sigue operando en cada una. En 5 de ellas, la red y los servicios provistos se han comprobado técnicamente y económicamente sostenibles. Cerca del 95 % de los costos son cubiertos por las organizaciones comunitarias asociadas. El 5 % restante está generado directamente por los visitantes de los centros de información, que no son miembros de las organizaciones comunitarias. Otros proyectos no han podido obtener el financiamiento necesario, a pesar de estar bien investigados y preparados. Estos incluyen los proyectos SITTEL y IDTR en Bolivia. El primero apuntaba a proveer un teléfono público dentro de 2 km (24 mn caminando) de cualquier hogar en el país, y la conexión Internet a los centros de población más grandes, y se había estimado que costaría 60 millones de US$. El secundo tenía la meta de proveer conectividad celular y otra a 15,000 comunidades rurales. Habría costado 38.8 millones de US$, un 40 % de los cuales financiados por un préstamo del Banco Mundial. Una primera subasta de subsidios en abril de 2005 fracasó.

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Menos de un año más tarde, se instalaron en Argentina los Centros Tecnológicos Comunitarios (CTC) como parte del programa [email protected] Una encuesta sobre la tercera parte de ellos concluyó que solamente el 70 % ofrecen los servicios contemplados en el convenio entre la Secretaría y los administradores. Muchos no tenían personal, o no estaban abiertos. Otros ofrecían acceso solamente a la institución en la que estaban ubicados, y no al público. La mayor parte de las bibliotecas había recibido solamente una computadora en vez de dos, y ésta se utilizaba para propósitos administrativos internos y no estaba disponible para el acceso al Internet por el público. Muchos centros no podían ofrecer el acceso gratuito al Internet porque los subsidios del gobierno eran inadecuados. Pronto el gobierno desistió de sus compromiso y los proveedores de servicio cortaron el acceso al Internet a los centros que no podían pagarlo. Los que podían pagar lo hacían mediante contribuciones “voluntarias” por parte de los usuarios. Muchos centros tuvieron que cerrar, y ya no existe prácticamente ninguna comunicación entre los administradores y la autoridad central, que fue absorbida por la Secretaría en Febrero de 2004. Se estima que hoy en día, uno de cada tres de estos centros ya no funciona por falta de recursos, y en algunos casos porque el equipamiento fue robado.

VI.4.3 ¿Qué ha funcionado bien, y porqué? Las características que llevan a una implementación de los proyectos de desarrollo de las ONGs o basados en la comunidad son tan diversas como los mismos proyectos. Una revisión de los proyectos del IICD en Bolivia es reveladora. El IICD realizó recientemente una evaluación exhaustiva de su proyecto “conectividad satelital compartida” en 11 comunidades de Bolivia después de 3 años de operación, y concluyo que este modelo de acceso comunitario puede ser sostenible, desde un punto de vista técnico, financiero y de control. Algunas de sus características, de las cuales muchas se pueden encontrar también en las otras iniciativas ya mencionadas, ha contribuido a la sostenibilidad del modelo IICD, como sigue: •

Las organizaciones asociadas locales (ICO, ACLO, APCOB Y AOPEB), que han estado trabajando en las comunidades participantes por más de 10 años, ganaron fácilmente y rápidamente un alto nivel de confianza por parte de la comunidad. Muchas de las anteriores iniciativas de telecentros a nivel nacional, que eran el producto de iniciativas nacionales sin vínculos locales, fracasaron por falta de una participación activa a nivel de la comunidad.



Las organizaciones asociadas locales también jugaron un papel en las negociaciones con los proveedores de servicio VSAT. Se concluyo, sin embargo, que un consejo jurídico profesional era necesario para asegurar la sensatez de los términos y condiciones del contrato en el convenio de servicio



Se determinó que los usuarios tenían voluntad de pagar por servicios básicos de telefonía y de acceso al Internet de alta calidad si éstos satisfacían sus necesidades, las cuales son sobre todo de comunicar, tener acceso a la información y poder compartirla. También se concluyó que en la mayoría de los casos, un enlace dial-up básico con ancho de banda limitado es insuficiente para cubrir las necesidades de la mayoría de los usuarios.



Existen pruebas de un impacto directo económico y social del uso de las TICs. Los agricultores participantes han reportado beneficios económicos directos gracias al uso de los servicios de teléfonos y de Internet en los centros de información del proyecto. Ellos valoran particularmente la información de tipo agrícola sobre oportunidades de mercado,

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precios y métodos mejorados de producción, y quieren además utilizar las TICs para promover sus productos a un público más amplio, por medio del Internet. Los docentes y estudiantes participantes indicaron que el uso del Internet y del correo electrónico, más que el teléfono, han mejorado directamente la calidad de la educación en las zonas rurales. A través del Internet, ellos pueden tener acceso a, y recibir, mejores materiales educativos a la vez para docentes y estudiantes, y también realzar su sensibilidad cultural mediante la comunicación con sus contrapartes en otras partes del país y en el mundo.

VI.4.4 Principales problemas encontrados, y las respuestas aportadas Los principales problemas que el IICD encontró en sus proyectos son similares en muchos aspectos a los encontrados en iniciativas similares. Incluyen entre otros: •

El proyecto fue plagado de serios problemas de calidad de servicio. A menudo, el ancho de banda provisto de hecho era menos de lo que se había prometido, y a veces no había conexión durante días. Las velocidades verdaderas de 32 Kbps en subida (en vez de las de 125 Kbps prometidas) producían lapsos de retraso de hasta 16 segundos, haciendo las comunicaciones VoIP virtualmente imposibles (los usuarios tenían que lidiar con esto diciendo “cambio y fuera” después de hablar, como una señal para la otra parte de que ya podía empezar a hablar). Descargar información del Internet también jugaba con la paciencia de los usuarios. Otros problemas de implementación y mantenimiento surgieron porque el proveedor de servicio había instalado un equipamiento VSAT obsoleto, que se averió después de unos pocos meses, y porque no tenía la capacidad de tratar las quejas de fallas del sistema y de calidad de servicio por falta de medios de monitorear su red en línea. El asunto se complicó más por el hecho de que el equipamiento VSAT y la red WiFi local habían sido instalados por dos empresas diferentes, lo que les hacía más fácil de echarse la culpa mutuamente61. Los proveedores de servicio satelital, que deben comprar capacidad de segmento de espacio a un operador de satélite y de tránsito IP, no respetan los acuerdos del contrato, y muchas veces no proveen la calidad de servicio prometida y necesaria para que el proyecto satisfaga los usuarios y los asociados.62 Las descripciones de los servicios son a veces vagas y por lo tanto hacen más difícil confirmar las garantías que pueden estar incluidas en el contrato.63 El desafortunado resultado de ello es que la gente de la comunidad para la cual se había establecido la red para proveer servicios de TICs se desanimó rápidamente y dejó de venir a los centros de información, especialmente si tenían que venir de lejos. Esto afecta directamente la voluntad de los socios de la comunidad de compartir los costos y de expandir y/o iniciar otros proyectos similares.

61 62 63

A excepción del consultor externo y de los proveedores contratados por el IICD. El IICD puso fin al contrato con el primer proveedor de servicio, pero no está obteniendo mejor servicio del segundo. Por ejemplo, el IICD y sus socios encontraron muy difícil determinar si una “vía libre” es realmente una vía libre, ya que en muchos casos se sospecha que una conexión puede estar compartida al mismo tiempo por un número de usuarios mayor que lo que debería ser permitido según la velocidad prometida.

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Sin embargo, dado los precios relativamente bajos que se pagan por la conectividad VSAT, puede que se necesite moderar las expectativas del proyecto. El proveedor de servicio que debe pagar costos relativamente altos de segmento de espacio tratará naturalmente de compartir los canales de transmisión con tantos usuarios como sea posible, y de ahorrar sobre los costos proveyendo equipamiento y servicio inferiores al cliente. •

La colaboración entre las partes potenciales es a menudo difícil de obtener debido a las diferencias en los estilos de gestión y también a posibles intereses políticos.



Muchas iniciativas bien intencionadas que involucraban varios departamentos de gobierno (educación, desarrollo nacional económico y social, salud y seguridad) y agencias incluyendo el regulador de telecomunicaciones, gobiernos estatales y locales, un administrador de fondo separado y las ONGs, se han comprobado difíciles sino imposibles de coordinar. Con frecuencia, no existe el compromiso político de alto nivel.



Una rápida rotación de administradores capacitados, lo cual requiere la integración en el proyecto de un programa de capacitación continua.

Otros problemas que se presentaron en los proyectos comunitarios de esta naturaleza incluyen: •

Instalaciones de fabricación y calidad pobres y con fuentes de electricidad inestables o poco fiables. Por ejemplo, cables no protegidos colgando sueltos de los techos y ausencia de protectores de sobretensión han causado la quemazón de routers y modems;



Muchas instalaciones no tienen las medidas de seguridad de software apropiadas (muros de fuego y programas anti-virus), lo que resultó en algunos caso en la falla definitiva de servidores completamente infectados;



Los técnicos que viajan a sitios muy remotos para proveer apoyo técnico a menudo no llevan los repuestos necesarios. En otros casos, el proveedor de servicio puede mandar técnicos no suficiente capacitados y/o experimentados para poder resolver el problema;



Con frecuencia, no existe un sistema simple pero fiable de contabilidad par establecer precios y tarifas y para cobrar por el uso del Internet en los centros locales de información. Por ejemplo, algunos centros pueden basar su cargos solamente en el costo de la conexión VSAT (u otra red troncal) y no tomar en cuenta los costos generales como alquiler, electricidad, el sueldo del administrador y los gastos permanentes de apoyo técnico y mantenimiento.

VI.4.5 Lecciones aprendidas y el camino por delante La experiencia del IICD en Bolivia ha demostrado que es posible implementar proyectos de acceso universal de pequeña escala sostenibles en zonas rurales de Latinoamérica. Existe una fuerte demanda local por parte de los agricultores, pequeños comerciantes, las comunidades educativas y los gobiernos locales, e incluso los individuos, lo cual asegura que tales soluciones de conectividad basada en la comunidad pueden grandemente mejorar las políticas de acceso universal buscadas por los gobiernos de estos países. Las lecciones aprendidas de estas iniciativas en Bolivia se pueden aplicar a otros proyectos similares, generados por la comunidad y concentrados en ella, en otros países miembros de Regulatel. Se puede resumir estas lecciones como sigue:

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Al menos inicialmente, un modelo de costos compartidos debería aplicarse a las comunidades de tamaño mediano donde el número de organizaciones locales es suficiente para poder sostener el costo general. Se pueden agregar las comunidades más pequeñas a la red en una fase posterior.



Para cualquier iniciativa basada en la comunidad, es importante tener una estructura de organización formal y claramente definida, incluyendo un acuerdo escrito entre todas las partes sobre como será administrada la red y cuales son los arreglos de nivel de servicio y de facturación.



Es importante involucrar desde el inicio del proyecto los líderes de las organizaciones participantes locales junto con los líderes políticos de la comunidad. Esto requiere que el director del proyecto y los técnicos y otras personas involucradas en el proyectos expliquen los conceptos, beneficios y consecuencias de hacer mayores inversiones comunitarias en la conectividad. El previo entendimiento sobre la forma como estos proyectos son organizados y estructurados puede ahorrar mucho tiempo y mucha confusión, y convertir los líderes locales en aliados en vez de enemigos, en promover y apoyar el proyecto.



Los administradores locales de los centros de información deben ser capacitados en gestión organizacional y financiera para asegurar que estos centros estén bien administrados y se mantengan viables. Los administradores de centros de información son los que poseen un profundo conocimiento de su comunidad y las necesidades de gruposobjetivo específicos. Los técnicos locales deben ser capacitados desde el mismo inicio y deberían participar en la instalación inicial. Ellos serán responsables no solamente por la operación y el mantenimiento de la red, sino también por las adiciones y mejoras posteriores. Es necesario integrar en el proyecto un programa de capacitación continua, incluyendo el establecimiento de fuertes equipos técnicos en el terreno.



Los organizadores y patrocinadores de proyectos deberían asegurar intercambios regulares de información y la transferencia de conocimientos entre proyectos similares en todo el país, y también en países vecinos y más lejanos.



Para asegurar la sostenibilidad del proyecto, los organizaciones comunitarias locales involucradas (gobiernos locales, escuelas, hospitales, asociaciones agrícolas y otras) deben comprometerse a compartir los costos mediante un rubro específico de sus presupuestos de comunicación, o a través de la introducción de un cargo al usuario. En la mayoría de los casos, los requisitos presupuestarios adicionales serán compensados por los ahorros en comunicaciones y viajes resultando del proyecto.



Tiene que haber un sistema simple pero fiable de contabilidad y de control financiero para establecer los costos y precios de los centros comunitarios de información.



Es esencial que las organizaciones comunitarias locales involucren directamente los futuros usuarios en la planificación, la construcción y la operación de los centros de información y de la red. Esto ayuda a crear la conciencia en cuanto a las posibilidades de los instrumentos basados en TICS innovadoras para mejorar sus vidas. Esto ayudará también a identificar necesidades entre los diferentes grupos de usuarios, pero requiere que los organizaciones que inician los proyectos sean muy familiarizadas con el contexto local.

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Todas las instalaciones técnicas deben ser diseñadas y construidas en función del emplazamiento específico, de las circunstancias locales, del entorno y del uso. Esto incluye disposiciones de mantenimiento preventivo a intervalos regulares e incluso tener almacenados en el emplazamiento mismo un generador de auxilio y algunos repuestos esenciales, aunque esto se agregue al costo inicial.



La viabilidad de las redes construidas y operadas con el apoyo de los fondos de acceso universal depende de la capacidad de los usuarios a agregar la demanda por instalaciones y servicios de telecomunicaciones (incluyendo capacidad de ancho do banda). Mucho de esta demanda, y de los programas que ellos financiarán, surgirá de las propias necesidades de los gobiernos federales, estatales y locales. Pese a que algunas reglas de gobierno pueden dificultar o impedir tal agregación, es importante encontrar maneras de facilitarla y fomentarla.

Adicionalmente, estos proyectos de pequeña escala puede beneficiarse mucho de la agregación y de la integración en el lado de la oferta, y también de la armonización de los estándares y procedimientos relacionados a la adquisición de ancho de banda satelital. El modelo OmniGlobe de integración de sistema y de agregación de ancho de banda, o la difunta iniciativa e-Links America pueden, por ejemplo, asegurar que estándares de alta calidad sean mantenidos junto con precios razonables. Al mismo tiempo, los gobiernos (incluyendo los reguladores) y la industria deberían apoyar iniciativas como la de ITSO (International Telecommunications Satellite Organization) de crear un mercado mundial y abierto de equipamiento y servicios de banda ancha a través de la adopción de estándares técnicos universales para los terminales de usuarios, la facilitación del acceso efectivo a los recursos geoestacionarios orbitales y frecuencias de espectro, y la creación de un entorno regulatorio mínimo y pro-competencia. Esta iniciativa, conocida como Global Broadband Satellite Infrastructure Initiative (GBSI), busca:

64



Identificar bandas de radiofrecuencias armonizadas al nivel mundial y no compartidas con servicios terrestres y posiciones orbitales, los cuales son indicados primeramente para la provisión de servicios de Internet de alta velocidad para el uso exclusivo de acceso de banda ancha a través de terminales de usuarios simples y asequibles (gobiernos);



Desarrollar marcos regulatorios y principios comunes mínimos y armonizados para la regulación y la administración de servicios satelitales a fin de promover la competencia en los servicios satelitales de banda ancha (incluyendo el otorgamiento de derechos de aterrizaje a operadores de satélite, las licencias a proveedores locales de servicios calificados, la promoción del uso de servicios de pasarela compartida, la certificación de terminales de usuarios, y el apoyo al financiamiento público para los servicios de banda ancha en beneficio de las comunidades pobres (gobiernos);



Convencer a la industria de ponerse de acuerdo voluntariamente sobre un estándar técnico universal y abierto para los terminales de usuarios para el acceso al servicio satelital de Internet de alta velocidad a fin de facilitar la interoperabilidad y la interconexión entre las diferentes redes satelitales de banda ancha y de estimular la producción en masas de terminales de usuarios;



Implementar medidas industriales para facilitar la interconexión entre todas las redes satelitales privadas que ofrecen servicios de banda ancha.64

http://216.119.123.56/dyn4000/dyn/docs/ITSO/tpl1_itso.cfm?location=&id=326&link_src=HPL&lang=english

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Las lecciones aprendidas de la experiencia de Argentina con los telecentros CTC son que: i) se debe prestar mucha atención a la selección de los administradores locales, ii) si se trata de un proyecto financiado por el gobierno o el Fondo, el gobierno o el Fondo debe asegurar una supervisión continua del programa, iii) deben existir reglas estrictas para el uso de las computadoras y otros equipos, y la capacidad de hacerlas cumplir, y iv) el gobierno no debería comprometerse a ofrecer el uso gratuito del Internet si no está seguro de tener los recursos para pagarlo.

VI.4.6

Recomendaciones: otras iniciativas de financiamiento

Con respecto a otras iniciativas de financiamiento, se recomiendan las acciones siguientes: ¾

Para proyectos de conectividad rural, los gobiernos y los reguladores deberían estar preparados para prestar asistencia a fin de asegurar que i) los términos y condiciones de los contratos entre operadores de satélite y otras redes troncales por un lado, y los operadores de proyectos de acceso universal por el otro, son claros, inequívocos y que todas las partes los entienden plenamente y cumplen con ellos (respecto de la calidad de servicio, tiempo de respuesta y responsabilidades), ii) los precios que se cobran son basados en los costos, iii) que las relaciones de banda ancha compartida son claramente especificadas y cumplidas, y iv) que existe una disposición de compensación en caso de no cumplimiento de estas condiciones;

¾

Los administradores de fondos de acceso universal, reguladores, oficiales de gobiernos nacionales y locales, responsables de políticas y operadores y proveedores de servicios pequeños y grandes deberían estar enterados de la amplia demanda por servicios combinados de acceso al teléfono y al Internet en las zonas rurales de Latinoamérica. Los programas nacionales de acceso universal deberían establecer relaciones estrechas con las organizaciones comunitarias y las ONGs tales como el IICD para coordinar proyectos de acceso universal y asegurar que se evite todo traslape potencial y que estos proyectos iniciados en la comunidad se puedan desplegar rápidamente y sin estorbos burocráticos.

¾

Los administradores de fondos y reguladores, y los operadores mayores, bien establecidos en el país, deberían contemplar la posibilidad de apoyar a los pequeños proyectos basados en la comunidad, brindándoles consejo técnico y apoyo legal durante las etapas de diseño, construcción, y en particular durante las negociaciones con los proveedores de servicios.

¾

Los administradores de fondos deberían contemplar subsidios al alto costo de capacidad de red troncal satelital de buena calidad para tales pequeños proyectos comunitarios, si ninguna otra alternativa terrestre es disponible o posible.

¾

Los reguladores, oficiales de gobierno y la industria deberían apoyar a la iniciativa GBSI (Global Broadband Satellite Infrastructure Initiative) del ITSO (International Telecommunications Satellite Organization), la cual aborda, entre otros, el alto precio de alquilar capacidad satelital, y apunta a crear un mercado mundial y abierto de equipamiento y servicios de banda ancha a través de la adopción de estándares técnicos universales para los terminales de usuarios, de la facilitación del acceso efectivo a los recursos geoestacionarios orbitales y de frecuencias de espectro, y de la creación de un entorno regulatorio mínimo y pro-competencia.

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¾

Se debería fomentar, apoyar y facilitar las iniciativas de agregación e integración internacional de ancho de banda satelital privada y cooperativa.

¾

Para los proyectos de acceso universal pequeños, basados en la comunidad, es importante tomar en cuenta los puntos (“lecciones aprendidas”) enumerados en la Sección VI.4.5.

VI.5

Mandatos controlados por el Estado

VI.5.1

Introducción

En nuestro análisis de los cuatro enfoques elegidos por los países miembros de Regulatel para lograr sus objetivos de acceso universal, es importante no pasar por alto y revisar las características y los resultados logrados en los cuatro países que han adoptado principalmente el enfoque de mandato controlado por el Estado. Los ejemplos a continuación pertenecen a estos 4 de los 19 países de Regulatel que han tenido resultados bastante exitosos y notables.

VI.5.2

Resultados logrados

Ni Uruguay ni Costa Rica tenían un programa de acceso universal, o siquiera una ley de telecomunicaciones. Aún así, ambos países han logrado un gran éxito en la provisión de acceso universal, con tasas de penetración de casi el 28 % cada uno (las más alta en Latinoamérica), y una cobertura nacional de redes de cerca del 100% a través de subsidios cruzados deliberados por el operador estatal monopolístico de líneas fijas, el ICE en Costa Rica y el ANTEL en Uruguay (Figura V.1). En ambos casos, la iniciativa de proveer el acceso universal fue la del operador y no la del gobierno o del regulador. En ambos países, las tarifas locales son bastante asequibles (Cuadro VI.7).

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Cuadro VI.8: Precios Indicativos al por mayor para servicios de acceso al teléfono y al Internet (en US$ incluyendo todos los impuestos)

Uruguay

Costa Rica

Guatemala

Brasil

Argentina

Perú

Mexico

Llamadas teléfonicas

0.02

En la noche 0.012

0.21 0.71

0.128 0.356

En el día Llamada local call/minuto Llamada national de larga distancia/minuto Internacional (EE.UU./min Alquiler mensual de la línea (residencial) Alquiler mensual de la línea (comercial)

0.05

0.0072

0.03

0.11

0.0072

0.06

0.22

0.27

0.25

17.48

3.70

5.97

0.04 0.28 0.47

0.004 0.11 0.20

0.02 0.15 0.44 14.05

18.78

4.30

Acceso al Internet Internet dial up (mensual) Internet dial up/min (+ tarifa de llamada local) Internet ADSL (256 Kbps/128 Kbps) Internet ADSL (512 Kbps/128 Kbps) Internet ADSL (1,024 Kbps/256 Kbps) Cable modem (256 Kbps/128 Kbps) Cable modem (600 Kbps/256 Kbps)

16.00 0.01 53.41

35.97 0.04

0 0.007

41.00

4.09

16.70

36.77 50.00

46.90

81.00 44.55 50.00

141

23.00 15.00

36.03 62.03 66.55 17.95

En Costa Rica (población = 4 millones), el 36 % de los hogares tiene acceso a un teléfono fijo (77 % en zonas urbanas, 44 % en zonas rurales). En estos momentos el acceso universal se entiende como el despliegue de teléfonos públicos, generalmente por medio de conexiones alámbricas e inalámbricas terrestres, aunque sin criterios de densidad de población de geografía para determinar donde colocarlos. La penetración de los teléfonos públicos es de 5,3 cabinas por cada 1.000 habitantes, una de las más altas en Latinoamérica (Figura VI.14).

ra s N uad ic o a r R ep P rag . D ar ua om ag u in ay ic an B a ol iv ia C C ub o G lom a ua b i El tem a Sa al lv a a U do ru r g Pa ua na y m á Ve P e ne rú zu el a C Ch os i l ta e Ar R ge ica nt M i na éx ic B o ra si l

8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0

Ec

H on

du

Por cada 1,000 habitantes

Figura VI.14: teléfonos públicos por cada 1.000 habitantes (en 1996 y 2003)

1996

2003 (2001 o 2002 en algunos casos

En Uruguay (población = 3.5 millones), se puso más bien el énfasis en proveer cobertura (acceso) en todo el territorio y en asegurar que quién quiera un teléfono lo pueda obtener inmediatamente. Aquí, el 100 % de la población tiene acceso a un teléfono fijo, a una zona de servicio celular móvil continuo y al Internet. En 1995, ANTEL emprendió un proyecto similar para eliminar una lista de espera de más de 90.000 personas mediante el despliegue de un sistema inalámbrico de punta (DECT) en zonas rurales y la reducción de los cargos por conexión de 250 a 100 US$. ANTEL implementó el programa de su propia iniciativa y lo pago enteramente con su propio presupuesto. Otras iniciativas de ANTEL que han facilitado el acceso en el país incluyen la instalación de teléfonos gratuitos en 300 localidades ubicadas en zonas muy pobres, la expansión de la red troncal de alta velocidad en todo el país y la política de instalar un nodo de datos en cualquier ciudad donde haya una solicitud para al menos un circuito especializado alquilado.65 Además, en Julio de 2005, ANTEL terminó de instalar 68 telecentros educacionales CASI (Centros de Acceso a la Sociedad de la Información) con 5 computadoras, 2 impresoras y 1 escáner cada uno, y conectados al Internet vía una conexión de banda ancha (ADSL) de 384 o 256 Kbps (en bajada). ANTEL ha suministrado los muebles por cada centro y provee capacitación para los administradores del centro, mantenimiento y acceso gratuito al Internet por 2 años. Los socios locales proveen el personal, el local, la electricidad, el agua y la seguridad. El uso de los CASI es gratuito. ANTEL lanzó esta iniciativa (“Proyecto Uruguay Sociedad de la Información” o USI) en 2002 en apoyo al Programa de Conectividad Educacional del gobierno, destinado a cerrar la brecha digital principalmente en el interior del país. Asimismo, ANTEL ha establecido 9 centros especializados (Centros de Acceso al Sistema de Intermediación Laboral o CASIL) para facilitar la búsqueda de empleo.

65

Todas las ciudades con al menos 5.000 habitantes y muchas con menos de 3.000 tienen un nodo de datos.

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ANTEL también i) financió y participó envarios proyectos de Sociedad de la Información o de TICs, conjuntamente con los Ministerios de Educación, de Administración Pública, del Trabajo y de la Seguridad Social, los gobiernos locales y el sector privado y la sociedad civil, ii) instaló 25 telecentros CASI ofreciendo el acceso gratuito al Internet, y más de 1.300 centros educacionales junto con un portal de educación, destinados principalmente a los jóvenes, y iii) estableció un programa exhaustivo de gobierno electrónico y unos centros especializados (CASIL) en el uso de las TICs como herramienta de búsqueda de empleo. En Costa Rica, RACSA, la filial de ICE para los servicios de valor agregado y la transmisión de datos, ha establecido telecentros gratuitos en más de 50 oficinas postales en todo el país. Igualmente, varios ministerios y agencias de gobierno han establecido 5 telecentros comunitarios muy completos o LINCOS (“Little Intelligent Community”), laboratorios de informática en 434 escuelas, y un sistema de información para los sectores de la agricultura y la pesca (Sistema de Información del Sector Agropecuario Costarricense o Infoagro). En Honduras, donde el mercado de líneas fijas fue abierto a la competencia recién a fin de 2002, el proyecto Telefonía para Todos tuvo como resultado la instalación de aproximadamente la tercera parte del objetivo de 200.000 teléfonos instalados antes de 2006. Honduras sigue teniendo una de las tasas de penetración más baja de Latinoamérica. En Cuba, una iniciativa particularmente exitosa de educación en computación y tecnología de la información (TI) fue el Joven Club de Computación y Electrónica (JCCEs), que cuenta con más de 600 centros de capacitación (incluyendo 5 unidades móviles) ofreciendo educación gratis en TI (computadores y electrónica) a cualquiera que lo desee. Desde el inicio del programa en 1987, cerca de 900.000 niños, jóvenes, trabajadores, jubilados y otros han sido capacitados. Los JCCEs, que cuentan con 10 computadoras y periféricos, 1 administrador y 5 instructores, también sirven como un lugar donde se confirman calificaciones técnicas y profesionales en TI, desarrollar software especializado como por ejemplo programas para la industria del turismo, identificar jóvenes talentos para carreras en computación y TI, desarrollo de sitios Internet y comunicaciones. Adicionalmente, el gobierno cubano ha instalado computadoras en todas las escuelas y universidades, e implementado un extenso programa de gobierno electrónico que pone el énfasis en los temas de salud, cultura, y seguridad social.

VI.5.3

¿Qué ha funcionado bien, y porqué?

Los ejemplos de logros realizados bajo los enfoques tradicionales de control o mandato por el Estado en algunos de estos países ponen preguntas interesantes, en particular dado su contraste obvio con los principios de liberalización que fueron la base de las políticas de acceso a las telecomunicaciones en la mayor parte de la región. Cabe señalar que tales enfoques de control por el Estado, e incluso de monopolios, al desarrollo de las telecomunicaciones, no son sin precedentes en otras partes del mundo, y tampoco han sido universalmente infructuosos en promover el crecimiento. Una gran parte de la infraestructura de Europa (sin hablar de las de EE.UU y Canadá) creció inicialmente en un entorno monopolístico o controlado por el Estado, donde los recursos estaban disponibles adecuadamente para financiar subsidios cruzados, estos modelos han logrado muy bien difundir el acceso casi universalmente. Costa Rica y Uruguay, los dos países que han tenido más éxito con este modelo tradicional, tienen niveles de PNB per

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Resultados y Evaluación de los programas de SU

capita más elevados en Latinoamérica, lo cual contribuye indudablemente a la capacidad de la economía y del gobierno a invertir en infraestructura, incluso en ausencia de fuerzas de competencia de mercado privado. Por otro lado, Cuba y Honduras, donde el enfoque de control por el Estado ha dado resultados mucho menos exitosos, tienen niveles de ingresos mucho más bajos, y por lo tanto menos recursos internos con los cuales financiar tales inversiones. Mucho del éxito de Uruguay puede sin duda atribuirse a la estabilidad y a la competencia de la dirección de ANTEL durante el crítico período de la expansión y la modernización de la red en los años 90. La dirección ejecutiva no cambió durante todo este período, y ANTEL estuvo en condiciones de realizar sólidas ganancias cada año, de las cuales pagó una parte al Tesoro como dividendo, y reinvirtió el resto en la modernización y la expansión de la red. Durante este periódo, ANTEL reinvirtió entre 150 y 200 millones de US$ cada año para digitalizar el 100 % de la red, construir una red de celular móvil, otra red nacional de datos y multi-servicios omnipresente, expandir el acceso local (alámbrico e inalámbrico) para eliminar todos los retrasos, establecer una red troncal de fibra óptica, e instalar un nuevo Sistema de Planificación de los Recursos de la Empresa.66 Las ganancias retenidas se utilizaron a partir de 1995 para financiar los diversos programas de acceso universal. Estos, como ya se mencionó, se seleccionaban internamente, pero debían tener justificaciones de carácter social. Incluso hoy, frente a una competencia creciente, ANTEL sigue siendo una empresa rentable. Asimismo, el ICE de Costa Rica, el monopolio de líneas fijas establecido en 1949, fue guiado por una política socioeconómica del Estado que hacía énfasis en las inversiones en educación, salud, e infraestructura pública. Al contrario de ANTEL en Uruguay, ETECSA en Cuba y HONDUTEL en Honduras, el ICE no paga dividendos al gobierno, y todas sus ganancias se reinvierten para expandir y mejorar sus redes y servicios. Dentro del ICE, el Departamento de Planificación tiene la responsabilidad de desarrollar y de recomendar proyectos de acceso universal que serán sometidos al consejo de administración para aprobación.

VI.5.4 Lecciones aprendidas y el camino por delante Es poco probable que se repliquen las experiencia de Costa Rica y de Uruguay en otras partes de Latinoamérica, donde el camino hacia la liberalización ya está bien establecido, y sus éxitos claramente visibles. Aún así, se pueden aprender lecciones positivas del uso efectivo de los recursos públicos y otros para concentrarse en el desarrollo de iniciativas de TICs y en la capacidad de estos países para aprovechar sus energías y agendas estratégicas hacia el establecimiento del acceso a las TICs como una prioridad nacional. Donde la “planificación central” es de verdad bien planeada y se puede (y se deberiá) animar a las partes interesadas a cooperar en el proceso de identificar las necesidades y de definir las opciones de políticas, el enfoque de los esfuerzos de desarrollo será probablemente más racionalizado y eficaz. Como lo hemos enfatizado en este Informe, este tipo de coordinación, que en lo ideal incluye también a miembros clave del sector privado y de la sociedad civil además del gobierno, es uno de los prerrequisitos más importantes para una política de acceso universal eficaz, y en este sentido estos dos países han proporcionado ejemplos útiles.

66

Apoyo informático al negocio: finanzas, gestión de recursos materiales y humanos, ventas y mercadotecnia.

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VI.6

Observaciones de los operadores y fabricantes

Los operadores y fabricantes son partes interesadas importantes en los programas de acceso universal. Sus observaciones respecto de los fondos y programas de acceso universal se presentan a continuación: •

Los gobiernos y administradores de los Fondos deberían asegurarse de que los operadores, proveedores de servicio y fabricantes tienen un claro entendimiento de las políticas, necesidades y prioridades del gobierno respecto del acceso universal, como por ejemplo los tipos de servicios y tecnologías o los diferentes modelos de regulación que pueden considerar más adecuados para aplicar a zonas rurales y aisladas.



Diferentes regulaciones (principalmente administrativas) que se aplican a nivel federal, estatal y municipal en los países causan dificultades a los operadores que generalmente operan a nivel nacional o regional. En muchos países, los operadores deploran la severa falta de coordinación entre estos diferentes niveles de gobierno.



Altos niveles de impuestos, como en Brasil donde las telecomunicaciones son consideradas por muchos oficiales del fisco como un lujo, desaniman el uso y la inversión en el sector. Los responsables políticos, reguladores y administradores de los Fondos deben evaluar y comprender el impacto a largo plazo que las tasas tienen en el logro de los objetivos del acceso universal. Igualmente, los operadores y fabricantes quisieran ver ciertos incentivos fiscales aplicarse al desarrollo de redes y servicios en áreas remotas.



La coordinación entre los donantes e instituciones de los proyectos de acceso universal y estrategias de gobierno electrónico y otras es esencial para el desarrollo del sector. Un centro de intercambio de información para evitar duplicaciones podría ser muy útil, así como lo podría ser un almacén central de datos críticos como la base de datos del Banco Mundial sobre todos los proyectos de desarrollo suyos, de USAID y otros (visite: www.developmentgateway.org). A este respecto, el Sistema de Indicadores Regionales de Regulatel es un paso en la buena dirección.



Los gobiernos deben eliminar la burocracia que ralentiza los procesos en la administración de los fondos de acceso universal, la cual debería ser completamente transparente.

Con respecto al sector en general, los operadores y fabricantes creen que: •

En la era de la convergencia, un mercado fragmentado en el que los servicios individuales son tratados de modo diferente ya no es apropiado. Un marco regulatorio obsoleto produce incertidumbre y desincentivos a la inversión, a la vez que incentiva los comportamientos oportunistas de algunos “pequeños” operadores. Los reguladores deberían reconocer y facilitar la convergencia (entre fijo y móvil) y los diferentes modos de entrega de esencialmente los mismos servicios, ya sea vía bucle local de cobre, inalámbrico o cable, y dar a los operadores la flexibilidad de ofrecer paquetes de servicios y precios “todo incluido”. El marco regulatorio debería proveer un incentivo a la inversión y promover usos innovadores de las nuevas tecnologías fijas y móviles.



Los reguladores también necesitan comprender las implicaciones de la VoIP, que si bien puede reducir los ingresos de los operadores, al mismo tiempo ofrece otras oportunidades. Los reguladores deben decidir si la VoIP debe ser regulada y, en dado caso, cómo.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

145

Resultados y Evaluación de los programas de SU

VI.6.2 Recomendación basada en las observaciones de los operadores y fabricantes Los responsables de políticas y los administradores de fondos deberían asegurar un diálogo continuo y abierto con los operadores, proveedores de servicios y fabricantes sobre planes y estrategias para programas y fondos de acceso universal. Regulatel puede jugar un papel importante en esto especialmente mediante su cooperación y sus cumbres anuales organizadas con AHCIET. Es importante que este diálogo no excluya a los pequeños operadores rurales y fabricantes locales de equipos para aplicaciones rurales. Regulatel puede además actuar como centro de intercambio de información sobre financiamiento multilateral de proyectos de acceso universal en los 19 países miembros.

VI. 7

Conclusiones

La liberalización de las telecomunicaciones en Latinoamérica ha sido un factor clave en elevar las tasas de penetración móvil, especialmente en Argentina, Ecuador, Paraguay, Brasil, México, Venezuela y Chile, donde la competencia en este segmento de mercado ha sido relativamente eficaz. Sin embargo, en algunos de estos países, persiste una brecha de mercado significativa en la penetración de la telefonía fija. Esto es particularmente cierto en los países donde un operador (generalmente el incumbente) mantiene una posición dominante. Venezuela ilustra el caso. CANTV sigue deteniendo el 82 % del mercado a pesar de la entrada de nuevos operadores (en particular el principal operador móvil, Movistar) que utilizan principalmente las tecnologías inalámbricas para proveer el acceso (Figura VI.12). Por otro lado, en el mercado del celular móvil, que cuenta con tres actores fuertes, Venezuela ha tenido una tasa de crecimiento anual promedio (CAGR) del 100 % desde 1990, y tiene una tasa de penetración móvil entre las más altas de los 19 países de este estudio. Los países los más exitosos en aumentar la penetración de las líneas fijas (Figura VI.1) han logrado esto mediante iniciativas con motivaciones socioeconómicas de los monopolios estatales (Uruguay y Costa Rica), y/o a través del uso efectivo de obligaciones de acceso universal (Brasil). Otros, incluyendo Chile (con al menos 2 operadores de líneas fijas en cada región del país), Guatemala y El Salvador, pueden atribuir su tasa de crecimiento anual promedio (CAGR) de la telefonía relativamente alta a la competencia en este sub-sector; sin embargo, amplias disparidades regionales persisten en mucho de estos países a medida que se continúa instalando la mayoría de los teléfonos en las ciudades capitales y más grandes. Esto también es el caso en Bolivia y en el Perú. Latinoamérica ha tenido una tasa de crecimiento anual promedio (CAGR) para las líneas fijas y móviles mucho más grande que la de Norteamérica. Las cifras para el móvil son particularmente impresionantes (Figura VI.4). Hasta hace muy poco, los fondos de acceso universal en Latinoamérica han financiado solamente los teléfonos públicos y el Internet (en los telecentros), pero no la expansión del acceso residencial (o comercial) fijo o móvil. FITEL, el fondo peruano de acceso universal está actualmente financiando una variedad de proyectos piloto que, entre otros, están ayudando a extender las redes de acceso local a comunidades rurales más pequeñas y hasta a provincias enteras. Los proyectos de teléfonos públicos han brindado el acceso público a muchos habitantes de las zonas rurales y remotas de Latinoamérica. En el Perú, se ha logrado el objetivo de tener un teléfono dentro de 5 km de cualquiera, aunque esta distancia pueda representar todavía una cantidad de tiempo sustancial de caminata. El éxito de estos teléfonos públicos sostenidos por los fondos de acceso universal se encuentra mitigado por varios factores, incluyendo: - su uso bastante limitado, - la invasora zona de servicio celular continuo que ha afectado a los planes de negocios de los operadores de teléfonos públicos, Nuevos Modelos para el Acceso Universal

146

Resultados y Evaluación de los programas de SU

- los problemas de operación y de mantenimiento proviniendo de la distancia, el reto de encontrar un mecanismo de pago adecuado para las zonas rurales, las dificultades de difundir las tarjetas pre-pago, etc., - su inadecuación para las aplicaciones de datos, incluido el Internet, y - la ausencia de aplicaciones adaptadas a las aplicaciones rurales.

Figura VI.15: Cuotas de mercado de los operadores en los mercados de telefonía fija y móvil en Venezuela

3,650,502 abonados al teléfono fijo (fin de 2005) Netuno 0.1% Digitel 1.1% Movistar 16.7%

Infonet 0.1%

CANTV 82.0%

12,495,721 abonados móviles (fin de 2005): 6% post-pago, 94 % pre-pago Digicel 1% Infonet 1% Digitel 13% Movistar 43%

Movilnet 42%

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

147

Resultados y Evaluación de los programas de SU

Se ha provisto aún más acceso público exhaustivo mediante los varios tipos de telecentros establecidos en toda Latinoamérica y financiados principalmente por fondos de acceso universal y también a través de los otros enfoques utilizados en nuestro análisis, como el apoyo de ONGs y organizaciones internacionales de desarrollo tales como el Banco Interamericano o USAID y otros departamentos y agencias de gobierno, y las empresas telefónicas estatales de Uruguay y Costa Rica. Los telecentros financiados en forma completamente privada más exitosos han sido las casi 30.000 cabinas públicas de Perú. Estas se han operado en un entorno bastante abierto que facilitó la entrada. Las circunstancias favorables que han favorecido su expansión se examinan el Capítulo VII. En Venezuela, Cuba, Uruguay, Costa Rica y la República Dominicana, los telecentros que recibieron apoyo del Estado o de los fondos de acceso universal fueron construidos y se operan para servir varios otros objetivos socioeconómicos del gobierno incluyendo educación, salud, facilitación de la distribución de alimentos, mejoras en la seguridad y el sistema legal, apoyo a la difusión de información de carácter local a través de los mini-centros de radiodifusión incorporados en los telecentros, y apoyo a los pequeños negocios locales mediante la provisión de servicios de fotocopia, fax, hospedaje de Internet y otros servicios de apoyo. Este capítulo ha destacado las mejores prácticas en las políticas y programas de acceso universal utilizando los cuatro enfoques seleccionados para este estudio. La políticas de liberalización combinadas con obligaciones de acceso universal impuestas a ciertos operadores han sido eficaces para aumentar la penetración fija y móvil en Brasil, donde es particularmente fácil para los inversores pequeños y grandes entrar al mercado de telecomunicaciones, como en el caso del pequeño operador Ruralfone en el Estado de Ceara (véase Capítulo VII) y de los operadores móviles que han establecido redes en el país. Las obligaciones universales. Las obligaciones universales fueron menos eficaces en otros países donde pueden haber sido impuestas por tiempo limitado conjuntamente con la privatización, como fue el caso en Venezuela, o donde hubo falta de claridad en la definición de los objetivos y otros problemas administrativos como en el caso de Bolivia. Aunque este Informe no recomienda regresar a políticas de acceso universal controladas por el Estado como las de Uruguay y Costa Rica, debe destacar importantes lecciones que sobresalen de sus experiencias y logros, entre las cuales un alto grado de estabilidad en las instituciones responsables del acceso universal, la conciencia social de los responsables encargados de estas iniciativas, y un elevado grado de coordinación entre los responsables de las políticas, los reguladores, los administradores de fondos, y en ciertos caso el sector privado. El Cuadro VI. 8 resume los resultados de los programas e iniciativas de acceso universal en los países miembros de Regulatel, utilizando los cuatro enfoques seleccionados para este análisis. El Cuadro muestra el nivel de subsidio asignado a cada proyecto (cuando disponible) y trata de indicar estos montos por localidad o por persona. Estas cifras no representan siempre una buena comparación de los subsidios, porque las localidades no son todas del mismo tamaño. También, la población-objetivo para la cual se diseño (por ejemplo, estudiantes) el proyecto no representa toda la población cerca del punto de acceso. Es difícil saber cuanto cuesta un proyecto de acceso universal, porque a veces el subsidio representa solamente una parte de los costos generales, y a veces el total de los costos. Las empresas privadas que implementan proyectos de acceso universal con subsidios recibidos de los fondos de acceso universal se niegan generalmente a dar información sobre el costo general.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

148

Resultados y Evaluación de los programas de SU

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

Argentina

PNB Per Principal Móvil cap. (US$) 13,15 3

22.8

57.3

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

11

C

C C Bolivia

3,049

7.0

26.4

39

Brasil

8,745

23.5

46.3

Programa 3,031 Internet Nacional para la 1999access points (1.281 Sociedad de la 2000 CTCs, 1,750 libraries Información 2,677 rural Cooperativas 1960s residential → rurales connections Cooperativas 230 public rurales 2004 payphones (TECOOP)

A

Objetivos de los operadores

C

SENATER

C

A

C C

C

C C C

Año

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

n.a.

n.a.

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

60.0

199

347 HF radio stations

90 rural information centres (ticbolivia) 11.4 millón nuevas Obligaciones de 1998 - líneas de teléfono; acceso universal 2005 400.000 nuevos a los operadores teléfonos públicos Ministerio Programa GESAC Federal de 4.400 telecentres Comunicaciones Acessa (200 Estado de telecentros y cabinas Sao Paulo Internet) Proyecto Digital Pirai Estado de Rio 39 puntos de de Janeiro presencia conectados (Prefeitura) por WiFi Coordinación del Ciudad de Sao portal de Sao Paulo: 2001-5 Paulo 122 telecentros y el portal ONG Gemas de Telecentros Terra Gemas de terra CEMINA: Red de ONG, Ministerio radiodifusión basada de Planificación, en radio e Internet Banco do Brasil en Brasil Varias ONGs

149

Período de flujo de subsidios

Status

n.a

1999-2000

Est. 1/3 ya no funciona

Cooperativas rurales

n.a.

operando

TECOOP

n.a.

ENTEL, COMTECO, COTEL, COTAS

2,173 1979

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

88/111 provinces 90

50

44,000

155,800

6 operadores en el régimen “público”

n.a.

n.a

n.a.

n.a

n.a.

1

n.a

n.a.

1

n.a

n.a.

n.a

n.a.

n.a

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

completado completado

4,000

completado completado

completado

completado

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

Chile

Colombia

Costa Rica

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

11,53 7

7,303

4,368

22.0

17.1

32.1

67.8

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

15

47.8

25.5

B

B

48

19952004

Teléfonos públicos

2002

293 telecentros

293

2004

Internet in escuelas rurales

667

19992002

Teléfonos públicos rurales (80% VSAT; 18% celular; 2% WLL)

6,059

2,200

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

17.7

2,256

FDT

Compartel

D

Iniciativa del operador

D

Fundación CAATEC

D

Año

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

1999- Centros comunitarios de Internet 2004 Teléfonos públicos instalados 52 telecentros → 2001 gratuitos en oficinas de correos

Fundación Omar 1988 – Dengo 2001

434 escuelas con lab. De computadoras y conexión Internet

D

Fundación Entebbe

5 telecentros comunitrios (LINCOS)

D

Ministerio de Agricultura, ONGs, CIDA (Canadá)

Red nacional de TICs Infroagro para el sector de agricultura

150

5.0

108

6.5

12,727

9,745

5,000

51.0

5,300

4,440

5,200

102.0

9,000 to 89,000

n.a.

n.a.

n.a.

n.a.

350

253

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

CTC (Telefonica); 8.05 CTR; Gilat, Megacom; Geneva Universidad de la Frontera, Instituto Nacional de la Juventud, Sociedad comercial Borques y Flores, etc.

Período de flujo de subsidios

Status

5 years

telecentros comerciales sin éxito

6 to 10 years

La mayoría operando

60.20 Colombia Telecom.; Gilat; Edatel; 10.20 Union Temporal (Comsat); Internet por Colombia

6 to 10 years

1.96 ICE RACSA

n.a. Parado por problemas legales y financieros Continuo a pesar de dificultades financieras Parado por falta de financiamie nto En proceso de expansíón

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

Cuba

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

3,000

7.5

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

1.2

D

D

Ecuador

4,010

12.9

47.2

38

C

C

C C El Salvador 4,525

Guatemala

4,136

14.1

8.9

35.1

25.0

40

60

B

Año

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

Cobertura de todas las localidades > 300 hab., 1,125,000 teléfonos fijos y Obligaciones de móviles en 2008; acceso universal digitalization de la al operador red compeleta; red (ETECSA) troncal de fibra; 50,000 teléfonos públicos (pesos no convertibles) > 600 Joven Club de Computación y Electrónica incl. 5 unidades móviles 5 telecentros Fondo rural 2003 comunitarios en marginal Guayaquil 3 telecentros comunitarios y 8 2001-3 “cabinas públicas” en las Islas Galapagos Reemplazar o 2004-5 instalar 200 “monocanales” Instalar 72 telecentros comunitarios FINET

41 Infocentros

B

Ministerio de Educación

Programa “Conéctate” equipamiento informático y de educación

B

FONDETEL

1998-9

B

FONDETEL

2001

B

FONDETEL

2002

B

FONDETEL

2003

3,063 teléfonos públicos 1,617 teléfonos públicos 350 teléfonos públicos 472 teléfonos públicos 151

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

Whole country

Whole country

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

ETECSA

Status

En proceso de realización

En proceso de expansión

773

5

Período de flujo de subsidios

0.112

22,470

Pacifictel

11

18

0.326

29,659

18.12

Pacifictel

178

500

0.339

1,902

0.68

Andinatel

72

500

3.008

41,778

6.02

Andinatel

1,117

925

5.7

5,102

6.16

Prearq S.A. Serat S.A. Hidroc S.A.

230

180

1.6

6,957

8.89

Eurotec S.A.

135

89

0.4

2,963

4.49

Guatel

403

300

0.5

1,241

2.50

Guatel

41

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

C

C

Honduras

2,793

6.9

17.8

54

D

C

C

México

10,09 0

18.2

44.3

23

B C

C

Año

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

26 telecentros Agexpront (Asoc. De Exportadores) Establecimiento de USAid, Planeta microtelcos con red 2006 en Línea WiMAX en 5 ubicaciones 200,000 nuevas No subsidios, líneas telefónicas (Telefonia para arreglos de 2004-5 contrato con Todos);varias HONDUTEL tecnologías empleadas 100 telecentros Consejo de (Centros de Ciencia y ¿ Conocimiento, Tecnología, Comunicación y IADB Capacitación) ICA, Red de Servicio de teléfono Desarrollo 2005 gratuito basado en IP Sostenible (alooo.com) Telefónos FCST/Tesoro residenciales y ¿ Nacional públicos; acceso Internet Telecentros Estado/e-Mexico ¿ comunitarios (CCD) Varias iniciativas federales y estatales incl. Centros Educativos (Fed.), Centros de Saber (Guanajuato), Internet en mi Biblioteca (Fed., etc. USAid y socios locales

2000

152

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

Período de flujo de subsidios

Status

25

UNITEL/Metrovia

5

Menos del 40% de los objetivos logrados a fin de 2005

HONDUTEL y 54 suboperadores

¿

¿

¿

?

?

?

3,930

3,600

25.38

6,458

> 7,500

5,750

22.2

3,000

7.05

TELMEX TELMEX (indirectamente)

Up to 10 En progreso years ¿

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

Nicaragua

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

2,779

3.8

19.7

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

41

B

C

C

Panamá

7,327

13.6

41.9

27

A

C

Paraguay

4,663

5.2

30.6

45

B

FITEL

Telcor,CONICYT, Sia Magfor, Mecd, Siniamarena USAId, Fundacion NicaraguenseAmericana, Gob. De Japón, Teleóonica, MIT, Universidad Centroamérica, etc Obligaciones de AU del operador (C&WP) IADB, SENACYT, otras org. del gobierno y ONGs

FSU

Año

2005-6

?

2005 → 2010

19972003

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

Expansión de la cobertura cellular a 30 gobiernos municipales e instalación de 343 teléfonos públicos en algunas localidades de más de 400 hab. 176 Telecentros, de los cuales 46 financiados por Telcor Cyberescuelas 2.0: Instalación de teléfonos, computadoras y periféricos y conexiones y capacitación para docentes en 9,000 escuelas 670 teléfonos públicos de los cuales 200 en zonas rurales

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

343

500

4.2

?

?

?

12,245

8.4

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

ENITEL

Período de flujo de subsidios

Fase de implementa 10 years ción. Costo total = US$ 8.7 m

110 escuelas equipadas en 2005

C&WP

58 Infoplazas

2000

480 teléfonos públicos (tarjetas prepago)

153

Status

240

0.944

3,935

Artes Gráficas Zampirópolos S.A.

Total subsidy paid out as soon as equipment was installed, inspected and confirmed to be operational

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

B

FSU

2000/1

1,500 teléfonos públicos (tarjetas prepago)

B

FSU

2001-2

864 teléfonos públicos (tarjetas prepago)

B

B

B

Perú

5,594

8.1

20.0

28

Año

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

A B

FSU

FSU

FSU

287 escuelas en 14 departamentos equipadas con 2000 computadoras, periféricos y/o acceso al Internet Proyecto Arandura: Construir, equipar y conectar telecentros 2000 -4 educacionales en las capitales de 17 departamentos, más un centro operacional

Instalación en Asunción de un 2002–5 sistema de emergencia nacional 911

Obligaciones de 1994AU del operador 98 (Telefónica) FITEL I, II, III, 2000-4 and IV

1005

334

71

17

5,400

167

70

10

5,701

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

7.022

6,988

2.731

8,177

2.71

0.659

2.308

38,169

38,739

427

154

6,740

59.3

8,266

Período de flujo de subsidios

Status

Telecel S.A., Consortio Electro Import S.A. Impsat S.A. Núcleo S.A., Consortio Loma 16.35 Plata S.A., Impsat S.A.

38.71

40% on contract signature; 60% once installation s were completed

65.90

Telecel

6 quarterly payments over 18 months

Data Lab S.A. Omni. S.A.

50% 30 days after contract signature; 50% on completion and certificatio n of installation by police

0.43

Telefonica del Perú

3,000 teléfonos públicos rurales 6,517 teléfonos públicos rurales

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

Gilat-to-Home, Rural Telecom

completado completado

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

B

B

B

B B Republica Dominicana 7,055

10.0

40.7

36

B

Año

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

Instalación de FITEL, Agencia teléfono y acceso Española de Internet en 7 de los 2000-1 40 estaciones rurales Cooperación de salud an la Internacional provincial de Alto (AECI) Amazonas Proyecto piloto: Rede de información FITEL, Ministerio de Agricultura, 2004 – agrarian en el Valle 5 Cooperativa de de Chancay – Huaral y 14 centros de agricultores información Proyecto piloto: acceso fijo, cellular e FITEL 2005-6 Internet en la provincial de Huarochiri Acceso rural de FITEL banda ancha Proyecto banda 2006FITEL ancha satelital (1ra 07 fase) FDT

B

2002

teléfonos públicos en 500 localidades

2004

1,750 teléfonos públicos

C

Gobierno

2000-2

B

FDT

2004

B

FDT

2005

B

FDT

B

FDT

B

FDT

2004

15 LINCOS telecentros rurales 9 telecentros comunitarios 52 de 135 telecentros CTC Computadoras en 30 bibliotecas públicas Bibliotecas públicas en escuelas Computadoras y acceso Internet en universidades 155

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

Período de flujo de subsidios

Status

completado 7

completado 14

120

16,000

59,000

0.155

0.295

11,714

2,458

9.69

5.00

Proyecto inaugurado el 21 de June de 2006

Valtron

En progreso 68

60,000

1.13

16,600

500

1,424

3.4

6,793

1,750

6,437

3,678

0.865

96,111

18.00 Gilat –to-Home 2.39

Verizon

Bec Tech.

15 9 52 0.650 1.08 0.615

4 Years

Movicell

15% contract sign.; 45% inst.; rest over 5 yrs.

En progreso

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

Uruguay

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

9,619

30.9

18.5

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

B

FDT

D

Recursos propios del operador

D

Recursos propios del operador Recursos propios del operador

D

Recursos propios del operador

D

D

Recursos propios del operador Recursos propios del operador

D

Recursos propios del operador

D

D

67 68

Recursos propios del operador

Año

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

Red y portal de Teleeducation Eliminación de 90,000 personas de 1996 -7 la lista de espera, con tecnología DECT Instalación de 300 teléfonos gratuitos en áreas muy pobres 68 telecentros educativos CASI 2002 (Centros de acceso a la Sociedad de la Información) Conectar 1,300 escuelas (80% de → 2005 todos los estudiantes) al Internet 9 centros de búsqueda de empleos (CASIL) Acceso universal desde cualquier 1997 teléfono en el país a la red de datos UruguayNet Instalación de nodos de datos en todas las ciudades de > 5,000 hab. (algunas > 3,000) 10 centros de video conference eb cada una de las 10 1998-9 capitales departamentales(“aul as virtuales”) 2005

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

Verizon, TRICOM

2.79

90

6067

0.368

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

667

Antel

Antel

Antel

Antel

Antel

Antel

Inversión inicial y operación y mantenimiento durante 5 años. A largo plazo, el proyecto obtuvo retornos positivos sobre la inversión. Inversión inicial. Los costos recurrentes de operación eran marginales para las llamadas locales. 156

Período de flujo de subsidios

Status

Cuadro VI.9: Proyectos e iniciativas de acceso universal en Latinoamérica Líneas/100 hab. País

Venezuela

PNB Per Principal Móvil cap. (US$)

5,801

13.5

46.7

% pob. Fuente de Appr.* Rural financiamiento

Año

B

FSU

2005

B

FSU

2005

B

FSU

2006

B

FSU

2006

B

FSU

2006

B

FSU

Tipo de No. de Población proyecto/Número localidades Servida de instalaciones Servidas (1,000)

Planificación, instalación, operación y mantenimiento de una red de telecomunicaciones para conectar 34 puntos de acceso (Telecentros) en 24 localidades (de 4 Estados) Planificar, instalar, operar, administrar y mantener una red de 34 puntos de acceso (Telecentres) en 24 localidades de 4 Estados Planificar, instalar, operar, administrar y mantener una red de 323 Centros Bolivarianos de Informática y Telemática (CBIT) – telecentros educativos Planificar, instalar, operar, administrar y mantener una red de 341 Infocentros Planificar, instalar, operar, administrar y mantener una red conectando 444 propiedades agrícolas Planificar, instalar, operar, administrar y mantener una red de conectando 288 oficinas de estado civil y 219 notarios con el Ministerio de Justicia

157

Subsidios otorgados (US$) Total por por (x 106) localidad persona

Operador(es) Incumbente(s) En resaltado

Telcel (Movistar)

24

327

7.71 321,209

23.8

24

327

11.6

484,407 341,935*

35.55

3,041

15.4

5.06

CVG Telecom

14,102

27.1 101,500

1.92

CVG Telecom

22,049

14.6

0.66

CVG Telecom

14,815

25.2

1.70

CANTV Onidex

Período de flujo de subsidios

Status

Planeado ser operacional en Agosto de 2006

34 cooperativas locales

Contrato firmado el 5 de Mayo de 2006

VII. ESTRATEGIAS INNOVADORAS, MEJORES PRACTICAS Y NUEVOS MODELOS PARA LOGRAR EL ACCESO UNIVERSAL

VII.1

Introducción

En las políticas y experiencias de los países de Latinoamérica para lograr sus objetivos de acceso universal se encuentra un tesoro de ideas y experimentos innovadores y de prácticas prometedoras. Comunidades, gobiernos y ONGs, pequeños emprendedores, individuos y administradores de fondos de acceso universal están probando maneras creativas de facilitar y expandir la entrega de servicios de telecomunicaciones y de información a toda la sociedad. Aunque muchas iniciativas sean especulativas, sea en cuanto a su eficacia, sostenibibilidad, rentabilidad, replicabilidad o extensibilidad (sin duda, algunos experimentos se revelarán poco prácticos a largo plazo), la mezcla de nuevos enfoques y de participación más amplia en el proceso ofrece valiosos elementos de entendimiento que pueden ser compartidos entre los países miembros de Regulatel y otros. Este capítulo pone de relieve algunas de las más interesantes y prometedoras estrategias y prácticas de políticas, programas y proyectos de acceso universal en Latinoamérica, en términos de tecnologías innovadoras, financiamiento, comercio, convenios comerciales, nuevas asociaciones y regulación. Provee una muestra de ideas generales y ejemplos de casos específicos en la región, e incluso fuera de ella. No todas esas innovaciones y prácticas son totalmente nuevas o revolucionaras, ya que mucho países latinoamericanos han sido líderes desde hace algún tiempo, pero cada una ofrece elementos de pensamiento a la vez crítico y creativo, y de implementación de nuevas estrategias a veces alejados de los enfoques tradicionales de entrega de servicios de comunicación al público. Aquellos elementos facilitan el desarrollo y la experimentación de nuevos modelos y pilotos, de los cuales una selección se presenta y se examina en detalle al final de este capítulo.

VII.2

Tecnologías de transmisión para el acceso y el transporte local

VII.2.1 Introducción Los programas de acceso universal en Latinoamérica proveen una excelente oportunidad de experimentar con tecnologías evolutivas alámbricas e inalámbricas para proveer acceso en zonas rurales, remotas o sin servicio, una tendencia que no pasó desapercibida por los fabricantes, operadores y proveedores de servicio, que han notado la oportunidad de crecimiento del mercado, en particular para los servicios y aplicaciones de nueva generación. El énfasis aquí está en el acceso local, uno de los cuatro componentes básicos de una red de telecomunicaciones, la cual consiste en un terminal (por ejemplo, un aparato telefónico, un teléfono celular, un teléfono público, una computadora, etc.), una red de acceso local, una red

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

de transporte o de enlaces, y una función de gestión de la red69. Las tecnologías alámbricas e inalámbricas actuales utilizadas en las redes de acceso y transporte local se presentan en el Cuadro VII.1, y se describen detalladamente en el Anexo 5. Las tecnologías DSL alámbricas y de cables coaxiales son la más comúnmente desplegadas hoy día. Las comunicaciones sobre líneas eléctricas (PLC) utilizan las líneas de bajo e intermedio voltaje de la red de distribución eléctrica para transmitir señales de alta velocidad de voz y datos. Las comunicaciones PLC presentan una posibilidad interesante, en particular en países come Ecuador y El Salvador, que tienen altas tasas de penetración de la electricidad. Sin embargo, la tecnología PLC aún se encuentra en fase experimental, y hasta el momento, no ha sido utilizado en forma generalizada, fuera de proyectos pilotos y experimentales.

Cuadro VII.1 Tecnologías actuales alámbricas e inalámbricas de redes de acceso local y de transporte

Base, nombre genérico

Tipo

Bucle local de cobre Sistema de cable coaxial Sistema de cable de fibra óptica Línea de transmisión de electricidad

Alámbrico

Bucle radio (RLL)

Inalámbrico

VII.2.2

Sistema de acceso inálambrico de banda ancha (BWA) Satélites geoestacionarios y de baja órbita terrestre

Tecnología y/o servicio específicos Línea digital de abonado (DSL), línea dedicada Red digital de servicios integrados (ISDN); líneas dedicadas

Utilizado en Red de Red de acceso Transporte local 3 3

DOCSIS, Cable de fibra híbrida (HFC)

3

3

Líneas dedicadas, Cable de fibra Híbrida (HFC)

3

3

Comunicaciones sobre líneas eléctricas (PLC)

3

GSM (GPRS, EDGE, W-CDMA. I-HSPA, HSDPA, HSUPA); CDMA (CDMA (IS 95A & B), CDMA 2000 1x, CDMA 2000 1x EVDO) Sistema de distribución multicanales de línea visual (MMS) y multipunto local (LMDS) WiFi, WiMAX Satélite, VSAT

3

3 3

3

3

3

Las tecnologías inalámbricas más prometedoras para el acceso local a los proyectos de acceso universal

Entre las tecnologías inalámbricas más prometedoras para aplicación en los proyectos de acceso universal se encuentran:

69

Incluyendo la gestión y el control de la red, la facturación, y la provisión y el servicio al consumidor.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

a.

Sistemas celulares móviles (bucle radio) de segunda y tercera generación Esta es una tecnología madura para ambos voz y datos, y aunque el costo de la instalación Greenfield puede ser relativamente elevado, la expansión de sistemas existentes de segunda, y posiblemente de tercera generación puede ser económica, ya que el principal componente del costo de capital está en la instalación de nuevas estaciones base. Aunque la red principal, que consiste en el acceso local, el transporte y los componentes de gestión70 de red también tenga que expandirse, el costo de añadir nuevos abonados y más capacidad es generalmente marginal, dado que estas funciones son compartidas entre todos los usuarios.

b.

Sistemas de acceso inalámbrico de banda ancha (BWA) Gracias a su precio en baja y sus amplias áreas de cobertura, los sistemas BWA y WiMAX son soluciones muy prometedoras para proveer el acceso asequible a comunidades independientes, en las aplicaciones de acceso universal. La Figura VII.1 muestra una configuración BWA con un enlace satelital. Una sola estación base transmitiendo en la banda de frecuencia71 2.5-2.7 GHz (bajo licencia) puede cubrir un área de un radio de hasta 30 km en un entorno rural plano, donde puede resultar práctico de recibir una señal con una pequeña antena exterior, dependiendo de la fuerza de la señal en cualquier emplazamiento particular del área cubierta. La cobertura sin línea de visión directa (NLOS) está disponible en un radio de 3 km. Donde la señal está fuerte y no se requiere la línea de visión directa (LOS) entre la estación base y el cliente, se puede usar una antena interior, la cual es parte de una sola unidad interior integrada (que consiste en una antena, un transceptor y un modem). El abonado instala la unidad (equipo de usuario para interior o CPE por sus siglas en inglés) simplemente enchufándolo a una fuente de electricidad y a un terminal, que puede ser un telefóno residencial VoIP, una computadora o un teléfono público. Un sistema como el que se ilustra en la Figura VII.2 cuesta hoy día menos de 50.000 US$, incluidos una estación base, la gestión a distancia de la red y una función de control. El CPE cuesta de 200 a 250 USD. La capacidad de enlace necesaria depende del número de abonados y del tipo de tráfico (continuo como en el uso comercial, o esporádico como en el uso residencial). Para una aldea con 50 clientes, un enlace de 128 Kbps puede ser suficiente, pero para un uso más intenso, puede que se necesite un enlace de hasta 2 Mbps (E1). NextNet, un proveedor instalado en los EE.UU. de tales sistemas pre-WiMAX, ha suministrado el equipamiento para una red local en curso de instalación en Técpan, una ciudad de 45.000 habitantes del departamento de Chimaltenango, Guatemala. La red se instala y será operada bajo un acuerdo de franquicia con una micro-telco, Unitel/Metrovia. El sistema-piloto de Técpan, con su única estación base que provee cobertura con línea de visión directa (LOS) hasta 30 km, esta diseñado para dar prioridad a las comunicaciones VoIP y manejar hasta 600 llamadas simultaneas. El modelo OmniGlobe, que se examina en detalle más adelante, también utilisa este tipo de configuración de red.

70

Compuesto del Sub-sistema de Red (NSS), que incluye el conmutador or Centro de Conmutación de Servicios Móviles (MSC), Registro de locación de residencia (HLR), Registro de locación de visitante ( (VLR); Centro de autentificación (AUC); y el Registro de identidad del equipamiento (EIR), así como el Centro de Operación, Administración y mantenimiento (OAM). Este ultimo incluye el Sub-sistema de operación y soporte (OSS), la gestión de la red, el control, facturación, servicio al cliente, etc.).

71

Otros como los sistemas pre-WiMAX y WiMAX operan en las bandas 3.5 y 5.8 GHz.

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160

Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Figura VII.1: Acceso inalámbrico de banda ancha (BWA) con transporte satelital

Figura VII.2: Equipo de usuario para interior (CPE) con antenna, transceptor y modem

De igual manera, la red QINIQ (www.qiniq.com) utiliza este tipo de configuración para proveer la conectividad de banda ancha a 29.000 habitantes de 25 comunidades esparcidas en los 5.2 millones de km2 del territorio de Nunavut, en el extremo norte de Canadá. La rede fue construida mediante la iniciativa de la Organización para el Desarrollo de la Banda Ancha de Nunavut, o NBDC (Nunavut Broadband Development Corporation), una organización sin fines de lucro que representa el público, y que recibió un financiamiento de inicio del programa BRAND (Broadband for Rural and Northern Development – Banda Ancha para el Desarrollo Rural y Norteño) del gobierno canadiense, y contribuciones de parte de varias organizaciones locales. La red consiste en redes locales BWA operando en la banda licenciada de 2.5 GHz en cada comunidad conectada vía una red satelital de transporte (que opera en la banda C), y tiene las siguientes características: •

Una red enteramente de malla, que permite a cado emplazamiento hablar con cualquier otro en un solo salto satelital. Esto es particularmente importante para videoconferencias.



Soporte para asignación dinámica de ancho de banda, que permite compartir efectovamente el ancho de banda satelital entre todas las comunidades, a la demanda. La red QINIQ re-asigna el ancho de banda segundo por segundo, para asegurar que las comunidades que necesitan el ancho de banda lo obtienen cuando lo necesitan.

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Varias tecnologías para mejorar el rendimiento de la red general, incluyendo aceleración TCP/IP, antememoria transparente, y varias otras.

Debido al bajo ángulo hacía el satélite, se necesitan antenas VSAT más grandes que en los lugares más cercanos al ecuador.

Figura VII.3. la red QINIQ: Antena VSAT de 4.5 m en Arviat, Nunavut, Canadá.

La red fue construida en 1 año, y terminada el 1ro de Abril de 2005, tal como requerido para recibir del gobierno canadiense un subsidio de casi un tercio de los costos de construcción. Esto no fue sin dificultades, dado la crudeza del invierno, y el hecho de que ninguna de las comunidades es accesible por ruta o ferrocarril, todo, desde la gente hasta la comida y el combustible, llegando siempre por avión o por barco. Otra solución de acceso es el despliegue de un grupo de puntos de acceso WiFi que cubra el área completa de una comunidad. Cada punto de acceso puede proporcionar cobertura dentro de un radio de unos cuantos cientos de metros de una estación base WiFi. En Minnesota, la empresa Maple Leaf Networks (www.mleaf.net) ha construido una red dentro y alrededor de la ciudad de Harmony, que cubre un área de alrededor de 200 km2 usando 12 cajas de malla WiFi suministrados por LocustWorld (www.locustworld.com) colocados en la cima de silos y de tanques de agua en esta región rural. El coste de capital de la red entera, según Maple Leaf, fue de menos de 20.000 US$. Maple Leaf ofrece un servicio con un ancho de banda de 1 Mbps en bajada / 256 Mbps en subida por 30 US$ al mes. Un CPE interior de línea visual cuesta 125 US$ y la unidad externa cuesta 175 US$. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Figura VII.4: La red QINIQ: Estación base y torre con antena VSAT de 4.5 m y caseta en Chesterfield, Nunavut, Canadá

En Bolivia, la pequeña comunidad agricultural de Sopachuy, en el Departamento de Chuquisada, ha sido “conectada” utilizando una muy simple y barata red WiFI consistiendo en 3 estaciones base (cajas de malla) por un costo aproximado de 500 US$ cada una, que cubre la mayor parte de sus 1.500 habitantes. Cada transceptor/router WiFi tiene una dirección IP individual que permite su control y gestión por un operador local o desde cualquier parte del mundo. El sistema soporta datos, “telefonía soft” (basada en computadora) y VoIP. También en Yachana en la región amazónica de Ecuador, a dos horas y media en barco motorizado de la pequeña ciudad más cercana, FUNEDESIN, la Fondación para la Educación y el Desarrollo Integrados (www.funedesin.org), ha desplegado una red mallada inlámbrica también suministrada por LocustWorld para conectar una escuela, un centro de ecoturismo, un centro de bio-ciencia y una clínica médica72. Estos diferentes sitios están distanciados de 1,5 hasta 5 km. La red es conectada al mundo exterior mediante un enlace VSAT. Toda la energía para los equipos (cajas de malla) y las computadoras proviene de paneles solares. Los servicios de voz se proveen por VoIP para llamadas dentro y para enlazar usuarios a la red mundial de telefonía pública a través de Skype, que provee un muy buen servicio pese a que se percibe un líger plazo debido al enlace satelital. 72

FUNEDESIN es propietario de 4.830 acres de selva (cuya compra fue posible gracias a donaciones de Rainforest Concern) donde la biodiversidad y la cultura de los pueblos indígenas de la selva amazónica están protegidas. El objetivo de FUNEDESIN es de auto-sostenerse mediante el ecoturismo y el establecimiento de microempresas. FUNEDESIN ha sido reconocida por su labor pionera de clase mundial en estas áreas. El Centro de Ecoturismo de Yachana, Yachana Lodge, recibió el premio “Conde Naste Ecotourism Award” en 2004, y fue finalisata en el concurso para el premio “World Traval and Tourism Council Award” en 2005.

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Utilizado como enlace de punto a punto, la WiFi se puede emplear también como soporte de enlace de transmisión con alcances de línea visual que pueden fácilmente llegar a los 20 km, dependiendo de la antena y de la potencia que se pueda aplicar a la radio, que puede ser más alta en las zonas rurales que lo permitido en zonas urbanas para la banda sin licencia de 2,4 Mhz73. Un sistema de información comunitaria agrícola ubicado en el valle de Chancay–Huaral, al norte de Lima, Perú, utiliza una red de 12 enlaces troncales WiFi (el más largo siendo de 10 km) operando en la banda de 2.4 MHz para cubrir completamente los 22.000 hectáreas (220km2) del valle. El costo de instalación de la torre, antena y equipo de radio en cada emplazamiento varía de 1.200 a 1.500 US$.

Figura VII.5: Torre y antena direccional Yagi de la red troncal WiFi Chancay-Huaral en la cooperativa de agricultores de La Huaca, Perú.

73

El record mundial para una conexión terrestre WiFi no amplificado punto-a-punto fue logrado por dos estudiantes en 2005, es de 124.9 millas (= 201 km) Ver Wired News, 2 agosto de 2005.

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Recuadro VII.1: Conectando el Centro de Desarrollo Sostenible del FUNEDESIN en Yachana, en la región amazónica del Ecuador El centro integrado ubicado en las instalaciones de Yachana en Ecuador, consiste en una escuela segundaria técnica, un alojamiento de ecoturismo, una clínica y un centro de bio-ciencia, que se benefician todos de estar interconectados mediante una reciente red WiFi, y conectados al mundo exterior vía un enlace VSAT. La escuela, establecida en 2005 para proporcionar capacitación a estudiantes muy pobres de cuatro provincias y cinco grupos indígenas del Amazonas, opera todo el año, con dos grupos de estudiantes alojados alternativamente por 28 días, lo que les permite trabajar en casa y ayudar a sus comunidades. La escuela se especializa en ecoturismo, desarrollo sostenible, conservación, agronomía, ganado y desarrollo de microempresas, y ofrece un diploma en Ecoturismo y Desarrollo Sostenible. FUNEDESIN cuenta en parte con donativos para ayudar a cubrir la diferencia entre los 40 US$ anuales que pagan los estudiantes, y el costo real de la educación proporcionada. Los médicos ecuatorianos que hacen su año de internado en la clínica construida por FUNEDESIN en 1997, pueden ahora tener consultaciones de tele-medicina en línea con expertos del Hospital Metropolitano de Quito, o incluso con cualquier parte del mundo. La clínica provee a bajo costo excelentes cuidados médicos y dentales a más de 10.000 indígenas y otras personas de la región. El centro de bio-ciencia es gestionado pr Global Vision International. Recientemente, el centro pudo informar rápidamente el mundo en línea del descubrimiento de una nueva especie de rana encontrada en la Reserva. Las ganancias del centro de alojamiento de Yachana (Yachana Lodge, www.yachana.com), que tiene 40 camas y recibe 2.000 visitantes cada año, son utilizas para financiar parcialmente la escuela. Los huéspedes tiene acceso al Internet de alta velocidad a la vez que pueden disfrutar la experiencia de la selva amazónica. El alojamiento ha generado más de 4.3 millones de US$ en los últimos diez años, los cuales fueron reinvertidos en los esfuerzos de conservación, de reducción de la pobreza, de salud y de proyectos de desarrollo comunitario en la región realizados por la Fundación. Hasta hace poco, FUNEDESIN y Yachana llevaban a cabo toda las funciones de administración, reservaciones, contabilidad y otras en la capital, Quito. Gracias a la recientemente establecida red de malla y la conexión al Internet, estas funciones han sido trasladadas “en el campo”, a Yachana, propiciando ahorros de dinero, tiempo y viajes. El centro Yachana sirve también de centro de capacitación donde FUNEDESIN puede enseñar a otros a establecer centros similares en el mundo.

c. Acceso utilizando la banda de frecuencias de 450 MHz El interés en hacer uso de la banda de 450 Mgz, y, más específicamente, de la tecnología CDMA 450, para áreas rurales, sub-urbanas y de escasa población para aplicaciones tanto fijas como móviles ha ido creciendo, debido a que i) el relativamente gran tamaño de las celdas hace bajar los coste porque se precisan menos estaciones base para cubrir una zona dada, ii) la amplia disponibilidad de diseño y estándares comercialmente disponible que aseguran la producción en grandes cantidades de equipos de terminales y de red hace resulta en la disminución de precios, y iii) se trata de un sistema de banda ancha que puede transmitir simultáneamente datos, voz y VoIP a alta velocidad. La cobertura interior también es buena en esta banda de frecuencia. Televias Huarochiri, la empresa regional de telecomunicaciones establecida y operada originalmente de forma privada, ha desplegado una red CDMA 450 para proveer acceso fijo a una provincia entera en los Andes (5.700 km2, 60.000 habitantes y cerros de hasta 5.000 m de altura), empleando sólo cuatro estaciones bases. La distancia entre una estación base y un

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abonado remoto es generalmente de 20 a 30 km, en citaciones de línea sin visión directa (NLOS) donde es necesario amplificar la señal mediante repetidores de baja potencia. De esta manera, sólo se necesita instalar pequeñas antenas de techo en los propios locales de los abonados. El equipamiento de teléfono e Internet para habilitar los locales de los abonados, incluida la antena de techo, el cableado y el teléfono cuesto aproximadamente 160 US$. El costo por estación base es de 25.000 US$. Con esta red, Televías planea ofrecer servicio a unos 1.000 teléfonos fijos y 200 abonados al Internet, y a cerca de 150 teléfonos públicos. También han desplegado una red CDMA 2000 1x (operando en la banda de 800 MHz) con la que dará servicio a hasta 1.000 clientes móviles.

VII.2.3 Aplicaciones en zonas rurales y poco servidas de Latinoamérica La evolución en las tecnologías de transmisión alámbricas e inalámbricas ofrece varias opciones para proveer el acceso efectivo a zonas rurales, remotas y con poco servicio, dependiendo de las circunstancias particulares, del tipo de comunidad, de los servicios a proveer, y de qué manera los usuarios tendrán acceso a estos servicios. Donde existe una demanda y una voluntad significativas, incluso en áreas rurales pobres, de pagar por tener el teléfono fijo en el hogar, una conexión celular móvil o algún acceso residencial de movilidad limitada, dependiendo de la tecnología utilizada, se puede diseñar redes y tecnologías para brindar el servicio a individuos. De igual manera, se pueden diseñar para brindar el servicio a una colectividad, donde el nivel de demanda y la relación cliente/inversión no justifica la oferta de servicios a hogares o individuos. Obviamente, las aplicaciones típicas dependen del tipo de comunidades y usuarios a servir. Se pueden considerar tres tipos de comunidad: i.

comunidades a la periferia de áreas metropolitanas, donde existe grandes concentraciones de habitantes con bajos ingresos, y que no tienen acceso a pesar de la presencia cercana de redes.

ii.

Comunidades independientes, que se encuentran un poco más lejos de las redes principales, pero que podrían ser alcanzadas por enlaces terrestres (alámbricos o inalámbricos) a estas redes. En este caso, la distancia hasta la red existente es determinante. Dependiendo del tamaño de la comunidad, se puede proveer el acceso local haciendo uso de una variedad de tecnologías de celular móvil, puntos de acceso, WiFI, pre-WIMAX o BWA. Tecnologías más maduras como bucles locales de cobre o MMDS también pueden utilizarse.

iii. Comunidades aisladas, como las de las regiones amazónicas de Brasil, Perú y Colombia o de las alturas andinas de Perú, Bolivia y Chile, que de manera general hasta hoy, sólo se pueden alcanzar mediante enlace satelital. Aquí, el satélite es la única opción factible de infra-estructura; el acceso local puede suministrarse directamente vía satélite (Figura VII.6), como generalmente es el caso para los teléfonos públicos de banda angosta instalados con subsidios de acceso universal en Chile, Colombia, Guatemala, Perú y otros países, o bien a través de la misma clase de soluciones fijas y móviles, BWA/WiFI, MMDS y LMDS con línea de visión directa que pueden utilizarse en comunidades independientes.

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Dado que para las comunidades a la periferia de áreas metropolitanas, la distancia hasta la red existente generalmente no es un problema, se puede simplemente expandir la capacidad y la cobertura de sistemas existentes celulares móviles de segunda o tercera generación para servirlas, en particular si el marco regulatorio incentiva la inversión. Donde ya existe cobertura, un operador puede ofrece servicios restringidos de teléfono móvil, o “home zoning”, una opción de servicio que utiliza la infraestructura móvil existente para extender la conectividad a las poblaciones de bajos ingresos, ofreciéndoles cargos de conexión y de usuario más bajos que para el móvil regular, aunque su implementación no sea obligadamente más barata. Con el fin de distinguir estos servicios de los de móvil regular, ANATEL define una gama limitada de usos para los clientes con teléfono fijo. Esta es la gama de la célula en la que el cliente está ubicado, y se designa como “servicio del cliente” o “área del hogar”. Vesper, uno de los primeros entrantes en el mercado brasileño de telecomunicaciones, ofrece actualmente el “home zoning” a más de 300.000 clientes en 24 estados, incluyendo Sao Paulo74. En el estado norteño de Ceara, Ruralfone, un pequeño nuevo entrante, está ofreciendo un servicio de teléfono simple, económico y orientado a la comunidad, utilizando un solo sitio de célula para cubrir una ciudad entera mediante equipamiento GSM estándar fabricado en Brasil. El modelo comercial de Ruralfone permite ofrecer el acceso a precios mucho más asequibles que los de sus competidores, y por lo tanto puede ayudar a cerrar la brecha en este estado de 7.42 millones de habitantes. En Ecuador, para cumplir con las obligaciones de servicio de sus contratos, ciertos operadores celulares han instalado teléfonos públicos fijos basados en la radio, enlazados a sus redes inalámbricas.

Figura VII. 6: Acceso/transporte VSAT

74

Se entiende que, después de haber adquirido Embratel, Vesper no se concenra en hogares sino en clientes comerciales, aunque continúa suministrando servicios residenciales.

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VII.2.4 Despliegue de la banda ancha Grandes partes de Latinoamérica y cientos de miles de habitantes aún no tienen conexión a los servicios básicos de teléfono de voz, y por lo tanto, promover el acceso a redes y servicios de banda ancha puede parecer prematuro. Sin embargo, las tendencias tecnológicas y de mercado sugieren que podría existir una fuerte oportunidad para la región, de saltar adelante hacía un despliegue de banda ancha de mayor escala, de manera económica, incluso en las zonas rurales. Los últimos estudios de mercado sugieren que la demanda por conexiones de banda ancha crece rápidamente en los mercados principales de la región. Los números de hogares conectados a la banda ancha en Argentina, Brasil y México se han más que duplicado de 2003 a 2004, llegando a niveles promedio de penetración de más de 4% y a los 3 millones de usuarios75. Chile, mientras tanto, lidera la región con una penetración de la banda ancha de más de 11 %.

Recuadro VII.2. La banda ancha en Chile

El éxito coreano en el despliegue de acceso a las telecomunicaciones de banda ancha es ampliamente conocido. A través de dinámicas políticas públicas e iniciativas privadas, hasta un 78 % de la población coreana tiene ahora el servicio de banda ancha, lo cual ayudó a un rápido crecimiento económico de los sectores de información en el país. En Latinoamérica, Chile es probablemente el país más cerca de repetir este modelo. Chile ya lidera la región en el despliegue de banda ancha, con una penetración para el 2004 estimada en un 11%, y un fuerte crecimiento continuo. Además, Chile esta persiguiendo activamente sus objetivos de desarrollo de banda ancha rural. Un proyecto de demostración en la ciudad de Cora Cora combina el acceso inalámbrico al Internet (WiFI) para unos 7.000 habitantes así como para oficinas gubernamentales y comerciales. Junto con el Banco Mundial, Subtel, el regulador, completó en 2003 un estudio1 que recomienda un despliegue progresivo del acceso basado en WiFI en 1.000 comunidades rurales en 10 años, a ser financiado por el fondo chileno de acceso universal, el FDT (Fondo de Desarrollo de Telecomunicaciones). El estudio estima que tales inversiones podrían dar un retorno net positivo a los 6.5 años, aproximadamente. El FDT está ahora viendo activamente come implementar estos planes.

Los clientes son mayormente los de más altos ingresos, y de los mercados urbanos. Sin embargo, el advenimiento de tecnologías más nuevas alámbricas e inalámbricas de banda ancha y estándar como WiFI, WIMAS y otras tecnologías BWA, así como la rápida baja de los costos, están creando condiciones en las que se pueden contemplar despliegues mucho más extensos de banda ancha, en el contexto de la políticas de acceso universal en particular tanto como en el de proyectos de desarrollo económico basados en las TICs en general. El Cuadro VII.2 a continuación resume el despliegue de cable modem fijo (ADSL, Dedicado, ISDN) y de acceso directo inalámbrico para proveer el acceso (local) al Internet de banda ancha en los países miembros de Regulatel.

75

eMarketer, “Latin America Broadband”, www.eMarketer.com, Junio 2005.

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Cuadro VII.2: Despliegue de tecnologías de acceso inalámbrico directo, de cable modem y fijas para proveer el acceso al Internet de banda ancha en los países miembros de Regulatel (Número de operadores y proveedores de servicios, cuando disponible)

País

Cobre, fibra, coaxial, satélite (entre paréntesis, el # de operadores)

Cable Modem

Acceso inalámbrico directo (tecnología)

Argentina

?

?

?

Bolivia

?

?

?

Brasil

ADSL (5)

5

?

Chile

ADSL Dedicado ADSL Dedicado ADSL (1) Dedicado (1)

3

?

3

?

1

1

Colombia Costa Rica Cuba

Dedicado (2)

Ecuador

Dedicado (3) ADSL (?) ADSL (6) Dedicado 10)

El Salvador Guatemala

? 1

?

?

?

?

?

?

Honduras

?

?

?

México

ADSL ISDN

?

?

Nicaragua

?

?

3

Panama

ADSL

3

?

Paraguay

?

3

MMDS

Perú

ADSL (1) Dedicado (4)

2

MMDS

República Dominicana

?

Dos operadores de TV por cable, Tricom S.A. y Aster, ofrecen Internet de alta velocidad por cable modem

?

Uruguay

ADSL (1)

?

LMDS (2)

Venezuela

Dedicado (2)

?

?

Los aspectos económicos del despliegue de banda ancha ilustran las vías posibles para apalancar las ventajas de estas tecnologías para el acceso público generalizado76. Suponiendo dificultades de construcción debidas a la naturaleza del terreno razonablemente bajas, el costo incremental de instalar un equipamiento inalámbrico de banda ancha –específicamente en conjunción con infraestructura existentes o planeadas de transporte sobre red troncal puede ser muy asequible. Tal inversión puede proveer la conectividad de datos de alta velocidad generalmente dentro de un radio de 20 a 30 kms. En muchos casos, este costo puede resultar sustancialmente más bajo que el de instalar una conexión de acceso inalámbrica (banda angosta), y proveer mejor cobertura y calidad de servicio. Una ventaja clave de la opción acceso inalámbrico es que puede ser desplegada bastante rápido, y conectar telecentros públicos, escuelas, oficinas de administración local, e individuos y pequeñas empresas, todos al mismo tiempo, por tan sólo el costo del equipo de usuario para interior (CPE) en cada sitio. 76

Financial Times, 4 de mayo de 2006

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En Brasil por ejemplo, existen más de 200 proveedores de servicio Internet (ISPs) esparcidos en todo el país, que trabajan conjuntamente en el marco del “Global Info Brand”77, suministrando el acceso de banda ancha al Internet mediante WiFi. Esto es una manera muy económica de entregar el servicio a pequeñas municipalidades a las que las empresas de telecomunicaciones o los operadores de TV por cable no lo ofrecen. En muchos casos, la iniciativa de estos pequeños ISPs incitó a los operadores de telecomunicaciones a instalar redes ADSL para competir. Basándose en esas experiencias exitosas, algunas municipalidades como Piraí en el estado de Río de Janeiro y la pequeña ciudad de Sud Menucci, de menos de 10.000 habitantes, en el estado de Sao Paolo, han desarrollado redes locales para proveer el acceso al Internet a bajo costo o gratuito, mediante la tecnología WiFi. Hay ahora en Sud Menucci más de 600 puntos públicos y privados, todos conectados a la red con una conexión de al menos 64 Kbps y a veces de 128 Kbps. El acceso público se ofrece en cuatro lugares, dos laboratorios de TI en escuelas locales, un laboratorio TI en una escuela estatal, y una biblioteca local. La red fue construida por la municipalidad con el pleno apoyo de los políticos locales, como una herramienta para promover la democracia y la participación cívica en la administración del gobierno local, ofrecer a la población más acceso a los servicios y la información municipales, tener los funcionarios (en particular los directores de presupuestos) por “responsables de sus cifras”, introducir más transparencia en la administración pública como una manera de luchar contra la corrupción, y asegurar que la ciudad permanezca atractiva para los jóvenes78. Una variante WiMAX es el modelo Omniglobe, que ofrece a los pequeños emprendedores de las zonas rurales y remotas una manera fácil de establecer operaciones de telecomunicaciones de pequeña escuela. Los proyectos y modelos Piraí, Sopachuy y Omniglobe son examinados al final del presente capítulo y presentados en detalle en los Anexos al final del Informe. VII.2.5 Conclusiones Varias nuevas tecnologías y configuraciones de red ofrecen posibilidades muy prometedoras de proveer acceso en las zonas rurales, remotas y con poco servicio de Latinoamérica. Entre ellas se encuentran las tecnologías fijas y móviles incluyendo WiFi, BWA y WiMAX, así como las proviniendo de los sistemas móviles maduros GSM y CDMA, tales como CDMA operando en la banda 450 MHz. Aunque más caro que los sistemas inalámbricos terrestres, el satélite, y especialmente el SCPC DAMA79, es a menudo la única opción factible en las zonas muy remotas. Al mismo tiempo, los sistemas de bucles locales de cobre, de cables de fibra óptica, y las tecnologías de cable de fibra híbrida y de comunicaciones sobre líneas eléctricas (PLC) tanto para transporte como para acceso, están evolucionado rápidamente. VII.2.6 Recomendaciones para las tecnologías de transmisión para acceso local ¾

Se recomienda que los responsables de políticas y administradores de fondos apoyen: •

El despliegue de, y la experimentación con, redes de acceso local que usen las nuevas tecnologías alámbricas e inalámbricas, incluyendo WkFi, WiMAX, SCPC DAMA y PLC.

77

Ver: www.globalinfo.com.br/

78

http://www.sudmennucci.sp.gov.br/wifi/index.php

79

Single Channel per Carrier Demand Assigned Multiple Access

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El uso de tecnologías móviles de segunda y tercera generación, incluyendo las que operan en la banda 450 MHz, como medio rápido y económico de entregar no solamente telefonía de voz, sino también servicio de banda ancha, en zonas rurales.



El despliegue de nuevas tecnologías de banda ancha, al menos a modo de test. A medida que este campo avanza, un rápido cambio de enfoque desde la tradicional banda angosta y los proyectos de voz exclusivamente, hacia despliegues de servicio completo y alta capacidad, podrían ser justificados.

VII.3 Financiar las innovaciones Numerosas son las posibilidades para los responsables políticos, administradores de fondos de acceso universal, y reguladores de apoyar las iniciativas de emprendedores y potenciales inversores y emprendedores que buscan recursos financieros para apoyar nuevas inversiones en proyectos de telecomunicaciones. Entre ellas se pueden incluir la cooperación con instituciones financieras dedicadas a la garantía de proyectos de TICs, incluyendo el micro-financiamiento de proyectos a pequeña escala mediante co-financiamiento, mitigación de riesgos, garantías de préstamos, y otros mecanismos. En otras áreas, las propias actividades del gobierno en tanto que usuario de telecomuni-caciones pueden conducir al financiamiento directo de mayores componentes de nuevas redes y servicios, que pueden ayudar a expandir el mercado y reducir el riesgo. En el capítulo anterior, se recomendaba un nuevo mecanismo potencial de financiamiento a ser utilizado por los fondos de acceso universal, que implica iniciativas orientadas hacía el capitalriesgo. En esta sección, se resaltan dos nuevos y prometedores instrumentos financieros que, junto con estos mecanismos orientados al riesgo, son particularmente adaptados a los proyectos de acceso universal pequeños e impulsados por los emprendedores, los cuales, según este estudio, deberían recibir apoyo. Se trata del micro-crédito, que fue utilizado exitosamente en proyectos de desarrollo de telecomunicaciones en varias partes del mundo, y de Enablis, un esquema de crédito más reciente, que están llenando la brecha entre los extremadamente pequeños préstamos del micro-crédito y el capital-riesgo, y que fue desarrollado específicamente para pequeños y medianos proyectos. El primer fondo Enablis fue establecido muy recientemente en Africa, donde financió con éxito varios proyectos de este tipo. Métodos de financiamiento y de apoyo al crédito más tradicionales incluyen donantes y prestamistas extranjeros, garantías sobre préstamos, financiamiento por el vendedor, y una variedad de acuerdos de asociaciones públicoprivada como B.O.T. (Build Operate Transfer, o sea Construir Operar Transferir), y financiamiento por bancos de exportación o agencia de créditos. Típicamente, un proyecto se valdrá de una combinación de varios de estos métodos de financiamiento.

VII.3.2

Micro-crédito

De hecho el micro-crédito ha sido una importante herramienta para el desarrollo rural en muchos países de América Latina y de otras partes durante años, no solamente especialmente en agroindustrias, pero también y cada vez más en muchos otros sectores incluyendo pequeños proyectos de telecomunicaciones y de TICs. Las estrategias de micro-financiamiento se dirigen a las pequeñas, medias y micro-empresas (PyMEs), con el entendimiento de que éstas tienen un importante papel que jugar en la reducción de la pobreza, y para la creación de empleo sostenible, y de que en muchos casos se encuentran en mucho mejor posición y mejor preparadas para proveer los bienes y servicios deseados por la población local.

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En los sistemas financieros tradicionales, los bancos comerciales con frecuencia se rehúsan a asumir el riesgo de prestar a PyMEs, dado los bajos retornos agregados, y los altos riesgos y costes de transacciones. La flexibilidad y adaptabilidad de las PyMEs frente a las rápidamente cambiantes condiciones de la demanda y el suministro pueden ser una ventaja en el sector de la las telecomunicaciones y las TICs, en particular en las comunidades rurales y sin servicio; sin embargo los emprendedores potenciales con frecuencia enfrentan obstáculos en términos de financiamiento adelantado, incluso tratándose de montos de pocos miles de dólares o menos. Tanto el gobierno como las instituciones multilaterales de desarrollo tienen un importante rol que jugar en la reducción de los costos, y la eficacia y competitividad de las PyMES en el sector de las TICs, por medio del apoyo a la clase emergente de instituciones de micro-financiamiento que sirven las poblaciones rurales y de bajos ingresos. Un buen ejemplo de tal institución es LA-CIF (Latin American Challenge Investment Fund), que se asoció con varios prestamistas internacionales como el Banco Inter-Americano de Desarrollo, el finlandés Finnfund, el noruego Norfund, y el canadiense Grupo Desjardins80. Este Fondo proporciona préstamos a corto plazo a instituciones locales que ofrecen micro-crédito en seis países de la región, principalmente Nicaragua y Perú. En 2003, su portafolio de algunos 20 millones de US$, apoyando típicamente a micro-préstamos del orden de 1.200 US$ o menos. Este tipo de apoyo puede ser particularmente útil en el establecimiento de pequeñas operaciones comerciales de TICs, tales como telecentros, ciber-cafés, servicios de consultoría, técnicos y de apoyo administrativo, y reventa individual de celular. En Bangla-Desh, la famosa red celular rural Grameen Phone fue financiada a través de un complejo conjunto de mecanismos y recursos públicos y privados, pero dirigida por el banco Grameen Bank, que se convirtió en un recurso central de micro-crédito y política de desarrollo en este país y otros. En Bolivia, el sistema de los “chalequeros”, que es similar al de Grameen y se examina más adelante en este Informe, también podría beneficiarse mucho de esta forma de micro-crédito, sea a través de bancos, o bien directamente por parte de las empresas o de los fondos de acceso universal. Otros aspectos del micro-crédito estrechamente relacionados con el desarrollo y la utilización de las redes de telecomunicaciones en Latinoamérica son la multiplicación de las agencias de crédito, y el rol de las remesas de los expatriados. Respecto de las agencias de crédito, las instituciones financiaras deben normalmente tener algún medio de certificar y validar los solicitantes de crédito, incluso los beneficiarios de micro-créditos. Gracias a la presencia de redes y bancos de datos de TICs, un número cada vez más grande de pequeñas agencias locales de micro-crédito está surgiendo en toda la región. En cuanto a las remesas81, estos envíos de dinero de parte de emigrantes y trabajadores en el extranjero a sus familias en sus países de origen son desde hace tiempo un componente crítico de las oportunidades financieras de los habitantes rurales y de bajos ingresos. Hoy día, las tecnologías de telecomu-nicaciones e información facilitan y abaratan estos envíos. Las crecientes disponibilidad e interconectividad de las redes con los bancos locales y las oficinales postales, así como las soluciones técnicas creativas para incentivar estas remesas, son el centro de una variedad de esfuerzos de investigación y de iniciativas en la región82. 80

http://www.finnfund.fi/ajankohtaista/arkisto03/en_GB/lacif/

81

“Credit Bureaus in Latin America: Expanding Financial and Other Services to the Base of the Pyramid”, por Robin Young, Development Alternatives Inc. (http://www.uncdf.org/english/microfinance/newsletter/pages/2005_05/news_cbureaus.php)

82

“Remittances, the Rural Sector, and Policy Options in Latin America”, por Manuel Orozco, The Inter-American Dialogue, 1ro de junio de 2003, (http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=128

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Al desarrollar modelos para expandir los servicios de telecomunicaciones a las zonas poco servidas, vale la pena considerar los modelos de empresa de las micro-finanzas, dado el significativa crecimiento de este tipo de instrumento en los últimos años. El propósito de las micro-finanzas como las políticas de acceso universal (AU) y de servicio universal (SU) es de resolver problemas de acceso, lo que las instituciones de micro-finanzas (IMF) han superado con éxito regular en ciertos países. Las poblaciones-objetivo de los AU, SU y IMFs son las mismas, a saber, áreas con poco servicio y sin acceso. Existe sin embargo una notable diferencia: hoy día, las operaciones de IMFs aún están mayormente concentradas en las zonas urbanas. Dos excepciones notables son los programas Grameen Bank en Bangla Desh y Compartamos en México, los cuales lograron importantes expansiones en zonas rurales. Las sinergias potenciales de los proyectos de financiamiento por IMFs en zonas rurales residen en el hecho de que una manera principal de superar los altos costos operativos de los modelos de empresa de microfinanzas es de basarlos de manera intensiva en TI. El desarrollo de modelos de empresa de microfinanzas se origina al nivel comunitario con grupos de garantía común, y de ahí va hasta el financiamiento individual. El diseño de modelos de empresa de AU/Sus sostenible debería tomar en consideración este tipo de soluciones desde riesgo compartido hasta mitigación del riesgo individual. Las micro-finanzas son muchos más prominentes en Latinoamérica que el capitalriesgo, el cual tiene todavía que demostrar su sostenibilidad. Los fondos de IMFs orientados a la garantía ya son muy exitosos y sostenibles, y los fondos de acceso y servicio universal podrían también utilizarse para garantizar al menos en parte fondos para operaciones de micro-finanzas relacionados con proyectos y clientes de AU/SU. Esto podría complementar las tres opciones sugeridas para abordar las dificultades de desembolso de esos fondos, como ya se examinó en la Sección VI.3. Otra importante sinergia entre los fondos de acceso/servicio universal y las micro-finanzas es el uso potencial de transferencias ya gestionadas por IMFs, para los cuales tales transferencias son habitualmente operaciones de margen muy bajo. Los IMFs necesitan desarrollar sub-productos financieros para transformar los flujos de transferencia en operaciones de margen alto. Parte de esas operaciones deberían relacionarse con proyectos de AU/SU, sea a través de financiamiento a emprendedores locales que podrían utilizar los flujos de transferencias como garantía, o bien como parte de una cartera de servicios posiblemente entregados a través de telecentros.

VII.3.3

ENABLIS: Cerrando la brecha entre el micro crédito y el capital riesgo

Para la mayoría de los proyectos de acceso universal, y en particular los que involucran la inversión en redes, los niveles de financiamiento de micro-finanzas no son suficientes. Sus requisitos de financiamiento están significativamente por encima de las capacidades de las micro-finanzas, pero por otro lado, están por debajo de los que interesaran al inversor en capital riesgo. Recientemente se ha establecido en Sudáfrica un mecanismo innovador de financiamiento destinado a llenar la “brecha financiera” para los emprededores que no pueden conseguir un capital riesgo entre los límites del micro-crédito y los de capital. Enablis Entrepreneurial Network (“Enablis”, véase www.enablis.org), cuyo objetivo es de apoyar a los emprededores (hombres y mujeres) que adoptan las TICs como un elemento significativo de habilitación para el desarrollo económico y social en el mundo en desarrollo, es una organización cooperativa sin fines de lucro, basada en membresía, que cuenta con el apoyo de fondos y empresas privadas nacionales e internacionales del sector y del Fondo para África del gobierno canadiense. El principio subyacente para un financiamiento de proyecto por Enablis es que en las instituciones comunitarias de micro-finanzas

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exitosas, donde la certidumbre sobre inversión es baja, la proximidad al prestador asegura el pago del préstamo. La relación de membresía que Enablis fomenta, junto con los servicios de fortalecimiento institucional que ofrece, resulta en la disminución del riesgo. El modelo Enablis está basado en un concepto de equipos regionales que tienen todos la misma visión cooperativa, enfoque de gobernabilidad, y métodos operativos, mientras a la vez se ajustan a las condiciones regionales. El brazo financiero de Enablis, Enablis Financial Corporation, creó el Fondo de Préstamos Khula Enablis con 50 millones de reales (6.7 millones de US$), que ofrece una garantía bancaria a 90% por encima de 20.000 US$ para suministrar a los emprendedores el financiamiento de arranque que necesitan, a tasas comercialmente favorables. Enablis está actualmente en el proceso de recaudar un Fondo de Capital de 50 millones de reales para proveer una segunda alternativa financiera. Lo que hace esta organización única es que, además de apoyar económicamente a los pequeños proyectos generados por los emprendedores, también apoya a sus promotores proveyéndoles con las relaciones, el aprendizaje, el consejo y el apoyo moral que necesitan y que contribuirá al éxito de su proyecto. Los miembros de Enablis tienen acceso a una variedad de servicios continuos de apoyo, incluyendo un programa de apoyo electrónico, un programa de seminario de ventaja electrónica (“e-advantage seminal program”), un círculo electrónico de apoyo entre pares, y un programa de financiamiento electrónico de capital riesgo. Miembros y partes interesadas tiene acceso exclusivo al portal GENIE de Enablis (Global Enablis Network and Information for Entrepreneurs), que incluyen enlaces comerciales, forums entre pares, consejo virtual e información estratégica. Todos los capítulos de Enablis tienen enlaces con GENIE. Accenture, Hewlett-Packard y Telesystem, los socios fundadores de Enablis del sector privado, suministran una cantidad significativa de servicios y equipamiento pro-bono, y han ayudado mucho en recabar un financiamiento de más de 21 millones de US$, destinados primeramente a la primera operación regional en Africa del Sur. En 2004, Enablis Africa del Sur se convirtió en el primer capítulo regional, con oficinas en Cape Town and Johannesburg. Funciona como una organización sin fines de lucro, y hoy día, tiene más de 100 miembros, de los cuales casi el 30 % son mujeres emprendedores, y 10 empleados a tiempo completo, además de 26 consejeros comerciales y 4 especialistas que proveen servicios de apoyo en forma subcontratada. El plan de expansión de Enablis South Africa para los cinco próximos años es de alcanzar primero 10 otros países africanos, y luego otros continentes. Para lograr su objetivo, Enablis ha creado un fondo fiduciario de 100 millones de US$ (el Enablis Global Development Trust), para recaudar los fondos principales para su expansión. Enablis aportará la misma cantidad de contribuciones al fondo, dólar por dólar, a través de una combinación de donantes internacionales del sector privados, socios locales e inversores sociales, que se han comprometido a contribuir entre todos más de 80 millones de dólares. El socio fundador Accenture se encuentra preparando un modelo de selección para elegir los países-objetivo de la expansión con base en una serie de criterios de estado de preparación en TICs desarrollados por Enablis. Se espera que el financiamiento por donantes sea necesario solamente para un período inicial de tres a cinco años, después del cual cada capítulo de Enablis habrá alcanzado su madurez, es decir un nivel de 200 a 300 miembros, con un fondo de garantías de préstamos y un fondo de capital par sostener operaciones y programación locales. Esto se logrará a través de una

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combinación de cuotas de membresías, de cargos por gestión del fondo, una cuota en los beneficios de los fondos y donaciones locales. De esta manera, se apalancan inicialmente al 100 % las contribuciones al fondo a través de contribuciones de contrapartida, y maximizadas de forma sostenida a través de la ingeniería financiera de Enablis. Las diez etapas del modelo operativo de Enablis están recogidas en el Recuadro VII.3.

Recuadro VII.3: Los 10 pasos del modelo operativo de Enablis Paso 1: Establecer las operaciones de Enablis en países en desarrollo seleccionados. Paso 2: identificar personas con habilidades de emprendedor en este país, y recomendar que tramiten el proceso de acreditación. Paso 3: emprender el proceso de acreditación para evaluar las capacidades de emprendedor de los candidatos, su integridad y su voluntad de utilizar las TICs para habilitar el crecimiento de su proyecto o empresa activa. Paso 4: obtener la firma de nuevos miembros al Código de Conducta de Enablis, y asignar un Asociado en Desarrollo del Emprendedor (ADE). Paso 5: Determinar el apoyo y servicios únicos que necesita cada emprendedor de Enablis, a través de un dialogo interactivo entre el ADE y el miembro interesado. Paso 6: Introducir el emprendedor Enablis, con la ayuda del ADE, a un circulo electrónico específico y realizar la capacitación necesaria para permitir a este miembro aportar una contribución activa al grupo. Paso 7: familiarizar el emprendedor, con la ayuda del ADE, con el portal GENIE. Paso 8: dar seguimiento al proyecto o empresa activa del emprendedor y, donde sea necesario, presentar mediante el ADE el proyecto a un gerente financiero para su consideración. Paso 9: proponer solicitudes financieras seleccionadas al Comité de Inversión de Enablis; ofrecer recomendaciones para su mejora al ADE y al emprendedor autores de solicitudes rechazadas. Paso 10: Aprobada la inversión, el ADE y el emprendedor tomarán las acciones necesarias para cumplir con las condiciones de la inversión. Nota: de manera sostenida, el emprendedor Enablis continuará participando en las diversas actividades de los miembros y del Círculo electrónico, y tendrá acceso a todos los diferentes servicios y el apoyo que ofrece Enablis. El ADE es el principal punto de contacto del emprendedor para gestionar esa interacción.

VII.3.4 Recomendaciones: innovaciones financieras a.

Rol de los responsables de las políticas y de los administradores de Fondos •

Desarrollar e incorporar un mecanismo de financiamiento orientado hacia el reisgo en sus fondos de acceso universal, como se ha descrito en los Capítulos VI y VII. Bajo este mecanismo, los fondos se pueden usar para préstamos, participación en el capital de los proyectos o establecimiento de empresas de telecomunicaciones, donaciones, o una combinación de ambas.



Familiarizarse con las diversas fuentes potenciales de financiamiento. Ayudar a los pequeños emprendedores a tener acceso a éstas y otras fuentes de financiamiento, y, tanto como sea posible, ayudar a los operadores rurales a obtener garantías y financiamientos para sus proyectos.

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b.

Rol de Regulatel •

Determinar la factibilidad de crear instalaciones de acceso público que aprovechen las redes privadas como las de los bancos o empresas de transporte. Desarrollar un modelo para los miembros de Regulatel que tome en cuenta los siguientes factores: i) los tipos de servicios no centrales de TICs que dichas redes puedan proveer, y los costos y recursos adicionales que serían necesarios para establecer y operar dichos servicios, ii) cualquier impedimento regulatorio o administrativo a estos arreglos, así como los precios típicos que se cobrarían al público para estos servicios no centrales, iii) qué subsidios serían necesarios, y iv) qué otras industrias nacionales podrían ser adecuadas para este modelo.



Regulatel debería establecer contacto con la Red de Emprendedores Enablis para explorar de qué manera se podría establecer esta iniciativa de financiamiento en Latinoamérica.

VII.4 Prácticas innovadoras de empresas y comerciales VII.4.1. Introducción Muchos proyectos de acceso universal en Latinoamérica ofrecen buenos ejemplos de innovaciones comerciales y en empresas, oferta de servicios y asociaciones, que pueden ser útiles para otras partes del mundo.

VII.4.2 Innovaciones en las prácticas de empresas, comerciales y de entrega de servicios A menudo, el costo de operar telecentros comerciales y no comerciales es compensado por actividades comerciales conexas, incluyendo servicios de Internet de banca ancha, buzones de voz donde la gente puede venir a chequear sus mensajes por un cargo mínimo, y también servicios ajenos a las telecomunicaciones como servicios postales, de fotocopia, fax, mecanografía, venta de publicidad local y anuncios en las estaciones radiales locales. Este es el caso de los proyectos LINCOS llevados a cabo en la República Dominicana y Costa Rica. El concepto húngaro Teleház (“Telecasa”) ofrece un excelente ejemplo de innovaciones y mejores prácticas en los modelos de empresa y de negocios en este campo. No todos los servicios se proveen de forma comercial, pero mucho de los que sí lo son han sido un factor importante en asegurar el éxito comercial y la viabilidad de estos telecentros. Las Teleház se han revelado ser un recurso valioso para PyMES y emprendedores rurales en Hungría (Recuadro VII.4). Para empresas que no puedan costear sus propias instalaciones y servicios relacionados de TICs, la Teleház puede servir como un recurso de comunicaciones comerciales de servicio completo. Estas empresas, y todo aquel que lo desee, pueden obtener una amplia gama de servicios de apoyo para ayudar a establecer, operar y sostener sus emprendimientos comerciales. Dichos servicios incluyen: •

materiales y recursos técnicos e industriales,



espacio provisional de oficina y conferencia,

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uso de instalaciones de computadoras, teléfono, fax, fotocopiadora e impresión,



desarrollo de sitios Internet,



servicios de publicidad,



servicios de traducción,



listados de empleos,



apoyo de consultación técnica,



servicios de oficina.

Recuadro VII.4: innovaciones comerciales y de entrega de servicios en las Teleház húngaras

Además de los servicios básicos de acceso al teléfono y al Internet como el correo electrónico, la navegación en línea y el “chateo”, la mayoría de las Teleház ofrecen publicaciones impresas (libros, enciclopedias, catálogos, periódicos, revistas, etc.), y el acceso a computadoras, tratamiento de texto y bases de datos. Muchas sirven también de centro local de publicación, de producción de diarios locales, guías telefónicas, libretos, panfletos y publicidad. Un creciente número de Teleház ofrecen también servicios multimedia, incluyendo videoconferencias, radiodifusión local y producción de TV por cable. Así como los Joven Club de Computación y Electrónica en Cuba, las Teleház han asumido un fuerte liderazgo en la provisión de capacitación y educación en tecnologías dentro de sus comunidades. Ofrecen varios niveles de cursos en el uso de computadoras y del Internet, gestión de empresa y otros temas. Estos cursos son disponibles a estudiantes en edad escolar y también adultos, y son a menudo ofrecidos en coordinación con escuelas locales. Los servicios de las Teleház incluyen hasta el acceso a computadoras y video juegos, lo que puede inducir a la juventud local a pasar tiempo en estos centros. Adicionalmente, las Teleház ofrecen información sobre servicios públicos, provenientes de fuentes guberna-mentales locales y nacionales. Estos servicios van de los avisos en tableros a información sobre grupos y actividades locales, calendarios de eventos comunitarios, panfletos para turistas y referencias. También incluyen una asistencia más compleja con los procedimientos administrativos del gobierno, tales como registro de propiedad, asuntos fiscales y otros. Este tipo de actividades refleja los objetivos prioritarios de algunas de instituciones que más han respaldado el movimiento Teleház, el cual ha liderado la promoción de la democracia y la participación política en Hungría en la última década. Finalmente, como centro comunitario de servicios, las Teleház suministran una variedad de comodidades básicas al público, que amplían su atractivo y reputación. Estas incluyen salones públicos de lectura, servicio de cafetería, salas para reuniones, transporte local, y hasta medida de la presión sanguínea. Ofrecen además servicio de guardería de niños y otros programas infantiles, un elemento importante para la participación activa de las mujeres en los centros. Las Teleház individuales son miembros de la Association Teleház (Magyar Teleház Szövetség), que provee información en su página Internet (http://telehaz.hu), celebra conferencias, y en general apoya y promueve los intereses de sus miembros.

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Otro modelo interesante es el de los “chalequeros” en La Paz, Bolivia. Los chalequeros revenden servicios de teléfono móvil desde un solo terminal que llevan con ellos83. Ellos cobran una tarifa única de 1 Bs. por minuto (0.125 US$), sin perjuicio del momento en el día o del número de chalequeros presentes en un emplazamiento dado. Para una llamada durante el día, el servicio del chalequero sale más barato que lo que pagarían la mayoría de los abonados al celular regular (1.68 Bs por minuto, o sea 0.21 US$). Muchas personas abonadas al celular podrían ceder a la tentación de usar un chalequero que se encuentre cerca en vez de su propio celular. En general, los chalequeros tienen contratos post-pago con uno de los tres operadores móviles del país: Telecel, Viva o Entel Móvil. Las tarifas son de 0.68 Bs por minuto (0.085 US$). Este no es un servicio muy rentable para los operadores móviles, dado que el 90 % de las llamadas son salientes, lo que significa que los operadores deben pagar cargos de interconexión. Es obviamente en el interés del chalequero que la llamada dure menos que el intervalo de pago mínimo84. En Bogotá, Colombia, también se pueden encontrar individuos revendiendo su servicio móvil en las calles y lugares públicos. En general, se suscriben a planes con ventajosas tarifas de minutos al por mayor, que pueden luego revender por un precio tan bajo como 250 pesos por minuto (0.10 US$), menos de lo que la mayoría de los abonados móviles pagan por su propio servicio. Los revendedores revenden habitualmente llamadas nacionales de larga distancia por más que llamadas locales, pese a que las tarifas de los operadores móviles colombianos incluyen sólo una tarifa única por ambas clases de llamada. Otro campo de prácticas innovadoras es el rol cambiante de la radiodifusión. La radio ha sido parte de los servicios de comunicación local en toda Latinoamérica durante décadas. Hoy día, emprendedores y activistas sociales han encontrado nuevos usos y nuevas maneras de integrar la radio con tecnologías avanzadas, para apoyar objetivos de desarrollo. El contenido “streaming” audio y video y la descarga de archivos vía servicio de banda ancha (e incluso de banda angosta) puede permitir a emisoras comunitarias locales, así como al propio usuario, tener acceso a virtualmente cualquier material. La radiodifusión por satélite puede ofrecer oportunidades similares. Esta información, a su vez, se puede utilizar para mejorar la entrega de programación tradicional radió y televisión a una audiencia local más amplia. En la República Dominicana y Costa Rica, los telecentros LINCOS han incorporado radio transmisores de baja potencia (25 vatios). En algunos casos, se han utilizado esos transmisores para proveer servicios de contenido local a la comunidad que sirven. En Brasil, CEMINA (Comunicaçâo, Educaçâo e Informaçâo em Gênero) ha desarrollado un exitoso programa radial comunitario llamado “Fala Mulher” (“la Mujer Habla”). Este programa cubre cuestiones e información de interés para las mujeres y la vida comunitaria, tales como los derechos de la mujer, el SIDA, la violencia contra las mujeres, salud y sexualidad. Uno de los objetivos de este programa es de ayudar más mujeres a dominar el uso de la computadora. El programa es apoyado por una ONG, el Ministerio de Planificación, y el Banco de Brasil (Recuadro VII.5)

83

los chalequeros sacan su nombre del chaleco colorido que llevan puesto, que les hace fáciles de identificar. Aparecieron inicialmente en grandes multitudes como las de los partidos de fútbol y conciertos; con el tiempo, llegaron a otras áreas, pero siempre muy frecuentadas.

84

Existen limitaciones en contar solamente con la reventa informal de servicio móvil para asegurar el acceso público al teléfono. Hay poca certidumbre que alguien con un teléfono que funciona siempre estará disponible cuando necesario, especialmente en situación de emergencia.

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Recuadro VII.5: Comunicaçao, Educaçao e Informaçao en Gênero – CEMINA

CEMINA (Comunicación, Educación e Información sobre Género – www.cemina.org.br) fue fundada por mujeres brasileñas que querían concentrar más atención sobre las áreas de preocupación de las mujeres en el país. El programa tiene su propia página en el Internet (www. Radiofalamulher.com), y crea contenido nuevo. Sus archivos audio están disponibles para radiodifusión gratuita por cualquier estación radial comunitaria. En vista del éxito de CEMINA con Fala Mulher, la organización se lanzó activamente en un programa de capacitación. Este programa ofrece a las mujeres la oportunidad de informarse acerca de la radio, y de participar en talleres de capacitación en producción de programas radiales, desarrollo de contenido, etc. CEMINA inició una Red de Radio para las Mujeres, que soporta actualmente cerca de 400 programas radiales para mujeres, producidos por mujeres en estaciones radiales comunitarias locales. El trabajo de CEMINA se ha concentrado en la inclusión digital. Entre sus proyectos se encuentran: •

Un estudio de radiodifusión móvil, que permite a personas de zonas rurales o desfavorecidas tener acceso a las actividades de capacitación de CEMINA.



Un centro de producción radio, que produce programación para estaciones radiales socias en todo Brasil.



El proyecto Radio y TICs, que provee instalaciones de TICs para la producción de programas radiales y el compartir de información a través de la red, incluyendo la capacitación en TICs.



Los telecentros comunitarios de radio, que ofrecen la oportunidad para las estaciones radiales comunitarias y los residentes locales de compartir el acceso a las TICs. Ya se han instalado doce de estos telecentros, con planes de llegar a los 29.



La Red Cyberela, que provee capacitación y apoyo en TICs, incluido el acceso de banda ancha, a mujeres locutoras de radio comunitaria, para desarrollar contento y compartirlo en la red.



El proyecto Juventud, que apoya grupos de jóvenes raperos en el desarrollo de música con mensajes sobre cuestiones de salud y género.

El trabajo de CEMINA es un testimonio del poder de la radio comunitaria como herramienta de difusión de información y de apoderamiento de las mujeres, y ha recibido numeros premios de la UNIFEM y la UNESCO, entre otros.

Al contrario de la mayoría de los demás modelos, el proyecto piloto de Sopachuy, Bolivia, es un modelo con conectividad compartida, y trata de no depender demasiado de ingresos generados por los servicios ofrecidos en el telecentro. Este piloto fue implementado por ACLO, con el apoyo del IICD, una ONG de los Países Bajos. Se concentró en la implementación de soluciones de TICs económicas, dentro del contexto del desarrollo. El modelo comercial aúna diferentes actores locales incluyendo ACLO, la municipalidad, la escuela, la asociación de agricultores, y una oficina de micro-crédito. Una organización única no puede cubrir todos los costos operacionales, que se estiman a cerca de 1.000 US$ por mes. Servicios adicionales, como Internet y fotocopia, no son suficientes para cubrir el resto de estos costos. Los costos operacionales se comparten entre los diferentes actores, lo que aligera la carga financiera para cada organización. Si una de las organizaciones no puede cumplir con sus obligaciones, otra de ellas puede tomar su lugar. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Este piloto es innovador en términos tecnológicos. La red comunitaria inalámbrica de largo alcance permite a la población tener el acceso directo al servicio en su casa. La gente puede ahora tener acceso a la red comunitaria por un costo relativamente bajo, lo cual puede acarrear no sólo el uso del Internet, sino también soluciones de VoIP. La eficacia del modelo ha sido comprobada, y ya otras comunidades están empezando a imitarlo. El otro impacto de esta iniciativa es que varios miembros de la red www.ticbolivia.net se han organizado y aceptan, de acuerdo con el proveedor de servicio Internet, reducir drásticamente los cargos mensuales de conexión.

VII.4.3 Ofertas de servicio Los emprendimientos exitosos están invariablemente basados en ofertas de servicios específicas que se han desarrollado e implementado para adaptarse a las necesidades únicas de la comunidad o población-objetivo. Televías Huarochiri, el operador local que cubre toda una provincia del Perú, decidió desarrollar una oferta exhaustiva de cinco servicios: fijo, móvil, teléfono público, acceso al Internet y TV por cable. La empresa encontró que entre los granjeros cuidando su ganado en los campos afuera de la ciudad, existe una gran demanda por telefonía móvil como medio de combatir el aislamiento y los ladrones de ganado. Por otro lado, Ruralfone en Brasil concluyó que no era necesario incluir el aparato telefónico en su oferta de servicios, porque la gente de la comunidad tenía otros modos más simples y más baratos de adquirirlos. Ruralfone no ofrece nada más que una tarjeta SIM y un plan de tarifas bastante simple. En Perú, Bolivia y otras partes, las asociaciones de agricultores han construido sistemas concebidos específicamente para obtener información para mejorar la producción, la mercadotecnia y la venta de sus productos. Banco Solidario es un pequeño banco comercial en Ecuador, que se especializa en préstamos de alto riesgo a individuos y micro-empresas, y facilita las transferencias de dinero a Ecuador, provenientes de los emigrantes trabajando en Europa y los EE.UU. Banco Solidario estuvo en cierta época contemplando un modelo interesante, que consistía en utilizar el exceso de capacidad de transmisión y de conmutación de su red interna privada de alta velocidad, junto con algún socio local, para proveer servicios de acceso y otros a clientes y no-clientes en las ciudades y comunidades del país. El modelo comprendía las siguientes características: •

servicio nacional y de larga distancia, que podría ser relacionado a sus actividades comerciales bancarias o no,



acceso al Internet y a comunicaciones de correo electrónico, incluyendo capacitación en uso de la Internet,



capacitación en el uso de computadoras y diversos software,



diversos servicios de gobierno, incluyendo solicitudes y entrega de certificados de nacimiento y matrimonio, tarjetas de identidad, pasaportes, licencias de manejo, etc.



acceso a ciertos servicios de salud,



comercio electrónico para apoyar a micro-empresas locales, incluyendo el establecimiento de páginas Internet, hospedaje Internet, suministro de crédito, adquisiciones, transacciones bancarias y otras, etc.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

La idea era de suministrar todos estos servicios a la población entera en forma comercial, por el costo marginal de poner a disposición y mantener instalaciones no bancarias en la red privada del banco. Las sinergias entre los servicios de comunicación y financieros en este caso representan un modelo convincente de expansión del acceso a las TICs a segmentos enteros de la población que no lo tienen todavía. Las ventajas de tales arreglos son como sigue: •

el banco tiene el auto-incentivo de mantener una red de servicio de alta calidad para sus propias operaciones bancarias,



existen sinergias naturales entre el negocio primario del banco y los servicios no bancarios que se proveerán por medio de la misma red. Un área obvia de convergencia es el apoyo a micro-empresas a las cuales el banco desea proveer crédito,



la posibilidad para los emigrantes y sus familias y amigos de realizar diversas operaciones bancarias y de comunicaciones en un mismo lugar,



los costos de proveer servicios no bancarios por medio de la red privada del banco son mínimos,



las sinergias entre los servicios bancarios y no-bancarios son de beneficio a la vez para el banco y para sus clientes. Para el banco, la red crea indirectamente más negocio bancario y relacionado a actividades bancarias. para el cliente, la red provee una gama completa de servicios bancarios, de comunicación, de apoyo a pequeñas empresas, de gobierno e incluso de salud, todos en el mismo lugar,



se crean empleos en el sector de las TICs, y los medios e incentivos para el suministro de capacitación en el uso de las TICs para comercio.

No se sabe por qué el proyecto no se concreto.

VII.4.4 Mercadotecnia Una mercadotecnia concentrada es particularmente importante par los pequeños emprendimientos locales comerciales. En Brasil, Ruralfone ha utilizado técnicas de mercadotecnia muy orientadas a la comunidad, como las ventas puerta-a-puerta. Ruralfone da seguimiento sistemático a sus clientes nuevos y existentes, establece buenas relaciones con los gobiernos locales, y patrocina y participa en eventos locales. Este enfoque es mucho más fácil de adoptar cuando la empresa es ubicada en la comunidad, el departamento o incluso la provincia, y cuando el personal es contratado localmente. En el proyecto piloto de telecomunicaciones rurales de Huarochiri en el Perú, una de las condiciones del préstamo de FITEL era que el emprendedor, Ruddy Valdivia, capacite su recién contratado personal local en servicio al cliente. Él decidió ofrecer estos cursos no solamente a su propio personal, sino también a clientes potenciales tales como restaurantes, hoteles, empresas de transporte, etc. Razonó que si estas empresas locales podrían expandir sus propios negocios gracias a un mejor servicio al cliente, estarían más propensos a utilizar más de sus servicios de telecomunicaciones. El proyecto fue inaugurado en junio de 2006, pero parece que esta estrategia ya está dando fruto.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

VII. Prácticas de administración En Brasil, el plan de negocios de Ruralfone se basa en la contratación de personal local para administrar y dirigir las operaciones. Ruralfone empleó algunos extranjeros para ayudar a lanzar las operaciones en Quijadá, pero no les pagó compensación de expatriados. Las decisiones las toma el personal local. Esto es también el caso en el sistema de información agricultural de Chancay-Huaral, Perú. La Junta de Usuarios del Distrito de Riego de Chancay ha iniciado y parcialmente financiado, y es ahora responsable de operar y administrar la red y sus instalaciones. En Bolivia, similares proyectos cooperativos se manejan de la misma manera. Una política muy importante a la vez en proyectos de tipo comercial y cooperativo es de dar a los jóvenes de la comunidad responsabilidades diarias de gerencia, administración, operación y mantenimiento de la red. En el proyecto Chancay-Huaral, cerca de 200 jóvenes del valle han sido capacitados para administrar, operar y mantener el sistema, para diseñar y mantener páginas Internet, y para ayudar y enseñar a usuarios de todas edades. Muchos de estos jóvenes previamente no tenían empleo, o trabajaban en los campos para ayudar a sus padres. Como resultado de la capacitación que recibieron en el marco del proyecto, muchos de ellos han podido conseguir trabajo fuera del proyecto, e incluso fuera del valle.

VII.4.8 Acuerdos de asociación Una relación entre ONGs y el sector de las TICs puede ser de beneficio mutuo. Las ONGs necesitan generalmente comunicaciones asequibles, y ven las TICs como un instrumento importante con el que pueden cumplir con su misión. Algunas hicieron del despliegue de TICs su actividad primera, por reconocer el valor crítico de recursos de información para otros objetivos de desarrollo. Las ONGs juegan un papel importante en reforzar la base general de conocimiento de las poblaciones indígenas y desfavorecidas, lo cual refuerza las iniciativas comunitarias de desarrollo al nivel local. Las TICs son un componente de mucho valor de esta misión. Las ONGs pueden contribuir indirectamente al financiamiento de las TICs apoyando a iniciativas de microfinanciamiento, y aplicando en sus propias actividades el mismo tipo de decisiones estratégicas de adquisiciones que los gobiernos aplican en las suyas. El IICD (International Institute for Communication and Development) es una ONG sin fines de lucro implicada en proyectos de TICs en Bolivia y Ecuador desde hace unos años. Se especializa en TICs como herramienta de desarrollo en educación, medio ambiente, buena gobernación, salud y sustento. Desarrolla y financia proyectos junto con socios locales y de los sectores público, privado y sin fines de lucro. El WRI (World Resources Institute) es un grupo global de reflexión, sin fines de lucro, que se dedica a mejorar la vida de la gente y a unir sociedades a través de vínculos físicos y digitales.

VII.4.7 Adquisiciones Prácticas innovadoras en adquisiciones han permitido ahorros significativos en las necesidades de inversión de capital durante las fases de diseño, implementación y operación de estos pequeños emprendimientos locales.

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Necesidades de capital: Ruralfone, el operador regional del estado de Ceará en Brasil, decidió utilizar una tecnología común para la implementación de su red. Eligió la tecnología GSM, ampliamente disponible en el país. Ya que la mayoría de su equipamiento es fabricado en Brasil, Ruralfone ha podido reducir derechos de importación que de otro modo pueden agregar mucho a los gastos de capital. Esta elección también se incorporó en el modelo de empresa de Ruralfone, que requiere que sus clientes compren sus propios teléfonos. De este modo, el operador no tiene que almacenar, vender o mantener teléfonos, lo cual es un aspecto del negocio de los operadores donde las márgenes de beneficio son generalmente mínimas o inexistentes. Subcontratación y agregación de la demanda: son modalidades de adquisiciones que pueden ser particularmente eficaces en la planificación, el diseño, la instalación y la operación de pequeñas empresas orientadas a la comunidad. Muchas tareas que son complicadas y riesgosas se pueden subcontratar. Un buen ejemplo de una empresa exitosa que provee subcontratación y agregación de la demanda es OmniGlobe Networks. Este tipo de empresa puede ofrecer equipamiento, diseño, conectividad al Internet y apoyo continuo a precios inferiores a los que una pequeña empresa o cooperativa podría por si sola. Las pequeñas empresas simplemente no operan con volúmenes suficientemente grandes. Tener el apoyo de un integrador de sistemas o de una empresa de subcontratación externa puede facilitar los trámites jurídicos y administrativos, tales como obtención de licencias de operación o de espectro y acuerdos de interconexión. Subcontratar reduce los riesgos financieros para los pequeños operadores, proveedores de servicios y emprendedores. Franquicias: se trata de una variante de la subcontratación externa, que se está poniendo a prueba en Guatemala en el marco del proyecto “Iniciativa de última milla” (LMI por sus siglas en inglés) patrocinado por USAID. En este proyecto, redes basadas en pre-ViMAX se están desplegando en cinco ubicaciones pilotos. Cada ubicación tiene una población de menos de 60.000 habitantes y al menos 7.000 clientes potenciales, incluyendo individuos, empresas e instituciones públicas tales como escuelas. Unitel/Metrovia es un operador de franquicia que planifica, diseña, instala y luego opera y mantiene la red. También provee las plataformas de gestión y facturación para cada una de las redes locales, incluyendo suministro al cliente, facturación, pre-pago, relaciones con los bancos para pagos electrónicos, y gestión de redes. El franquiciador es Planeta en Línea, una organización guatemalteca sin fines de lucro que promueve las TICs para el desarrollo en zonas rurales del país. AGEXPRONT, la liga nacional de exportadores, respalda la iniciativa. La franquicia, sin embargo, es exitosa solamente en ciertas circunstancias. Francisco Proenza señalo que desarrollar un modelo viable de franquicia para el sector de las TICs en Latinoamérica es difícil. Esto es particularmente cierto en el caso de los telecentros, que funcionan muchas veces a duras penas, con mínimos costos y mínimo ingreso, lo cual no deja mucho para pagar el franquiciador85. Proenza da el ejemplo de la iniciativa de la Asociación Infocentros, una organización sin fines de lucro establecida por el gobierno de El Salvador financiada por un préstamo del Gobierno de diez años y sin intereses. La Asociación Infocentros ha establecido cerca de 50 Infocentros, y planeaba vender 40 de ellos como franquicias por casi

85

“Tecnologías de Información y Comunicación al Servicio de la competitividad y la Integración Sudamericana; Plan de Acción”, Documento de Trabajo preparado para la iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (IIRSA), Volumen II, Informe Principal, Banco Interamericano de Desarrollo, Diciembre 2003.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

80.000 US$ cada uno. Para finales de 2002, solamente pudo vender 2 (los más rentables) por el precio completo. El resto tuvo que ser rematado a precios muy por debajo del valor deseado. La diferencia principal entre el LMI y los desafortunados casos de telecentros descriptos por Proenza se encuentra en el alcance del proyecto. Unitel/Metrovia es un operador con significativos recursos, conocimientos y experiencia. Tiene la capacidad de construir y operar redes viables y de pagar los cargos de franquicia. Tal no es el caso de los telecentros privados y comercialmente administrados, que son en general emprendimientos individuales o familiares. Adquisiciones del gobierno: típicamente, hay toda una variedad de departamentos y agencias del gobierno, incluidos los servicios de educación, salud y públicos, que se ocupan de asignar fondos para telecomunicaciones, redes de datos, proyectos de gobierno en línea e iniciativas de servicios que usan las TICs. Estos proyectos, al ser diseñados e implementados, representan una oportunidad clave para los emprendedores e inversores del sector privado para apalancar las adquisiciones de redes y equipamientos públicos con iniciativas de mercado más amplias. Asociaciones y coordinación intra-gubernamentales pueden también realzar el atractivo de mercado de las inversiones en el sector de las TICs, agregando la demanda del sector público. Estas asociaciones coordinadas ayudan a evitar los traslapes y la duplicación de actividades y gastos, las cuales son comunes en los programas públicos con coordinación pobre. Esto es particularmente cierto para los proyectos que requieren una coordinación entre agencias y oficinas de gobierno nacional, provincial y local. El establecimiento de instalaciones de redes compartidas, de sistemas estandarizados de contabilidad y de enlaces internos y externos de teléfono puede traer retribuciones inmediatas en términos de eficacia y de responsabilidad. El éxito de los proyectos de IICD de conectividad satelital compartida en 11 comunidades en Bolivia depende en parte de la participación de los gobiernos municipales interesados.

VII.4.9

¾

Recomendaciones: prácticas de negocios, comerciales, de entrega de servicios, y asociaciones innovadoras

los responsables de las políticas y los administradores de fondos de acceso universal deberían: •

animar, y donde sea indicado, ayudar a los emprendedores locales a adoptar prácticas innovadoras de negocios, administración, mercadotecnia, entrega de servicios y adquisiciones en sus proyectos de acceso universal. Los casos y proyectos pilotos descritos en este Informe pueden servir de ejemplos que se pueden replicar o adaptar a circunstancias particulares. Los administradores de fondos de acceso universal deberían desarrollar programas de difusión de información sobre dichas prácticas.



Asegurar que las agencias de adquisiciones del gobierno entienden el impacto que sus adquis-iciones pueden tener sobre el surgimiento y la expansión de la competencia en mercados tan diversos como los de servicios y equipamiento de telefonía, equipamiento y software para computadoras, y servicios de apoyo técnico. El desarrollo de contenido de servicio público, como páginas Internet, materiales audiovisuales para capacitación y software educativos debería vincularse a la mejora de las empresas nacionales y al empleo en estos campos. Esto podría realizarse, por ejemplo, a través de subcontratación externa enfocada, en vez de desarrollo en las propias oficinas. Las reglas de adquisiciones del gobierno deberían modificarse en consecuencia.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

¾

Regulatel debería: •

VII.5

crear un almacén de tales prácticas innovadoras comerciales, administrativas, de mercadotecnia, entrega de servicios y adquisiciones para proyectos de acceso universal.

Políticas regulatorias y estrategias para el acceso universal

VII.7.1 Introducción Los reguladores y administradores de fondos han llegado a reconocer la importancia de adaptar las disposiciones regulatorias a la medida para lograr los objetivos de acceso universal en zonas rurales, remotas y con poco servicio. Esto incluye la políticas relativas al uso de frecuencias, la VoIP, las tarifas y la interconexión, la especificación de criterios y estándares de calidad de servicios, las licencias y la compartición de instalaciones e infraestructura. VII.7.2 Políticas de uso del espectro: incentivar el desarrollo de tecnologías exentas de licencias Se ha estimado que más del 70 % de la población en países en desarrollo nunca será servida por tecnologías alámbricas de banda ancha, tales como cable modem, DSL o comunicaciones sobre líneas eléctricas86. Las nuevas tecnologías y aplicaciones han aumentado drásticamente la demanda por espectro en los últimos años. Los servicios de celular móvil, cuyos números globales de abonados sobrepasan ahora los del fijo, se citan a menudo como un ejemplo de este fenómeno87. La UIT reportó que se le ha notificado más asignaciones de frecuencias en los diez últimos años que durante todo el período anterior desde los inicios de la radio88. La escasez de espectro, en particular en la deseable banda de 350 a 6,000 MHz, se está volviendo más severa. Esto ocurre pese al hecho de que el espectro usable es hoy día 5.000 veces más ancho que al principio de la era de la radio a finales de los años 2089. La necesidad de más espectro y computarización está llevando al desarrollo de nuevas maneras de transmitir y recibir señales en el aire, y de administrar el espectro de radio frecuencias. Las maneras más inmediatas son de asignar un monto creciente de espectro de uso libre, de reconocer el potencial de las nuevas tecnologías inalámbricas, y de promover la innovación en todas las aplicaciones inalámbricas, en particular para el acceso universal. Algunos observadores han sugerido que se deberían revisar los modos tradicionales de administrar el espectro, asignándolo a uno o varios usuarios particulares y controlándolo por bloques de frecuencia (mando y control). Entre ellos, Kevin Werbach de la “New America Foundation” ha sugerido que, además del tradicional período de exclusividad, un régimen revisado debería incluir las siguientes opciones de uso del espectro: i) dedicado de uso libre

86

Véase “Global Broadband Satellite Intrastructure (GBSI)” de la Organización Internacional de Telecomunicaciones por Satélite (ITSO por sus siglas en inglés).

87

El número total de abonados al cellular en el mundo entero se acerca a los 2.000 millones.

88

Lie Eric, Backrgound Paper: Radio Sepectum Management for a Converging World, Workshop on Radio Spectrum Management for a Converging World, UIT, Ginebra, 16-18 de febrero de 2004.

89

Werbach, Kevin, Radio RevolutionL The Becominf of the Age of Unlicensed Wireless, New America Foundation.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

licencia, ii) compartido de uso libre, y iii) oportunista de uso libre90. El espectro dedicado de uso libre ya existe, y ha sido asignado primeramente a las bandas 2,4 y 5,0 GHz. Sin embargo, los teléfonos WiFi e inalámbricos que operan en ambas bandas como aparatos de uso libre están sujetos a ciertas condiciones, tales como limites de potencia de salida, reglas comunas de protocolo y etiqueta, límites geográficos y otros. Por ejemplo, las reglas pueden estipular que los aparatos deben usarse solamente en interiores. No todos los responsables de políticas y reguladores están deseosos de ofrecer frecuencias para usos libres. Además de las preocupaciones en cuanto a abuso potencial y uso descontrolado del espectro que pueden llevar a congestión, pueden sentirse reacios a perder un buen generador de ingresos. Otros al contrario ven los beneficios potenciales para la industria de la comunicaciones y los ciudadanos, a través del mercado de masa que podría ser creado por el desarrollo y la producción de aparatos de uso libre y de estándares abiertos. Entre los países de Regulatel, solamente El Salvador tiene una política de espectro de uso libre. Otros se encuentran revisando estas políticas a la luz de los nuevos avances tecnológicos. Los beneficios industriales que promueven el desarrollo y el uso de aparatos de uso libre pueden ser inferiores en algunos países latinoaméricanos a lo que son en Europa o los EE.UU. e incluso Brasil, países que tienen mayor capacidad para producir estos aparatos. Sin embargo, los responsables de políticas y reguladores latinoamericanos deberían reconocer el potencial de esta tecnología para proveer un acceso local de banda ancha más barato y más disponible. Las políticas y regulaciones sobre el uso del espectro de uso libre debería entonces basarse en las evoluciones en esta materia en los EE.UU. Canadá y Europa, y al mismo tiempo asegurar que la entrada de los equipamientos de radio no se encuentra dificultada, siempre y cuando esta misma clase de equipamientos haya sido aprobada ya en los EE.UU. y Europa.

VII. 5.3. Voz sobre Protocolo Internet (VoIP) Gracias a los avances en las tecnologías de conmutación por paquetes, es ahora posible proveer servicios de voz de buena calidad por medio de la Voz sobre Protocolo Internet o VoIP. Esta tecnología presenta una alternativa particularmente atractiva a las llamadas internacionales o de larga distancia, donde los precios en las tradicionales redes telefónicas públicas conmutadas (PSTN) siguen siendo altos y donde el Internet de alta velocidad se está haciendo cada vez más disponible. La VoIP presenta también oportunidades a los proveedores de servicios de ofrecer servicios de voz a precios mucho más baratos que los de las tradicionales redes PSTN. Skype91, el proveedor mundial líder de VoIP, fue fundada en abril de 2003. Ofrece llamadas de computadora a computadora en cualquier parte del mundo, y de computadora a teléfono (servicio SkypeOut) a precios tan bajos como 0.017 Euros por minuto (0.022 US$) en cualquier parte de los EE.UU. y la mayor parte de Europa occidental. Los precios hacía ciertos países de Latinoamérica son más caros, dado que una llamada vía PSTN todavía requiere una interconexión local. Skype se jacta de los más de 130 millones de descargas en el mundo entero de su software operativo gratuito, y de 80 millones de usuarios (250.000 nuevos usuarios por día).

90

Werbach, Kevin, Radio RevolutionL The Becominf of the Age of Unlicensed Wireless, New America Foundation.

91

www.skype.com.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Otra nueva empresa de VoIP, Vonage92, ofrece varios elementos adicionales por los cuales las empresas comunes de teléfono habitualmente cobran más. Vonage, según se reporta, ya tiene 1.6 millón de clientes en los EE.UU., y ofrece un plan de llamadas ilimitadas en todos los Estados Unidos y Canadá por 25 US$ por mes. Los precios de las llamadas fuera de los EE.UU. y Canadá son muy competitivos. Como elemento extra, Vonage ofrece a sus clientes un número virtual estadounidense, canadiense, mexicano o inglés por 5 US$ adicionales por mes. Por ejemplo, un pequeño hotel o una agencia de viajes familiar en el Perú que se suscribe al servicio de Vonage puede elegir un número local en Miami, permitiendo a sus clientes americanos contactarlos con una simple llamada nacional o local. Vonage suministra el teléfono IP y el router gratuitamente, y el abonado lo puede instalar con toda facilidad. Vonage tiene un teléfono WiFi que permite a sus clientes llamar de cualquier sitio de donde puedan conectarse a la Internet mediante un punto de contacto (hotspot) WiFi. El tráfico internacional vía VoIP crece rápidamente. Telegeography estima que en 2003, hubo 24.000 millones de minutes de tráfico internacional vía VoIP, lo que representa el 12 % de todo el tráfico internacional de voz (VoIP), comparando con el 10 % en 2002 y el 6 % en 2001. El rápidamente creciente mercado de la VoIP se ha vuelto un desafío serio para los operadores incumbentes de telefonía y las autoridades de regulación en la región latinoamericana. Las respuestas han variado grandemente. Las alternativas VoIP recortan directamente los jugosos ingresos de tráfico internacional y de larga distancia (al mismo tiempo que estimulan la demanda por dichas llamadas), incluyendo los cargos por llamada saliente y los cargos por terminación. Por esta razón, muchos operadores bien establecidos se han opuesto vigorosamente a las autorizaciones para aplicaciones públicas y privadas de VoIP en todas sus formas, y algunos reguladores y responsables de políticas los han apoyado. En Panamá, las llamadas vía VoIP deben pagar un impuesto adicional del 12 %, y los cafés Internet son sujetos a grandes multas si permiten a los usuarios utilizar aplicaciones de VoIP. En el pasado, México y Colombia han emitido estrictas prohibiciones en contra de los servicios de VoIP93. En Colombia, solamente los operadores que han pagado más de 150 millones de US$ pueden ofrecer servicios de larga distancia vía VoIP. En todos los países de Regulatel menos Chile, donde actualmente se está estudiando, la VoIP se considera una tecnología para proveer servicios de voz, y no un servicio en si mismo. Por lo tanto, y dado que las regulaciones son por lo general tecnológicamente neutras, la VoIP es tratada de la misma manera que la telefonía pública, es decir que no hay rendición de cuentas por las diferentes formas (computadora a computadora, computadora a teléfono, y teléfono a teléfono). En Brasil, por ejemplo, la VoIP de computadora a computadora no es regulada, pero para otras formas el operador debe obtener una licencia. Cuba está considerando permitir la VoIP en redes privadas y grupos cerrados de usuarios. Otros países tienen requisitos específicos de autorización para los cafés Internet y otros tipos de usos. Las justificaciones para esas restricciones incluyen a veces el argumento de que los servicios de VoIP no contribuyen de forma equitativa al desarrollo nacional y a las obligaciones de servicio universal, y que algunos de los ingresos que desvían podrían utilizarse para financiar la expansión del acceso. Sin embargo, las ventajas tecnológicas y económicas de la VoIP ofrecen también 92

www.vonage.com.

93

Charny, Ben: “VoIP smuggled into Latin América”, CNET News, 3 de agosto de 2004.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

interesantes oportu-nidades de apoyar estos mismos objetivos de acceso universal en forma directa. Los telecentros públicos y cafés Internet que permiten el uso barato de servicios de VoIP mediante sus sistemas pueden proveer una opción esencial para los usuarios públicos que de otro modo no podrían costear llamadas internacionales. Si los servicios de VoIP son integrados con iniciativas de desarrollo de redes rurales como BWA o banda ancha satelital, al incluir el acceso al Internet e incluso la conectividad de banda ancha, el punto de equilibrio se vuelve mucho más alcanzable. En efecto, el servicio de telefonía de voz, sea por llamadas locales o de larga distancia, puede proveerse por red de conmutación de paquetes por un costo adicional muy bajo. Los ingresos de cargos de llamadas perdidas en beneficio de VoIP pueden de hecho volverse ahorros de costo para los usuarios y los proveedores de servicio local, suprimiendo muchas capas de subsidios cruzados y burocracia en el proceso de acceso universal. En Perú, uno de los factores que han contribuido al éxito de las casi 30.000 cabinas públicas ha sido la VoIP que ofrecen a sus usuarios. Se estima que uno de cada tras usuarios de las cabinas la utiliza. Desde esta perspectiva, parece existir poca justificación para mantener restricciones significativas a los servicios de VoIP, en particular en el contexto del desarrollo del acceso rural. La VoIP podría abrir muchos mercados remotos de ambos voz de datos de manera económica. Como mínimo, los reguladores deberían monitorear y estudiar este fenómeno e incluir indicadores de uso, costos e ingresos en sus análisis de mercado y de política, al diseñar nuevos programas de acceso universal. VII.5.4

Licencias

Requisitos gravosos de licencias, como fuertes tasas de impuestos, constituyen serias barreras a la inversión. Especialmente para los pequeños inversores que los responsables de políticas, regulares y administradores de fondos quisieran convencer de construir redes en zonas rurales y sin servicio. Ruralfone, un inversor norteamericano sin vínculos particulares con Brasil, fue atraído por la idea de invertir en el estado de Ceará en Brasil al menos en porte por la facilidad de conseguir una licencia. Se requería poco papeleo y el costo de la licencia para telefonía fija en el estado de Ceará entero, con sus 7.4 millones de habitantes, era de tan sólo 4.100 US$. Gracias a un entorno regulatorio favorable, Ruralfone pudo firma acuerdos de interconexión con 20 operadores, incluyendo el incumbente Telemar, en un espacio de seis meses. En Argentina, la Secretaría de Comunicaciones (y no el regulador) está a cargo de emitir las licencias de telecomunicaciones. La Secretaría otorga una licencia a virtualmente todo aquel que solicita una. La licencia permite a su titular proveer cualquier tipo de servicio de telecomunicaciones, fijo o móvil, nacional o internacional, sin o con uso de su infraestructura propia. Sin embargo, el licenciatario debe informar la Secretaría de cuáles servicios pretende proveer. La Secretaría debe otorgar la licencia en los 60 días de haber recibido la solicitud. Las licencias son válidas para todo el territorio nacional, y tecnológicamente neutras. Se otorgan por una duración ilimitada, y vienen con una serie de derechos y obligaciones, todas claramente descritas en las regulaciones94. Argentina tiene la cuarta tasa más alta de penetración fija más alta y la segunda tasa más alta de penetración móvil de los 19 países de Regulatel. Por otro lado, tiene la tasa de acceso al Internet de banda ancha más baja.

94

Marco Regulatorio de las Telecomunicaciones en la Argentina, Decreto 764/2000.

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En Guatemala, no hay requisitos de licencia. Quién quiere operar o proveer un servicio, básico u otro, sólo tiene que registrarse y obtener un certificado del regulador. El proceso es muy simple y no existe limitación numérica. En El Salvador también, es muy fácil obtener una licencia. Existen buenos ejemplos que demuestran los beneficios de tener un régimen liberal de licencias. Estos se merecen más atención por parte de los responsables de políticas y reguladores que están contemplando adaptar sus marcos regulatorios para promover el acceso universal. VII.5.5 Políticas de estándares y calidad de servicio Las regulaciones diseñadas para zonas con altos niveles de penetración o con imperativos industriales en mente pueden requerir que los operadores respeten ciertos niveles de estándares y de calidad de servicio. Para mantener la integridad de la red, es importante respectar muchos de estos estándares. Sin embargo, los responsables de políticas y reguladores deben determinar donde introducir más flexibilidad en cuanto a estos estándares, donde ello no causará daño a la red o donde el impacto será mínimo si estándares más estrictos son un impedimento à la inversión y al desarrollo de redes y servicios rurales. En Perú por ejemplo, las regulaciones actuales no permiten la instalación o el uso de equipos renovados, incluso si su funcionamiento puede garantizarse como tan bueno como el de un equipamiento nuevo. Asimismo, las regulaciones y condiciones de operación no toman en cuenta el hecho de que pueda ser imposible garantizar la misma calidad de servicio en zonas rurales que en zonas urbanas, incluso con equipamiento nuevo. Le puede tomar días a un técnico viajar a una zona muy remota del país para reparar un teléfono público averiado, aunque la falla no sea más que la falta de sol para recargar las celdas solares de alimentación. El riesgo de interferencia de aparatos de radio en ciertas bandas puede ser diferente en zonas rurales y en zonas urbanas más densamente pobladas.

VII.5.6 Regulaciones de tarifas e interconexión En 1999, el regulador peruano OSIPTEL introdujo regulaciones tarifarias adaptadas a las circunstancias especiales de los servicios rurales. Dichas regulaciones hoy día siguen vigentes. Permiten a los operadores rurales establecer tarifas entrantes y salientes siempre y cuando no sobrepasan un máximo, en ambas direcciones de llamadas entre abonados al servicio fijo (PSTN) y un teléfono rural público. El operador rural establece el precio de una llamada de y a los teléfonos públicos. El operador urbano recolecta y paga al operador rural una parte del monto por minuto recolectado. Este monto lo determina OSIPTEL. Para una llamada desde un teléfono urbano residencial, por ejemplo desde Lima, a un teléfono rural, el operador en Lima paga al operador rural un cargo de interconexión por minuto establecido por OSIPTEL. El precio de las llamadas entre teléfonos públicos en zonas urbanas y teléfonos públicos en zonas rurales no es regulado. Los operadores más pequeños se encuentran a veces en desventaja para negociar los convenios de interconexión con los incumbentes o los nuevos entrantes grandes. En Perú, le tomó 14 meses al operador rural Rural Telecom para llegar a un acuerdo con Telefónica, mientras le tomó solamente un mes a Telmex, un nuevo entrante grande. En Brasil, por otro lado, Ruralfone llegó a firmar 20 acuerdos de interconexión en menos de seis meses.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

OSIPTEL está actualmente revisando estas tarifas, porque los operadores de las zonas urbanas se han quejado de que no están suficientemente elevadas para cubrir sus costos. El número promedio de minutos entrantes y salientes por día en los 6.500 teléfonos públicos rurales subsidiados por FITEL es de 40. La Figura siguiente muestra que esta cifra varía de 20 minutos en las localidades más pequeñas a cerca de 83 minutos en las 386 localidades con 400 a 500 habitantes. OSIPTEL está estudiando condiciones regulatorias y otras más favorables para los operadores rurales. Esto incluye: i) revisar los cargos y acuerdos regulados de interconexión para asegurar que los precios reflejan los costos más altos de proveer servicio en zonas rurales, ii) implementar una política de cobrar poco o nada por licencia o uso de espectro en zonas rurales, con el fin de incentivar la inversión, iii) reducir las obligaciones de cobertura para operadores rurales, y iv) facilitar y acelerar el proceso de obtención de la licencia. Cuadro VII.3: Perú: tarifas máximas permitidas para comunicaciones entre teléfonos públicos rurales y abonados al teléfono fijo

Tarifa máxma permitida (por minuto, incluido el IVA)

Dirección de la llamada

De

A

Soles

US$

Local Teléfono público rural

Abonado al teléfono fijo

0.20

0.066

Abonado al teléfono fijo

Teléfono público rural

0.17

0.056

Teléfono público rural

Abonado al teléfono fijo

1.00

0.33

Abonado al teléfono fijo

Teléfono público rural

0.85

0.28

Larga Distancia

Andrew Dymond presenta el argumento fuerte y convincente de que tener cargos asimétricos de interconexión para las zonas rurales es de buena política nacional. El sugiere que tener cargos de terminación más altos para las llamadas originadas en zonas urbanas y terminadas en redes rurales se justifica, porque cuesta más construir, operar y mantener redes en las zonas rurales95. Estos cargos de terminación más altos podrían acompañarse de tarifas más altas. El nivel de tales cargos debería basarse en los costos. Dymond señala que un serio obstáculo a la implementación de cargos asímétricos es la falta de información adecuada sobre costos. El sugiere utilizar aproximaciones, como primer paso, que podrán luego ser refinadas a medida que los reguladores adquieren experiencia con las tasas asimétricas para las terminaciones y tarifas rurales.

95

Dymond cita un estudio de la UIT y otros para sugerir que una red fija rural cuesta, por abonado, 6 a 10 veces más que una red fija urbana. “Telecommunications Challenges in Developing Countries: Asymmetric Interconnection Charges for Rural Areas”, Documento de trabajo No.27 del Banco Mundial, 2004.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Dymond señala además que los cargos asimétricos de interconexión pueden tener un impacto significativo en la reducción de la brecha de acceso, y por consiguiente en las necesidades de subsidios por parte de los fondos de acceso universal. Regulatel debería iniciar un estudio exhaustivo y desarrollar políticas, lineamientos, metodologías de costos (que podrían incluir comparaciones), junto con modelos de regulación y convenios de interconexión para uso en aplicaciones rurales. Chile y Colombia ya tienen tasas asimétricas de interconexión para las llamadas a las redes rurales96 Figura VII. 7: Número promedio de minutos entrantes y salientes de tráfico diario en los 6.500 teléfonos públicos rurales de FITEL, por tamaño de localidad, en Perú

80 70 60 50 40 30 20 10 0

050 51 -1 00 10 115 0 15 120 0 20 125 0 25 130 0 30 135 0 35 140 0 40 150 0 50 11, 00 10 0 01 -5 50 ,0 00 01 -1 00 ,0 00

Minutos de tráfico entrante y saliente

90

Localidad por tamaño de población

VII.5.7 Compartir de instalaciones e infraestructuras Compartir las instalaciones como torres, ductos y pasarelas y otros equipos y recursos reduce los costos, en particular para los pequeños operadores. También tiene sentido desde un punto de vista de protección del medio ambiente y de estética. Los reguladores y administradores de fondos deberían incentivar y respaldar esta práctica.

96

Bjorn Wellenius: “Closing the Gap in Access to Rural Communications, Chile 1995-2002”, Documento de debate No. 430 del Banco Mundial, 2002, y la Resolución 463 de 2001 de CRT, “por medio de la cual se modifica el Título IV y Título V de la Resolución 087 de 1997 y se dicta otras disposiciones”.

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VII.5.8 Recomendaciones: políticas regulatorias y estrategias para el acceso universal ¾

¾

Los responsables de las políticas y los administradores de Fondos deberían: •

Revisar las políticas de uso del espectro relacionadas con el espectro de uso libre, especialmente en el caso de aplicaciones rurales para facilitar el despliegue de tecnologías que usen estas frecuencias para proyectos de acceso universal;



Eliminar restricciones o prohibiciones sobre aplicaciones y redes basadas en VoIP, y en su lugar incentivar su despliegue y uso como una manera barata de expandir el acceso asequible especialmente en aplicaciones en zonas rurales y sin servicio.



Adaptar reglas y regulaciones asimétricas referentes a servicios de telecomunicaciones suministrados en áreas rurales y no servidas, siguiendo los lineamientos indicados en el Recuadro VII.6 (reproducido a continuación);



Implementar un régimen de licencias simple y pro-competencia que incentive y facilite el establecimiento de operaciones pequeñas e independientes en comunidades rurales y zonas poco servidas, en particular donde los incumbentes pueden haber elegido no construir redes ni suministrar servicios. Los subsidios deberían, donde sea posible, estar disponibles para apoyar a tales operadores si es que tienen las capacidades técnica, de gestión y de operación para entregar servicios de telecomunicaciones de manera económica a sus comunidades. El apoyo no debería limitarse a los aspectos técnicos del proyecto, sino cubrir también sus aspectos de gestión, administración y comerciales.



Implementar y reforzar regulaciones con respecto al máximo plazo permitido en la firma de acuerdos de interconexión.



Introducir más flexibilidad en la calidad del servicio y otros estándares relativos a redes y servicios en áreas rurales y poco servidas donde los impactos son mínimos y donde unos estándares más estrictos son un impedimento para las inversiones y el desarrollo.



Introducir regulaciones y promover el compartir de infraestructuras e instalaciones, incluyendo el uso de derechos de paso no solamente entre operadores de telecomunicaciones, sino también con otros empresas y operadores de servicios públicos (transmisión y distribución de electricidad, empresas de distribución por tubería, ministerios de obras públicas, ferrocarriles, etc.).

Regulatel debería: •

Iniciar un estudio exhaustivo para determinar el impacto de las tasas y tarifas asimétricas de interconexión para los operadores rurales. Su objetivo sería desarrollar políticas, metodologías de costos (esto puede incluir comparaciones), lineamientos para los cargos y tarifas de terminación, junto con modelos de regulación y acuerdos de interconexión para uso en aplicaciones rurales. Regulatel debería desarrollar una base de datos de información de sus miembros, incluyendo tarifas, cosos, acuerdos de interconexión ara zonas rurales, etc.



Recopilar, analizar y mantener al día una base de datos de las políticas y regulación de acceso universal de sus miembros, incluyendo políticas sobre el uso del espectro (uso de frecuencias exentas de licencia; uso de la banda 450 MHz, etc.), VoIP, licencias, calidad del servicio y otros estándares para operadores rurales, y la compartición de infraestructura e instalaciones. El Anexo 7 de este Informe resume las disposiciones regulatorias relativas a estos factores, y podría servir como punto de partida para establecer la base de datos.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

192

Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

VII.6 Conclusión: estrategias innovadoras y mejores prácticas para el acceso universal Las cuatros áreas generales de estrategias innovadoras y mejores prácticas para los programas de acceso universal están resumidas en el Cuadro siguiente. Las próximas secciones muestran cómo esas estrategias y prácticas han sido aplicadas en los nuevos modelos y pilotos en Latinoamérica y otras partes.

Recuadro VII.6: Reglas y regulaciones asimétricas para proyectos de acceso universal

Los responsables de las políticas deberían considerar la creación de reglamentos y regulaciones para proyectos de acceso universal en las zonas rurales y poco servidas mejor adaptadas a las necesidades y circunstancias de los operadores rurales. A.

B.

C.

General •

Más flexibilidad en las obligaciones de cobertura a los operadores que proveen el servicio en zonas rurales



Reflejar las necesidades y particularidades de las zonas rurales y poco servidas en las asignaciones, condiciones de uso y cargos por uso del espectro. Por ejemplo, se debería tomar en cuenta que el potencial de interferencias en las zonas rurales puede ser diferente al de las zonas urbanas.



Asegurar un apoyo oportuno y eficaz del regulador a los pequeños operadores rurales en las negociaciones de interconexión.

Requisitos de calidad de servicio •

Permitir la instalación de equipamiento renovado, siempre y cuando se pueda garantizar una calidad de servicio aceptable.



Tomar en cuenta que no siempre se puede garantizar la misma calidad de servicio en las zonas rurales y las urbanas.

Tarifas y cargos de interconexión •

Los costos incrementales (costos comunes y de oportunidad) de las terminaciones rurales tienden a ser más altos que los de las terminaciones urbanas. Más tráfico tiende a fluir hacía las zonas rurales y poco servidas que en sentido contrario. Por lo tanto, los responsables de la políticas deberían implementar arreglos incluyendo una o una combinación de las siguientes soluciones: - un esquema especial de precios-tope que tome en cuenta estas asimetrías, - unos cargos de terminación más altos para las terminaciones rurales, - un plan el-que-llama-paga, con una regulación sobre las tarifas del operador de origen, para impedir que sean tan altos que desanimarían las llamadas a teléfonos rurales, - un plan que pemite a los operadores cobrar más por llamadas a un teléfono rural que por llamadas a un número local, pero con obligación de identificar esta llamadas mediante un prefijo especial similar a los de llamadas de larga distancia o a un teléfono celular. Esto asegurará que los que llaman saben que tienen que pagar más para hacer la llamada.

D.

Acceso dial-up al Internet •

Permitir y promover la implementación de una tarifa plana para los precios de la telefonía fija, si es que no existe ya.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

193

Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Table VII.4 Resumen del panorama de las estrategias innovadoras y mejores practices para los programas de acceso universal en Latinoamércia Estrategia innovadora, major práctica

Subcategorias

2a y 3a generación móvil

Acceso inalámbrico de banda ancha (BWA) incluyendo WiFi y WiMax

a. Tecnologías de transmission para el acceso y transporte local

b. Financiamiento

Puede usarse para ambas aplicacions fijas y móviles, aunque son menos efectivas con el móvil. Los precios de los equipos y terminales de usuario 2G han bajado drásticamente, en particular respecto de la GSM. Nuevos avances están extendiendo el rango de los sitios de celdas, reduciendo así los costos. Mucho interés en el desarrollo de tecnologías BWA; costos en baja, especialmente los de WiFi; alcance de la red dependiendo del tipo de terreno y de la fuerza de las señales autorizadas; disponibilidad de algunos sistemas sin línea de visión directa;

450 MHz

Ideal para aplicaciones rurales por los radii de celdas grandes; requiere frecuencias no siempre disponibles; la disponibilidad limitada de equipamientos y terminales de usuario (mayormente CDMA) significa que los precios aún están más altos que los de equipamientos GSM y CDMA operando en otras bandas de uso más común.

Satélites

Todavía la única solución de infraestructura factible en muchos lugares rurales y remotos; harmonización de estándares y regulaciones y agregación de la demanda pueden reducir los costos.

LMDS y MMDS Más recientes tecnologías inalámbricas (UWB, Antenas Inteligentes, Radios definidas por software, radios ágile y Cognitivas Tecnología alámbrica (Fibra, Cobre, Coax, PLC) b. Financiamiento

Estatuto, aplicabilidad, condiciones, características, etc.

Micro-crédito

Entre micro-crédito y capital riesgo

Tecnología más madura, menos económica.

Ejemplos de los pilotos descritos en el Capítulo VII y el Anexo 3

Ruralfone (Brasil) Valtron (Perú)

Sopuchuy (Bolivia) Huaral (Perú) OmniGlobe QINIQ (Nunavut)

Valtron (Perú)

Sopachuy (Bolivia) Teléfonos públicos en Perú, Chile, Colombia, Guatemala, etc. OmniGlobe QINIQ (Nunavut) ITSO’s GBSI initiative Digital Way (Perú)

Todavía en desarrollo.

Solamente PLC es una nueva tecnólogia todavía en desarrollo, y aún tiene que demostrar su viabilidad comercial. Requisitos de créditos para individuos y micro-empresas. Los avances tecnológicos y en entrega de servicios están facilitando la entrada de pequeños operadores y proveedores para quienes el micro-crédito no es suficiente, pero que no tienen el tamaño o los requisitos para obtener préstamos tradicionales. Estos operadores necesitan préstamos adaptados a su tamaño muy pequeño. 194

Endesa (Chile) Chalequeros (Bolivia) Grameen

Enablis

Table VII.4 Resumen del panorama de las estrategias innovadoras y mejores practices para los programas de acceso universal en Latinoamércia Estrategia innovadora, major práctica

Subcategorias Donantes y prestamistas extrangeros, garantías sobre préstamos, financiamiento por el vendedor, COT, bancos de exportación y agencias de créditos Fondos de acceso universal

c. Convenios de empresas, negocios, de entrega de servicios y de asociación

Métodos más tradicionales de financiamiento, que se pueden combiner con más nuevas e innovadoras.

Telecentros y otros proyectos que apoyan no solamente a objetivos de comunicación, sino también a otros objetivos sociales y económicos del país y de la comunidad.

Entrega de servicios, oferta de servicios, mercadotecnía

Debe ser adaptado a la localidad, comunidad, zona o región servida. Los operados y proveedores pequeños pueden adaptar más facilmente sus ofertas y entrega de servicios a las necesidades específicas de la comunidad y zona que sirven. ‘Requiere un buen conocimiento de la comunidad, y exhaustos estudios de mercado.

Arreglos de asociación

Adquisiciones

Ejemplos de los pilotos descritos en el Capítulo VII y el Anexo 3

Valtron (Perú) Ruralfone (Brasil) Televias Puyhuan (Perú)

Sobsidios conjutamente con otros métodos de financiamiento.

Innovaciones en las practices de empresas y de negoocios

Prácticas de gestión

c. Convenios de empresas, negocios, de entrega de servicios y de asociación

Estatuto, aplicabilidad, condiciones, características, etc.

Emplear y habilitar a habitantes de la comunidad y de la región siendo servidas puede resultar muy valioso a largo plazo.

Los socios locales son importantes para iniciar, financiar, operar, administrar los proyectos basados en la comunidad, y asegurar su sostenibilidad. Prácticas innovadoras adaptadas a la circunstancias locales pueden reducer de manera significativa los costos de construcción y de operactión. Esto puede incluire tecnología tradicional y comprobada, equipo fabricado localmente, diseño subcontratado, capacidad de alquilar líneas, apoyo de servicio al cliente y mantenimiento. Las adquisiciones pueden involucrar la agregación de la demanda por servicioes de operadores rurales, en particular por parte de varias agencias e instituciones gubernamentales en la comunidad y la región. area.

195

LINCOS (Rep. Dominicana, Costa Rica) QINIQ (Canadá) Teleház (Hungría) CASI and CASIL (Uruguay) JCCE (Cuba) Puntos de Acceso (Venezuela) Valtron (Perú) Huaral (Perú) Ruralfone (Brasil) OmniGlobe model Chancay – Huaral (Perú) Ruralfone (Brasil) Valtron (Perú) OmniGlobe model QINIQ (Canadá) Televias Puyhuan (Perú) ticbolivia’s ICT for development initiative QINIQ (Canadá)

Ruralfone (Brasil) OmniGlobe model Valtron (Perú)

Table VII.4 Resumen del panorama de las estrategias innovadoras y mejores practices para los programas de acceso universal en Latinoamércia Estrategia innovadora, major práctica

d. politícas y estrategias regulatorias

Subcategorias Radio comunitaria y radiodifusión basada en la Internet Políticas de uso del espectro VoIP Licencias Tarifas e Interconnexión Compartir infraestructura e instalaciones

En el caso de la radio, las prácticas en adquisiciones pueden adaptarse a las necesidades de la comunidad. Despliegue a bajo costo de radiodifusión radio e Internet.

Ejemplos de los pilotos descritos en el Capítulo VII y el Anexo 3 CEMINA (Brasil) LINCOS telecenters (Rep. Dominicana)

Políticas y disposiciones regulatorias para aplicación en zonas rurales pueden tener un impacto significante sobre las operaciones rurales y reducir el monto de subsidios necesarios. Sin embargo, estas políticas deben desarrollarse, implementarse y hacerse aplicar con cautela.

Perú, Chile, Colombia respecto de la interconexión y tarifas para aplicaciones rurales; Honduras para VoIP; El Salvador par uso libre de espectro

Estatuto, aplicabilidad, condiciones, características, etc.

196

VII.7

Nuevos modelos y pilotos para el acceso universal

VII.7.1

Introducción

La investigación realizada para este Informe ha dado a conocer varios modelos y pilotos bien adaptados y prometedores en varios países de Regulatel y otros, que están aplicando las innovaciones técnicas, financieras, comerciales, de entrega de servicios y de convenios de asociación presentados anteriormente. Estos modelos se presentan aquí, pero se describen con más detalle con respecto a las redes y tecnologías utilizadas, los servicios ofrecidos, los aspectos financieros, el plan de negocios, las prácticas de gestión y administración, y los aspectos regulatorios en el Anexo 3.

VII.7.2

Cooperativa comunitaria de telecomunicaciones: sistema de información agraria (SIA) en el valle de Chancay-Huaral, Perú

Se trata de una red iniciada y operada por la comunidad que conecta 14 telecentros en este fértil valle de 22.000 hectáreas al norte de Lima. La red sirve a los 6.000 agricultores miembros de la Junta de usuarios del Distrito de Riego de Chancay-Huaral que iniciaron y financiaron parcialmente el proyecto. Su propósito es de dar a estos agricultores acceso al mercado y a otra información como los precios actuales por sus proyectos, el precio de fertilizantes y otros “aportes”, las previsiones del tiempo, las leyes y regulaciones actuales sobre el sector agrícola, y otra información relevante como las actividades de la Junta. Además, la red proporciona acceso al Internet a los 18.000 niños escolares, profesores y administradores de las 64 escuelas del valle. La red usa económicos enlaces WiFi punto-a-punto que conectan los telecentros instalados en los locales de los comités de agricultores. El sistema de comunicaciones es basado en la VoIP. El enlace más largo es de 20 km. El costo de capital, incluidos las 62 computadoras instadadas en los 14 telecentros y la red de telecomunicaciones fue de 166.000 US$. El proyecto recibió además fondos de FITEL, el fondo de acceso universal, y del Ministerio de Agricultura. Hasta ahora, los beneficios económicos y sociales han sido el aumento de la eficacia de la comunidad agricultora a través del acceso a información actual sobre cosechas, precios de aportes como fertilizantes y semillas, y precios actuales del mercado en Lima para sus productos, la capacitación de 200 jóvenes en informática y puesta en red, y el acceso al Internet en las escuelas del valle.

VII.7.3 Operador comunitario de telecomunicaciones: sistema de información campesina– indígena de ACLO/IICD en Sopachuy, Bolivia Este proyecto, al igual que el de Chancay–Huaral, tiene como principal objetivo facilitar a los agricultores y sus asociaciones el acceso a una información importantes (precios, clientes para sus productos, políticas comerciales, y preferencias y tendencias del consumidor) a través del Internet. La red se basa en una topología de red WiFi en malla tecnológicamente innovadora y consiste en sólo tres estaciones base que pueden servir 100 usuarios cada una, en un rango de 2-3 km, proveyendo así cobertura a los 1.500 habitantes del pueblo. Los transmisor/receptor/direccionador (cajas de malla) requieren potencia de 4 vatios y son alimentadas por conversor AC/DC conectado a

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

la red local de electricidad o por baterías. El equipo en los locales del cliente consiste en una antena (generalmente exterior) y un MODEM, que puede ser un cable Ethernet conectado a una computadora, teléfono IP, o teléfono “soft”97. La red puede controlarse local o mundialmente desde uno de los centros de control del proveedor (LocustWorld). La red local es conectada al mundo exterior vía un enlace VSAT. Cada transmisor/receptor/direccionador cuesta 500 UUS$ (incluyendo un año de mantenimiento y apoyo de seguridad), y el sistema completo, incluida su instalación, cuesta menos de 7.500 US$. Figure VII.8: Acceso con red WiFi y transporte WiFi

Los costos operativos del sistema se estiman a 900-1.000 US$ por mes (400 $ por el enlace satelital y 500-600 $ por los otros costos de operación, administración y personal). La viabilidad financiera depende, al menos inicialmente, de tres o cuatros socios (gobierno municipal, asociaciones económicas tales como productores agrícolas, instituciones de micro-credito, escuelas, iglesias, NOGs, policia y seguridad públicas, instituciones gubernamentales e incluso algunos individuos privados, que puedan pagar de 250 a 300 US$ cada mes para sostenerlo. VII. 7.4

Empresa regional de telecomunicaciones iniciada y operada en forma privada: el proyecto piloto Televisa en la provincia Huarochiri, Perú

Uno de los más innovadores proyectos diseñados para expandir la red pública de telecomunicaciones en zonas de muy bajos ingresos es el proyecto de telecomunicaciones rurales de la pequeña provincia montañosa de Huarochiri, Perú, al este de Lima. La provincia tiene 60.000 km2, 60.000 habitantes, 4 valles con río, y cerros de hasta 5.000 metros. Su economía es mayormente agrícola, pero tiene también actividades mineras y de producción de electricidad.

97

Software de telefonía basado en la computadora.

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El proyecto, oficialmente inaugurado el 21 de junio de 2006, rompe con el tradicional enfoque arriba hacía abajo de identificar e implementar proyectos subsidiados de acceso universal. Antes de su implementación, había 2.432 líneas fijas (o sea una penetración del 4,1 %) ubicadas en 7 de las 796 localidades, y 179 teléfonos públicos instalados en 40 de las 796 localidades. El servicio era considerado inadecuado y los operadores existentes no tenían incentivos para expandir y mejorar el limitado servicio que proveían. Las autoridades locales pidieron a un emprendedor local, Ruddy Valdivia, evaluar la demanda reprimida en la provincia, y él concluyó que era comercialmente rentable establecer una pequeña empresa de telecomunicaciones para proveer una oferta completa de servicios de telecomunicaciones incluyendo fijo y móvil residencial y público, acceso al Internet y televisión por cable en toda la provincia. Las redes fijas y móvil de telefonía fueron construidas con la tecnología CDMA 2000 1x (2G) operando en la banda de 450 MHz para el fijo y 800 MHz para el móvil. Los servicios de teléfono público y de acceso al Internet ofrecidos por la nueva empresa, Televías Huarochiri, también se proveen por medio de esas redes. El costo del sistema entero es de menos de 1.5 millón de US$, de los cuales la quinta parte fue aportada por FITEL. Los costos anuales estimados son de 600.000 US$. Los ingresos se derivan de las suscripciones de los clientes, de circuitos alquilados, venta de equipos y cargos por terminación. Se cobra un cargo por uso ilimitado del teléfono local de 50 soles por mes (15.50 US$). El plan de negocios prevé un flujo de caja positivo para Televías Huarochiri en su segundo año de operación. Una característica importante de este tipo de proyecto a escala regional y comunitaria es su capacidad de satisfacer las necesidades específicas de la población local. La siguiente iniciativa de Ruddy Valdivia es ilustrativa de ello. La nueva empresa tenía la obligación, como condición para recibir un financiamiento de FITEL, de capacitar su personal en atención al cliente. Valdivia no se limitó a ello. Invitó también su a clientes potenciales tales como restaurantes, hoteles y otros, razonando que si estos cursos tenían un impacto positivo en los negocios, ellos se volverían usuarios más intensivos de los servicios de telecomunicaciones de Televías Huarochiri. Otro beneficio de la nueva red es que, al igual que el proyecto Chancay-Huaral, ha acercado el mercado de Lima a los productores de lácteos y hortalizas del valle. El alcance de éste y otros proyectos similares impulsados por el emprendedor es prácticamente ilimitado, y los beneficios sociales y económicos pueden ser sustanciales incluso con un monto muy reducido de inversión. De hecho, estos emprendimientos locales de tamaño pequeño y medio tienen también el potencial de aportar retornos financieros al fondo de acceso universal si, tal como se recomienda en el Capítulo VI, la estructura de estos últimos se modifica para permitirles dar préstamos y participar en el capital de estos proyectos. ¿Si los vendedores y las instituciones financieras están preparados para prestarles dinero, por qué no los fondos de acceso universal? VII.7.5 El proyecto Televías Puyhuan en el departamento de Junín, Perú Se trata de un proyecto similar al de Huarochiri, pero en el departamento de Junín, al norte de Lima. El proyecto es operativo desde noviembre del 2005, y es apoyado por USAID, el gobierno peruano, y Motorola y Cisco. La red de acceso local se compone de un sistema Canopy de

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acceso inalámbrico de banda ancha (BWA) de Motorola que cubre un área de 160 km2 al redededor de la localidad de Jauja, y provee acceso a potencialmente 16.000 habitantes de la región, cuya economía es principalmente basada en agricultura y cría de ganado. Cada antena puede abarcar hasta 200 clientes en línea de visión directa (LOS) de su arco de 60o en un rango entre 3 y 8 kilómetros, dependiendo de la banda de frecuencia. La red inicial cuesta 120.000 US$, y se planea invertir 140.000 US$ más para aumentar la capacidad para servir a hasta 600 abonados al teléfono fijo y al Internet para mediados de 2007. Los clientes compran su propio equipo. Televías Puyhuan tiene un simple plan de tarifa plana de 16.50 US$ para el servicio de telefóno, 23 US$ para el acceso al Internet y 33 US$ para los dos juntos. Su plan de negocio prevé un flujo de caja positivo al alcanzar los 280 abonados.

VII.7.6 Pequeña red regional comercialmente operada: la red de banda ancha Qiniq del territorio Nunavut, Canadá Qiniq es una red regional comercialmente operada en el territorio Nunavut en el Canadá ártico. El acceso local es provisto por sistemas inalámbricos de banda ancha pre-WiMAX configurados para proveer cobertura sin línea de visión directa (NLOS) en los 5 km de la estación base. Las 25 comunidades del territorio están conectadas al Internet y entre ellas por una red de malla satelital, permitiendo a cualquier sitio hablar con cualquier otro mediante un solo enlace satelital. El ancho de banda es asignado dinámicamente en una modalidad segundo por segundo, lo que permite compartirlo eficazmente entre todas las comunidades con base en la demanda, para asegurar que todas las comunidades que necesitan el ancho de banda lo obtienen cuando lo necesitan. Cerca de 95 % de los hogares y empresas de las 25 comunidades son cubiertas por las señales sin línea de visión directa (NLOS); sin embargo, en esencia el 100 % de los habitantes que desean conectarse pueden hacerlo. Unos cuantos hogares en dos comunidades, Iqaluit y Pond Inlet, tienen dificultad en obtener la señal porque se encuentra en un área de cobertura débil. Esto se resuelve con el uso de antenas exteriores. SSI Micro (www.ssimicro.com), el pequeño operador seleccionado por licitación para construir y operar la red, no vende directamente a los usuarios finales. Al contrario, proveedores comunitarios de servicio (PCSs) ofrecen servicios de banda ancha en cada una de las 25 comunidades. Los PCSs son residentes locales seleccionados para ofrecer servicio a los usuarios finales. El PCS registra el usuario, recibe pagos, provee apoyo técnico a sus clientes, y ejecuta varias otras funciones. Los PCSs son un componente crítico de la oferta de servicios de TICs. Típicamente, son residentes locales de mucho tiempo y entienden la cultura y el idioma de su comunidad. Reciben una comisión del 20 % (20 % del costo del plan de servicio mensual) que se les paga por depósito directo en su cuenta de bando cada mes. Con su suscripción, los nuevos abonados adquieren un equipo de usuario para interior (CPE) sin línea de visión directa (NLOS) que incluye un módem, una antena interna y un transmisor/ receptor contenidos en una pequeña unidad independiente de menos de 450 gramos. Estas

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unidades se pueden transportar fácilmente a la casa, la oficina, o cualquiera de las 25 comunidades cubiertas por la red. El módem sencillamente se enchufa y se conecta a una computadora (con un cable Ethernet). A menos de 5 km de la estación base, no se necesita una antena externa, porque el sistema proporciona una cobertura NLOS. Los precios varían de 60 dólares canadienses (CAD) por mes para una conexión en bajada de 256 Kbps (con limite de descarga de 2 Gb por mes) a 400 CAD por mes por una conexión en bajada de 768 Kbps (con un limite de capacidad de descarga de 20 Gb por mes). El cliente debe abonar una tarifa de suscripción de 50 CAD y dejar un depósito de 150 CAD, que se le reembolsa cuando el módem es devuelto en buenas condiciones y el cliente ha pagado la última factura. El servicio se paga por adelantado. Este modelo ha tenido éxito en proveer la conectividad de banda ancha a prácticamente toda la población de 29.000 habitantes que viven en comunidades bastante dispersas en un territorio inmenso (dos veces el tamaño de Colombia) en el Norte de Canadá. Esto logro notable se explica como sigue: •

La iniciativa de construir la red se originó en gran parte en la comunidad local, a través de la NBDC (Nunavut Broadband Development Corporation), una empresa comunitaria sin fines de lucro (www.nunavut-broadband.ca/) que desarrolló el proyecto y continúa supervisándolo hoy dia;



La empresa seleccionada para construir y operar la red es un pequeño operador local con experiencia similar en este tipo de entorno geográfico;



La red se opera de manera totalmente comercial;



El modelo de empresa es sólido, en particular el importante papel desempeñado por los proveedores comunitarios de servicio;



El concepto de facturación es exclusivamente por pago adelantado;



El plan de asignación del ancho de banda es excelente;



La tecnología pre-WiMAX utiliza para la red de acceso local es muy económica.

Los precios relativamente elevados se deben a los altos costos de operar una red en un área tan apartada, inmensa, y con un clima tan hóstil, y a los costos generalmente altos de todo bien y servicio en el Lejano Norte. Debido al enorme costo de viajar entre las 25 comunidades, la red Qiniq y su capacidad de multidifusión son consideradas como clave para el desarrollo de Nunavut, ya que se pueden concretar reuniones a distancia de forma más eficaz. Cuando las personas no pueden viajar por las inclemencias del tiempo, de todas maneras pueden participar en una reunión con el sistema de videoconferencia.

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VII.7.7 Una empresa local de telecomunicaciones fundada y operada en forma privada: Ruralfone en el estado de Ceará, Brasil Ruralfone Inc., una empresa actualmente privada de San Francisco, California, seleccionó el estado de Ceará, al noroeste de Brasil, para establecer una empresa de telefonía. La selección de Brasil, y específicamente del estado de Ceará en la región del noreste, se basó en consideraciones comerciales: (i) el tamaño del mercado interno, según la cantidad de habitantes y el ingreso per cápita en la paridad del poder adquisitivo, la presencia de proveedores locales y de un marco legal y regulatorio favorable98; y (ii) a nivel local, una teledensidad relativamente baja (aproximadamente 7,5%), una alta concentración de la población y una falta de iniciativa por parte de las empresas ya establecidas para satisfacer las demandas del mercado. Quixadá, la primera de 17 localidades en las que Ruralfone construirá la red hasta fines de 2007, tiene un área de 2.060 km2 (37 habitantes por km2), con una población de 47.000 habitantes (16.400 hogares) y un ingreso per cápita de 2.250 reales. Según un censo de 2000, el 65% de los hogares tenía un ingreso de 200 reales por mes en esta ciudad que queda a 160 km de Fortaleza, la capital del estado. El modelo de Ruralfone se basa en los siguientes principios administrativos, tecnológicos y comerciales: •

El plan de negocios se basa en promoción local en la ciudad e interacción diaria entre el personal contratado localmente y los clientes locales.



La red se basa en una tecnología GSM estándar, comercial y madura, la GSM 1800, con terminales ampliamente disponibles, y equipamiento de red ampliamente disponible, económico y fabricado en Brasil, y por lo tanto no sometido a derechos de aduana ni impuestos sobre equipamiento fabricado en el extranjero.

Ruralfone no provee los terminales y así se evita todos los aspectos de tenerlos en existencias y subsidiarlos, y provee simplemente una tarjeta SIM. Los clientes compran su propios teléfonos, que se consiguen en todas partes. Hay solamente un plan de tarifa, un sencillo plan mensual pre-pagado (“Plano Sem Controle”, o “Plan sin Control”), que cuesta 35 reales (16 US$) y permite llamadas ilimitadas a cualquier número de Ruralfone o de otra línea fija en la ciudad. Después de diez meses de operaciones, la teledensidad en Quixadá aumentó en un 20% y para Ruralfone el proyecto ya es rentable y tiene un saldo EBITDA positivo. Después de 15 meses, Ruralmente estaba obviamente cumpliendo con las metas de su plan de negocios. La cobertura llegará a cuatro ciudades más en 2006 y a las otras 12 en 2007. Las 17 ciudades tendrán cobertura en diciembre de 2007 con un total de 34.500 clientes (un promedio de 2.025 por ciudad), y la operación tendrá un saldo EBITDA positivo en abril de 2008 (tres años después del lanzamiento). Se planear conseguir capital adicional a través de una oferta privada de capital en 2006. Además de estas simples e innovadoras estrategias de administración, mercadotecnia y tecnología, el proyecto hasta ahora es exitoso porque:

98

Ruralfone obtuvo la licencia de manera relativamente fácil, en nueve meses, sin muchos trámites y a un costo de 4.100 dólares. La burocracia y los bancos locales representan un desafío mucho mayor para los inversores.

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Los costos se mantienen en un mínimo. La mayor parte de los productos (incluyendo los equipos de telecomunicaciones) y servicios se adquieren a nivel local o nacional.



No ha habido mayores dificultades con las reglamentaciones, y la licencia se obtuvo fácilmente, por lo que se paga un cargo mínimo.



No hay inconvenientes con las interconexiones y los circuitos arrendados. Las tarifas son razonables y los convenios con otros operadores de líneas fijas, móviles o de larga distancia son simples y no presentan problemas. Los convenios de interconexión se sellaron con 20 empresas diferentes en seis meses. Ruralfone se interconecta solamente con Telemar, quien provee tránsito a todos los otros operadores con los que tiene un acuerdo de interconexión. También tiene un acuerdo de competición de emplazamiento para usar los derechos de vías y de torres de Telemar.



El organismo encargado de la reglamentación, Anatel, proporcionó apoyo.

Sin embargo, lo siguiente sigue preocupante: •

Exceso de trámites bancarios y otra burocracia local;



Los impuestos al consumo, muy altos en el sector;



No es fácil encontrar inversores locales y financiamiento competitivo por instituciones locales. El gobierno debería considerar incentivos fiscales y alguna manera de apoyar económicamente a estos nuevos operadores rurales.

VII.7.8 Una empresa integradora de sistemas de acceso de banda ancha: OmniGlobe OmniGlobe Networks es un diseñador, integrador y proveedor de servicios de sistemas de banda ancha. Ofrece diseño de sistemas, construcción de redes, conectividad al Internet, y apoyo para operaciones, mantenimiento y administración a pequeñas y medianas empresas operadoras y proveedoras de servicio locales en todo el mundo. Tiene similitudes con el modelo de red en malla WiFi de LocustWorld anteriormente presentado. OmniGlobe trabaja con emprendedores locales, que tienen la experiencia básica en tecnología y gerencia para operar servicios locales de acceso al Internet. Juntos, identifican la demanda y definen un modelo de tráfico. OmniGlobe luego se encarga del diseño, de la ingeniería, de la instalación y de la capacitación, y finalmente entrega el proyecto al emprendedor local. OminiGlobe y su socio local comparten los ingresos mensuales y son responsables en conjunto por la gerencia técnica de la red local, el primero concentrándose en los problemas de tecnología, y el último asumiendo la responsabilidad de conseguir clientes, de la mercadotecnia local, ventas, facturación, cobros y otros aspectos comerciales. A través de su centro de operación de redes, OmniGlobe puede manejar todos sus sitios remotos. Una red local consiste típicamente en varias estaciones base pre-WiMAX configuradas en estrella, con un rango típico de 30 km (en condiciones de línea de visión directa). El enlace de retorno a la principal estación satelital de OmniGlobe funciona por canales de 2 Mbps alquilados a diferentes operadores de satélite. El centro de operaciones de la estación base y la red de OmniGlobe ofrece tránsito IP (conexión a Internet) y todo el apoyo de monitoreo y servicios de apoyo al operador local.

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

El equipo inalámbrico para el cliente consiste en una antena de 15 dBi para interiores que se coloca en una ventana con una antena externa opcional de 23 dBi para áreas apartadas, que se instala con un cable coaxial a un transmisor/receptor o módem99. El equipo se conecta con un cable Ethernet directamente al computador. El computador no requiere ningún software especial y puede formar parte de una red local con otros computadores a través de un direccionador o router. En un despliegue realizado en África occidental con un socio local, se instaló una estación base satelital y un sistema inalámbrico con seis puntos de acceso en una antena colocada sobre el techo de un edificio de tres pisos. Cada una de las seis estaciones base transmite sobre su propio sector de 60 grados y ofrece cobertura de 360 grados alrededor del sitio central, y por lo tanto ofrece el servicio a 90% de todas las personas que viven en un radio de entre cinco a diez kilómetros de la antena. Cada estación base puede dar cobertura a un máximo de 250 clientes, por lo que esta configuración sirve para un número de hasta 1.200 abonados en el área de cobertura. La configuración puede funcionar fácilmente en escala, y a medida que aumenta el número de clientes, se puede agregar más equipo o instalar un sistema de mayor densidad. El emprendedor local compra a OmniGlobe los equipos para la red inalámbrica satelital, incluyendo los que se entregan al cliente, los cuales han sido comprados por OmniGlobe a fabricantes especializados. El emprendedor local puede revender el equipo para el cliente, entregarlo de forma gratuita, u obtener un pequeño margen. OmniGlobe se ocupa de conseguir y pagar por la capacidad de red troncal DVB-RCS satelital que sea necesaria. El costo por el equipo, instalación y capacitación de un sistema clásico de cobertura para entre 250 y 1.500 abonados está entre 18.000 y 40.000 dólares (sin contar los gastos de envío e impuestos)100. Los equipos para el cliente cuestan alrededor de 400 dólares, pero a medida que aumenta el número de abonados, estos equipos se pueden ir comprando cuando se necesitan101. El costo total por un sistema de 250 clientes es de alrededor de 480 dólares por cada uno de ellos. Los costos operativos de emprendedor local son: i) la capacidad de ancho de banda que se compra a OmniGlobe, cuyo costo depende de la velocidad agregada de subida y bajada. Las tarifas oscilan entre 2.000 y 4.000 dólares por 2 Mbps de bajada y 512 Kbps de subida102, ii) el apoyo técnico a distancia de OmniGlobe cubre las actualizaciones del sistema (firmware), la administración del sistema y el suministro, iii) salarios, beneficios sociales del empleado, administración y publicidad, iv) licencias y otros cargos, y v) La parte de los ingresos mensuales, en dado caso, los costos de ancho de banda siendo amortizados y compartidos en un esquema de crecimiento de la base de clientes.

99

Por lo general, el 80% de los clientes recibe una buena señal con una antena interior. En el futuro se ofrecerá al cliente un equipo más resistente para instalar en exteriores junto con una antena, y así mejorar la señal.

100

OmniGlobe configura este equipo que generalmente llega listo de fábrica, pero que necesita actualizaciones del firmware. OmniGlobe por lo general provee estas actualizaciones de firmware dos o tres veces al año.

101

Esto incluye la antena satelital, la terminal satelital, estaciones base y antenas inalámbricas, cableado, trabajo de ingeniería, capacitación, y diseño e instalación del sistema. No incluye las bases para las antenas, pero éstas no son costosas. Por ejemplo, la base para una antena parabólica puede ser construida por menos de 200 dólares. Los postes para la red WiMAX también son económicos. Los gastos de viaje (alrededor de 2.000 dólares) para un ingeniero, los derechos de aduana, los costos de envío y los impuestos no están incluidos.

102

OmniGlobe compra el ancho de banda y el tránsito de IP y lo revende a la empresa local. El socio local puede pagar por el ancho de banda todos los meses, o puede amortizar el costo por el número de abonados y compartir los ingresos.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Las ventajas de este modelo de integración y subcontratación de sistemas para proveer el acceso universal en áreas rurales, remotas y sin servicio son que : •

El sistema se puede instalar muy rápidamente. Para instalar el sistema en África occidental, solo se tardó entre ocho y diez semanas desde la firma del contrato con la empresa local hasta que el sistema entró en funcionamiento.



Los requisitos de capital inicial son mínimos para la empresa local: menos de 100 dólares por abonado para una instalación típica de 500 clientes, si el abonado compra su equipo (CPE).



El integrador del sistema diseña el sistema, construye la red, provee la conexión a Internet y operaciones continuas, mantenimiento y servicios de apoyo, además de la capacitación para el equipo local.



Se reducen a un mínimo los costos de ancho de banda satelital, ya que el integrador de sistemas no solo acelera el tráfico, sino que optimiza el ancho de banda al comenzar operaciones con un esquema para compartirlo y al proporcionar software para optimizar el ancho de banda.

VII.7.9 Iniciativas de incumbentes y grandes operadores: el ejemplo de Telefónica en Perú y Brasil Dos iniciativas del operador incumbente están brindando el acceso al servicio básico de telefonía e Internet a usuarios de bajos ingresos en zonas poco servidas de Perú y Brasil. En 2004, Telefónica del Perú escogió 17 aldeas (con una densidad media de 15 habitantes por km2) y estableció convenios con gobiernos municipales, parroquias y empresarios locales para operar una red y proveer servicio de telefonía e Internet en comunidades rurales a los estudiantes, empresarios, instituciones públicas y la población en general103. Los emprendedores privados podían proveer otros servicios como fotocopiado, escaneado, e impresión, y vender otros productos como alimentos y artículos de oficina para aumentar sus ingresos. Cada local por lo general tiene cuatro computadoras y está abierto 15 horas por día, 7 días a la semana, y cobra de 1 a 3 soles por hora (entre 0,33 y un dólar). El ingreso promedio mensual por servicios de Internet es solamente de 668 US$. Telefónica instaló el equipo de comunicaciones (antena VSAT, batería a energía solar, módem y direccionador) a un costo de entre 10.000 y 15.000 dólares, pero cobró a cada socio una tarifa única de 150 dólares para comenzar operaciones. El socio debió adquirir el computador o computadores, el direccionador, los muebles y demás equipo, y hacer las refacciones correspondientes en el local. El costo medio fue de 2.200 soles (730 dólares), con la mayor parte invertida en el computador o computadoras104. Los gastos operativos del socio incluyen salarios, electricidad, alquiler, y 150 dólares por mes que debe pagar a Telefónica por la conexión a Internet (128 Kbps en subida y 56 Kbps en bajada). Los beneficios de los puntos de acceso han sido de proveer el acceso al Internet a principalmente estudiantes y jóvenes, que representan el 63 % de los usuarios de los centros, y el acceso al teléfono a habitantes que viven lejos de un teléfono público.

103

No se ofrece servicio de voz sobre IP.

104

Por lo general se compra en el mercado semiinformal.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

En Brasil, Telefônica do Brasil está ofreciendo un plan especial de tarifas llamado Linhas Econômicas (líneas económicas) en algunas áreas donde existe muy poca o ninguna demanda. El plan fue diseñado para personas de bajos ingresos y clientes que están a punto de perder el servicio por no haberlo pagado105. Además, también se le ofrece el plan a las personas que tienen dificultades para pagar la factura de forma regular. La empresa modifica el plan según las necesidades de cada grupo de clientes que ya recibe el servicio o que podría recibirlo. Las llamadas locales a líneas fijas no son prepagas ni están restringidas, y las llamadas de larga distancia y llamadas a teléfonos móviles son prepagas pero con una tarjeta que el cliente puede comprar en puntos de venta, panaderías, casetas de diarios, farmacias, locales de billetes de lotería, oficinas de correo y oficinas de Telefônica. Cada vez que el cliente hace una llamada de larga distancia o a un teléfono móvil, tiene que discar un número de acceso especial (*015) y usar un número de identificación personal y un código para pagarla con la tarjeta. Luego, el abonado recibe la cuenta con sus llamadas a líneas fijas. Para desanimar a las personas de medianos y altos ingresos que se suscriban a este plan, no se ofrecen opciones especiales como identificador de llamadas o ADSL. A consecuencia, muchos más usuarios permanecen conectados. El plan Linhas Econômicas se lanzó en junio de 2004, y para febrero de 2006 ya había atraído a 2.200.000 de los 9.675.000 abonados particulares de Telefônica.

VII.7.10 Modelos de telecentros Numerosos son los modelos de telecentros exitosos en Latinoamérica. La cabina publica, de la cual existen 30.000 ejemplares en el solo Perú, es exclusivamente comercial. Otros modelos dependen de subsidios únicos o continuos por fondos de acceso universal u otras fuentes. Muchos de estos telecentros administrados públicamente ofrecen no solamente el acceso básico al teléfono y al Internet, sino también varios servicios comerciales complementarios. El Anexo 4 detalla los diversos modelos de telecentros. Muchos proyectos a gran escala se han enfrentado con dificultades financieras, de capacidad o burocráticas. En Chile, sólo 20 de los 209 telecentros privados que recibieron un financiamiento del Programa de Telecentros y de Infocentros del FDT en 2002 siguen operando a la fecha. (A los telecentros no comerciales y públicos, no les ha ido mucho mejor). En consecuencia, el programa Infocentros de Chile fue suspendido mientras Subtel examina la sostenibilidad de estos centros. En Argentina, casi un tercio de los 3.000 telecentros instalados entre agosto de 1999 y junio de 2000 por el programa [email protected], de 60 millones de US$, ya no funcionan. En El Salvador, menos de la mitad de los 100 telecentros establecidos para el Proyecto Infocentros todavía están operando. Estos telecentros eran parcialmente financiados por el resultado de la venta de Antel, el incumbente estatal monopólico de telefonía. El plan era de venderlos según un modelo de franquicia a un costo de 80.000 US$ por franquicia, pero el modelo de franquicia no aseguró fondos suficientes para mantenerlos106. El proyecto fracasó en desarrollar una estrategia

105

El operador tiene el derecho de negarle el servicio al cliente después que se cumplen 90 días del vencimiento de la factura. Telefônica do Brasil ha decidido que si la deuda se paga en cuotas el cliente puede recibir el servicio bajo el plan para personas de bajos ingresos. El pago mensual para un plan común es R$ 38,13 (17,85 dólares), mientras que para el plan económico es R$ 28,70 (13,43 dólares).

106

Iniciative de Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (IIRSA), Tecnologías de Información y Comunicación al Servicio de la Competitividad y la Integración Sudamericana; Plan de Acción, Banco Interamericano de Desarrollo, Diciembre de 2003.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

adecuada para asegurar la sostenibilidad de los centros, y en tomar en cuenta que las restricciones legislativas sobre estos telecentros respecto de ofrecer sus servicios al gobierno o sus agencias limitaban fuertemente la demanda por sus servicios. Hace poco, varios programas de telecentros en países de Regulatel han empezado a integrar las lecciones sacadas de los errores pasados, junto con un mejor entendimiento y mejores prácticas. Esto está causando el inicio de un desarrollo prometedor de telecentros de “segunda generación”. Francisco Proenza sugiere que existen cuatro factores claves para asegurar la viabilidad de un telecentro, que se encuentra resumidos en el siguiente Recuadro.

Recuadro VII.7 Cuatro factores claves de éxito para asegurar la viabilidad de un telecentro

1.

La disponibilidad de servicios activos, incluyendo voz, correo electrónico, chateo, y en lo ideal, SMS y videoconferencias. Especialmente importante es la disponibilidad de VoIP, que ayudar a poner las comunicaciones de voz a disposición de los más pobres. En Perú, el 33% de los usuarios de las cabinas públicas comerciales y el 40% de las personas de los dos estratos socioeconómicos más bajos utilizan la VoIP.

2.

El liderazgo y la gestión local. Fuertes y dinámicos liderazgo y gestión por emprendedores privados, gobiernos locales, asociaciones y NGOs.

3.

La densidad de los usuarios en la cercanía del telecentros, que saben como utilizar una computadora y la Internet, es decir, que tienen un nivel mínimo de alfabetización digital. La densidad cercana de la población digitalmente alfabetizada determina el mercado potencial de los telecentros, y por consiguiente su probabilidad de ser usados frecuentemente y de sobrevivir económicamente.

4.

Una conectividad de buena calidad al Internet, a un precio razonable.

VII.7.11 Conclusiones: nuevos modelos y pilotos El Cuadro VII.5 muestra una matriz de cómo las varias estrategias innovadoras (y algunas tradicionales) y mejores prácticas presentadas han sido aplicadas en los diferentes modelos y pilotos. Este cuadro debería usarse en conjunto con el cuadro VII.4 para diseñar nuevos modelos y adaptar otros enfoques para el acceso universal. También se indica el rol de Regulatel en ello.

VII.7.11 Recomendaciones: nuevos modelos y pilotos Nuevos modelos para proveer el acceso universal y el rol de Regulatel ¾

Regulatel debería liderar y coordinar el desarrollo de una plataforma para facilitar la difusión de la información sobre los proyectos de acceso universal. La plataforma debería poner especial énfasis en los proyectos generados por la demanda, y que involucran pequeños emprendedores, proveedores y operadores (Capitulo VII y Anexo 3), facilitar la interacción entre ellos, y establecer enlaces con los mecanismos de apoyo técnico, financiero y otros destacados en este Informe.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

207

Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Telecentros ¾

Los telecentros deberían seguir siendo un componente importante de los programas de acceso rural, dado que pueden entregar un acceso amplio a una variedad de recursos de información, tecnologías y otros servicios, en particular en las zonas rurales y con poco servicio. Los proyectos de telecentros deberían enfocarse en la sostenibilidad y la participación de la comunidad desde el inicio, y poner énfasis en la capacitación y el contenido de información de interés local, así como en aspectos técnicos y financieros. Los cuatro factores claves de éxito (Recuadro VII.7, reproducido a continuación), deberían tomarse en cuenta. Algunos modelos dignos de replicación son los siguientes: i) la iniciativa Red Científica Peruana (RCP) de proveer especificaciones y otras informaciones sobre los requisitos para establecer un telecentro y también seguimiento y apoyo técnico, ii) el modelo húngaro Teleház, iii) el programa LINCOS de la República Dominicana, iv) los programas GESAC de Brasil, Acessa de Sao Paulo y Proyecto Digital de Piraí, v) los programas CASI y CASIL de Uruguay, vi) los Joven Club de Computación de Cuby, y vii) las iniciativas Puntos de Acceso y CBIT de Venezuela (Annex 4). [VII.7.10]

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Estrategias innovadoras y Nuevos Modelos

Cuadro VII.5.1: Resumen de estrategias innovadoras (y algunas tradicionales) y mejores prácticas adoptadas en cada modelo/piloto

Modelo

Ejemplo

Innovaciones tecnológicas

Innovaciones de financimiento

Cooperativa local

Sistema de Información Agraria (SIA), Valle Chancay–Huaral, Perú

Instalación de WiFi punto a punto

Parcialmente financiado por usuarios

Operador local

Sistema de Información Campesina–Indígena (Sopachuy, Bolivia)

Red en malla WiFi para acceso local

Costo compartido entre varias organizaciones locales; algún apoyo de ONG locales e internacionales

Empresa regional fundada y administrada como empresa privada

Valtron, proyecto piloto en telecomunicaciones rurales (Huarochirí, Perú)

CDMA 450 para telefonía fija CDMA 2000 1x (2.5G) para telefonía móvil

Red disponible para particulares Financiamiento de proveedor de equipos Financimiento por proyecto Apoyo parcial del fondo de acceso universal

Innovaciones en acuerdos empresariales, comerciales, de servicios y sociedades Administrado totalmente por gente del lugar; gran esfuerzo de capacitar jóvenes para que operen y administren la red Instalación de voz sobre protocolo IP Modelo de conexión satelital compartida (velocidad según demanda) Solo banda ancha

Capacitación de gente del lugar para administrar la empresa Compartir instalaciones con compañía de electricidad Posibilidad de compartir oficinas y facturación con empresa de electricidad Oferta de todos los servicios (fija, móvil, teléfono público, acceso a Internet y telecentros, TV por cable)

Microempresa

Televías Puyhuán (Jauja, Perú) Oportunet (Tecapán, Guatemala)

Acceso local PreWiMAx

Organizaciones internacionales donantes Financimiento por proyecto Emprendedor local

Oferta de servicios elaborada después de extenso sondeo de mercado; adaptación a demanda local Emprendedores locales Franquicias a través de una org. sin fines de lucro local y con el apoyo de una pequeña empresa nacional de telecomunicaciones (en Guatemala) Todo banda ancha

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Reglamentaciones y estrategias No se requiere licencia para el espectro si así lo decide el organismo que reglamenta WiFi.

No se requiere licencia para el espectro si así lo decide el organismo que reglamenta WiFi.

Tarifas especiales para llamadas entre teléfonos públicos y fijos en áreas rurales Compartir instalaciones con empresa local de electricidad

No se requiere licencia en Guatemala (solo inscripción)

Compañía local administrada como empresa privada

Intregración y subcontratació n en sistemas de acceso a banda ancha

Ruralfone (estado de Ceará, Brasil)

OmniGlobe Networks (internacional)

Equipo de redes GSM 1800 listo para usar y fabricado a nivel local

Plan de tarifa simple

Adquisición de la mayor parte de servicios y productos a nivel local

Entregar solo tarjetas SIM (no los aparatos de teléfono) reduce los costos

No hubo dificultades en negociar unos 20 acuerdos de interconexión

Tercerización del diseño, trabajo de ingeniería, instalación, capacitación inicial, apoyo en respaldo, y adquisición de ancho de banda y conectividad a Internet

No se requiere licencia para el espectro si así lo decide el organismo que reglamenta las redes WiMAX

Acceso local PreWiMAX Conexión troncal VSAT con capacidad satelital

Solo personal local No se pagan salarios internacionales

Se comparten los ingresos por facturación entre el empresario local y la compañía integradora encargada de la subcontratación

Solo oferta de servicios de banda ancha

Instalación muy rápida de la red (8 a 10 semanas) Iniciativas de empresas ya establecidas y grandes empresas Modelos de telecentros comerciales

Telefónica de Perú y Telefônica do Brasil

Modelos de telecentros no comerciales

LINCOS (República Dominicana y Costa Rica); Joven Club de Computación (Cuba); Infoplazas (Panamá); Compartel (Colombia); Puntos de Acceso y CBIT (Venezuela); GESAC (Brasil); São Paulo Acessa (Brasil); Proyecto Piraí digital (Brasil); telecentros Gemas da Terra Rural (Brasil); CAATEC (Costa Rica); CASIL y CASI (Uruguay); etc.

Cabinas públicas (Perú)

Las licencias son fáciles de conseguir y no son caras

Por lo general es solo una conexión de línea fija (ADSL o línea dedicada)

Autofinancimiento de la empresa local

En las áreas rurales es generalmente VSAT, a veces conectada a una red de telefonía móvil si está dentro del área de cobertura

Generalmente subsidiado por fondos de acceso universal u otros organismos públicos, pero también parcialmente autofinanciado En Venezuela los telecentros se quedan con todo el ingreso por uso de teléfono e Internet, porque el proveedor de la conexión debe prestar el servicio de forma gratuita, según los acuerdos de acceso universal En Panamá la empresa ya establecida ofrece la conexión a la mitad del precio normal

210

Opera en un entorno muy competitivo Satisface la demanda de la mayoría de la gente que no tiene computador en su hogar Ofrece servicios de telecomunicaciones (teléfono, fax e Internet), comerciales (fotocopiado, sistema anfitrión de páginas web, publicidad, traducciones, espacio de oficina temporal, consultoría gerencial y técnica) y sociales (capacitación en uso de computadores e Internet, anuncios de empleo, difusión de radios locales, etc.)

No es necesaria la licencia de telecomunicaciones No está reglamentado

VIII. MÁS ALLÁ DEL HORIZONTE: RECOMENDACIONES PARA ACELERAR EL ACCESO UNIVERSAL EN LATINOAMÉRICA

VIII.1

Introducción

Hasta el principio de los años 90, el acceso al teléfono en la mayoría de los países de Latinoamérica estaba restringido en gran parte a las zonas urbanas. Había poca competencia, un servicio poco fiable, y largas listas de espera para ser conectado. Hoy en día, casi todos los países de la región presumen de un fuerte crecimiento en telefonía fija tanto como en servicios móviles, así como de un acceso mucho más amplio a los teléfonos públicos en las zonas rurales y suburbanas. El acceso a los servicios de Internet también ha crecido de manera sostenida, y los proyectos públicos e institucionales para conectar ciudadanos, estudiantes, gobiernos y empresas a las tecnologías de información y comunicaciones se están expandiendo rápidamente. Hoy en día, los proveedores mundiales de tecnología y de telecomunicaciones, así como los emprendedores locales y nacionales, están más interesados en invertir que nunca. Las perspectivas para una nueva oleada de inversión y de crecimiento se ven muy brillantes, sea en términos de más expansión de las redes de teléfonos fijos y celulares, o de la instalación de nuevas redes de acceso de banda ancha. El examen, los ejemplos y las ideas destacados en los capítulos anteriores ilustran los puntos fuertes de los diferentes enfoques elegidos para lograr el acceso universal, y la gama de retos y oportunidades que quedan. Fuerte es la evidencia que las tendencias de crecimiento de los últimos años se pueden acelerar y extender hasta áreas y objetivos de población aún más amplios, hacía un objetivo de acceso realmente “universal”. Las claves para lograrlo son: i) un énfasis continuo en la racionalización de las políticas y regulaciones para estimular aún más las fuerzas de mercado y los nuevos enfoques comerciales, ii) la exploración de nuevas tecnologías, y iii) el diseño y la implementación de mecanismos de apoyo financieros a la medida.

El objetivo de este capítulo final es de mirar más allá de los detalles de la experiencia pasada o actual, y de formular una visión de las opciones para la próxima generación de acceso universal, para su consideración y posible adopción (y adaptación) por los responsables de las políticas y las partes interesadas en Latinoamérica.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Nueva Visión y Recomendaciones

RECOMENDACIONES

No obstante, estos procesos e iniciativos en curso no representan simplemente un juego fijo de planes o programas a ser aplicados a escala cada vez más amplia, sino más bien una mezcla en constante evolución de experimentos y lecciones, de los cuales se pueden extrapolar las prácticas más prometedoras y combinarlas con nuevas ideas e informaciones, para concebir enfoques de políticas de acceso universal cada vez más eficaces. El capítulo anterior y los anexos proveen una mina de información sobre proyectos reales, principalmente en Latinoamérica. Estos proyectos piloto pueden ser de mucha utilidad a quienes deseen aprender de las numerosas experiencias muy positivas obtenidas a través de ellos.

Las recomendaciones específicas dirigidas a los responsables de las políticas, administradores de fondos y reguladores nacionales y locales contenidas en los varios capítulos de este Informe están resumidas en el Anexo 1.

VIII.2 La nueva visión Para construir un nuevo paradigma de políticas y programas de acceso universal, se necesita primero definir la nueva visión del acceso a las TICs. En el pasado, las metas de estas políticas eran relativamente modestas, comparadas con los de hoy. Apuntaban, por ejemplo, a proveer tan sólo un teléfono público en cada pueblo con cierto tamaño de población, o instalar uno dentro de cierta distancia de cada persona en cualquier parte del país, y aun así, tomaban varios años de implementación secuencial. Al mismo tiempo, las reformas de liberalización y de tarifas ayudaron a incrementar la teledensidad principalmente en las zonas urbanas, pero solamente de poco a poco (Figuras VI.4, VI.9 y VI.10). Por último, la revolución celular, y en particular la introducción de opciones de “El que llama paga” y pre-pago contribuyeron a un crecimiento impulsado por el mercado mucho más rápido que lo esperado, aunque principalmente en los grandes centros urbanos. El acceso al Internet fue no más una idea de secundo plano, aunque una variedad de prometedores proyectos de telecentros, y también de cafés Internet en ciertos países, demostraron un interés creciente, y algunos programas de acceso universal han empezado a poner más énfasis en los servicios de Internet. La nueva visión que proponemos representa un salto mucho más atrevido hacia el acceso a las TICs. Una confluencia de avances tecnológicos, de reducciones drásticas en el precio del equipamiento de telecomunicaciones, el interés del mercado, la capacidad política y regulatoria y la participación comunitaria están creando el entorno necesario para llevar el sector de las telecomunicaciones y de las TICs a nuevos niveles de crecimiento y de integración. Esta visión se basa en las experiencias muy reales de numerosos otros países, incluyendo los EE. UU., Canadá, la Unión Europea, Japón, Australia y Corea. Estas experiencias han demostrado el valor y el impacto de servicios de TICs de alta calidad y generalizadas, y la viabilidad de extenderlos a todos los rincones de la sociedad. Los obstáculos económicos y culturales que perpetuaron la “brecha digital” entre estos países y muchos de los de América Latina (así como entre las zonas rurales y urbanas de la región) se están revelando ahora cada vez más obsoletos. Las telecomunicaciones, al igual que la comida, el agua, la vivienda y los transportes, están pasando a ser una necesidad básica de la civilización moderna, y al mismo tiempo un recurso útil y asequible que puede sostener, apoyar y transformar comunidades de prácticamente cualquier tamaño y ubicación. Ya no existe razón para limitar nuestra Visión de la expansión de las telecomunicaciones y de las TICs a opciones de secunda categoría, de tecnologías retrasadas o de generación anterior, aun para poblaciones de bajos ingresos y remotas. Al contrario, las evidencias sugieren que los avances de los últimos años, y los a punto de producirse, pueden derrumbar casi todas las últimas barreras al acceso universal a la gama entera de los servicios más avanzados de TICs. La sección siguiente presenta un panorama generalizado de esta Nueva Visión, y demuestra el alcance de posibles despliegues, la factibilidad de las ideas, y por último los pasos que puedan ser necesarios para hacer de la Visión una realidad. Obviamente, muchas variaciones y modificaciones son posibles.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Nueva Visión y Recomendaciones

Infraestructura de red, conectividad: en nuestra visión del futuro-no-tan-lejano, zonas de servicio continuo de acceso celular móvil y/o de banda ancha inalámbrica (BWA) cubrirán cada país casi entero, incluidas las zonas remotas. Donde no sería rentable construirlas separadamente, los operadores compartirán las estaciones base (o como mínimo las torres u otras estructuras de antena), así como la conectividad de red troncal. Con frecuencia, sin embargo, la red troncal será la propiedad de otros operadores (de red troncal) o de integradores de sistemas que proveerán no solamente la capacidad requerida, dinámicamente y a la demanda. Los operadores proveerán además la conmutación, el acceso al Internet (IP Transit), mantenimiento del sistema, facturación, routing dinámico y otras funciones de tipo servicios de apoyo que ponen a disposición de los operadores de acceso local, como una selección de opciones o bien en paquete107. Estas redes de acceso proveen una capacidad y una potencia de transmisión suficientes para permitir a los pueblos y ciudades dentro de su radio de alcance conectarse a la capacidad de transmisión de banda ancha (>128 kbps). El rango sería del orden de 30 km dependiendo del terreno y de las características de propagación asociadas. A nivel local, señales WiFi de menor potencia serán disponibles en emplazamientos estratégicos. Se proveerá red troncal vía banda ancha de microondas, fibra, cable coaxial o redes troncales satelitales según la economía del lugar. Las estaciones terminales de estas redes podrían estar ubicadas en las ciudades más grandes, importantes para la región administrativa o no. En un creciente número de casos, estas estaciones terminales o conmutadores podrían encontrarse fuera de la región, fuera del país o incluso en otro continente. En estas ciudades más grandes alrededor de las estaciones terminales, las conexiones telefónicas fijas (alámbricas e inalámbricas), están disponibles en abundancia, conectadas a un conmutador en la estación Terminal o en una ubicación distante tal como capital provincial, departamental o nacional. En la mayoría de las ubicaciones más grandes, la opción de líneas fijas de acceso a alta velocidad también está disponible para empresas y residencias, mediante redes telefónicas o cable de televisión. En las ciudades más pequeñas, las conexiones estarán vinculadas a los telecentros públicos y los sitios administrativos, y el servicio residencial estará disponible, aunque de manera más limitada.



Servicios: en las ciudades más grandes, el servicio completo de telefonía fija, móvil, acceso de banda ancha al Internet, cable de televisión y otros servicios multimedia avanzados de TICs estarán accesible a todos a precios de mercado. Alternativas asequibles de teléfono público y de cafés Internet también estarán disponibles. Los clientes individuales usarán generalmente sus teléfonos móviles para llamadas telefónicas locales de voz y mensajes de textos. Las empresas y las instituciones usarán una combinación de líneas fijas, teléfonos celulares y redes virtuales de área local para llamadas telefónicas locales e internas. Para larga distancia y especialmente llamadas internacionales, la mayoría de los clientes usará los servicios VoIP (voz sobre Protocolo Internet), sea a partir de conexiones Internet personales o comerciales, o vía telecentros

OmniGlobe y LocustWorld son dos ejemplos de proveedores e integradores de sistemas que ofrecen estos tipos de servicios con opciones, disponibles para todo operador de servicio local en cualquier parte del mundo. La mayoría de los operadores de satélite también ofrecen capacidad de red troncal con servicios de tránsito Internet (IP Transit) además de sus ofertas más tradicionales de capacidad de banda ancha.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Nueva Visión y Recomendaciones

RECOMENDACIONES

107



de acceso público, cafés Internet, teléfonos VoIP “duros” o “blandos” o teléfonos públicos habilitados para la VoIP. Algunos clientes pueden tener sus propios aparatos móviles híbridos compatibles con la VoIP. Los cargos por llamada para estos servicios serán bajos, más o menos iguales que los cargos por llamada local. En algunas áreas, les servicios de acceso digital inalámbrico de banda ancha (BWA) podrán estar disponibles en todas las ciudades más grandes, y las conexiones públicas al Internet vía esta redes locales inalámbricas serán gratuitas. Estos servicios serán financiados por suscripciones, ingresos de comercio electrónico y publicidad, servicios sofisticados (incluida la VoIP), y por las administraciones locales. En las ciudades más grandes, las escuelas, oficinas del gobierno y la comunidad comercial compartirán el acceso a conexiones múltiples de alta capacidad, en forma comercial. El cuadro en las ciudades pequeñas e incluso en los pueblos aún más remotos no será tan diferente. Redes celulares con movilidad total y roaming, o con funciones sin roaming o de movilidad limitada, y señales de datos de banda ancha inalámbrica, también estarán ampliamente disponibles, y conectadas a la red troncal y a su estación terminal. Los ingresos siendo más bajos, menos clientes podrán costear el servicio individual, por lo cual habrá mayor énfasis en las instalaciones de acceso público. Esto incluye la reventa formal e informal de servicio telefónico celular, de servicio teléfonico basado en BWA o VSAT, incluyendo los teléfonos públicos oficialmente designados “24 horas”, utilizando generalmente instrumentos de celular fijo o teléfono público BWA. La escuela y las oficinas administrativas locales tendrán instalaciones computadoras e Internet, y técnicos capacitados para operar y mantenerlos. También ofrecerán acceso de banda ancha al Internet a estudiantes, oficiales y al público, muchas veces suplementado por telecentros públicos de pago separado, que ofrecen no solamente el acceso, sino también capacitación en manejo de computadora e Internet. Todas estas instalaciones permitirán llamadas de voz de larga distancia e internacionales vía VoIP a bajo precio, así como el acceso al servicio completo de Internet. Donde las señales se transmiten vía el espectro de radiofrecuencias, los usuarios que tienen computadoras con modem incorporado o conectable pueden también obtener el acceso al Internet a costo muy bajo o gratuito. Además de estos servicios de voz y de datos, muchos emplazamientos también estarán servidos por señales de emisión radio y televisión (comerciales y públicas) originadas localmente, transmitidas desde una estación terminal regional. La programación de radioteledifusión será una combinación de materiales (públicos y privados) producidos localmente y de programas descargados vía una conexión de banda ancha al Internet o transmisión de señales de radioteledifusión más tradicionales. En muchas áreas, las conexiones de televisión por cable también predominan, ofreciendo a la vez programas nacionales e internacionales, y contenido local. Otras tecnologías avanzadas de transmisión audio y video, tales como radioteledifusión satelital y “streaming de Internet”, aumentarán las opciones para muchos consumidores. De igual manera estará aumentando el uso de archivos compartidos y de aplicaciones de almacenamiento de archivos digitales audio (MP3, iPod, etc.), y los usuarios pueden cargar en línea sus propias fotografías digitales y videos para compartirlos con familia y amigos alrededor del mundo. Adicionalmente, los usuarios tendrán acceso a toda una variedad de aplicaciones de servicios públicos (gobierno en línea, educación a distancia, salud a distancia, etc.), así como a valiosas e innovadoras funciones de comercio electrónico que proveen el acceso electrónico a oportunidades de empleo y habilitan las transacciones en línea.

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Desarrollo de la estructura del mercado y del sector comercial: en la mayoría de las ciudades, muchos de los servicios de telecomunicaciones locales serán de propiedad local y se operarán localmente, sea por operadores comunitarios independientes o de redes regionales, o por sucursales o filiales de operadores nacionales. Telecentros, teléfonos públicos y servicios de acceso público serán suministrados por pequeñas empresas locales, agencias de servicio público, organizaciones no gubernamentales, asociaciones comerciales o profesionales locales e instituciones gubernamentales. Las conexiones de red troncal y las señales celulares serán suministradas por operadores más grandes de redes al por mayor regionales o nacionales, que reciben del tráfico de tránsito y de interconexión ingresos suficientes para cubrir sus costos de infraestructura, y pueden con frecuencia asociarse con proveedores locales de acceso. Los servicios locales y comunitarios serán en general auto-sostenibles, gracias a ingresos provenientes de los usuarios institucionales públicos (gobiernos, escuelas) financiados por los presupuestos nacionales o estatales. Otras fuentes de ingresos serán los cargos por interconexión entrante, las inversiones y actividades de los proveedores de contenido, anunciantes y otros emprendedores, y los cargos por uso local. El sector de las TICs en su totalidad se volverá una fuente crítica de nuevos empleos, de crecimiento económico y de diversificación de la actividad comercial, ayudando a integrar zonas más remotas en la economía nacional y mundial, deteniendo el declive de sectores tradicionales y a la vez a revertir la expansión urbana descontrolada, la emigración, y la “fuga de cerebros” de los jóvenes talentos.

VIII.4 ¿Qué se necesita? ¿Qué combinaciones de iniciativas del gobierno, de la industria y de la sociedad civil, a niveles regionales, nacionales y locales, se necesitan para hacer de esta nueva visión una realidad? ¿Cómo se deberían asignar los limitados recursos financieros disponibles? ¿Cuáles son los despliegues tecnológicos más esenciales, y de qué tamaño, alcance, en qué emplazamientos? Obviamente no existe ninguna respuesta única a estas preguntas: cada país enfrentará una variedad de obstáculos y oportunidades únicos. Sin embargo, existen algunos principios claves y acciones de alta prioridad que las partes interesadas de toda la región podrían y deberían seguir, ya que pueden contribuir grandemente a acelerar el establecimiento de Sociedades de la Información verdaderamente universales. Los elementos más críticos de este nuevo paradigma se resumen a continuación.

Los objetivos de generalizar el acceso a las TICs avanzadas y de avanzar rápidamente hacia una Sociedad de la Información integrada van mucho más allá del solo mandato del sector y de los reguladores de telecomunicaciones. El papel de las telecomunicaciones debería coordinarse a los más altos niveles de planeación y de políticas del sector público, con otras partes interesadas y con esfuerzos estratégicos. Muchos países en desarrollo han adoptado estrategias de reducción de la pobreza con el apoyo de organizaciones internacionales como el Banco Mundial o la CEPAL. Los responsables de las políticas deberían contemplar desarrollar similares estrategias multisectoriales de Sociedad de la Información, con miras a aunar los recursos y el liderazgo necesarios para implementarlas con eficacia. Entre las características esenciales de tal estrategia coordinada se encuentran:

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RECOMENDACIONES

VIII.5 Altos niveles de planificación y coordinación



Participación multi-sectorial, liderazgo: muchos proyectos ambiciosos se han visto limitados por la falta de coordinación entre agencias claves, y en particular la falta de liderazgo. En lo ideal, debería existir un comité de coordinación de alto nivel u otra estructura institucional separada de la administración del programa o fondo de acceso universal, con un mandato suficiente y una participación activa para asegurar la planificación común y el compartir de los recursos e ideas entre los diversos sectores y partes interesadas que deben contribuir a la planificación estratégica de las TICs. Esto incluye, como mínimo: i) los departamentos del gobierno nacional a cargo de las telecomunicaciones y de las TICs, ii) las autoridades de regulación, iii) los administradores de fFondos, iv) los pequeños y grandes operadores y proveedores de servicios, v) los proveedores, vi) los oficiales de los sectores de educación y salud, vii) los operadores de radiodifusión y televisión por cable y otros participantes de otros medias tales como periodismo, audio/video, etc., viii) los especialistas en infraestructura de energía y transporte, y ix) los representantes de la sociedad civil implicados en la difusión y la utilización de las TICs para objetivos de desarrollo. El mandato y el liderazgo de estos esfuerzos de planificación deberían recibir el más alto nivel posible de autoridad. En algunos, y no necesariamente en todos los países de Regulatel, dicha responsabilidad podría ser adecuadamente asignada a oficiales del sector de las telecomunicaciones, en vista de su pericia en tecnologías y mercado.



Coordinación de políticas e iniciativas: el comité de coordinación debería tener por objetivo principal asegurar que las iniciativas de diferentes agencias no se inician en un vacío, pero al contrario se refuerzan una la otra en forma complementaria y económica, para evitar la duplicación de esfuerzos y de gastos. Los proyectos de infraestructura de telecomunicaciones deberían planificarse tomando en cuento otras inversiones en infraestructuras como electricidad y rutas. Los programas de tecnologías de la información, sea para escuelas, oficinas de gobierno o comunidades, deberían correlacionarse estrechamente con los planes de despliegue de redes, aunque los mecanismos de financiamiento y de implementación estén bajo el control de autoridades diferentes. Los proyectos financiados por los municipios deberían integrarse perfectamente con los proyectos nacionales o regionales. Esto no significa que todas las actividades deben ser confirmadas adelantadamente bajo un solo plan general, ni que se deberían reprimir las iniciativas individuales locales, sino que se debe asegurar que exista un foro abierto para compartir recursos, ideas y experiencias tan eficazmente como sea posible. Esta coordinación es particularmente esencial en el campo de los programas de gobierno electrónico, que con frecuencia se ven dificultados por limitaciones de recursos de personal técnico y otros.



Agregación de la demanda: la agregación intencional de la demanda pública y privada por TICs puede crear fuertes incentivos a la inversión, en particular en las zonas remotas y con poco servicio. Los gobiernos tienden a ser los más grandes clientes de servicios, equipamiento y aplicaciones de telefonía y de TICs. Las tendencias hacia la implementación de sistemas de gobierno electrónico puede acarrear nuevas y voluminosas necesidades de conectividad de redes gubernamentales, incluyendo conexiones con oficinas remotas y administraciones locales. Estos proyectos, junto con otros planes similares de acceso a, y aplicaciones de, TICs en escuelas, clínicas y otras instituciones, sugieren que las conexiones a redes nuevas y de alta capacidad a muchos sitios se pueden financiar en gran parte por pagos provenientes de recursos gubernamentales. La oportunidad de mercado para los proveedores potenciales (sean operadores nacionales o locales) puede optimizarse mediante la coordinación de este tipo de planes a la par con los objetivos de acceso universal público.

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Fortalecimiento institucional: la capacidad de recursos humanos es una precondición primordial para un diseño y una implementación exitosos de cada programa de desarrollo de las TICs o política de acceso universa. Una buena coordinación de los esfuerzos de capacitación y de fortalecimiento institucional en este campo puede resultar muy económica. Esto es particularmente cierto respecto de los programas de capacitación técnica, como los destinados a mejorar las capacidades del personal de las agencias públicas a utilizar computadoras, software, el Internet y otras aplicaciones. Asimismo, el fortalecimiento institucional de las autoridades de regulación, de los responsables de las políticas, oficiales de gobiernos locales, pequeños emprendedores y el público también es importante para mejorar la eficacia y el valor de los proyectos de acceso en todo el sector. Estos programas deberían instituirse en una base amplia, inter-agencias, para maximizar su impacto y el resultado del uso de recursos. Deberían además fomentar el desarrollo de empresas de capacitación de recursos humanos privadas e independientes.

Las recomendaciones específicas resumidas en el Anexo 1, Sección A, “Programas y Fondos de Acceso Universal” tratan de esta necesidad vital de coordinación y de planificación de alto nivel.

VIII.6 Más liberación del mercado En casi todos los países de la región, nuestro análisis sugiere que aún queda espacio (y en ciertos casos, mucho) para más progreso en el fomento de las inversiones y emprendimientos basados en el mercado para llenar muchas de las brechas remanentes de entrega de servicios básicos y avanzados de acceso a las TICs. Con los avances continuos que influencian las condiciones tecnológicas y económicas de las telecomunicaciones, la frontera de mercado se encuentra continuamente reducida. Típicamente, los obstáculos persistentes de regulación y de políticas a un crecimiento más extenso impulsado por el mercado no se están suprimiendo al mismo ritmo. Para acelerar las oportunidades para los nuevos actores, desde inversores transnacionales hasta PYMES locales, de invertir en la expansión de redes de TICs para las poblaciones con poco servicio, los gobiernos deben reevaluar regularmente la idoneidad de las restricciones, obligaciones, procedimientos y obstáculos financieros a la expansión del mercado. La sección siguiente presenta algunas consideraciones críticas que se deben enfatizar durante la revisión de estas políticas.

VIII.6.1

Asegurar la neutralidad tecnológica

Uno de los más notables y más críticos ejemplos de ello es el papel y el potencial de las aplicaciones de VoIP. Esta tecnología crea el potencial para amplios cambios en los costos y tarifas subyacentes de los servicios, en beneficio de los clientes y operadores rurales en particular. Sin embargo, las restricciones regulatorias y de licencias aplicadas a este servicio,

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RECOMENDACIONES

La neutralidad tecnológica en el diseño y en la implementación de las políticas de acceso universal es un principio importante. Los operadores de la industria están generalmente en la mejor posición para determinar los medios técnicos y económicos más apropiados para proveer servicios bajo condiciones diferentes. La neutralidad tecnológica es aún más imperativa en el entorno actual de rápido cambio e incertidumbre tecnológicos, en especial en el campo de la tecnologías de acceso rural.

principalmente para mantener el status quo para los operadores tradicionales, pueden limitar su desarrollo y dañar las perspectivas de acceso universal. Eliminar estas barreras e incentivar activamente estas tecnologías “perjudiciales” puede contribuir grandemente a acelerar la realización de nuestra visión del paisaje del nuevo acceso universal en Latinoamérica.

VIII.6.2 Reformar y expandir las licencias de acceso a las frecuencias para pequeños operadores La falta de acceso al espectro radio disponible es uno de los más importantes obstáculos a la expansión rápida y competitiva de las redes de telecomunicaciones, en particular en las zonas rurales. En muchos países de Regulatel, las restricciones y barreras a la asignación y el uso de bandas-claves de frecuencia siguen entorpeciendo las iniciativas potenciales de mercado. Esto se refiere a la asignación básica de frecuencias, las restricciones de licencia, pesados procedimientos de solicitud y aprobación y criterios de eligibilidad, y a derechos y tasas y otros impedimentos. Las perspectivas de integración de las nuevas tecnologías de banda ancha inalámbrica y de expansión de los servicios fijos inalámbricos y móviles dependerán en gran parte de la racionalización y de la eliminación de muchas de estas barreras. El proceso de otorgamiento de licencias y la correspondiente política de estructura del mercado, deberían adaptarse para incentivar a los nuevos emprendedores y operadores independientes locales e inversores a jugar un papel activo en expandir el alcance del acceso a las TICs, en particular en las zonas rurales. En muchos países de Regulatel, el régimen de licencias actual todavía dificulta o restringe la perspectiva del emprendimiento local en telecomunicaciones.

VIII.6.3

Facilitar la difusión de tecnologías nuevas y adaptadas

Los fabricantes de equipamiento de telecomunicaciones, que se enfrentan con ventas estancadas en el mundo desarrollado, han hecho grandes esfuerzos para desarrollar nuevas tecnologías y adaptar las existentes para los mercados del mundo en desarrollo. Están mejorando la red de banda angosta (2G) y el equipo terminal, haciéndolos más resistentes y baratos, y en general más adaptados para el uso en zonas rurales y remotas. Muchos fabricantes existentes y nuevos también han desarrollado varios tipos de sistemas de acceso móvil de banda ancha (2.5G y 3G) y de banda ancha fija inalámbrica (BWA) que prometen un acceso barato de voz y de datos de alta velocidad (e incluso con movilidad) a comunidades enteras o regiones extensas. Adicionalmente, pequeñas empresas, de las cuales muchas locales, han adaptado, desarrollado aún más e integrado tecnologías existentes para el uso en aplicaciones específicas para zonas rurales y remotas. Muchas están utilizando tecnologías de masa como WiFi y VoIP y otras tecnologías comprobadas para proveer soluciones de comunicaciones innovadoras y asequibles a las zonas remotas de América Latina. Este estudio ha demostrado repetidamente que existe un gran potencial para lograr muchos objetivos de acceso universal, promoviendo proyectos generados por la demanda de pequeña escala e iniciados localmente. Algunas iniciativas muy prometedoras se presentan en el Capítulo VII y el correspondiente Anexo 3. Estos proyectos, sin embargo, no tienen mucha visibilidad debido a su tamaño pequeño. Los pequeños emprendedores y las comunidades que están preparados para tomar las iniciativas necesarias, pueden no estar enterados de la tecnología más apropiada (ni de la mejor fuente para esta tecnología), para sus circunstancias particulares. Igualmente, el suministrador puede ser relativamente pequeño y bastante nuevo

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en el mercado, y no conocer muy bien la región o las zonas que están buscando la manera de conectarse. Por consiguiente, un elemento importante del nuevo paradigma es la creación de una plataforma o entorno que facilite la difusión de la información sobre los requisitos y circunstancias particulares por un lado, y las diferentes soluciones técnicas y financieras posibles por el otro. Tal plataforma podría estar basada en la Internet, pero también fomentaría y facilitaría las reuniones entre partes interesadas, y el aprendizaje a partir de experiencias reales en el campo. También podría utilizarse para evaluar de manera neutral los factores de éxito de los proyectos piloto de pequeña escala generados por la demanda, y determinar en que medida se pueden replicar en otras regiones donde las circunstancias son diferentes, y de no ser así, cuáles ajustes serían indicados. Regulatel sería el impulsador y coordinador ideal de tal plataforma para Latinoamérica, la cual debería implicar la participación de ONGs, academias, e instituciones financieras multilaterales.

VIII.5.4

Racionalizar y reformar aún más los procesos regulatorios



Interconexión: los procedimientos y estándares de interconexión son un componente vital de toda política de liberalización y de desarrollo del sector de las telecomunicaciones, y son esenciales en particular para la implementación eficaz de los programas de acceso universal. En la Visión que ya describimos, varios operadores suministrarían instalaciones de redes y de servicios en varios puntos dentro de la red, desde la transmisión por red troncal hasta la conectividad de acceso local. Todos los operadores que suministren estos componentes deben tener la seguridad de que podrán interconectarse uno con el otro bajo términos justos y eficaces, con un apoyo y una respuesta oportunos a los requisitos técnicos. Donde se use una gama de soluciones tecnológicas alternativas, las especificaciones técnicas podrían volverse particularmente complejas, lo que exigiría que el regulador se involucre activamente con ingenieros especialistas en las operaciones donde litigios pueden surgir. Naturalmente, los términos financieros de interconexión pueden representar la diferencia entre viabilidad y fracaso, en particular tratándose de pequeños operadores rurales. Algunos han recomendado la introducción de cargos de interconexión “asimétricos”, de modo que los operadores rurales reciban pagos de terminación más altos que los cargos que deben pagar a otros operadores en reconocimiento de los costos

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RECOMENDACIONES

La regulación eficaz es la piedra angular de la política de desarrollo de las telecomunicaciones, y la supervisión regulatoria y la implementación serán un componente cada vez más crítico de la estrategia amplía de acceso universal. La Sección VII.5 de este informe examina algunas medidas regulatorias con necesidad de ser revisadas y adaptadas a las circunstancias especiales necesarias para lograr los objetivos de acceso universal de la Visión. Estas medidas incluyen las políticas de uso del espectro, la VoIP, las licencias, las políticas de estándares y de calidad de servicio, las regulaciones de tarifas y de interconexión, y el compartir de instalaciones y de infraestructuras. A medida que más actores, más tecnologías diversas, y una gama más amplia de servicios y aplicaciones participen en un entorno cada vez más competitivo, el trabajo del regulador es de asegurar que el resultado final, es decir el acceso asequible a servicios de alta calidad y la competencia no discriminatoria, se logre con equidad y de manera sostenible. Existen varias áreas críticas donde las decisiones de los reguladores pueden tener un impacto crítico sobre el despliegue efectivo de nuestra visión de una Sociedad de la Información, entre las cuales algunas merecen una atención de alta prioridad. Nuevamente, se deberían coordinar estrechamente las deliberaciones sobre estos asuntos con otros esfuerzos de regulación, planificación y políticas de alto nivel en sectores relacionados, y Regulatel tiene un papel obvio y muy importante que jugar en el análisis y la difusión de las mejores prácticas.

unitarios más elevados de construir y operar redes rurales. Se debería considerar seriamente este tipo de opción de políticas en el contexto de términos y condiciones de interconexión más amplios. Lo más importante es asegurar que se llegue rápida y equitativamente a los acuerdos de interconexión, cuando se trate de nuevos operadores (en particular los locales, más pequeños) entrando al mercado, para reducir el riesgo, acelerar el lanzamiento de servicios, y generar los ingresos necesarios de manera oportuna. El regulador debe asegurar que los operadores pequeños y grandes sean tratados con equidad en este sentido. •

Compartir instalaciones e infraestructura: la cuestión de la interconexión está ligada a la necesidad de promover los derechos y obligaciones de compartir las instalaciones y la infraestructura. Los operadores nuevos y pequeños deben poder compartir, de manera equitativa y económicamente viable, los derechos disponibles de vía, las torres, los postes, tuberías, y los equipamientos y espacios de edificio, así como alquilar a operadores más grandes y establecidos fibra oscura y elementos de red desagregados a precios basados en costos y bajo términos y condiciones no discriminatorios, para optimizar sus chances de proveer servicios rentables de forma sostenible. Con frecuencia, estas cuestiones se ven principalmente en el contexto de la competencia de igual a igual entre el incumbente y los nuevos operadores competitivos, incluidos los proveedores de acceso, y generalmente en las zonas urbanas más grandes y las redes y economías más desarrolladas. Pero donde se busque el despliegue de redes de acceso rural, tales requisitos de compartir las instalaciones e infraestructuras pueden ayudar a incentivar las inversiones necesarias para conectar lugares previamente sin servicio, por ejemplo utilizando espacio en torres micro-ondas y celulares para conectar transmisores inalámbricos de baja potencia, y permitiendo el alquiler de exceso de capacidad troncal de transmisión a precios basados en costos marginales. Los operadores más grandes de infraestructura terminan con frecuencia beneficiados por el nuevo tráfico generado sobre sus redes por los operadores locales más pequeños establecidos en zonas que estos operadores más grandes no querían explotar.



Precios: en algunos países, los precios al por mayor siguen constituyendo un mayor reto, en particular en el contexto del acceso universal a las TICs. Precios excesivamente elevados para el alquiler de líneas de alta capacidad pueden impedir las perspectivas de negocio, tanto para las empresas como para los proveedores de servicios de Internet, y en particular los que sirven mercados pequeños. Si bien es probable que la competencia en los servicios al por menor y el surgimiento de la VoIP seguirá causando la baja de la mayoría de los precios al consumidor, en cambio en muchos lugares remotos, los servicios de red troncal y de más alta capacidad internacional están generalmente lejos de ser tan competitivos. Los reguladores deberían examinar la justificación detrás de estos precios y otros similares, que pueden constituir obstáculos significativos a la expansión del acceso al Internet, e introducir medidas para asegurar que dichos precios se aproximen a sus costos.

VIII.7 El nuevo mandato del Fondo de Comunicación Universal El papel que los Fondos de Acceso/Servicio Universal han jugado en el crecimiento de las telecomunicaciones en Latinoamérica en la década pasada ha sido importante, aunque no tan significativo como las fuerzas de mercado destacadas arriba. En algunos casos, los fondos han ayudado a cerrar algunas de las brechas que el mercado no había tomado en cuenta, en particular en las zonas más remotas, para proveer el acceso público a los servicios básicos de

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telefonía, y a veces más que eso. En muchos otros casos sin embargo, cantidades muy grandes de fondos recaudados permanecieron inutilizadas por motivos burocráticos y políticos varios. Donde los fondos fueron operados aunque sea parcialmente, muchos miles de ciudadanos y comunidades se beneficiaron, y las lecciones aprendidas de ello son valiosas para los países que se encuentran todavía tratando de establecer programas similares en muchas regiones. Un tema central de este Informe, sin embargo, es que el sector de telecomunicaciones en Latinoamérica está cambiando muy rápidamente, por lo cual el previo mandato de estos mecanismos de financiamiento público se está volviendo obsoleto. No solamente el acceso a redes celulares móviles se ha extendido al 90 por ciento o más de la poblaciones de muchos países de una manera puramente comercial (y existe espacio todavía para que el mercado llegue a cubrir aún más segmentos), pero además la demanda por servicios más allá de la telefonía básica de voz empezó a arrancar, justo cuando están apareciendo nuevas tecnologías que pueden habilitar maneras innovadoras y económicas de entregar estos nuevos servicios. Además, mientras el objetivo de acceso universal (basado en la comunidad) ya empezó a hacerse realidad, un nuevo objetivo de concentrarse en el servicio universal (es decir, individual), se está presentando. Donde el acceso a redes está disponible, entonces, los reguladores y administradores de los fondos deben empezar a preguntarse sobre la asequibilidad de los servicios para los usuarios en el extremo más bajo de la escala de ingresos, y a considerar mecanismos para apoyar también a estos usuarios en sus necesidades de comunicación.



El apoyo al despliegue generalizado de tecnologías y servicios avanzados: mientras la revolución en tecnología de comunicaciones continúa, el nuevo FCU debería volverse un líder, no un seguidor retrasado, para asegurar que todas las poblaciones tienen acceso a las redes y a los servicios y aplicaciones más modernos disponibles en el mercado. Las recomendaciones específicas en la Sección B del Anexo 1 pertenece a las estrategias y prácticas innovadoras de tecnología de transmisión para abordar el acceso local. La vista actual de este horizonte debería así incluir plataformas de banda ancha, inalámbricas y multi-servicios que habiliten el acceso pleno a todas las funciones y características de la telefonía de voz, de acceso al Internet, de la transmisión de datos, de comercio y de gobierno electrónicos, de entretenimiento multi-media y de comunicaciones interactivas a escala mundial, con barreras o restricciones mínimas. A medida que nuevas capacidades aparecen, la visión debería cambiar para abarcar estas tecnologías también, y el sistema debería ser suficientemente flexible y abierto para asegurar su adaptación constante, de igual manera que las empresas y los consumidores deben hacerlo. El objetivo primordial del fondo, por lo tanto, debería ser de mantener una posición de vanguardia a lo largo de la frontera de mercado, prestando asistencia continua a la creciente industria de la TICs en cerrar cualquier brecha de acceso (y de servicio) que pueda surgir, y a la vez fortaleciendo la habilidad del sector a ampliar esta frontera.

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RECOMENDACIONES

Asimismo, aun cuando este Informe ya destacó muchas recomendaciones para mejorar, racionalizar o realinear las actividades de los FAU/FSUs públicos, conviene definir completamente un nuevo mandato para el papel de estos fondos en el sector de las telecomunicaciones en Latinoamérica en los años venideros. Las dimensiones claves de la próxima generación de “Fondos de Comunicación Universal” (PCUS) deberían incluir:



Énfasis en la orientación hacia el mercado, la sostenibilidad y los emprendimientos: el rol del nuevo FCU debe verse claramente como el de aumentar e incentivar el mercado, como un socio en empresas comerciales de todo tamaño, que planifica y funciona con la misma perspectiva comercial, aun cuando este enfatizando beneficios y objetivos sin relación con el mercado, que el sector privado puede no cubrir. La razón de ser del fondo no es de suplantar el mercado, sino de apoyarlo y ayudarlo, desde la expansión de amplias operaciones de telecomunicaciones hasta el establecimiento de nuevas, pequeñas empresas, que serán capaces de crecer, innovar, y llevar la industria en nuevas direcciones más allá de lo que las inyecciones financieras iniciales del fondo podrían jamás contemplar. Con el uso de al menos una porción de sus recursos financieros y humanos para actuar de manera innovadora, como se propuso en el Cápitulo VI (VI.3.4.d), y operando más como una suerte de institución financiera público-privada, ofreciendo una gama de instrumentos de capital riesgo, préstamos, garantías, donaciones, y servicios de micro-crédito, con frecuencia en asociación o en coordinación con otros mecanismos privados y de interés público, el FCU puede transformar su papel de uno principalmente de subsidio del gobierno a uno de actor estratégico en un mercado en constante evolución. (Véase el Resumen de Recomendaciones, Anexo 1, A.3 y B.2). Este papel depende mucho de una capacidad técnica y perspicacia adecuadas dentro de la administración del FCU, y en este sentido, el fondo no debería tratar de extralimitar sus capacidades, o su posición en la industria. En muchos casos, será necesario redefinir el mandato del fondo y también, como fue sugerido (Anexo 1, Recomendación A.2), dar a los administradores de fondos mayor autonomía en decidir como se deberían desembolsar los recursos. Donde existan mecanismos financieros privados o mejor establecidos, el fondo no debería competir con ellos ni distorsionar el mercado de ninguna manera. Donde asociaciones con otras agencias de financiamiento podrían reforzar los objetivos de ambos grupos, el fondo debería poder jugar un papel más pasivo, contribuyendo así a un proceso más amplio. Pero donde existan brechas críticas en el acceso al capital de inicio, préstamos comerciales, crédito al consumidor, mitigación de riesgos y otros impedimentos a la expansión del sector de telecomunicaciones, el fondo debería estar preparado para intervenir y ayudar a construir puentes comerciales entre los pequeños emprendedores y las fuentes de financiamientos hacia un financiamiento sostenible a largo plazo (Anexo 1, Recomendación B.2, “Innovaciones Financieras”).



Descentralización, planificación desde abajo hacia arriba y definición de proyectos: el éxito de proyectos centrados en la comunidad depende de manera crítica de la participación activa de las partes interesadas a nivel local, desde la planificación hasta las fases de implementación. Para cada proyecto financiado por el fondo, se debería asegurar que los representativos y las organizaciones locales claves estén comprometidos en llevar a cabo la gestión y la operación de las nuevas redes locales y regionales, de los programas escolares y/o emprendimientos de todas clases. En muchos casos, el objetivo debería ser de promover el desarrollo económico y social de la localidad y de la región, de fomentar pequeñas oportunidades comerciales, y de proveer empleos, capacitación e ingresos a hombres y mujeres en las comunidades-objetivo. Esta meta implica también que las medidas necesarias de fortalecimiento institucional deberían estar incorporadas en el alcance de los proyectos para ayudar a ampliar las opciones para la participación local y el éxito a largo plazo.

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Como se examina en la Sección VI.3.3, la definición del proyecto y el desembolso de los fondos se pueden racionalizar y acelerar animando a los participantes locales a identificar y planificar proyectos potenciales desde el comienzo, en vez de contar principalmente sobre enfoques desde arriba hacia abajo y centralizados. En la medida de lo posible, el FCU debería enfatizar la definición desde abajo hacia arriba de los objetivos, necesidades y oportunidades de todo el país, y poner financiamiento a disposición según criterios generales y flexibles, de la misma manera que los bancos comerciales responden a las tendencias de mercado en vez de tratar de crearlas, como se describe en el Anexo 1, “Recomendaciones específicas relacionadas con las políticas, estrategias de acceso universal y la coordinación entre las partes interesadas”). El fondo debe retener siempre el último control sobre sus decisiones de asignación, basadas en principios transparentes y nodiscriminatorios y objetivos de desarrollo de alto nivel, pero debe a la vez promover el pensamiento innovador y el espíritu emprendedor entre los grupos que más probablemente se vean afectados por sus decisiones al nivel local. También es muy importante que los programas de acceso universal nacionales, regionales y locales estén coordinados con las organizaciones comunitarias y ONGs que están esforzándose por alcanzar objetivos similares. Esto es no solamente para asegurar que se eviten traslapes inútilmente costosos, sino también que estas organizaciones, al igual que los administradores de fondos, puedan aprender de la experiencia de otros. A menudo, el administrador de fondo y/o el regulador pueden asistir estas organizaciones que son más pequeñas y tienen menos conexiones (Anexo 1, A.6).



Objetivos de acceso universal y principios de acceso abierto: Puede ser que el momento haya llegado, y ciertamente está cerca, para que los objetivos de políticas de los FCUs en América Latina sobrepasen el acceso público comunitario a instalaciones de comunicaciones, hacia nuestra visión del servicio universal verdadero a nivel individual y/o familiar, así como a nivel de instituciones y negocios en todas las regiones de un país, desde las zonas urbanas a las más remotas. Esto significa que los Fondos deben empezar a centrarse no sólo en el despliegue de infraestructura y la disponibilidad de servicio, sino también en medidas innovadoras para asegurar que los servicios de comunicaciones sean de hecho utilizados por la gente, los negocios y las instituciones públicas en todos los niveles de la sociedad. En algunos casos, esto puede requerir el desarrollo de programas de subvenciones generados por la demanda, conforme con los modelos de FCU en Norteamérica y la Unión Europea entre otros, en los que las familias con bajos ingresos así como instituciones públicas clave son elegibles para servicios a precio reducido o incluso gratuitos mediante varios exámenes de sus medios para asegurar la imparcialidad y la asignación apropiada de los recursos.108

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De manera general, examinar o recomendar tales mecanismos de subsidio de la demanda no figura en el mandato de este estudio, aunque exista una variedad de modelos de trabajo en las regiones mencionadas. Antes de introducir tales programas de forma generalizada en Latinoamérica, revisar el impacto de las nuevas tecnologías mencionadas en esta sección y en este Informe podría ser indicado, para determinar su efecto en la reducción de las brechas de asequibilidad para los servicios de voz y de Internet.

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RECOMENDACIONES

Por el contrario, una de las características más prometedoras de las nuevas plataformas de tecnología que están apareciendo en este sector, en particular los sistemas inalámbricos de acceso de banda ancha, es que prometen costos y precios mucho más bajos en todas clases de servicios de alta calidad, desde la telefonía internacional de voz hasta las comunicaciones basadas en Internet de alta capacidad. Otro principio muy importante para asegurar que los beneficios económicos de estos avances lleguen a todos los usuarios, es el principio de

“acceso abierto” a redes y servicios que pueden estar disponibles en forma pública. El acceso abierto a señales de WiFi y WiMAX dentro de una comunidad implica que todos los usuarios pueden conectarse a estas redes con costos mínimos o incluso gratuitamente si el gobierno local garantiza las conexiones. Con estos principios y sistemas, el uso real de los servicios puede ser drásticamente más barato para la mayoría de aplicaciones, y el FCU puede centrar sus esfuerzos en ayudar a expandir la demanda y el suministro de equipos relevantes (computadoras, teléfonos inteligentes, nuevos equipos inalámbricos integrados) necesarios para aprovechar plenamente las tecnologías, así como en las aplicaciones adecuadas, el contenido y el fortalecimiento institucional. •

Incorporar respaldo para aplicaciones, contenido y fortalecimiento institucional relacionados con las TICs. Existe un reconocimiento creciente de que el éxito de los programas de desarrollo de las telecomunicaciones avanzadas/TICs dependerá tanto de la calidad del contenido de información y de las aplicaciones disponibles a través de las redes como del nivel de capacitación y sensibilización de los usuarios, operadores, proveedores de servicios, responsables políticos y reguladores, y de la disponibilidad y asequibilidad de las instalaciones técnicas e infraestructuras. Mientras otros programas a parte de los FCU pueden a menudo tomar la iniciativa de apoyar algunas de estas necesidades (los cuales deben estar coordinados con proyectos de financiamiento de infraestructura y servicios), también existe un fuerte argumento a favor de incorporar tales componentes “blandos” al mandato del FCU. En particular donde el fondo está promoviendo una orientación cada vez más comercial y las actividades de pequeños emprendimientos dedicados a una variedad de planes de negocios creativos, tiene sentido expandir el alcance del programa de financiamiento para ayudar a lanzar y mantener empresas que hagan usos innovadores de la tecnología, de las prácticas empresariales y comerciales, del Internet y de las aplicaciones multimedia que pueden generar incrementos en la demanda y beneficios económicos. Innovaciones en el servicio pueden incluir, por ejemplo: programación de video y audio (noticias, entretenimiento, asuntos públicos) transmitidos vía Web a través de enlaces de banda ancha y simultáneamente en antena e instalaciones de televisión por cable; aplicaciones de software interactivas educativas para pequeños emprendedores, agricultores, madres, estudiantes, minusválidos y otros grupos de interés; discusiones en línea, investigación y programas de auto-expresión para incentivar la promoción y el intercambio de legados culturales indígenas y de iniciativas políticas locales. Todos estas y otras innumerables ideas tendrán probablemente un atractivo comercial y un valor social que se merece algún grado de financiamiento por el fondo. Con respecto al entrenamiento y al fortalecimiento institucional, como examinado más arriba, la capacitación de recursos humanos es el eje necesario para el éxito de todos los objetivos. La necesidad apremiante de reforzar las calificaciones del personal de los sectores público y privado, así como de educar a los consumidores y grupos de usuarios a todos los niveles, e igualmente a los emprendedores y pequeños operadores, dicta que los FCUs deben considerar muy seriamente exigir que los programas de capacitación sean un componente integral de sus estrategias financieras. Tales programas podrían incluir garantías a iniciativas de capacitación técnica o de gestión nuevas o existentes, mediante instituciones docentes existentes o capacitación directa en el medio industrial (formación profesional) a ser introducida por los proveedores de

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servicios como un elemento de sus planes de negocio. El “valor de negocio” de semejante fortalecimiento institucional puede ser de largo plazo en su naturaleza, y por lo tanto difícil de justificar en sus ajustados presupuestos por los pequeños emprendedores y negocios, y por lo tanto especialmente apropiado para un financiamiento compartido público-industrial a través del FCU. El juego de recomendaciones sobre prácticas empresariales y comerciales, entrega de servicios y asociaciones innovadoras presentado en la Sección B.3 del Anexo 1 también se refiere al campo general del desarrollo de apoyo a las aplicaciones de TICs, al contenido y al fortalecimiento institucional.

VIII.8 Papel de Regulatel

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RECOMENDACIONES

Regulatel puede y debe jugar un papel vital en asegurar la implementación de esta nueva Visión para el acceso universal en Latinoamérica. Como se señala en los Cápitulos VI y VII y el Anexo 1 (A.7, B.2, B.4, y C.1), Regulatel debería recolectar, analizar y difundir entre sus miembros las mejores prácticas relativas a la políticas, estrategias y aplicaciones en todos los campos de los programas y fondos de acceso universal, incluyendo las políticas, estrategias y operaciones generales de los programas y fondos de acceso universal, las tecnologías, regulaciones especiales, prácticas comerciales y mecanismos de financiamiento innovadores, alternativas de entrega de servicio y acuerdos de asociación. Regulatel debería igualmente crear y mantener una base de datos de indicadores relevantes, promover la cooperación y asistir en la capacitación de todas las partes interesadas en el campo del acceso universal. El éxito de este esfuerzo conjunto de los 19 países miembros dependerá de la eficacia de esta cooperación y del liderazgo de Regulatel.

BIBLIOGRAPHY Brewer, Eric, Technology Insights for Rural Connectivity, Workshop on Wireless Communication and Development: A global perspective, Marina del Rey, 7-8 Oct. 2005 Donner, Jonathan, The use of mobile phones by microentrepreneurs in Kigali, Rwanda: Changes to social and business networks, Workshop on Wireless Communication and Development: A global perspective, Marina del Rey, 7-8 Oct. 2005 Downes, Richard, Can CDMA 450 MHz thrive in the Americas? A preliminary assessment, Miami Wireless Associates, March 2005 Downes, Richard, Latin American Mobile: Opportunities and challenges, ING Telecoms Conference, London 8 Sept. 2005 Dymond, Andrew, Telecommunications Challenges In Developing Countries, Asymmetric Interconnection Charges for Rural Areas, World Bank Working Paper No. 27, Washington 2004 Francisco Proenza, Ecuador: Hacia una estrategia de uso y aplicación de Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs) al servicio del desarrollo local, 4º Informe de la Serie Apoyo a la inversión en el desarrollo de tecnologías de información y comunicación para combatir la pobreza rural en América Latina y el Caribe Centro de Inversiones de FAO Roma 8 de febrero 2006 Fritis Castro, Jorge; Josbert Kester, Bringing Broadband Internet to Chile’s Rural Areas, Final Report for Subtel and the World Bank, 2004 Galperin, Hernan, Francois Bar, Diversifying Network Development: Microtelcos in Latin America and the Caribbean, Workshop on Wireless Communication and Development: A global perspective, Marina del Rey, 7-8 Oct. 2005 IIRSA, Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur, Tecnologías de Información y Comunicación al Servicio de la Competitividad y la Integración Sudamericana, Plan de Acción, Banco Interamericano de Desarrollo, Diciembre 2003: (http://www.iadb.org/regions/re3/pdf/IIRSA0204.pdf). Intelecon, Peru Detailed Rural Telecommunications Strategy: Private sector Provision of telecommunications services in rural and peri-urban areas of Peru, World Bank and PPIAF, 2004 International Telecommunication Union, Promoting Universal Access To Icts; Practical Tools For Regulators; Trends in Telecommunication Reform, Geneva, 2003 International Telecommunication Union, Trends in Telecommunication Reform 2003, Promoting Universal Access to ICTs, Practical Tools for Regulators, ISBN 92-61-10381, 2003

Jakhu, Ram; Lachapelle, Guy; Manikutti, S., Canada’s Experience in Expanding Services in its Rural and Remote Areas in “Larger Access and New Services to the Rural Areas in Canada and India”, 2002 Navas-Sabater, Juan, Andrew Dymond, Niina Juntunen, Telecommunications and Information services for the Poor, Toward a Strategy for Universal access, World Bank Discussion Paper No 432, 2002 Peru, Comisión Multisectoral para el Desarrollo de la Sociedad de la Información (CODESI) Plan de desarrollo de la Sociedad de La Información en el Perú, 4 de febrero 2005 Proenza, Francisco, La sustentabilidad de los telecentros: Mitos y oportunidades, unpublished note, July 2005 Proenza, Francisco, Roberto Bastidas-Buch, Guillermo Montero, Telecentres for Socioeconomic and Rural Development in Latin America and the Caribbean: Investment Opportunities and Design Recommendations with special reference to Central America, FAO, ITU, IADB, Washington, March 2001 Proenza, Francisco, The road to broadband development in developing countries is through competition driven by wireless and VoIP, Workshop on Wireless Communication and Development: A global perspective, Marina del Rey, 7-8 Oct. 2005 Regulatel, La interconexión en el ámbito de Regulatel (énfasis en terminación en redes móviles y redes rurales), Octubre 2005 Regulatel, La universalización en el proceso regulador de las telecomunicaciones, 2003 (www.regulatel.org ) Regulatel, Los hitos regulatorios del sector telecomunicaciones en los países miembros de Regulatel, 2004 – 2005: El mercado de las telecomunicaciones en los países miembros de Regulatel, Octubre 2005 Wellenius, Bjorn, Closing the Gap in Access to rural Communications, Chile 1995 – 2002, World Bank Discussion Paper No. 430, 2002

ANEXO 1

RESUMEN DE LAS RECOMENDACIONES

Se recomiendan las acciones siguientes, respecto de los programas y fondos de acceso universal, estrategias y prácticas innovadoras para proyectos de acceso universal, y nuevos modelos para proveer el acceso universal, así como el rol de Regulatel.

A. PROGRAMAS Y FONDOS DE ACCESO UNIVERSAL

POLÍTICA DE ACCESO UNIVERSAL, ESTRATEGIA Y COORDINACIÓN ENTRE LAS PARTES INTERESADAS

¾

El diseño de los programas de fondos de acceso universal debería tomar en cuenta las características de los programas indicados en el Recuadro VI.4 (reproducido a continuación).[VI.3.6.a]

¾

La participación activa de todas los partes interesadas en el desarrollo y la operación de los programas y fondos de acceso universal es crítica para su éxito. Esto incluye el administrador del Fondo, operadores, fabricantes, reguladores, responsables políticos y gobiernos estatales y locales. Es entonces importante que estas partes interesadas inicien y mantengan un diálogo abierto y continuo. Se debería incentivar la participación de activistas, en particular los involucrados en iniciativas comunitarias. No se deberían excluir a los pequeños operadores rurales y los fabricantes locales de equipamiento para aplicaciones rurales de este diálogo. [VI.3.6.a]

¾

Los responsables de las políticas deberían incentivar proyectos de acceso universal iniciados a nivel comunitario por ciudadanos privados, grupos comunitarios, gobiernos locales, pequeños emprendedores y locales y ONGs. Los responsables de las políticas y los administradores de Fondos deberían aprender de la experiencia de estos proyectos e iniciativas, al desarrollar programas de más amplia escala. [VI.3.6.a]

A.2 ¾

DAR A LOS ADMINISTRADORES DE FONDOS MÁS AUTONOMÍA EN EL DESEMBOLSO DE LOS FONDOS Los consejos y comisiones independientes de administración de los Fondos de acceso universal deberían tener más autonomía para desembolsar fondos sin necesidad de buscar aprobaciones ex-ante de los proyectos por parte de otras autoridades gubernamentales. Los proyectos que reciben fondos de esta manera seguirían sujetos a rendición de cuentas durante la construcción y la auditoría ex post, como cualquier otro proyecto financiado por el gobierno. [VI.3.6.b]

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

228

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

RECOMENDACIONES

A.1

A.3 REESTRUCTURAR LOS FONDOS DE ACCESO UNIVERSAL PARA PERMITIR EL FINANCIAMIENTO ORIENTADO AL RIESGO DE LOS PROYECTOS

¾

Los fondos de acceso universal deberían estructurarse de tal manera que una porción del monto total pueda ser utilizada para operaciones de micro-financiamiento, incluyendo oferta de préstamos, participación en el capital de los proyectos y de la empresas de telecomunicaciones que lo implementa, donaciones, o una combinación de ambas. La aplicación de fondos de micro-financiamiento debería someterse a criterios algo diferentes respecto del riesgo: se necesitarían disposiciones para los ocasionales fracasos o averías. [VI.3.6.c]

¾

El personal de los fondos de acceso universal debería ser capacitado para evaluar las propuestas de proyectos orientados al riesgo, impulsadas por los emprendedores. Los consejos o comisiones de administración de los Fondos deberían luego tomar sus decisiones sobre el financiamiento de estos proyectos con base en la evaluación y las recomendaciones del personal del Fondo. [VI.3.6.c]

A.4 DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROYECTOS ¾

Los responsables de las políticas deberían tomar en cuenta las características de los programas indicados en el Recuadro VI.5 (reproducido a continuación).[VI.3.6.d]

¾

Los indicadores de rendimiento utilizados en los esquemas de ayuda basada en los resultados (OBA) deberían seguir los lineamientos indicados en el Recuadro VI.7 (reproducido a continuación).[VI.3.6.d]

A.5 SEGUIMIENTO DE LOS PROYECTOS Y CALENDARIO DE LOS FLUJOS DE SUBSIDIOS ¾

Los programas de Fondos deben tener disposiciones y recursos adecuados para la supervisión de los proyectos durante sus fases de implementación y de operación. Los administradores de Fondos deberían asegurar que no se aplacen los pagos de los subsidios aprobados. (reproducido a continuación).[VI.3.6.d]

¾

Los administradores de Fondos y los reguladores deberían apoyar el establecimiento de un marco institucional centralizado para que los operadores rurales puedan obtener asistencia y apoyo en asuntos técnicos, de gestión, de adquisiciones y otros, después del otorgamiento de los contratos. (reproducido a continuación).[VI.3.6.d]

A.6 OTRAS INICIATIVAS DE FINANCIAMIENTO ¾

Para proyectos de conectividad rural, los gobiernos y reguladores deben estar preparados para ayudar a asegurar i) que los términos y condiciones de los contratos entre operadores de satélite y otras redes troncales por un lado, y operadores de proyectos de acceso universal por el otro, sean claros, inequívocos, y plenamente entendidos y por todas las partes; ii) que las partes responsables cumplen con sus obligaciones de calidad de servicio, tiempo de intervención, y responsabilidades; iii) que los precios cobrados son basados en los costos; iv) que las relaciones de compartición de ancho de bando son claramente especificadas y respetadas, y v) que existe una disposición para compensación en el caso en que estas condiciones no son cumplidas. (reproducido a continuación).[VI.4.6]

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

229

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

¾

El personal y las agencias involucradas en los fondos de acceso universal deberían estar muy al tanto de la amplia demanda en zonas rurales por servicios combinados de acceso al teléfono y al Internet. Los programas nacionales de acceso universal deberían construir relaciones estrechas con organizaciones comunitarias y ONGs, para asegurar que estos proyectos iniciados por la comunidad estén bien coordinados, que se evite todo traslape potencial, y que se puedan desplegar rápidamente y sin obstáculos burocráticos. [VI.4.6]

¾

Los administradores de Fondos, reguladores y operadores grandes y bien establecidos deberían considerar el apoyo a los pequeños proyectos comunitarios, proporcionándoles consejo independiente en materia de tecnología y apoyo jurídico durante el diseño y la construcción del proyecto, y en particular durante las negociaciones de los contratos con los proveedores de servicios. [VI.4.6]

¾

Los administradores de Fondos deberían contemplar la posibilidad de subsidiar el alto costo de una capacidad de red troncal satelital de buena calidad para pequeños proyectos comunitarios, si ninguna otra alternativa terrestre está disponible o posible. [VI.4.6]

¾

Los reguladores, oficiales del gobierno y la industria de las telecomunicaciones deberían apoyar la iniciativa GBSI (Capítulo VI.4.5).

¾

Las agencias del gobierno, la industria de las telecomunicaciones y las ONGs deberían incentivar, apoyar y facilitar la cooperación internacional y privada para la agregación y la integración ancho de banda satelital privado. [VI.4.6]

¾

Para los pequeños proyectos comunitarios de acceso universal, es importante tomar en cuenta las lecciones aprendidas listadas en el Capítulo VI.4.5.

A.7 ROL DE REGULATEL Regulatel debería recopilar, analizar y difundir las mejores prácticas con respecto a: • •

Las políticas, los objetivos y las estrategias relativos a los programas y proyectos de fondo universal; La aplicación de fondos de acceso universal a proyectos orientados al riesgo y generados por los emprendedores;



La aplicación de enfoques de proyectos generados por la comunidad (“bottom-up”) para el desarrollo y la investigación inicial de los proyectos, utilizando el modelo ecuatoriano FERUM y el salvadoreño FINET como punto de partida para esta evaluación;



El desembolso de fondos de acceso universal, supervisión y seguimiento del proyecto en las organizaciones miembros de Regulatel;



La tecnología más apropiada para el acceso universal en América Latina, incluyendo resultados de pruebas en el terreno y de proyectos piloto;



La promoción y facilitación de proyecto de acceso universal generados por la demanda y los pequeños emprendedores;



Las regulaciones y condiciones de licencias especiales que deben aplicarse a los operadores rurales, incluyendo regulaciones de tarifas diseñadas para el entorno rural;

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

230

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

RECOMENDACIONES

¾



Los programas para asistir a los pequeños operadores en la gestión, administración, financiamiento y comercialización de sus proyectos;



Los nuevos modelos de acceso universal basados en innovaciones de servicio, financiamiento, administración y comerciales.;



La información sobre financiamientos multilaterales para proyectos de acceso universal en los 19 países miembros. [VI.3.6.f]

¾

Regulatel debería crear y mantener una serie de indicadores basadas en las mejores prácticas internacionales en programas de acceso universal para ayudar a los 19 miembros a evaluar los resultados obtenidos por sus programas y a definir los objetivos a lograr. Esta serie de indicadores debería también ayudar a proveer una manera más objetiva de determinar si los objetivos de acceso universal se están logrando. Los diversos indicadores usados en este estudio pueden servir como punto de partida. [VI.3.6.f]

¾

Regulatel debería implemente actividades de capacitación, intercambio y cooperación para activamente promover y extender el concepto de fondos de acceso universal aplicado al menos en parte a financiar proyectos orientados hacía el riesgo y generados por los emprendedores. [VI.3.6.f]

¾

Regulatel puede jugar un papel importante en esto especialmente mediante su cooperación y sus cumbres anuales organizadas con AHCIET. [VI.3.6.f]

A.8 OPERADORES Y FABRICANTES ¾

Los responsables de las políticas y los administradores de Fondos deberían asegurar un diálogo continuo y abierto con los operadores, proveedores de servicios y fabricantes sobre planes y estrategias para programas y fondos de acceso universal. Regulatel puede jugar un papel importante en esto especialmente mediante su cooperación y sus cumbres anuales organizadas con AHCIET. Es importante que este diálogo no excluya a los pequeños operadores rurales y fabricantes locales de equipos para aplicaciones rurales. Regulatel también puede actuar como una central de intercambio de información sobre el financiamiento multilateral de proyectos de acceso universal entre sus 19 países miembros. [VI.3.6.f]

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

231

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

Recuadro VI.4 : Características de los programas y fondos de acceso universal exitosos: MEJORES PRÁCTICAS



Objetivos, estrategias y planes claramente definidos y basados en consultas públicas con todas las partes interesadas, que tomen en cuenta la agenda nacional de TIC (si existe) y su papel en el desarrollo social y económico del país;



Marco legal y regulatorio sólido, claro e inequívoco, incluyendo fuertes disposiciones para prevenir el uso de los fondos para otros propósitos;



Coherencia entre los distintos documentos legislativos relacionados con el acceso universal



Papeles del regulador y del administrador de programas de fondos de acceso universal claramente definidos



Procesos y procedimientos claramente definidos y transparentes para solicitud y obtención de subvenciones ya sea por subasta de subvención mínima u otro método



Apoyo político y administrativo fuerte y continúo



Un entorno administrativo y regulatorio y una estructura de financiamiento que: −

Faciliten y promuevan activamente el desarrollo de nuevos servicios y tecnologías incluyendo las de banda ancha fijas o móviles;



Fomente el desarrollo y la participación de pequeñas empresas y cooperativas de telecomunicaciones independientes, descentralizadas y comunitarias



Promover y facilitar el desarrollo de proyectos originados por la demanda, iniciados por emprendedores.



Flexibilidad para atender a circunstancias cambiantes, incluyendo nuevas tecnologías y modalidades de entrega de servicios y otros avances



Obligaciones de financiamiento claramente definidas, con algo de flexibilidad para atender a circunstancias cambiantes, pero con cambios sometidos a consultas previas con las partes mas directamente afectadas y otras partes interesadas



Liderazgo fuerte y eficaz tanto en los niveles de política y de implementación, y alto grado de autonomía para el administrador del Fondo;



Proceso de identificación de proyectos y de asignación de subvenciones transparente y participativo;



Un mecanismo eficaz para recibir y resolver las quejas de los consumidores;



Supervisión y seguimiento de proyectos continuos pero no excesiva;



Disposición para la preselección de licitantes para asegurar que sólo operadores y proveedores de servicio con experiencia participen en los procesos de subasta,;



Una gestión interna eficiente caracterizada por papeleos mínimos y un proceso de toma de decisiones simplificado



Un método y una formula para desembolso de fondos que reduzcan las cargas financieras de los operadores que reciben subvenciones, pero que no dejen al administrador del fondo sin medios adecuados de controlar la implementación y operación de cada proyecto;



Disposiciones para solicitar y recibir datos esenciales necesarios para el administrador del Fondo para controlar, dar seguimiento y planificar proyectos.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

RECOMENDACIONES

Los programas y fondos de acceso universal exitosos se caracterizan por:

Recuadro VI.5: características de los proyectos de acceso universal bien diseñados: MEJORES PRÁCTICAS Los proyectos de acceso universal bien diseñados son los que: •

Toman en cuenta : –

Parámetros básicos de proyecto tales como disponibilidad de electricidad, derechos de paso, sensibilidades locales, capacidad de los consumidores para pagar por el servicio, etc;



Requisitos óptimos de capacidad de red troncal



Otros proyectos de infraestructuras competidores o complementarios;



Impacto potencial de tecnologías competidoras



Las particularidades de la comunidad y de la región a servir, incluyendo topografía, actividad económica, ingresos, densidad de población, políticas locales y otras restricciones;



El costo para los operadores rurales de las diferentes tasas locales, estatales y federales, de licencias, de derechos por uso del espectro y otros gastos, garantías, penalizaciones por incumplimiento de objetivos, préstamos, obligaciones de rendir cuentas y costos de transacción y de administración de las subvenciones;



Necesidad de los operadores de un flujo de fondos previsible;



Necesidad de un equilibrio óptimo entre las contribuciones y el compartir de los riesgos de los sector público y privado;



Las condiciones y requisitos impuestos a los operadores y proveedores de servicios son claramente definidos, incluyendo obligaciones de calidad del servicios (ej. máximo número de estaciones rurales que pueden estar fuera de servicio a la vez, máximo tiempo permitido para reparar estaciones fuera de servicio, etc.) y un serie mínima de calificaciones requeridas a los administradores de teléfonos rurales, a los telecentros y a las empresas telefónicas rurales:



Permiten completa libertad a los operadores/proveedores de servicio para elegir cualquier tecnología que deseen desplegar siempre y cuando cumpla con los requisitos de calidad del servicio, de interferencia y de certificación de equipos



Permitir que se puedan proporcionar otros servicios no subvencionados



Contemplar la posibilidad de una “ventanilla única” para obtener las licencias de todos los servicios;



Las condiciones de las licencias ofrecen cierta flexibilidad para acomodar los cambios de tecnologías y de circunstancias;



Disponen de indicadores de rendimiento tomando en cuenta las circunstancias las particulares bajo las cuales los operadores rurales deben suministrar sus servicios;



Van acompañados de plan de negocio que confirmen su sostenibilidad durante la vida del proyecto (Cada proyecto debería estar sujeto a un análisis costo-beneficio con el fin de determinar el beneficio que proporcionará a la población servida).

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

233

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

Recuadro VI.6: Lecciones aprendidas y mejores prácticas para proyectos de fondo de acceso universal financiados por la ayuda basada en los resultados (OBA) del Banco Mundial •

La OBA ha sido eficaz para traer la infraestructura más cerca de las zonas sin servicio;



El uso de esquemas de OBA ha demostrado que operaciones comercialmente sostenibles son factibles en zonas rurales y de bajos ingresos, y ha llevado a un desarrollo acelerado;



OBA ha aumentado la inversión general en infraestructura;



El uso de esquemas de OBA apalanca una substancial inversión adicional por parte del sector privado;



La clave para una OBA exitosa es la competencia;



La OBA no es un sustituto para las reformas del sector;



Los programas de OBA exitosos utilizan marcos de resultados coherente y al mismo tiempo adaptativos;



Actividades de divulgación sustanciales implementación exitosa de la OBA;



Se debe realizar una diligencia debida adecuada previamente al lanzamiento de una programa de OBA;



Los programas de OBA involucran una administración sustancial y se necesitan unos enfoques innovadores para acortar y racionalizar el “ciclo de vida” de la OBA;



Si bien se han realizados progresos, aún puede ser necesario desarrollar un juego completo de directrices operacionales y de documentos de referencia para la OBA;



El diseño y la implementación de la OBA en el sector de las TICs necesitar evolucionar constantemente a medida que las tecnologías y los mercados cambian.



La nueva generación de programas de TICs basados en la OBA deberá concentrarse en estimular a la vez el lado de la oferta y el de la demanda.

234

necesarias

para

asegurar

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

la

RECOMENDACIONES

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

son

Recuadro VI.7: Directrices para indicadores de rendimientos usados en esquemas de ayuda basada en los resultados (OBA) Los indicadores de rendimiento para esquemas OBA deberían: •

Enfocarse en las necesidades de los usuarios en regiones rurales y remotas de América Latina, incluyendo cuando los servicios deberían estar disponibles y cuando no, qué cargas financieras deberían aplicarse y de que medios dispone la gente para pagar;



Ser cuantificables y calculados conforme a una fórmula claradamente definida, loo cual disminuye o elimina cualquier elemento de subjetividad;



Su recolección y procesamiento no deben ser una carga administrativa ni financiera para los operadores



Incluir penalizaciones proporcionales al costo de los inconvenientes que sufran los usuarios Disponer de indicadores diseñados para incentivar al operador a mejorar la calidad y a invertir, y que tomen en cuenta las dificultades operacionales y de mantenimiento, y los costos implicados en, o resultantes de, accesar, operar y mantener ciertas ubicaciones remotas y dificultosas. Los indicadores deberían, por ejemplo, reconocer e incluir “perdones” en caso de baterías que no pueden ser recargadas hasta que aparezca el sol, o de estaciones muy remotas, cuyo mantenimiento es difícil y costoso.

B. ESTRATEGIAS Y PRÁCTICAS INNOVADORAS PARA PROYECTOS DE ACCESO UNIVERSAL

B.1 TECNOLOGÍAS DE TRANSMISIÓN PARA EL ACCESO LOCAL Rol de los responsables de las políticas y de los administradores de Fondos: ¾

Desarrollar e incorporar un mecanismo de financiamiento orientado hacia el riesgo en sus fondos de acceso universal, como se ha descrito en los Capítulos VI y VII. Bajo este mecanismo, los fondos se pueden usar para préstamos, participación en el capital de los proyectos y/o establecimiento de empresas de telecomunicaciones, donaciones, o una combinación de ambas.

¾

Familiarizarse con las diversas fuentes potenciales de financiamiento. Ayudar a los pequeños emprendedores a tener acceso a estas y otras fuentes de financiamiento, y, tanto como sea posible, ayudar a los operadores rurales a obtener garantías y financiamientos bancarios para sus proyectos. [VII.3.4]

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

235

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

Rol de Regulatel: ¾

Determinar la factibilidad de crear instalaciones de acceso público que aprovechen las redes privadas como las de los bancos o empresas de transporte. Desarrollar un modelo para los miembros de Regulatel que tome en cuenta los factores siguientes: i) los tipos de servicios no centrales de TICs que dichas redes puedan proveer, y los costos y recursos adicionales que serían necesarios para establecer y operar dichos servicios, ii) cualquier impedimento regulatorio o administrativo a estos arreglos, así como los precios típicos que se cobrarían al público para estos servicios no centrales, iii) qué subsidios serían necesarios, y iv) qué otras industrias nacionales podrían ser adecuadas para este modelo. [VII.3.4]

¾

Regulatel debería establecer contacto con la Red de Emprendedores Enablis para explorar de qué manera se podría establecer esta iniciativa de financiamiento en Lationoamérica. [VII.3.4]

B.4 POLÍTICAS REGULATORIAS Y ESTRATEGIAS PARA EL ACCESO UNIVERSAL Los responsables de las políticas y los administradores de Fondos deberían: •

Revisar las políticas de uso del espectro relacionadas con el espectro de uso libre, especialmente en el caso de aplicaciones rurales para facilitar el despliegue de tecnologías que usen estas frecuencias para proyectos de acceso universal;



Eliminar restricciones o prohibiciones sobre aplicaciones y redes basadas en VoIP, y en su lugar incentiven su despliegue y uso como una manera barata de expandir el acceso asequible especialmente en aplicaciones en zonas rurales y sin servicio.



Adaptar reglas y regulaciones asimétricas referentes a servicios de telecomunicaciones suministrados en áreas rurales y no servidas, siguiendo los lineamientos indicados en el Recuadro VII.6 (reproducido a continuación);



Implementar un régimen de licencias simple y pro-competencia que incentive y facilite el establecimiento de operaciones pequeñas e independientes en comunidades rurales y zonas poco servidas, en particular donde los incumbentes pueden haber elegido no construir redes ni suministrar servicios. Los subsidios deberían, donde sea posible, estar disponibles para apoyar a tales operadores si es que tienen las capacidades técnica, de gestión y de operación para entregar servicios de telecomunicaciones de manera económica a sus comunidades. El apoyo no debería limitarse a los aspectos técnicos del proyecto, sino cubrir también sus aspectos de gestión, administración y comerciales.



Implementar y reforzar regulaciones con respecto al máximo plazo permitido en la firma de acuerdos de interconexión.



Introducir más flexibilidad en la calidad del servicio y otros estándares relativos a redes y servicios en áreas rurales y poco servidas donde los impactos son mínimos y donde unos estándares más estrictos son un impedimento para las inversiones y el desarrollo.



Introducir regulaciones y promover el compartir de infraestructuras e instalaciones, incluyendo el uso de derechos de paso no solamente entre operadores de telecomunicaciones, sino también con otros empresas y operadores de servicios públicos (transmisión y distribución de electricidad, empresas de distribución por tubería, ministerios de obras públicas, ferrocarriles, etc.). [VII.5.8]

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

236

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

RECOMENDACIONES

¾

Regulatel debería:

¾



Iniciar un estudio exhaustivo para determinar el impacto de las tasas y tarifas asimétricas de interconexión sobre los operadores rurales. Su objetivo sería desarrollar políticas, metodologías de costos (esto puede incluir comparaciones), directrices para los cargos y tarifas de terminación, junto con modelos de regulación y acuerdos de interconexión para uso en aplicaciones rurales. Regulatel debería desarrollar una base de datos de info.mación de sus miembros, incluyendo tarifas, costos, acuerdos de interconexión para zonas rurales, etc. [VII.5.8]



Recopilar, analizar y mantener al día una base de datos de las políticas y regulación de acceso universal de sus miembros, incluyendo políticas sobre el uso del espectro (frecuencias de uso libre; banda de 450 MHz, etc.), VoIP, licencias, calidad del servicio y otros estándares para operadores rurales, y la compartición de infraestructura e instalaciones. El Anexo 2 de este Informe resume las disposiciones regulatorias relativas a estos factores, y podría servir como punto de partida para establecer la base de datos. [VII.5.8]

Recuadro VII.6: Reglas y regulaciones asimétricas para proyectos de acceso universal

Los responsables de las políticas deberían considerar la creación de reglamentos y regulaciones para proyectos de acceso universal en las zonas rurales y poco servidas mejor adaptadas a las necesidades y circunstancias de los operadores rurales. E. General •

Más flexibilidad en las obligaciones de cobertura a los operadores que proveen el servicio en zonas rurales



Reflejar las necesidades y particularidades de las zonas rurales y poco servidas en las asignaciones, condiciones de uso y cargos por uso del espectro. Por ejemplo, se debería tomar en cuenta que el potencial de interferencias en las zonas rurales puede ser diferente al de las zonas urbanas.



Asegurar un apoyo oportuno y eficaz del regulador a los pequeños operadores rurales en las negociaciones de interconexión.

F. Requisitos de calidad de servicio •

Permitir la instalación de equipamiento renovado, siempre y cuando se pueda garantizar una calidad de servicio aceptable.



Tomar en cuenta que no siempre se puede garantizar la misma calidad de servicio en las zonas rurales y las urbanas.

G. Tarifas y cargos de interconexión •

Los costos incrementales (costos comunes y de oportunidad) de las terminaciones rurales tienden a ser más altos que los de las terminaciones urbanas. Más tráfico tiende a fluir hacía las zonas rurales y poco servidas que en sentido contrario. Por lo tanto, los responsables de la políticas deberían implementar arreglos incluyendo una o una combinación de las siguientes soluciones: -

un esquema especial de precios-tope que tome en cuenta estas asimetrías,

-

unos cargos de terminación más altos para las terminaciones rurales,

-

un plan el-que-llama-paga, con una regulación sobre las tarifas del operador de origen, para impedir que sean tan altos que desanimarían las llamadas a teléfonos rurales,

-

un plan que pemite a los operadores cobrar más por llamadas a un teléfono rural que por llamadas a un número local, pero con obligación de identificar esta llamadas mediante un prefijo especial similar a los de llamadas de larga distancia o a un teléfono celular. Esto asegurará que los que llaman saben que tienen que pagar más para hacer la llamado.

H. Acceso dial-up al Internet •

Permitir y promover la implementación de una tarifa plana en los precios de la telefonía fija, si es que no existe ya.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

237

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

C. NUEVOS MODELOS PARA EL ACCESO UNIVERSAL C.1 EL ROL DE REGULATEL Regulatel debería liderar y coordinar el desarrollo de una plataforma para facilitar la difusión de la información sobre los proyectos de acceso universal. La plataforma debería poner especial énfasis en los proyectos generados por la demanda, y que involucran pequeños emprendedores, proveedores y operadores (Capitulo VII y Anexo 3), facilitar la interacción entre ellos, y establecer enlaces con los mecanismos de apoyo técnico, financiero y otros destacados en este Informe (VII.7.10).

C.2 TELECENTROS Los telecentros deberían seguir siendo un componente importante de los programas de acceso rural, dado que pueden entregar un acceso amplio a una variedad de recursos de información, tecnologías y otros servicios, en particular en las zonas rurales y con poco servicio. Los proyectos de telecentros deberían enfocarse en la sostenibilidad y la participación de la comunidad desde el inicio, y poner énfasis en la capacitación y el contenido de información de interés local, así como en aspectos técnicos y financieros. Los cuatro factores claves de éxito (Recuadro VII.7, reproducido a continuación), deberían tomarse en cuenta. Algunos modelos dignos de replicación son los siguientes: i) la iniciativa Red Científica Peruana (RCP) de proveer especificaciones y otras informaciones sobre los requisitos para establecer un telecentro y también seguimiento y apoyo técnico, ii) el modelo húngaro Teleház, iii) el programa LINCOS de la República Dominicana, iv) los programas GESAC de Brasil, Acessa de Sao Paulo y Proyecto Digital de Piraí, v) los programas CASI y CASIL de Uruguay, vi) los Joven Club de Computación de Cuby, y vii) las iniciativas Puntos de Acceso y CBIT de Venezuela (Annex 4). [VII.7.10]

Recuadro VII.7 Cuatro factores claves de éxito para asegurar la viabilidad de un telecentro

1.

La disponibilidad de servicios activos, incluyendo voz, correo electrónico, chateo, y en lo ideal, SMS y videoconferencias. Especialmente importante es la disponibilidad de VoIP, que ayudar a poner las comunicaciones de voz a disposición de los más pobres. En Perú, el 33% de los usuarios de las cabinas públicas comerciales y el 40% de las personas de los dos estratos socioeconómicos más bajos utilizan la VoIP.

2.

l liderazgo y la gestión local. Fuertes y dinámicos liderazgo y gestión por emprendedores privados, gobiernos locales, asociaciones y NGOs. La densidad de los usuarios en la cercanía del telecentros, que saben como utilizar una computadora y la Internet, es decir, que tienen un nivel mínimo de alfabetización digital. La densidad cercana de la población digitalmente alfabetizada determina el mercado potencial de los telecentros, y por consiguiente su probabilidad de ser usados frecuentemente y de sobrevivir económicamente.

4.

Una conectividad de buena calidad al Internet, a un precio razonable.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

238

Anexo 1: Resumen de las Recomendaciones

RECOMENDACIONES

3.

ANEXO 2

MARCO ANALÍTICO Y MODELO DE CÁLCULO DE BRECHAS (HOJA DE CÁLCULOS)

1.

Introducción: propósito y objetivos del Modelo

Este Anexo ofrece una vista general y una explicación del Modelo de Cálculo de Brechas de Telecomunicaciones de Regulatel, basado en Excel y desarrollado como parte del presente Estudio. El propósito del Modelo de Cálculo de Brechas es proveer una base para evaluar la estructura económica actual y potencial de los mercados de telecomunicaciones en Latino-américa y otras partes, en particular en relación con las metas de Acceso y de Servicio Universal. Tal como se concibió originalmente, y por último se desarrolló, el Modelo está diseñado para concentrarse en dos niveles complementarios de análisis de mercado: el nivel “macro” y el nivel “micro”. En este contexto, el modelo busca servir a la vez como un amplio método de evaluación analítica, y como una herramienta de apoyo a la planificación e implementación de políticas. Al nivel Macro, el objetivo del modelo es evaluar las tendencias principales en el desarrollo del mercado de telecomunicaciones de un país o una región determinados. Específicamente, el propósito es cuantificar en qué medida el país está progresando hacía cerrar las brechas de mercado y de acceso en diferentes niveles de servicios de telecomunicaciones, con un énfasis especial en la distribución geográfica del acceso a las zonas rurales y otras ubicaciones tradicionalmente poco servidas. El modelo Macro presenta los niveles actuales de acceso y mide hasta qué punto las políticas actuales ya han cerrado las respectivas brechas. También mide los costos relativos y los ingresos potenciales asociados con brindar el acceso al servicio a las poblaciones poco servidas, y sirve de ayuda para determinar el relativo atractivo económico o las limitaciones a la inversión para expandir el servicio a estas zonas. Al nivel Micro, el objetivo del modelo es proveer una información similar a un nivel más desagregado, para asistir a los responsables de políticas y a los reguladores en asignar los recursos del sector de modo acertado. El modelo examina el tamaño y las características del mercado y de las brechas de acceso a los niveles local y regional, y evalúa los costos y beneficios comparativos obtenidos asignando varias prioridades a varios proyectos, ubicaciones o planes de subsidios, y decisiones regulatorias. El Modelo de Cálculo de Brechas de Telecomunicaciones de Regulatel es simplemente una herramienta analítica que puede utilizarse en el análisis y desarrollo de políticas y planes alternativos de acceso universal. No es un sustituto para un análisis local más intenso por expertos nacionales, por lo cual se debería dar alta prioridad al estudio y la recolección de información de mercado para todas las áreas afectadas. En lo ideal, el modelo puede suplementar y reforzar tal investigación y trabajo analítico “prácticos” por los reguladores, contribuyendo a la vez a los objetivos generales de fortalecimiento institucional y de coordinación nacional e internacional de las políticas de telecomunicaciones.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

239

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

2. Enfoque del Modelo y Metodología El enfoque fundamental adoptado para desarrollar el modelo ha sido de definir parámetros claves de ambos lados de los mercados de telecomunicaciones, oferta y demanda, con base en los factores claves económicos y técnicos más relevantes para determinar la viabilidad del mercado (es decir, su rentabilidad). Para cada país o región examinados, el modelo incorpora datos de mercado que representan la estructura física y económica subyacente, y en particular las condiciones geográficas y demográficas. Procede luego a construir configuraciones hipotéticas generalizadas de red para representar las inversiones que serían necesarias para proveer el acceso a servicios de telecomunicaciones en las zonas donde no están disponibles, y a estimar los costos generales e ingresos probables que resultarían del establecimiento de estas redes y servicios en estas zonas. Los supuestos de costos, las elecciones de despliegue de tecnología, y los ingresos estimados utilizados en el modelo son todos basados en datos industriales promedio provenientes de una variedad de fuentes y de la experiencia internacional. Sin embargo, el Modelo es intencionalmente diseñado para ofrecer un alto grado de flexibilidad en el ajuste de los supuestos, de manera que permite examinar el impacto de estimados alternativos para cada parámetro. El objetivo entonces no es de obtener pronósticos precisos y perfectos, pero de poder examinar la gama de resultados potenciales bajo diferentes hipótesis y supuestos, y compararlos entre diferentes países y regiones, para sostener los ejercicios de planificación y de políticas de acceso universal.

3. Descripción y explicación de los componentes del Modelo Esta sección describe los diversos componentes del modelo. La versión prototipo del modelo es desarrollada en una hoja de cálculo de Excel comprendiendo seis hojas separadas. En general, esta configuración será la misma para todos los usos básicos y adaptaciones del modelo, aunque permite la incorporación de modificaciones más importantes por diferentes administraciones usuarias para propósitos más individualizados. Cabe señalar igualmente que los supuestos preliminares de costos y otros utilizados en el prototipo del modelo pueden ser sujetos a variaciones y ajustes por país específico y perspectiva de mercado, aunque para propósitos de comparación entre países, es preferible retener el máximo número posible de supuestos compartidos. Las diferentes hojas del modelo son explicadas e ilustradas en cada una de las secciones a continuación. Los datos-muestra incluidos para efectos de ilustración no se relacionan con ningún mercado en particular, y son simplificados para efectos de explicación.

3.1 Datos de entrada Esta hora requiere el aporte de datos de mercado sobre las ubicaciones a ser sometidas al Modelo. En lo ideal, los datos a entrar debería ser disponibles para todas la jurisdicciones regionales mayores del país, las cuales pueden luego ser agregadas en promedios nacionales. En la práctica, a menudo sólo están disponibles datos al nivel nacional, e incluso para algunos datos, solamente se dispone de estimados altamente aproximados. Datos de nivel nacional o altamente agregados son generalmente suficientes para determinar los estimados del modelo al nivel macro, mientras que los detalles de nivel regional son más críticos para el análisis al nivel micro. Los mismos elementos de estructura y de datos pueden además usarse a un nivel subregional para realizar un micro-análisis con enfoque estrecho de las opciones de proyectos de acceso universal.

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240

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

La hoja de datos de entrada incluida en el Modelo prototipo cubre solamente una región-muestra. Utilizar el Modelo para examinar otras regiones implica replicar este formulario de datos de entrada, y todos los cuadros comparables de cada una de las otras hojas del modelo. Para efectos prácticos, este Anexo provee un prototipo de un país grande con múltiples regiones, que se puede llenar e individualizar para producir tales datos y resultados de nivel micro. Lo siguiente es una muestra de hoja de data de entrada para una imaginaria “Región 1”:

Region: Region 1

Population 2,000,000

Population size >500k 100 to 500K 20 to 100K 10 to 20K 5 to 10K 1 to 5k 0.3 to 1K <0.3 K

1 1 4 20 50 80 200 400

Average terrain: (1-4)

12,000

ICT Access (% of total communities with access)

Population centres Number of towns

Area (sq.km)

% of population 25% 20% 15% 12% 10% 8% 6% 4%

Payphone

Telecenter 100% 100% 35% 15% 10% 10% 5% 0%

Cellular

Fixed lines Internet

100% 100% 100% 85% 75% 60% 50% 20%

100% 100% 90% 75% 60% 25% 5% 0%

100% 100% 50% 20% 5% 0% 0% 0%

Broadband 100% 0% 12% 0% 0% 0% 0% 0%

Los datos de entrada requeridos para cada región incluyen: Región: el nombre de la región, Población: la población total de la región, Área: la superficie en kilómetros cuadrados de la región. Terreno promedio: un factor variable de 1 a 4 indica la dificultad o las barreras aproximadas del terreno promedio en la región. Un factor de 1 supone ningún ó pocos impedimentos a la construcción de infraestructura de red, y factores más altos representan un terreno más desafiante (y por lo tanto más caro). Un factor de 4, por ejemplo, sería apropiado para regiones con altas montañas, selva u otra barrera natural. Factores de 2 y 3 se referirían a regiones de dificultad media (colinas, bosques, etc.). Naturalmente, éstos son estimados aproximados, pero están diseñados para tomar en cuenta el impacto estimado sobre los costos de construcción según las condiciones del terreno. Centros poblados: esta sección muestra un desglose estadístico de la ciudades, pueblos y aldeas de la región por número de habitantes, en los rangos indicados. El cuadro pide el número total de pueblos de la región para cada clasificación, y el porcentaje de la población general que vive en cada categoría de tamaño. Este desglose es muy importante para diferenciar la distribución geográfica de potenciales usuarios de telecomunicaciones, y así estimar los costos promedio de servir ubicaciones en cada grupo. Acceso a las TICs (porcentaje del número total de comunidades con acceso): esta parte del cuadro pregunta sobre el grado actual de acceso a cada tipo de TIC o de servicio, dentro de cada categoría geográfica/demográfica de la región. El porcentaje de “comunidades con acceso significa simplemente la proporción de pueblos (sobre el total de cada grupo) en los que el servicio está disponible. Es importante notar que esto no muestra el nivel de “penetración”, es decir que no muestra el porcentaje de acceso abonado por abonado, sino ciudad por ciudad. Las categorías de servicios para las cuales se listan los porcentajes de acceso son: Nuevos Modelos para el Acceso Universal

241

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

1

¾

Teléfonos públicos: indica la presencia de al menos un teléfono público en la comunidad.

¾

Telecentro: indica la presencia de un lugar de acceso público con conexión al menos al teléfono y al Internet. El término “telecentro” se utiliza aquí en este sentido genérico.

¾

Celular: indica la disponibilidad de acceso a una señal de red de telefonía celular dentro de la comunidad.

¾

Líneas fijas: indica la disponibilidad de acceso al servicio privado de telefonía de línea fija, con enlace a la red fija conmutada pública nacional.

¾

Internet: indica la disponibilidad de acceso privado (es decir, en el hogar, institucional o comercial) a lso servicios de Internet.

¾

Banda ancha: indica la disponibilidad de acceso público (y potencialmente privado) a la transmisión de banda ancha, y el correspondiente acceso al Internet de alta velocidad.

Datos nacionales precisos no eran siempre disponibles para los diferentes ejercicios de modelización ejecutados para este estudio. Muchos de los datos de entrada fueron estimados o extrapolados para permitir cálculos completos y mutualmente comparables del grado de cobertura actual de servicio, Para simplificar este proceso, estas versiones del modelo incluyen variables de usuario ajustables, para estimar en particular las distribuciones promedio de población y de cobertura de servicio en pueblos pequeños y aldeas, así como el acceso al servicio de banda ancha en muchos países.

3.2

Supuestos de costos

Este módulo contiene todos los supuestos subyacentes relacionados con los componentes de costos de las redes y servicios objeto de la modelización. Todos los factores y supuestos contenidos en el modelo prototipo pueden ser ajustados para probar el efecto de los niveles alternativos para cada elemento. Los factores incluidos representan el mejor estimado disponible del costo unitario de cada componente, con base en una extensa investigación realizada en una variedad de fuentes. Para un análisis individual por país, muchos de estos factores se pueden modificar para reflejar más precisamente las condiciones económicas del país o la experiencia de los operadores y proveedores nacionales y regionales de tecnologías de telecomunicaciones. No obstante, para efectos de comparación entre múltiple países y para pronósticos a más largo plazo de las condiciones de mercado, puede resultar preferible retener supuestos constantes respecto de los factores de costos, para asegurar una comparación coherente de las condiciones de mercado. (Vale notar que, para la simplicidad de comparación y de todo el ejercicio en general, todos los datos de costos y económicos del modelo están expresados en dólares de los Estados Unidos). El Módulo de Supuestos de Costos incluye los siguientes elementos: Parámetros generales de costos: los supuestos básicos sectoriales necesarios para muchos de los cálculos de costos incluyen i) el Costo Promedio Ponderado de Capital (“WACC” por sus siglas en inglés) y el periodo de amortización de las inversiones de capital, ii) un múltiplo de costos operativos de mantenimiento para representar los gastos anuales estimados de mantenimiento asociados con las inversiones de capital en redes, y iii) los múltiplos de factor de terreno asociados con cada nivel de dificultad del terreno.

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242

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

Costos de componentes de red: este elemento provee los costos unitarios estimados para el despliegue y la entrega de servicio de cada mayor componente de red. Los supuestos de costos son asociados con los tipos de red y arquitecturas de servicio específicos que se consideran como los más probables de ser utilizados y los más económicos, para la entrega de varios niveles y clasificaciones de servicios. El modelo prototipo examina tres tipos principales de configuraciones de servicio: •

el teléfono móvil: el servicio de voz móvil celular disponible al público general, es decir, calidad de la señal y servicios de apoyo relacionados suficientes para permitir el uso del teléfono celular dentro de una comunidad determinada;



el telecentro público: el acceso público a servicios de voz y de Internet a través de una instalación comunitaria pública de telecentro. Esta configuración se considera el requisito mínimo para lograr el acceso al Internet dentro de una comunidad. Por lo tanto, niveles más altos de servicios, incluyendo el acceso privado e institucional al Internet, podrían estar disponible en tales comunidades, pero el servicio de telecentro se considera un “proxy” básico para el nivel mínimo de acceso;



el acceso de banda ancha: la misma configuración mínima de telecentro que en el párrafo anterior, pero con la conectividad a niveles de banda ancha (al menos 128 kbps por conexión).

Los componentes de costos incluidos en esta sección del modelo se basan en los elementos de red necesarios para proveer estas configuraciones de servicio mínimo, y se resumen así: ¾

red troncal: conexión a la red troncal pública nacional o regional para interconectar el tráfico a todos los servicios públicos conmutados de comunicaciones. En el ejemplo del prototipo, dos tecnologías alternativas principales se consideran para acceso a la red troncal: microondas terrestres y VSAT. El cuadro de costos desarrolla los costos de capacidad de banda estrecha y de banda ancha para cada tamaño de comunidad, con base en el costo por kilómetro de una solución de microonda, y un costo máximo por punto de presencia, lo cual es una solución VSAT indiferente a la distancia. Los datos brutos de costo que generan estos costos unitarios son indicados en los demás cuadros a la derecha. Si bien estos estimados son generales y se pueden ajustar para una análisis de sensibilidad, proveen una fundación razonables para estimar los costos promedio de la conectividad de red troncal.

¾

conectividad de acceso local: conexión en la extremidad local de la red troncal a las ubicaciones individuales (ciudades) que recibirán servicios. Estos componentes son directamente relacionados a las diferentes configuraciones de servicio. Por lo tanto, el cuadro provee los costos base de acceso para servicios de redes móviles, fijas de banda estrecha, y banda ancha. (Vale notar que en el prototipo, se supone que ambas configuraciones de banda estrecha y ancha son basadas en tecnología inalámbrica, la cual es vista como probablemente la más económica, al menos para el acceso público). Además del acceso de red, los costos de las instalaciones de la opción telecentro también son identificados, por instalación, junto con una variable de proyección de la máxima población que un solo telecentro servirá dentro de comunidades más grandes.

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243

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

¾

equipamiento: se trata de los costos promedio estimados del equipamiento de los usuarios (en el caso de los teléfonos celulares) y de los telecentros (computadoras, etc.) al nivel local, necesarios para lograr los servicios a ser provistos. Los costos de equipamiento de teléfonos celulares son representados como un porcentaje de los ingresos, con el entendimiento de que estos costos variarán grandemente en función de los niveles de demanda por los usuarios, mientras que los costos de los telecentros son relativamente fijos por cada ubicación.

¾

servicios: estos costos comprenden dos tipos generales de componentes: gestión de red e interconexión. En el prototipo, se supone que los costos de gestión de red son proporcionales con las operaciones existentes, en vez de requerir los costos enteros de arranque de nuevos centros de gestión de red para servir locaciones rurales, que típicamente son más pequeñas. Estos costos son por lo tanto representados como un porcentaje de ingresos, para proveer una relación de escala entre el cliente general y los volúmenes y costos de tráfico. Asimismo, los costos de interconexión son una proporción directa de los ingresos de servicios, y representados como tales.

¾

Recursos humanos: estos costos son los del personal necesario para proveer servicio al nivel local. (Los costos de personal para construir y operar la red son implícitamente incluidos dentro de los otros componentes de costo). En el caso del servicio de teléfono móvil, los costos típicos de personal serían los del personal de apoyo de servicio al por menor, tales como vendedores de teléfonos o de tarjetas pre-pagadas, y son proporcionales al tamaño del mercado y los ingresos en general. En el caso de los telecentros, los recursos humanos representarían la administración y el personal del mismo telecentro, y son considerados fijos por cada ubicación.

3.3

Desarrollo de redes y costos

Esta sección contiene los principales cálculos de costos del modelo. El modelo empieza por determinar varios esquemas de despliegue de las redes que serían necesarias para brindar cada categoría de servicios a las ubicaciones aún sin servicio. Luego se calcula el costo de cada componente de estas redes y servicios hipotéticos de manera individual por cada locación (ciudad). La sección contiene además una variable de usuarios que se puede ajustar para indicar “la cobertura máxima de población en ciudades < 10.000 habitantes”. Esta variable se puede establecer para cualquier valor hasta los 100 %, para representar la medida en qué las redes existentes (celular, Internet y banda ancha) se encuentran dentro del alcance práctico de la población de las ciudades pequeñas. La variable afecta solamente el estimado de los niveles actuales de acceso. Los dos mayores componentes de esta hoja de cálculo se explican e ilustran como sigue: ¾

Despliegue de red: el Modelo calcula primero el tamaño de las áreas y los números de ubicaciones y población dentro de cada grupo sin acceso de red, es decir donde la conectividad de red troncal y de acceso local no está disponible (por ejemplo, señal de red celular o acceso público al Internet vía telecenter), y por lo tanto ningún cliente puede recibir ningún servicio. Estas cifras se derivan de los datos de entrada iniciales. El siguiente ejemplo se refiere al despliegue de red celular.

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244

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

Redes de telefonía celular

Centros de población

Tamaño de No. de Población la población pueblos >500k 500,000 1 100 to 500K 400,000 1 20 to 100K 300,000 4 10 to 20K 20 240,000 5 to 10K 200,000 50 1 to 5k 80 160,000 0.3 to 1K 120,000 200 <0.3 K 80,000 400 totals 756 2,000,000

¾

% acceso

Area 16 16 63 317 794 1,270 3,175 6,349 12,000

100% 100% 100% 85% 75% 60% 50% 20% totals

Población Areas Pueblos sin servicio Sin servicio sin servicio 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 36,000 48 13 65,000 198 32 73,600 508 100 66,000 1,587 320 65600 5,079 468 306,200 7,421

Costo base promedio por ciudad: este cuadro calcula el costo anual por ciudad de cada componente de costos para cada franja de población, para proveer cada categoría de servicio. En el modelo prototipo, el servicio de teléfono celular es tratado como el servicio “base”: si no existe señal celular, primero se calcula el costo de brindarlo a la ciudad. Se supone que los servicios subsiguientes, telecentros de Internet y banda ancha, construirán la infraestructura necesaria para la red celular, específicamente la conexión de red troncal (aunque este supuesto puede ser diferente en la página de los Resultados Finales). El costo de desarrollo de la red celular se ilustra así:

Recursos Red Acceso Equipamien Servicio TOTAL humanos troncal$0 $0to $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $0 $5,156 $48,847 $44,888 $314,213 $89,775 $502,878 $2,578 $21,167 $17,404 $121,826 $34,808 $197,782 $2,103 $20,353 $6,792 $47,545 $13,584 $90,378 $525 $20,353 $1,689 $11,824 $3,378 $37,770 $525 $20,353 $404 $2,825 $24,914

Los componentes de costos para las subsiguientes configuraciones de redes y servicios se proveen en gráficas similares dentro de esta hoja, y los costos indicados son proporcionales a los costos base de red celular. 3.4

Cálculos y supuestos de ingresos

El paso siguiente en el proceso es la determinación de los ingresos esperados, que los operadores ganarían mediante la introducción de nuevos servicios en zonas aún sin servicio. Estos estimados se basan en supuestos muy generalizados, derivados de la experiencia internacional y regional en materia de gastos de los consumidores en servicios de telecomunicaciones. El principio subyacente es que todas las poblaciones típicamente gastarán, de manera agregada, una proporción constante Nuevos Modelos para el Acceso Universal

245

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

de sus ingresos promedio en telecomunicaciones. Obviamente el porcentaje variará de acuerdo a condiciones diferentes, pero es razonable empezar con un supuesto de asignación de recursos basado en toda la sociedad en general para pronosticar los ingresos potenciales generados por nuevos servicios. Los siguientes factores determinan los pronósticos de ingresos:

3.5



Factores de asignación: estos factores determinan las proporciones en que los ingresos promedios son asignados a las diferentes categorías de servicios de TICs. La primera cifra es la asignación general del ingreso total de todos los servicios de TICs. Las tres cifras siguientes asignan el presupuesto total de TICs entre las diferentes categorías de servicio. En el prototipo, éstas incluyen: i) el teléfono público, ii) el teléfono celular (el cual es un “proxy” para todos los usos del celular así como de los servicios de teléfono de líneas fijas privadas), y iii) el Internet (incluyendo ambos el Internet público vía caber-cafés y telecentros y el Internet privado e institucional). Los factores iniciales asignados a cada categoría son estimados amplios basados en la experiencia internacional. Sin embargo, para propósitos de comparación entre regiones y países, puede resultar útil mantener supuestos de asignación constante.



Ingreso promedio: esta cifra representa el ingreso promedio per capita para el país entero. En aplicaciones más “micro” del Modelo a regiones específicas, puede ser aconsejable obtener datos de ingresos regionales promedio, y evaluar los pronósticos de ingresos en forma adecuadamente localizada.



Factores de distribución de ingresos: estos factores, destacados en azul en el cuadro, representan un estimado de la distribución del ingreso promedio per capita entre centros poblados de diferentes tamaños. Aquí también sería preferible disponer de cifras desagregadas de ingresos para varias regiones, y varios centros poblados dentro de estas regiones, o bien a nivel nacional. Estos estimados del prototipo intentan representar la disminución probable de los niveles de ingreso promedio en ciudades más pequeñas y rurales, a comparación de los grandes centros urbanos.



Asignación de ingresos per cápita: esta parte del cuadro multiplica los diversos factores de asignación por los niveles identificados de ingresos. El resultado es el gasto anual per capita (es decir, el ingreso) por cada categoría de servicio de TICs. En la hoja siguiente, estas cifras se utilizan para calcular los ingresos esperados de la introducción de nuevos servicios.

Ingresos anuales netos por comunidad

Esta hoja reúne los resultados de los estimados de costos e ingresos, para producir pronósticos de resultados de los ingresos netos anuales por cada servicio modelizado, desglosados por región y tamaño de centros de población. Contiene además una variable para la “máxima población cubrible” por cada red. Esto representa el tope teórico de población que se puede alcanzar mediante inversión en nuevas redes (hasta el 100 %). Los siguientes ejemplos muestran los resultados para el análisis del mercado de teléfono celular base, y para el análisis incremental del mercado de Internet/Telecentros.

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246

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

Resultados para el mercado de telefonía celular Costo Neto Promedio Resultados de Brecha Mercado actual por pueblo

Pueblos Población Sin servicio sin servicio 0 0 0 0 0 0 3 36,000 13 65,000 32 73,600 100 66,000 320 65,600

Costo Población Población Deficit Costo Ingresos Objetivo No anual anuales anual neto Anual (total) rentable neto $0 $0 $0 0 0 $0 $0 $0 $0 0 0 $0 $0 $0 $0 0 0 $0 $502,878 $897,750-$394,872 32,400 3,600 $0 $197,782 $348,075-$150,293 58,500 6,500 $0 $90,378 $135,844 -$45,466 66,240 7,360 $0 $37,770 $33,784 $3,986 0 66,000 $398,631 $24,914 $8,072 $16,842 0 65,600 $5,389,519 157,140 149,060 $5,788,150

Resultados para el mercado de Telecentros//Internet Costo Neto Promedio Mercado actual Resultados de Brecha por Pueblo Población Deficit Población Población Ingresos Pueblos Costo Objetivo Costo anual Anual no rentable sin servicio sin servicio anuales anual neto (total) neto (total) 0 0 3 17 45 72 190 400

0 0 195,000 204,000 184,000 147,200 115,200 80,000

$0 $0 $1,339,803 $190,309 $61,686 $40,325 $29,529 $27,143

$0 $0 $2,067,188 $299,250 $91,233 $40,250 $10,345 $2,625

$0 $0 -$727,384 -$108,941 -$29,547 $75 $19,184 $24,518

0 0 156,000 163,200 147,200 0 0 0 466,400

0 0 39,000 40,800 36,800 147,200 115,200 80,000 459,000

$0 $0 $0 $0 $0 $5,395 $3,644,986 $9,807,098 $13,457,479

Los cálculos y resultados en estos cuadros comprenden lo siguiente: •

Mercado actual: estas columnas resumen los números de ciudades y habitantes dentro de cada grupo actualmente sin servicio. Las cifras son directamente derivadas de los datos de entrada y de los cálculos de configuración de redes.



Costo neto promedio por ciudad: estos son los resultados promedio de los cálculos de costos e ingresos de las hojas anteriores, y muestran el costo anual promedio por ciudad sin servicio de establecer el servicio, y por ende el costo neto anual por ciudad (ingresos menos costo). Un costo neto negativo significa que el ingreso promedio esperado de la introducción del servicio superaría los costos promedio esperados para ciudades de este tamaño.



Resultados de brechas: este cuadro traduce los resultados de costo en estimados del tamaño de las brechas de acceso y de mercado por cada servicio, y por cada clasificación de comunidad. Específicamente, trata las ciudades que muestran ingresos netos potenciales positivos (es decir, costos netos negativos) como “cubribles”, a saber que teóricamente, el mercado debería poder servir estas locaciones sin aporte de subsidios, ya que podrían lograr retornos positivos. Así las poblaciones de la ciudades dentro de este umbral son consideradas “cubribles” (lo cual no significa que todos los

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

247

Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

habitantes podrían obtener el servicio, sino más bien que sus comunidades podrían obtener el acceso). El mercado “cubrible” entero es ajustado por el porcentaje seleccionado en la variable al principio de la hoja. Los centros poblados donde la introducción de servicios no sería rentable son clasificados como “no rentables”. La tercera columna calcula después, para estos grupos no rentables, el Déficit Anual Neto asociado con proveer el servicio en estas regiones. Esto es equivalente al monto anualizado de subsidios que se necesitaría para poder proveer el acceso de manera comercialmente viable a estas poblaciones, y es basado en los resultados de costos netos y los niveles actuales de acceso. (Vale notar que no hay costo asociado con la porción “incubrible” de la población, ya que el supuesto por reducción al mínimo denominador es que estos grupos no serán alcanzados por las inversiones de red necesarias, debido a su alejamiento de los centros poblados, por ejemplo).

3.6

Resumen de los resultados

Esta hoja resume los resultados por cada servicio y cada región, y para el país entero. Como se ilustra a continuación, muestra el nivel actual de acceso para el servicio dentro de cada región, y la frontera de mercado por cada región. Esto es el nivel general de acceso que el mercado debería poder lograr por si mismo, sin subsidios. La última columna presenta la brecha de acceso en términos de costo de capital para lograr el pleno acceso en todas las poblaciones potencialmente “cubribles” de pueblos y aldeas.

Summary Results

Country Infrastructure shared %

Telecenter/Internet

Cellular Telephone Region

Current Access

Market Frontier

0%

Access Gap Capital Cost

Current Access

Market Frontier

Access Gap Capital Cost

National

85%

93%

$20,864,984

54%

77%

$48,511,201

Region 1 Region 2 Region 3 Region 4 etc.

85%

93%

$20,864,984

54%

77%

$48,511,201

Cabe señalar que se trata de un cálculo diferente al de la hoja anterior, que expresaba la brecha de acceso en términos de costos netos anuales; aquí, la cifra anualizada se traduce en costo de capital por adelantado, para mostrar el monto de subsidio único o de inversión que se necesitaría para cerrar la brecha de acceso. Esta hoja incluye también una variable de sensibilidad relativa al nivel de red troncal compartida entre redes celulares y fijas (Internet). El usuario puede establecer esta variable de 0 a 100 % para medir la diferencia de costos entre los niveles de compartición de la infraestructura.

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Anexo 2: Modelo de Cálculo de Brechas

ANEXO 3

NUEVOS MODELOS Y PROYECTOS PILOTO PARA ALCANZAR EL ACCESO UNIVERSAL EN LOS PAÍSES DE REGULATEL

Introducción El aumento en el número de iniciativas de desarrollo basadas en el mercado (con inversiones de la empresa privada, otorgamiento de licencias para diferentes tipos de tecnologías, y nuevas opciones en el servicio y las tarifas, junto con los avances e innovaciones tecnológicos, financieros, empresariales y comerciales, representa el camino más prometedor para los proyectos con los que se intenta lograr el acceso universal. Con una mayor libertad y espacio para invertir y competir, con métodos de financimiento tradicionales y nuevos, como los fondos de acceso universal y otros, las organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales, proveedores y empresas de telecomunicaciones, grandes y pequeñas, siguen buscando maneras nuevas y eficaces de expandir el servicio y el mercado. Los modelos y proyectos piloto descritos en este capítulo son representativos de esta tendencia, y demuestran que al aplicar las estrategias y prácticas innovadoras que se explican en el capítulo anterior, pueden surgir formas nuevas y prometedoras de ofrecer el acceso universal a las áreas rurales, apartadas y con escaso servicio de América Latina. Los modelos y proyectos piloto son: una cooperativa local de telecomunicaciones; un operador local de telecomunicaciones; una compañía regional de telecomunicaciones fundada y administrada como empresa privada; una empresa local de telecomunicaciones fundada y administrada como empresa privada; una microempresa de telecomunicaciones; un sistema proveedor de acceso a banda ancha; iniciativas de empresas ya establecidas y de grandes proveedores, y varios modelos de cabinas públicas o telecentros. El objetivo no es presentar estos modelos y proyectos piloto para que sean copiados íntegramente, sino que las autoridades, los administradores de fondos y los funcionarios a cargo de la reglamentación observen la manera en que se han puesto en práctica las innovaciones explicadas en el capítulo anterior, y de esa manera se elaboren e instrumenten proyectos de acceso universal eficaces y sostenibles que satisfagan las necesidades de la población y áreas geográficas que necesitan el servicio. Al final de este capítulo se indica en un cuadro el resumen de estrategias y prácticas innovadoras que se han aplicado en cada proyecto.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

1. UNA COOPERATIVA LOCAL DE TELECOMUNICACIONES : el sistema de información agraria en el valle Chancay–Huaral, Perú

Introducción La idea de permitir e incentivar el establecimiento de empresas telefónicas locales, pequeñas e independientes, tanto en forma de cooperativas como de empresas privadas, está ganando terreno en América Latina. Al combinar las innovaciones en el servicio y el esquema organizativo, los avances tecnológicos y el apoyo financiero del Estado, donantes y sectores privados, los empresarios locales han empezado a construir sistemas rurales de telecomunicaciones que pueden ofrecer servicios de telefonía y transmisión de datos a poblados apartados, con conexión a las redes públicas nacionales, en muchos casos a través de sistemas tipo VSAT. Dos ejemplos de esta clase de iniciativa local son la cooperativa del Sistema de Información Agraria (SIA) en Perú y el Sistema de Información Campesina-Indígena en Bolivia. El primero se explica en este capítulo, y el segundo en la próxima seccón. Chancay-Huaral es un valle fértil pero muy árido ubicado a 80 kilómetros al norte de Lima, que tiene una extensión de 22.000 hectáreas y donde se producen frutas, verduras y flores (Figura A.3.1). La Junta de Usuarios del Distrito de Riego de Chancay-Huaral es una asociación de 17 comisiones locales de agricultores, cuya función principal es controlar el almacenamiento y la distribución del agua de riego en el valle. El agua llega desde las montañas y se distribuye a través de un sistema de canales y compuertas que se abren o se cierran según la necesidad. Personas llamadas “sectoristas” realizan este trabajo de forma manual, pero los horarios para abrir o cerrar las compuertas se definen de manera centralizada. Figura Anx.1: Valle Chancay–Huaral, Perú

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

250

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

La junta ideó el Sistema de Información Agraria hace seis años, no solo para mejorar la circulación de información sobre los horarios de apertura y cierre de las compuertas, sino también para que los 6.000 agricultores del valle lograran una mayor eficacia al obtener información básica y esencial vía Internet. El SIA se constituyó para proporcionar informes sobre el mercado, los precios de los productos, los fertilizantes y otros insumos, el pronóstico del tiempo, las leyes y reglamentaciones que rigen al sector agrícola, y otros datos significativos como las actividades de la junta. El objetivo del proyecto también era conseguir acceso a Internet por primera vez para los 18.000 alumnos, maestros y funcionarios de las 64 escuelas del valle.

La red La red está compuesta por 14 telecentros y 12 de esas instalaciones de cabinas públicas están interconectadas vía enlaces inalámbricos punto a punto de entre 4 y 10 kilómetros con el estándar WiFi en la banda de 2.4 GHz (Figura A.3.2), mientras que el enlace más largo, de veinte kilómetros, tiene una conexión que opera en la banda de 900 MHz. La infraestructura de transmisión (torre, antena y equipo de radio) en cada uno de los telecentros cuesta entre 1.200 y 1.500 dólares. Los telecentros, que están instalados en las oficinas de las comisiones locales, cuentan con cinco computadores cada uno, además de un servidor que funciona con software libre. Hay 62 computadores en total, y el costo del proyecto fue de 166.000 dólares, lo que incluyó la adquisición e instalación de un pequeño generador a agua de 2 KW en uno de los pueblos, Cuyo, que no tenía servicio de electricidad. El Fondo de Inversión de Telecomunicaciones de Perú, FITEL, aportó 105.000 dólares como parte de sus nuevos objetivos de financiar proyectos piloto; el Ministerio de Agricultura contribuyó con 50.000 dólares, y la junta invirtió 11.200 dólares. Con esta suma se compraron 16 computadoras, que fueron utilizadas en la etapa inicial de capacitación y luego instaladas en cada uno de los centros como servidores. Una organización no gubernamental, el Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), está a cargo de la asistencia técnica. Los miembros de la junta participaron activamente en la construcción de la red, incluyendo la supervisión y la instalación, además de reacomodar las oficinas para que pudieran funcionar los telecentros. Servicios En un inicio la red solo proporciona acceso al Internet, porque a pesar de contar con una plataforma de voz sobre protocolo Internet (VoIP), el Sistema de Información Agraria no posee la licencia para ofrecer servicios de telefonía. Por eso es que la plataforma VoIP aún se utiliza solamente entre los telecentros para las comunicaciones relacionadas con el control y la administración. El SIA ha instalado un sistema que está conectado a la red conmutada de Telefónica por medio de un sistema PBX con una plataforma prepaga, y de esta manera ofrece el servicio telefónico a través el PSTN de Telefónica al que está conectado. Los usuarios de los telecentros son agricultores, quienes tienen la prioridad para recibir el servicio y no pagan por acceder al Internet. Los niños se conectan al Internet para hacer sus tareas escolares, navegar en diferentes sitios y comunicarse por medio del chat con sus amigos, y pagan entre 1 y 2 soles (entre 33 y 66 centavos de dólar). Se espera que el proyecto, cuya página es www.huaral.org, se autofinancie.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

251

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Figura Anx.3.2 de Información Agraria de Chancay-Huaral

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Logros y beneficios del proyecto Varios jóvenes que viven en el valle y han sido formados como técnicos y administradores de red son los encargados de la operación y el mantenimiento. Este ha sido uno de los beneficios del proyecto: la capacitación de alrededor de 180 jóvenes para ocupar puestos relacionados a las tecnologías de la información y las comunicaciones. Estos jóvenes también enseñan a los niños a usar los computadores y a navegar en Internet, y guían a las personas mayores para que puedan obtener información, además de enviar y recibir mensajes. Muchos de estos jóvenes ahora se han desvinculado del proyecto y han conseguido trabajo en otras partes. Otros beneficios han sido: •

El mayor acceso a la información ha hecho más eficiente el trabajo de los agricultores en el valle.



El sistema de riego, las comisiones y la junta han resultado fortalecidos.



Los alumnos y maestros han conseguido acceso a Internet.



Varios jóvenes del valle han sido formados como técnicos de computación y redes, administradores de redes y gerentes.

El éxito de este proyecto se ha debido en parte a que: •

La idea del proyecto surgió de quienes luego se beneficiaron, es decir, los agricultores del valle (surgió desde las bases).



La junta aportó desde el principio su dirección y parte de la financimiento, aunque su propósito no era establecer y administrar una red de comunicaciones, sino organizar y coordinar el sistema de riego del valle. El sistema de comunicación era visto solamente como un medio de mejorar la producción y proporcionar acceso a Internet para los jóvenes.



El proyecto recibió asistencia técnica (diseño de la red, capacitación de técnicos y administradores de red) de una organización no gubernamental local, el CEPES. Figura Anx.3.3: Administradores del telecentro de Chancay Bajo

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

2. UN OPERADOR LOCAL DE TELECOMUNICACIONES: el sistema de información campesina–indígena de ACLO/IICD en Sopachuy, Bolivia

Introducción Al igual que el proyecto de Chancay–Huaral, el Sistema de Información Campesina-Indígena, patrocinado por ACLO/IICD109 en el departamento de Chuquisaca, en Bolivia, tiene como su principal objetivo utilizar las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar a los agricultores y sus asociaciones el acceso a datos importantes (precios, clientes, políticas comerciales, y preferencias y tendencias de los consumidores), y de esa manera mejorar la producción. Además, el uso de Internet representa un medio de comunicación simple y económico para unos 1.500 residentes del municipio de Sopachuy. Aspectos tecnológicos Como parte de este proyecto, la empresa LocustWorld (http://www.locustworld.com/), que produce MeshAP, un sistema inalámbrico de red en malla, construyó bajo contrato con ACLO/IICD y la comunidad local una red inalámbrica en malla muy simple y económica que está basada en la tecnología WiFi y usa el protocolo IEEE 802.11b. El sistema fue instalado y estaba listo para funcionar en dos días, y consiste de tres estaciones base. Cada una de ellas está compuesta de un transmisor/receptor/direccionador (mesh box) y una antena omnidireccional (Figura A.3.4). Una de las tres estaciones base está en el centro de información del pueblo financiado por ACLO, y se conecta con el exterior por medio de un enlace del tipo VSAT (Figura A.3.5). Las estaciones base se enlazan entre sí con una conexión WiFi en malla, que tiene una potencia máxima de transmisión de 200 mW110. La capacidad de transmisión entre mallas es de 2 a 3 Mbps, y como en cualquier red de conmutación en paquetes, la señal puede tomar cualquiera de las rutas entre los tres nodos. Los computadores, los teléfonos IP y los teléfonos Xten de protocolo SIP (software de telefonía) se conectan al “mesh box” a través de una tarjeta de red inalámbrica o un cable Ethernet. Los transmisores/receptores/direccionadores requieren de cuatro voltios de potencia cada uno y son alimentados con un dispositivo DC de 12-18 voltios conectado a la red eléctrica local con un conversor AC/DC o con baterías recargables. Un computador ubicado en la estación satelital sirve de conmutador blando para el sistema de telefonía SIP, que se usa principalmente como red telefónica a nivel local. El conmutador blando funciona con el software lgratuito Asterisk, que se puede descargar e instalar en los computadores locales, equipados con un micrófono, parlantes y auriculares económcos.

109

La Fundación Acción Cultural Loyola (ACLO) nació en 1965 con el objetivo de ayudar a mejorar la productividad del sector agrícola y de capacitar a los miembros de organizaciones campesinas en los municipios de Sopachuy - Tarvita, Alcalá, El Villar y Presto en el departmento de Chuquisaca. IICD (International Institute for Communication and Development) es una fundación independiente sin fines de lucro establecida en 1997 por el ministerio de los Países Bajos para la cooperación en el desarrollo. Está financiada principalmente por la Dirección General para la Cooperación en el Desarrollo de los Países Bajos, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido y la Agencia Suiza para la Cooperación en el Desarrollo.

110

Se ajusta según los requisitos de potencia de la señal.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Cada “mesh box” tiene la capacidad de prestar servicio a más de cien usuarios en dos o tres kilómetros a la redonda, aunque en la práctica no sirven a tantos clientes. El sistema de tres transmisores/receptores/direccionadores que se instaló en Sopachuy, cubre a 1.500 habitantes.

Figura Anx.3.4: Instalación de la antena direccional Yagi

Figura Anx.3.5: Instalación de la transmisor/receptor/direccionador (“mesh box”) en el telecentro en Sopachuy (La antena omnidireccional está encima del “mesh box”)

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Capital invertido Los transmisores/receptores/direccionadores que proporcionan acceso local, infraestructura de comunicaciones, soporte para VoIP, alto nivel de seguridad y administración de red global y centralizada, e incluyen una antena omnidireccional (pero no la torre), cuestan 500 dólares cada uno. Todos los componentes de la red inalámbrica en malla establecida en Sopachuy con tres estaciones base costaron 1.500 dólares (sin contar las torres y la instalación), y la red podría haber sido instalada por un técnico capacitado a nivel local con instrucciones simples provistas por LocustWorld. La antena satelital y el equipo de transmisión (de otro proveedor) costaron alrededor de 3.500 dólares, y el costo total del sistema, incluyendo el enlace WiFi en malla y la antena de terminal tipo VSAT y equipos conexos (suministrada e instalada por otra empresa) fue de entre 7.000 y 7.500 dólares, incluyendo la instalación. Un punto de acceso inalámbrico (radio y antena) que se puede colocar en un techo o, si la señal es lo suficientemente potente, en un escritorio o en un estante dentro de una casa, cierta cantidad de cableado y una terminal (teléfono IP), cuestan entre 100 y 150 dólares.111 Habría que agregar un direccionador (router) si la configuración se usa con varios computadores y teléfonos. Control de la red La red WiFi en malla (pero no la red VSAT) se puede controlar de manera local o a distancia. Esto último es posible porque LocustWorld tiene tres centros de administración (dos en el Reino Unido y uno en Estados Unidos), que proporcionan apoyo técnico para todas las redes que LocustWorld ha instalado en el mundo. Desde las estaciones locales y mundiales de control se puede hacer un seguimiento y diagnóstico de cualquier “mesh box”, porque cada uno de estos transmisores/receptores/direccionadores tiene su propia dirección IP (Figura A.3.6). El centro de administración de redes ofrece apoyo técnico (para software y hardware) al operador local por teléfono o por Internet a un costo de cien dólares por “mesh box” al año después del primer año (el apoyo durante el primer año está incluido en el precio). Figura Anx.3.6: Configuración típica que muestra la dirección IP de cada mesh box en una red

111

Maple Leaf Networks, que construyó y opera una red WiFi en malla en Minesota, Estados Unidos, cobra a sus abonados 125 dólares por un equipo que no necesita antena de exteriores y 175 dólares por un equipo que la necesita. Ver www.mleaf.net

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256

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Viabilidad financiera y alcance en proyectos comerciales En IICD se calcula que el costo operativo del sistema está entre los 900 y los 1.000 dólares por mes (400 por el enlace satelital y entre 500 y 600 por los demás gastos administrativos y de personal). La sostenibilidad depende, por lo menos al principio, de que tres o cuatro socios puedan pagar entre 250 y 300 dólares por mes. En proyectos como los 11 en los que IICD ha participado en Bolivia, sus socios por lo general eran el gobierno municipal, asociaciones económicas como las de productores agrícolas, instituciones de microcrédito, escuelas e iglesias, organizaciones no gubernamentales, cuerpos de paz, policía o cuerpos de seguridad pública, otras instituciones del gobierno, pequeñas empresas y también algunos particulares. La viabilidad de los proyectos ha dependido en gran parte del compromiso de estos socios, que en la mayoría de los casos han sido quienes impulsaron la idea. El proyecto de Sopachuy es financiado por socios que en este caso son una agrupación de agricultores, la Asociación de Productores de la Cuenca del Río Milanés, y el gobierno municipal. También hay un abonado particular que paga por la conexión. Otras fuentes locales de ingreso podrían ser: •

El cobro de una tarifa por el servicio de Internet de banda ancha.



El cobro por servicios de telefonía (como el de larga distancia a nivel nacional e internacional) y la venta de tarjetas de telefonía pre-pago.



La asignación de buzones de voz en los telecentros, para que los clientes puedan recibir mensajes a bajo costo.

Administración y operación Actualmente los socios (entre ellos el gobierno municipal) administran la red, y ACLO y el gobierno municipal solventan los gastos operativos. Conclusiones En la sección VI.4.3 se puede encontrar una discusión detallada de los aspectos que han funcionado bien y los problemas que se han afrontado en este y otros 10 proyectos similares de acceso local patrocinados por IICD. Al considerar los aspectos económicos de este tipo de proyectos, se pueden identificar las posibles ventajas para los operadores locales, así como los desafíos que presenta el mercado. El Proyecto Valtron en la provincia de Huarochirí en el Perú es un ejemplo de una pequeña empresa local de telecomunicaciones que utiliza la tecnología que ya se encuentra disponible.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

3. UNA EMPRESA REGIONAL DE TELECOMUNICACIONES FUNDADA Y ADMINISTRADA COMO EMPRESA PRIVADA: el proyecto piloto rural Valtron en la provincia de Huarochirí, Perú

Introducción Uno de los proyectos más innovadores que se han elaborado para expandir la red pública de telecomunicaciones en áreas de muy bajos ingresos es el proyecto rural de teleco-municaciones en la provincia de Huarochirí, en Perú, ya que éste rompe con la forma vertical en la que se han implementado los proyectos subsidiados de acceso universal en ese país. El proyecto fue ideado y construido por el empresario local Ruddy Valdivia, quien a pedido de las autoridades evaluó la demanda de servicio insatisfecha en una pequeña provincia montañosa ubicada al oriente de Lima, con población tanto rural como urbana112. Valdivia llegó a la conclusión de que era factible establecer una pequeña empresa de telecomuni-caciones que pudiera ofrecer servicios como telefonía fija y móvil para hogares particulares y sitios públicos, y acceso a Internet y televisión por cable en toda la provincia113. Figura Anx.3.7: Vicas, el pueblo ubicado del otro lado del valle, está a menos de 5 km. de Huachupampa, la distancia determinada por FITEL para medir el acceso a un teléfono público

Vicas Huachupampa 5 km

Fuente: Ruddy Valdivia

112

Basado en un sondeo de 960 hogares, o el 16% de todos los hogares de la provincia.

113

Durante esta investigación se descubrieron dos comunidades de 100 a 150 habitantes que no figuraban en el mapa.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

258

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Figura Anx.3.8: San Juan de Iris es un pueblo con 300 habitantes, y cuenta con un solo teléfono público

Fuente: Ruddy Valdivia

Situación geográfica y económica de la provincia de Huarochirí El extremo occidental de la provincia queda a solo 40 km. de Lima, que es el principal mercado para muchos de los productos de Huarochirí, y el extremo oriental se ubica a 120 km., pero se tarda más de siete horas en vehículo para cubrir los menos de 100 km. que separan a Lima de la capital provincial, Anchucaya. La provincia tiene una superficie de 6.000 km2, cuatro cuencas que la atraviesan, montañas de hasta 5.000 metros de altura y una población de poco menos de 60.000 habitantes (se calcula que aumentará a 82.000 para 2015) distribuida en 769 localidades con un 64% en áreas urbanas. La economía de la provincia es principalmente agropecuaria; en las áreas más bajas se producen frutas y verduras, las zonas de altura media se utilizan para la cría de ganado, y en las áreas más altas se producen leche y quesos. También existen la actividad minera y la producción de energía eléctrica. Huarochirí tiene una buena red de caminos, pero no todos ellos se cruzan, y a veces es necesario conducir más de 200 km. pasando a través de Lima para llegar desde alguno de los distritos hasta la capital provincial, lo que significa todo un día de viaje. Antes de que se instrumentara este proyecto, había 2.432 líneas fijas (una penetración de 4,1%) ubicadas en solamente siete de las 796 localidades, y 179 teléfonos públicos a cargo de Telefónica del Perú, la principal empresa telefónica del país. La compañía de telefonía satelital en áreas rurales, Gilat-to-Home (GTH), tenía teléfonos públicos en 40 localidades. El servicio era considerado deficiente, y las empresas no tenían incentivos para expandirlo y mejorarlo.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Cuadro Anx.3.1 Distribución de la población en la provincia de Huarochirí, Perú Cantidad de habitantes

Número de localidades

más de 1.000

8

entre 500 y 1.000

11

entre 300 y 500

9

entre 100 y 300

60

menos de 100

708

Total

796

Fuente: Valtron Oferta de servicios utilizando las TIC La oferta de servicios de Valtron, la empresa privada de telecomunicaciones rurales establecida por Valdivia, fue la siguiente: 1.

Telefonía móvil: Considerando la alta demanda por servicios de telefonía móvil114, Valtron ofreció una cobertura del 100 % para las 120 localidades que tuvieran 50 o más hogares. El plan era usar el espectro de 2 x 1.25 MHz en la banda de 800 MHz que se les había asignado, instalar una red de acceso múltiple por división de código (CDMA 2000 1x) con cuatro estaciones base, y que cada una de ellas alcanzara a entre 1.000 y 2.000 clientes. Las estaciones base también debían servir como torres para la red inalámbrica de telefonía fija que funcionaría en la banda de 450 MHz y para la conexión troncal terrestre. Hasta hace poco tiempo el gobierno de Perú no permitía que los servicios móviles funcionaran en la banda de 450 MHz115. El servicio que ofrecía Valtron debía ser prepago con una tarifa de S/ 0,90 (28 centavos de dólar) el minuto por una llamada local. Los clientes podían comprar minutos a través de Internet o en los telecentros de Valtron, y la interconexión con las redes de otras compañías se haría a través de Lima. Según los cálculos de Valtron, la empresa podría dar cobertura de telefonía móvil a la totalidad de la provincia en un período de cuatro meses, y el sistema se construiría de manera tal que luego se pudiera expandir a las provincias vecinas.

2.

Telefonía fija: La propuesta para este servicio fue instalar una red fija inalámbrica con tecnología CDMA 2000 1x (2.5G) en la banda de 450 MHz con una tarifa de S/ 50 (15,50 dólares) por mes con uso ilimitado. Valtron también había conseguido 2 x 1.25 MHz en esta banda, y al principio las cuatro estaciones base y algunas repetidoras darían cobertura a toda la provincia. Otras cuatro estaciones base serían agregadas en una segunda fase.

3.

Teléfonos públicos: El acceso inalámbrico fijo para estos teléfonos se lograría con la red CDMA 450.

4.

Internet: La propuesta de Valtron era ofrecer el acceso a través de la misma red fija inalámbrica CDMA 450 (con 125 Kbps de bajada para un carrier y 2Mbps para dos carriers) y por medio de zonas con cobertura WiFi (hotspots). No era prioridad ofrecer el servicio con módem para cable

114

Los pobladores desean tener teléfonos móviles mientras cuidan su ganado para avisarse unos a otros del posible robo de animales.

115

Valtron es la primera empresa en Perú que ofrece telefonía móvil en la banda de 450 MHz.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

debido al costo relativamente alto del equipo para los terminales. Se cobraría una tarifa única de S/100 (alrededor de 31 dólares) por mes, y la empresa también tendría sus propias cabinas públicas y 199 clientes en cinco años, incluyendo telecentros y particulares. 5.

Televisión por cable: El socio de Valtron en el proyecto de Huarochirí, B&Q, ha estado ofreciendo el servicio de televisión por cable a través de cable coaxial (DOCSIS), y sus ejecutivos calculan que con este nuevo proyecto podrían aumentar el número de abonados de 1.000 a 3.000. B&Q no estaba a favor de ofrecer el servicio inalámbrico de distribución multicanal-multipunto a través de microondas (MMDS) por temor a que las señales fueran robadas. El plan de B&Q y Valtron también incluía ofrecer canales de noticias y deportes con una conexión satelital troncal.

Según los cálculos de Valtron, después del primer año el número de clientes para telefonía fija será 960, para telefonía móvil 760, para acceso a Internet 165 y para teléfonos públicos 150. La empresa estima que en diez años serán 1.200 los abonados de telefonía fija, que será igual el número para la telefonía móvil, y que el total de clientes para los servicios de acceso a Internet y de teléfonos públicos no aumentará mucho más que las cifras del primer año. (Figura A.3.9) Figura Anx.3.9: Proyecto Valtron en Huarochirí: cálculo de número de clientes en diez años (red fija, móvil, acceso a Internet, teléfonos públicos) 1,400

Number of subscribers

1,200 1,000 800 600 400 200

Fixed

12 Ye ar 2 Ye ar 3 Ye ar 4 Ye ar 5 Ye ar 6 Ye ar 7 Ye ar 8 Ye ar Ye 9 ar 10

11

th

th

on

on M

Mobile

M

9

10

th

th

on

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M

M

7

8

on M

M

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6

5

on

on M

M

on

th

th

4

3

M

M

on

th

th

th on

on M

M

2

1

0

Public telephone

Internet access

Fuente: Valtron

Consideraciones económicas Como se aprecia en el cuadro A.3.2116, la inversión total para los componentes 1 a 4 se calculó en 4.232.744 soles (1.411.000 dólares). De esta suma, FITEL aportó 295.000 dólares.117 El resto lo invirtió Valtron y también lo financió otra empresa, ZTE, como parte del acuerdo para vender sus equipos de telecomunicaciones. Según los cálculos de Valtron, el proyecto comenzaría a ser rentable en el segundo año, con ingresos que provendrían de la facturación, el arrendamiento de circuitos, la venta de equipos para terminales, y cargos por cancelación del servicio. 116

El componente 5 no es parte del proyecto FITEL porque no entra en el rubro de las telecomunicaciones, para el que se utilizan los recursos de este fondo.

117

La cantidad máxima con la que se puede financiar un proyecto piloto es 295.000 dólares, de la cual 75.000 dólares se pueden asignar para la administración.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

261

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

En el plan de negocios de Valtron se contemplaban dos tipos de costos operativos: (i) costos directos como los de interconexión y arrendamiento de circuitos, impuestos, salarios y cargos relacionados, repuestos, mantenimiento, acceso al Internet, centro de operaciones, y capacitación; y (ii) otros costos directos, entre ellos los de administración (salarios y aportes sociales) y también los de operaciones del día a día e incorporación de nuevos abonados (que se calculan en 50 dólares por cliente). Hacia el final de los primeros diez años también se debe comenzar a pagar impuestos sobre los ingresos por facturación.

Cuadro Anx.3.2 Gastos de capital - proyecto Huarochirí

Ítem

Soles

Soles

Dólares

Equipos de comunicaciones Equipos de transmisión y conmutación (centros móviles de conmutación, controles de estaciones base, centros de operación y mantenimiento, estaciones base)

1.478.603

492.868

Conexión troncal (Cerro Suche – San Isidro)

140.000

46.667

Equipo de terminales

869.225

289.742

Subtotal por equipos (FOB)

2.487.828

829.276

Arancel de importación (43%)

1.069.766

356.589

400.400

133.467

Instalación Total por equipos de comunicaciones

3.957.994

1.319.331

Centro de operaciones Torre de comunicaciones

52.500

17.500

Preparación de oficina técnica

35.000

11.667

Preparación y amoblado de instalaciones comerciales

70.000

23.333

Equipos del sistema de información, facturación y servicio al cliente

70.000

23.333

Total por el centro de operaciones

Total de gastos de capital

227.500

75.833

4.232.744

1.410.915

Fuente: Valtron

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Figura Anx.3.10: Proyecto Huarochirí: Cálculo de utilidades y costos operativos en 10 años (en dólares) 1,400

Number of subscribers

1,200 1,000 800 600 400 200

Fixed

12 Ye ar 2 Ye ar 3 Ye ar 4 Ye ar 5 Ye ar 6 Ye ar 7 Ye ar 8 Ye ar 9 Ye ar 10

th

11

Mobile

on M

on

th

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M

M

on M

10

9

8

th

7

th

th

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M

5 on M

on M

6 th

4

th

3

th on M

M

on

th

th

th on

on M

M

2

1

0

Public telephone

Internet access

Fuente: Valtron

El ministerio de transporte y comunicaciones aprobó el proyecto el 29 de marzo de 2005 y otorgó a Valtron el espectro en las bandas de frecuencia de 800 MHz y 450 MHz, además de un subsidio de 295.000 dólares proveniente de FITEL. No obstante, los fondos de FITEL no fueron transferidos hasta que se completó un proceso de aprobación de tres etapas, que exige el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) del ministerio de economía y finanzas de Perú para todos los proyectos financiados con fondos públicos. Entre los requisitos estaban (i) una reseña del proyecto y estudios de prefactibilidad y factibilidad durante la etapa de preinversión; (ii) una explicación de todos los aspectos técnicos y pasos para la instrumentación del proyecto en la etapa de inversión; y (iii) la elaboración de procedimientos de control y evaluación para la etapa de postinversión. Los requisitos de FITEL solo fueron una reseña del proyecto y un estudio de factibilidad. FITEL no exigió a Valtron que presentara información sobre la tecnología que se iba a utilizar o eval.aciones de ingeniería detalladas, lo que resalta una diferencia fundamental entre los proyectos que son financiados exclusivamente con fondos públicos (para los que se deben seguir las normas del SNIP) y los proyectos que reciben principalmente fondos privados pero requieren de un subsidio para comenzar a funcionar. Otra diferencia está en el origen de los fondos. Los proyectos que se financian con fondos públicos reciben dinero proveniente de la recaudación impositiva del Estado, mientras que los proyectos de FITEL son financiados con los aportes obligatorios que se les cobra a las empresas de telecomunicaciones, bajo el entendimiento de que ese dinero se utilizará para proporcionar los servicios que estas empresas no prestarían en condiciones normales de competitividad. La aprobación del SNIP se consiguió en enero de 2006 y la red fue inaugurada oficialmente el 21 de junio de 2006. Valtron también tuvo que conseguir el financimiento necesario para el resto de las necesidades de inversión, que en parte ha sido facilitado por el proveedor, pero solo para comprar el equipo de telecomunicaciones. Para el resto de los fondos Valtron debió conseguir préstamos bancarios y de otros tipos. Si funcionara en Perú la red de apoyo a los emprendedores Enablis, que se describe en el capítulo VII, y si Valtron perteneciera a ella, esta organización podría haberle

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

otorgado una garantía de préstamo del 90%. Además Valtron hubiera podido recibir asesoramiento técnico y apoyo para preparar la documentación requerida por FITEL, el Estado, los proveedores y los bancos y para establecer a la empresa como parte del programa de apoyo que proporciona Enablis. Como empresa de telecomunicaciones rurales, Valtron se beneficia de los acuerdos especiales de interconexión que se aplican a dichas empresas (ver sección VII.6.7).

Conclusiones: los beneficios sociales y económicos Ruddy Valdivia ha trabajado estrechamente con las autoridades locales para obtener los permisos de construcción y otros permisos necesarios, y se ha esforzado para que la población entienda a la perfección el proyecto y sus repercusiones. Además, también ha realizado un estudio detallado de la demanda para definir cuál será el mercado en cada uno de los cinco servicios que ofrecerá. El acceso a la electricidad continúa siendo un problema, ya que muchos poblados carecen de este servicio. Las autoridades locales de por lo menos 20 localidades están diseñando planes para conseguirlo, y en otras áreas la empresa de electricidad y Valtron han comenzado a conversar sobre la posibilidad de compartir las instalaciones, las torres, los derechos de paso y la facturación. Lo que distingue a este proyecto es que propone una solución muy económica para construir una red que cubriría toda la provincia y ofrecería cinco servicios para los que ya hay una demanda identificada en una zona mixta urbano-rural. La topografía de la provincia representa un desafío, porque contiene áreas bajas pero también muy altas. Asimismo, el proyecto aportará puestos de trabajo en la administración de los telecentros y en la operación y mantenimiento de la red. Empresario de telecomunicaciones rurales, Ruddy Valdivia (centro), con sus futuros clientes

Ruddy Valdivia, 04/05 Ilustración A.3.11

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Una de las condiciones para conseguir fondos de FITEL era que Valtron debía organizar y ofrecer para sus nuevos empleados cursos sobre la atención al cliente. Valdivia ha tenido la buena idea de invitar también a dueños de restaurantes y hoteles y otros empresarios locales que podrían aprender en estos cursos. El gesto no fue del todo desinteresado, ya que Valdivia cree que al mejorar la atención al cliente de estos empresarios, y por lo tanto sus negocios, ellos también se convertirán en usuarios más frecuentes de los servicios de telecomunicaciones de Valtron. Otro resultado inmediato ha sido el de acercar el mercado de Lima a los productores de lácteos, frutas y verduras del valle. Los consumidores limeños pronto podrán pedir por teléfono los quesos y chirimoyas directamente a quienes los producen, y de esa manera pagarán mucho menos que ahora. Estos logros tempranos han entusiasmado a Ruddy Valdivia, quién ahora quiere emprender un proyecto aún más ambicioso y valioso: el establecimiento en el valle de Huarochirí de un centro de formación en el uso de las TICs en entorno rural, no solo para aquellas personas interesadas en Perú, sino también en el resto de América Latina y el mundo. Valdivia también quiere instalar redes como la de Huarochirí en otras provincias. Este proyecto tan simple ha demostrado las enormes posibilidades que tienen las iniciativas de las TIC en el desarrollo económico y social de áreas rurales, apartadas y subdesarrolladas de Latinoamérica, representadas cabalmente por esta provincia peruana con una población dispersa y una topografía complicada. Nada les impedía a las grandes empresas ya establecidas en el país ofrecer los servicios que ahora provee Valtron. Al igual que Ruralfone en el estado brasileño de Ceará (cuyo caso se explica más abajo), Ruddy Valdivia aprovechó una oportunidad que concordaba con el tamaño del proyecto y los objetivos sociales y empresariales que él estaba considerando ,y ahora la está explotando al máximo. Ruralfone y Televías Puyhuán (que también se explica más abajo) están llenando un vacío, ya que los operadores más grandes no tienen la capacidad de construir redes y ofrecer los servicios a nivel local que estas pequeñas empresas pueden ofrecer. Las posibilidades son casi ilimitadas y los beneficios económicos y sociales pueden ser considerables, incluso con una inversión que no sea de gran envergadura. Estos pequeños y medianos emprendimientos además podrían aportar a los fondos para el acceso universal si, como se recomienda en el capítulo VI, se cambia la estructura de estos fondos para permitirles que otorguen préstamos y compren acciones de estas mpesas. Si los proveedores y las instituciones financieras pueden prestarles dinero a esas empresas, ¿por qué no deberían poder hacerlo los fondos de acceso universal?

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

4. UNA MICROEMPRESA LOCAL DE TELECOMUNICACIONES: Televías Puyhuán en la provincia de Jauja, departamento de Junín, Perú

Configuración y tecnología de la red Televías Puyhuán, otro ejemplo de microempresa de telecomunicaciones, construyó una red local con la tecnología Canopy de Motorola para el acceso inalámbrico de banda ancha, que cubre un área de 160 km2 en la provincia de Jauja, en el departamento de Junín, Perú, y podría proveer acceso a hasta 16.000 personas en esta zona cuya economía se basa principalmente en la producción agropecuaria. El proyecto piloto se constituyó con el apoyo de USAID, el gobierno peruano, y las empresas Motorola y Cisco, y se inauguró oficialmente en abril de 2006, aunque el sistema ya estaba en funcionamiento desde noviembre de 2005. La red consiste de dos torres (cabecera de distribución), una de ellas con tres antenas sectoriales en 60o (puntos de acceso), y otra con una sola antena en 60o. Cada antena del sistema Canopy puede abarcar hasta 200 clientes en línea de visión directa (LOS) de su arco de 60o. El alcance típico de LOS es de entre tres y ocho kilómetros, dependiendo de la banda de frecuencia (5GHz para la primera y 2.4 GHz para la segunda), y se puede extender a entre 16 y 24 kilómetros usando reflectores pasivos (ilustraciones A.3.12 y A.3.13). La velocidad agregada (aggregate throughput) típica es de 6 Mbps.

Figura Anx.3.12: Cobertura de la señal: Proyecto Televías Puyhuán, Junín, Perú

Figura A.3.12 Cobertura de la señal: Proyecto Televías Puyhuán, Junín, Perú Figura A.3.13 Mapa del área de Jauja: cobertura de la red Televías Puyhuán

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Figura Anx.3.13: Mapa del área de Jauja: cobertura de la red Televías Puyhuán

La red se ha extendido enlazándola por VSAT con la conexión a Internet de Telefónica del Perú y a la red pública (PSTN) nacional e internacional. Al comienzo, Televías Puyhuán tenía una conexión a Internet de 1.024 Mbps de bajada y 256 Mbps de subida (que le costaba 133 dólares por mes) y cuatro circuitos telefónicos de acceso (que le costaban 70 dólares por mes). Para mediados de 2007 se contempla aumentar a 2.048 Mbps la velocidad de bajada y a 512 Mbps la de subida. Los clientes particulares tienen conexiones de antenas modulares vía cable de cobre (ADSL), WiFi o Ethernet.

Gastos de capital La red que se instaló al principio, que costó 120.000 dólares, puede servir a hasta 50 abonados. Con el proyecto Televías Puyhuán se tiene programado invertir 140.000 dólares más para aumentar la base de clientes de telefonía fija e Internet a 600 a mediados de 2007. Los abonados cubren los gastos de los equipos que necesitan tener en su hogar para obtener el servicio. Regulación Televías Puyhuán tiene una licencia de operador rural, y por lo tanto se rige por un sistema especial de tarifas para el servicio en áreas rurales que se explica en la sección VII.6.7 de este informe.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Figura Anx.3.14: Configuración de la red: proyecto Televías Puyhuán, Junín, Perú

Tarifas para los servicios de teléfono e Internet Televías Puyhuán ofrece los siguientes servicios: llamadas locales dentro de su red, llamadas a otros teléfonos en el departamento de Junín, llamadas nacionales e internacionales a teléfonos móviles, y acceso de banda ancha a Internet. El sistema de tarifa única es el siguiente: Cuadro Anx.3.: Esquema de tarifa única Televías Puyhuán

Servicio

soles por mes

dólares por mes

Teléfono

50

16,50

Acceso a Internet

70

23,00

100

33,00

Teléfono y acceso a Internet

Plan de negocios Antes de la inauguración de este proyecto, había 47 clientes (hogares, empresas e instituciones públicas) con conexión en las localidades de Huertas, Molinos y Huancas. Ahora también se ha dado cobertura a los municipios de Ataura, Muqui y Muquiyauyo y al Valle de Mantaro. La escuela primaria de Ataura y el consultorio médico de Huaripampa tienen cobertura por primera vez. Otros clientes importantes son la oficina regional de educación y el servicio de emergencias de la policía, hospital y bomberos, y el ejército y la defensa civil. El plan de negocios proyecta que la inversión se volverá rentable al alcanzar los 280 abonados.

Figura Anx.3.15: Televías Puyhuán: utilidades y gastos (será rentable cuando llegue a tener 280 abonados) 18,000 16,000

Revenues

US$ / month

14,000 12,000

Total expenses

10,000

Op costs + Expansion financial costs

8,000 6,000

Operating costs

4,000 2,000 0 0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

600

USERS

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

5. UNA PEQUEÑA RED REGIONAL COMERCIAL: la red Qiniq de banda ancha en el territorio Nunavut, Canadá

Introducción La red de banda ancha QINIQ se construyó en 2005 y proporciona el servicio a 25 comunidades del territorio Nunavut118, que tiene una superficie de dos millones de km2 en la región del Ártico de Canadá, con una población de 29.500 habitantes (Figura A.3.16). La mayor de estas comunidades es la capital del territorio, Iqaluit, con 6.000 habitantes, mientras que en la más pequeña, el islote Bathurst 119, sólo viven 25 personas. El asentamiento más septentrional, el fiordo Grise, está ubicado a 78 grados de latitud norte, y la aldea de Sanikiluaq (con 815 habitantes) en las Islas Belcher de la Bahía de Hudson, está más al sur que la frontera norte de la provincia de Ontario. La distancia entre estas dos comunidades es de 2.253 km., que se pueden cubrir en un vuelo de alrededor de 10 horas120 (Figura A.3.17). A ninguna de estas comunidades se puede llegar por vehículo automotor o tren, y todo, desde la gente hasta el combustible y los alimentos, debe ser transportado por avión o por barco. Este aislamiento lleva a que el costo de vida sea el más alto de Canadá, lo que se refleja en los precios en todo Nunavut. La economía tradicional se basa en la caza y la pesca, además de la producción de piezas de arte de la cultura inuit. Antes de que se estableciera la nueva red, los habitantes de estas comunidades tenían pocas bibliotecas, los servicios públicos eran escasos o no existían, el sector privado estaba muy poco desarrollado, y en la mayoría de los casos estaban limitadas las oportunidades para la educación por Internet. No existía esta tecnología que facilita el acceso a servicios como el E-aprendizaje, la telemedicina y el comercio electrónico, e incluso estaba limitada para las relaciones sociales, el apoyo familiar, la preservación del idioma y la cultura, las videoconferencias y la investigación. Cuando se estableció el territorio Nunavut en 1999, funcionaba una red satelital de telecomunicaciones que había sido instalada por las autoridades y proporcionaba una conexión limitada a las oficinas públicas en 11 de las 25 comunidades. Como solo estaban conectadas las oficinas públicas, el ciudadano común generalmente no tenía acceso a la red en estas 11 comunidades, y tampoco tenía acceso la mayoría de las escuelas, universidades y bibliotecas. Había un puñado de proveedores de servicio de Internet que ofrecía una conexión por línea conmutada (dial-up) pero a precios exorbitantes que iban desde 25 a 400 dólares (estadounidenses), según el uso. La situación era peor en otras comunidades: los usuarios debían discar a través de la infraestructura telefónica y conectarse vía satélite a un servidor en Iqaluit, Yellowknife o en el sur de Canadá, y pagar cientos de dólares al mes por una conexión increíblemente lenta (4Kbs). Se demoraba hasta cuatro horas para bajar un parche semanal del antivirus Norton, pagando el

118

Nunavut representa la quinta parte del territorio canadiense.

119

El islote Bathurst a veces figura como comunidad en los datos del gobierno, pero es un campamento habitado en algunas épocas del año, y que no cuenta con planta de energía, acceso a educación superior ni oficinas municipales. No se incluye entre las 25 comunidades que están conectadas por la red QINIQ, porque no se lo considera una comunidad permanente.

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El viaje se puede realizar en alrededor de 10 horas por avión, con una parada en Iqaluit para cargar combustible. Por supuesto que si uno tomara los vuelos comerciales desde Sanikiluaq al fiordo Grise, tendría que volar de Sanikiluaq a Inukjuaq, luego a Kuujuaq, a Montreal, a Iqaluit, a Resolute y finalmente al fiordo Grise. Este viaje llevaría tres o cuatro días, sin contar los posibles retrasos por mal tiempo, y costaría alrededor de 6.500 dólares canadienses. No hay mucha gente que lo haga. Se cuenta la historia de un joven de Sanikiluaq que recibió fondos para viajar al fiordo Grise a una reunión regional de jóvenes de la isla Baffin, pero solo llegó hasta Iqaluit, porque en el fiordo Grise había neblina y el vuelo se canceló. La reunión se convocó entonces para Iqaluit, pero no pudieron llegar los jóvenes del fiordo Grise.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

equivalente a 40 centavos de dólar estadounidense por minuto a la compañía telefónica local, más el cargo por mantener una cuenta de usuario. También se demoraba cuatro horas para, por ejemplo, subir una foto de promoción del arte inuit en baja resolución. Por eso no sorprende que existiera un gran descontento con esta infraestructura de comunicaciones y una fuerte presión para que se llevaran mejores tecnologías al norte de Canadá. Figura Anx.3.16: Territorio Nunavut, Canadá

La iniciativa para establecer la red En 2002 se creó la corporación para el desarrollo de las conexiones de banda ancha, NBDC, por sus siglas en inglés (http://www.nunavut-broadband.ca/), como una organización sin fines de lucro que tenía como objetivo lograr que estas comunidades, empresas, organizaciones y particulares que no tenían acceso a la red de las oficinas gubernamentales, alcanzaran el acceso a las conexiones de banda ancha a precios razonables. La iniciativa también surgió como respuesta al anuncio del gobierno canadiense sobre un programa de importantes subsidios diseñado para conectar a Internet a los habitantes de áreas rurales y apartadas. La NBDC representa a la comunidad, el sector privado y ciudadanos comunes, y está integrada por personas que provienen de un amplio abanico social, entre ellas miembros de organizaciones del pueblo inuit, organizaciones comunitarias y residentes de diferentes aldeas, ya que el único requisito para ser socio es vivir en Nunavut. La Nunavut Broadband Development Corporation está bajo el control de los habitantes de Nunavut, y el 62% de sus socios es Inuit. La NBDC es dueña del 100% de las acciones de la empresa comercial, NBDC Inc., que a su vez controla los activos de la red de banda ancha QINIQ en beneficio de los residentes de Nunavut a través del directorio de la NBDC. Los siete integrantes de este directorio representan a todas las zonas de Nunavut, tanto a las comunidades pequeñas como a las más pobladas. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Como una de sus primeras funciones, la NBDC elaboró un plan de negocios para establecer una red sostenible de banda ancha que diera cobertura a las 25 comunidades de Nunavut, y después de un proceso de selección escogió a la compañía de Yellowknife SSI Micro (www.ssimicro.com), una pequeña empresa local de telecomunicaciones, para diseñar, construir, operar y mantener la red.

Figura Anx.3.17: Las 25 comunidades conectadas por la red QINIQ en los 2.093.190 km2 del territorio Nunavut en el norte de Canadá

Configuración de la red Una estación base de acceso inalámbrico a la banda ancha121 en cada una de las 25 comunidades provee cobertura sin línea de visión directa (NLOS), y la mayor de ellas abarca un área de 10 km2. Las estaciones base son sistemas pre-WiMAX suministrados por la empresa NextNet y operan en la banda para la que se otorgó la licencia, de 2.5 GHz (parecida a la de la Figura VII.1). Las 25 comunidades están conectadas con enlaces satelitales a una estación base dúplex de 100 Mbps122 ubicada en Ottawa. La capacidad satelital se compra a Telesat de Canadá (una empresa privada), la única que posee un haz de cobertura que llega tan al norte, y esta capacidad cuesta unas 48 veces más que una conexión terrestre en el sur de Canadá. Las antenas parabólicas tienen 4,5 metros de diámetro, y son más grandes que las utilizadas en áreas del sur del país debido al bajo

121

Hay una estación base en las comunidades pequeñas y varias estaciones base en las comunidades más grandes, pero principalmente por una razón de capacidad, no de cobertura.

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Actualmente no se utiliza al máximo.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

ángulo azimutal de estas localidades del norte. La empresa pública de electricidad está a cargo del suministro de energía, producida en plantas locales que funcionan con diesel. La red completa se instaló en un año, entre abril de 2004 y abril de 2005. La estación satelital, estación base y equipo de comunicaciones para cada una de las 25 comunidades se preensamblaron en Montreal, fueron enviados por barco y luego instalados por técnicos de SSI Micro, quienes viajaron una vez que habían llegado los equipos hacia fines del verano. Se hizo muy difícil construir las bases de cemento e instalar las antenas de 4,5 metros y 500 kilos, especialmente en los meses de invierno cuando la temperatura llega a menos de 30 grados bajo cero y los vientos no cesan.

Figura Anx.3.18: Red QINIQ: instalación de una antena de 4,5 metros, un refugio y una torre de conexión inalámbrica en Gjoa Haven, Nunavut, a 68o de latitud norte

Alrededor del 95% de los hogares y empresas en cada una de las 25 comunidades tiene cobertura con una señal NLOS, aunque el 100% de los habitantes de la región se puede conectar. Hay unos pocos clientes en Iqaluit y en el islote Pond que no reciben bien la señal porque están en zonas donde ésta se debilita, pero esa situación se está resolviendo con el uso de antenas externas. Algunos de los otros impedimentos para tener la conexión son el precio del servicio, la falta de un computador, el grueso blindaje metálico de algunos edificios, la falta de pago, la falta de acceso a servicios bancarios y tarjetas de crédito, y la ausencia de apoyo técnico en las comunidades. La NBDC tiene la autoridad para asegurarle el servicio a la gente que desee conectarse, y para lograrlo puede llegar a acuerdos con SSI, por ejemplo, para fabricar un equipo de bajo costo, básicamente un receptor externo (top box).

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Administración de la red SSI Micro administra la red QINIQ de forma centralizada, y para esto mantiene la infraestructura satelital terrestre, las redes inalámbricas, los equipos usados en el sistema interno (back-end) y los sistemas de facturación y gerencia. Los 23 miembros del personal de SSI Micro trabajan en Yellowknife, en los Territorios Noroccidentales, pero los técnicos visitan los sitios una vez al año y también son apoyados por proveedores locales para pequeños arreglos o emergencias. Figura A.3.19: Sistema de suministro y facturación de SSI Micro

En las Figuras Anx.3.19 y A.3.20 se ve el sistema centralizado de facturación y atención al cliente y los sistemas de direccionamiento de tráfico de SSI Micro. La Figura Anx.3.19 muestra la pantalla de “ARIA”, un sistema de atención y administración basado en Internet que creó SSI Micro, que se entrelaza directamente con el hardware y los sistemas de la red para administrar los servicios al usuario, y a los sistemas externos como los de tarjetas de crédito para la facturación. Lo novedoso de este sistema es que ofrece una interfaz única para todos los servicios que recibe cada abonado, que es esencial para la administración a medida que crece la red.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

En la Figura Anx.3.20 se ve el subsistema de direccionamiento de tráfico, que controla dinámicamente la asignación del ancho de banda en la red. Las cuatro ventanas indican i) las diez comunidades con más velocidad; ii) los diez protocolos principales (a través de toda la red); iii) la utilización de la capacidad satelital en ese momento; y iv) el ancho de banda de entrada y salida a través del tiempo. (Nota: éstos son solo cuatro de los cientos de aspectos que se pueden observar en tiempo real en este sistema). Con este sistema el administrador de la red puede implementar las reglas para el uso de ancho de banda por medio de cualquier combinación de variables, entre ellas: • • • • •

IP o puerto de origen o destino Identificación de protocolo o aplicación Número de conexiones simultáneas Mínimo/máximo de ancho de banda en entrada/salida Hora del día

Figura Anx.3.2: Sistema de direccionamiento de tráfico de SSI Micro para la red Inc.

Modelo de empresa SSI Micro no vende el servicio directamente a los usuarios, sino que proveedores locales de cada una de las 25 comunidades ofrecen el servicio de banda ancha, inscriben a los abonados, facturan, dan apoyo técnico y desempeñan otras funciones. Estos proveedores locales son un componente clave del servicio de la red Qiniq, ya que de esta manera los clientes tratan con otra persona que vive en el lugar, y entiende la cultura y el idioma.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Los responsables del NBDC decidieron desde el principio que la clave para que el proyecto tuviera éxito era una “infraestructura” de gente local, con por lo menos una persona en cada comunidad que estuviera capacitada para instalar un módem inalámbrico, dar apoyo técnico básico y facturar. Cada proveedor local hace un aporte diferente a la red QINIQ; algunos ya tienen experiencia en ofrecer servicios de conexión a Internet, uno de ellos tiene una compañía de televisión por cable, otro tiene una empresa de construcción, mientras también hay un dueño de una cooperativa y otro que es propietario de un hotel. Cada comunidad tiene a alguien que proviene de un rubro diferente, y cada uno de ellos aporta todo su conocimiento. Para mediados de noviembre de 2004, todos los proveedores locales habían asistido a un taller de una semana de duración sobre las principales tareas que tendrían que desempeñar en sus comunidades. SSI Micro y la NBDC participaron en el taller, donde se decidieron las mejores maneras de prestar el servicio, y luego se fortaleció este modelo haciendo énfasis en la necesidad de aprovechar los nuevos contactos para crear una red de proveedores locales con objetivos comunes bien definidos, y mantenerla a través de conversaciones teléfonicas en conferencia e intercambio de mensajes de correo electrónico. A los nuevos abonados se les entregan equipos NLOS, que incluyen un módem, antena interna y transmisor/receptor, todo incluido en una unidad que pesa menos de 450 gm. (Figura VII.2). Estas unidades se pueden trasladar fácilmente a la casa, la oficina, o a cualquiera de las 25 comunidades cubiertas por la red. El módem sencillamente se enchufa y se conecta a un computador (con un cable Ethernet). No se necesita una antena externa a menos de 5 km. de la estación base, porque el sistema proporciona una cobertura NLOS (sin línea de visión directa). Al diseñar la red, SSI Micro fijó un radio de 5 km. con antena omnidireccional, porque la señal alcanza a 30 km. en condiciones ideales. El módem/antena se puede colocar sobre un escritorio al lado de un computador común o un computador portátil. El cliente debe abonar una tarifa de suscripción de 50 dólares canadienses y dejar un depósito de 150 dólares canadienses, que se reintegra cuando el módem es devuelto en buenas condiciones y el cliente ha pagado la última factura. Además, hay un cargo de 10 dólares canadienses cada vez que un cliente enciende el módem en otra comunidad que no es su lugar de residencia. Según el sistema de facturación, el cliente siempre paga el mes por adelantado, a partir del momento en que se inscribe para recibir el servicio. Después de eso, recibe una factura electrónica una vez por mes, coincidiendo con el día del mes en el que se inscribió. A partir de ese momento, la persona tiene siete días para pagar, o caso contrario la cuenta se suspende automáticamente. El sistema de facturación intenta cobrar todas las noches (procesando el cobro a la tarjeta de crédito o buscando un giro en la cuenta que cubra el saldo), y si no lo logra le envía al cliente una nota recordatoria todos los días durante siete días, hasta que finalmente suspende la cuenta. Los proveedores locales reciben un informe diario sobre las cuentas que han sido suspendidas o están a punto de ser suspendidas en los próximos siete días, lo que le permite al proveedor notificar al cliente que tal vez no esté revisando su correo electrónico. Si una cuenta se mantiene suspendida durante más de dos meses, SSI Micro utiliza el depósito que se dejó por el módem (150 dólares canadienses en efectivo o con tarjeta de crédito) para cubrir el saldo, y reintegra el resto. Con este sistema se ha eliminado casi por completo la existencia de cuentas morosas. Para satisfacer la necesidad de los clientes que deben rendir gastos, la NBDC junto con SSI Micro establecieron una oficina central de pagos que cubre las cuentas de empresas o instituciones públicas que requieren de facturas impresas y plazos de 30 días. Los clientes que desean usar esta oficina central deben firmar un acuerdo con el operador (actualmente la NBDC), y una vez que se firma este convenio la oficina emite un código a través del sistema que, cuando se aplica a una cuenta, transfiere los cargos a la oficina central. La oficina central Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

paga a la red y cobra al cliente esa cantidad más un cargo administrativo de 15%. Muchos clientes no tienen ni cuenta bancaria ni tarjetas de crédito (solo en tres de las 25 comunidades hay bancos). Por eso es que para ayudar a los clientes de QINIQ que no tienen cuenta bancaria, la NBDC acepta giros postales. El abonado puede ir al correo (hay una sucursal en cada comunidad), comprar un giro por la cantidad que cuesta inscribirse en el sistema y luego llevarlo al proveedor local. El proveedor envía un mensaje de correo electrónico a la NBDC con el número de serie del giro, y la NBDC manda un código al proveedor, que a su vez activa la cuenta del cliente. El proveedor toma el giro postal y lo envía por correo a la NBDC, que lo recibe entre siete y 21 días después. Tanto la oficina central de pagos como el servicio de giro postal son sistemas creativos que SSI Micro y la NBDC han creado para lidiar con la enorme falta de acceso a servicios bancarios y de crédito, encontrando maneras de convertir los cheques y el efectivo en pagos electrónicos. El traslado de papeles es un proceso lento en el Ártico, especialmente en las comunidades más pequeñas, donde la correspondencia muchas veces tarda tres semanas en llegar de una comunidad de Nunavut a otra. Los proveedores locales reciben una comisión de 20% (que representa el 20% de la facturación mensual) por medio de depósito directo en sus cuentas bancarias una vez por mes. Los proveedores, que muchas veces viven en comunidades donde no hay bancos, pueden aceptar los pagos de los clientes en efectivo y luego usar el balance de sus cuentas de comisión para pagar a nombre del abonado. Las oficinas públicas no se incluyeron como parte de los segmentos del mercado a conseguir, porque el gobierno tenía obligaciones contractuales con la compañía telefónica ya establecida, pero muchas instituciones del gobierno y otros organismos públicos han adquirido cuentas para sus empleados con el fin de aprovechar las ventajas de cobertura y precios que ofrece QINIQ. Oferta de servicios y tarifas Entre los servicios que se ofrecen en la actualidad están: -

Acceso de alta velocidad a Internet con bajada de 256, 384 y 768 Kbps.

-

Telefonía digital con teléfonos comunes o teléfonos SIP (sofware de telefonía instalado en un computador). Este servicio estará disponible para fines de 2006.

-

Áreas con cobertura inalámbrica (hotspots), con un módem inalámbrico simple de la red QINIQ y un dispositivo que permita a las empresas locales como hoteles, restaurantes y aeropuertos ofrecer un acceso a Internet de banda ancha que sea asequible.

Los precios varían de 60 dólares canadienses (CAD) al mes por una conexión con bajada de 256 Kbps (con un límite de 2 Gb de bajada por mes), a 400 dólares canadienses al mes por una conexión de 768 Kbps de bajada (con un límite de 20 Gb de capacidad de bajada por mes). Ver cuadro A.3.4. También se ofrecerá un servicio de telefonía digital a partir de fines de 2006. Estos precios son relativamente altos en gran parte debido al elevado costo del ancho de banda satelital en el norte de Canadá (la única opción es Telesat). Por eso es que SSI Micro ha establecido límites mensuales para el uso del ancho de banda en cada plan de servicio, porque esto es aún más importante que la velocidad. Cuando un abonado llega al límite de uso de ancho de banda por mes, el sistema lo notifica automáticamente por correo electrónico y limita su cuenta a una velocidad de conexión conmutada (dial-up) de 32 Kbps. El cliente puede quedarse con esa velocidad hasta que termine su mes de suscripción (cuando se comienza a calcular de Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

nuevo), puede entrar al portal y comprar un mayor acceso (en medidas de 1 Gb), o cambiar a un plan más amplio. Si el cliente paga por un mayor acceso, la restricción se levanta Automát.camente y la persona puede seguir trabajando con toda la velocidad que le corresponde. Esta distribución justa del ancho de banda ha tenido un efecto marcado y positivo, ya que solo 12% de los usuarios consumirían el 90% del ancho de banda si no existiesen estos límites123. Con este sistema SSI Micro logró bajar de forma significativa el uso en las horas de mayor tráfico (debido a los límites), y esto beneficia a todos los abonados que no han llegado a su límite. Cuadro Anx.3.4: Tarifas de la red QINIQ en dólares canadienses (un dólar de Canadá = 0,90 dólar de EE.UU.)

Servicio / Plan

Qanniq

Masak

Piqsiq

256

384

768

2 Gb

5 Gb

20 Gb

Dirección IP dinámica o estática

D

D

D/E

Direcciones IP incluidas

1

2

10

Cuentas de correo electrónico

1

2

10

Cargo mensual

$ 60

$ 120

$ 400

Cargo por inscripción (una vez)

$ 50

$ 50

$ 250

$ 150

$ 150

$ 150

$ 30

$ 24

$ 20

Velocidad de ráfaga en Kbps Velocidad restringida después de

Depósito por módem(se devuelve) Aumento capacidad de uso (Gb/mes) Cargo de roaming por vez

$ 10

Cuenta adicional correo (por mes)

$5

Dirección IP adicional (por mes)

$5

Servicio antispam (por mes)

$3

Servicio antivirus (por mes)

Gratis

El modelo tarifario se basa en el uso, y no en un subsidio de los clientes comerciales a los particulares. Tanto los abonados particulares como los comerciales pueden suscribirse a un plan de 60 CAD por mes, que funciona satisfactoriamente con una o dos computadoras conectadas. Un particular que usa más el servicio y una pequeña empresa con cinco computadoras probablemente elegirían un servicio más amplio de 384 Kbps por 120 CAD al mes. QINIQ no hace distinciones entre abonados particulares y comerciales, para fomentar el uso de la red por parte de las microempresas (que muchas veces funcionan en casas privadas) y ayudarlas a aumentar sus ingresos. La misión de QINIQ es la de apoyar el desarrollo económico en Nunavut, y por eso se incentiva el uso de esta red tan económica y de los servicios que se ofrecen a través de ella.

123

Tomado de estadísticas recogidas antes de que SSI Micro implementara este sistema.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Gastos de capital y de operaciones El costo total de alrededor de nueve millones de dólares canadienses (8.1 millones de dólares estadounidenses) por los equipos y la instalación de la red fue subsidiado en parte por el gobierno de Canadá a través de su programa BRAND (3.9 millones de dólares canadienses). El resto se consiguió con el financiamiento de deuda y garantías de préstamos que ofrecieron varias organizaciones del pueblo inuit (tres millones de dólares canadienses), un préstamo de 777.000 dólares canadienses del gobierno del territorio de Nunavut, 650.000 dólares canadienses de los 25 municipios, y aportes en especie y horas de trabajo de SSI Micro, otras organizaciones y particulares. El gobierno de Canadá también proveerá un subsidio durante diez años para ayudar a solventar el costo de la conexión satelital de banda ancha. El acceso a la estación base dúplex de 100 Mbps en Ottawa (tránsito IP) cuesta aproximadamente 2.500 dólares canadienses (2.250 dólares estadounidenses) por mes, lo que equivale a 20 Mbps de capacidad satelital. Dependiendo de la modulación y otros gastos indirectos (acceso múltiple por división de tiempo, difusión de video digital, división de portadoras, etc.), esto equivale a aproximadamente 20 MHz de capacidad del segmento de espacio, y cuesta alrededor de 120.000 dólares canadienses por mes, lo que suma más o menos 122.500 dólares canadienses (110.000 dólares estadounidenses) por mes por una conexión dúplex de 100 Mbps, o 29 veces el costo de un servicio con conexión troncal terrestre en el sur de Canadá. Además, el costo medio anual de electricidad (para hacer funcionar los equipos y atemperar el refugio) alcanza alrededor de 700 dólares canadienses (630 dólares estadounidenses) por mes por cada uno de los 25 sitios. Esto suma otros 17.500 dólares canadienses (15.750 dólares estadounidenses) por mes. También existe un cargo importante por financimiento de deuda, ya que el subsidio del gobierno de Canadá (3 millones de dólares canadienses) para este proyecto solo cubrió el 30% de los costos de capital. Por último, debido a que los proveedores locales reciben 20% del ingreso por facturación cada mes, solo el 80% de las ganancias está disponible para cubrir los costos de comprar espacio satelital, financimiento de deuda y pago de salarios y gastos operativos de la red. Conclusiones Después de solo 18 meses de operaciones comerciales, los cálculos de penetración de QINIQ para el sexto año fueron superados, con 36% de los hogares en el territorio suscritos (según el censo de 2001), lo que significa que alrededor del 15% de la población de Nunavut obtiene el servicio. Hay solamente 14 lugares públicos de acceso a Internet en Nunavut, porque su existencia depende de un programa del gobierno canadiense cuyos fondos han sido recortados, y todos estos lugares ofrecen el servicio de forma gratuita. En algunos de estos centros se usa la conexión de QINIQ, ya que han recolectado fondos para pagar por la conexión, la contratación de empleados jóvenes, la calefacción y la electricidad. A veces tienen que usar espacios públicos en la aldea (muchas comunidades no tienen espacio disponible, lo que significa que el costo es más alto). Algunos de estos centros están ubicados en escuelas o recintos universitarios, donde se comparten los computadores con los estudiantes. En estos espacios la conexión se realiza a través de la antigua red del gobierno, que por el momento no ha podido cambiar a QINIQ, principalmente por razones logísticas y políticas. La NBDC ha estado trabajando con el organismo responsable de los sitios de acceso público en Nunavut para encontrar los fondos necesarios y ayudar al crecimiento de estos centros en las 25 comunidades.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Existen algunos proyectos piloto para el aprendizaje a distancia, pero recién están en sus primeras etapas. Muchos directores de escuela se inscriben como clientes de QINIQ y llevan el equipo de sus casas al colegio para tener una conexión a Internet más rápida. Lamentablemente, en las escuelas no se podrá aprovechar totalmente la red QINIQ hasta que el departamento de educación de Nunavut elabore una estrategia de enseñanza a distancia, consiga los fondos para contratar personal encargado de esta iniciativa, y pague por tener cuentas en QINIQ que permitan la multidifusión y el E-aprendizaje. Que el público y las escuelas tuvieran acceso a una conexión rápida fue la prioridad de la NBDC al impulsar la construcción de la red QINIQ, pero la realidad económica y política del sistema escolar y del gobierno retrasa los beneficios de QINIQ para estos sectores hasta que se resuelvan algunos problemas. Mientras tanto, muchos adultos están usando QINIQ por su cuenta para recibir una educación terciaria a distancia. Esto debería ayudar a formar un grupo de gente que verá los beneficios de primera mano, y con el tiempo esa experiencia se traspasará a las escuelas primarias y secundarias. En la actualidad no hay sistemas de atención médica a distancia en la red, aunque la conexión troncal es ideal para este tipo de uso porque tiene un diseño y escalabilidad de salto satelital único (red en malla). La telemedicina se practica a través de la antigua red satelital gubernamental, compuesta de una estación central y varias terminales. Con el modelo de red de QINIQ se ha logrado proporcionar una conexión de banda ancha a casi todos los 29.500 habitantes de un enorme territorio (el doble que la superficie de Colombia) radicados en 25 comunidades dispersas en el norte de Canadá. Éstas son las razones del éxito: •

La iniciativa de construir la red surgió principalmente a nivel local, con el Comité para la Banda Ancha en Nunavut, que creó la Nunavut Broadband Development Corporation (NBDC), una organización sin fines de lucro que luego elaboró el proyecto y continúa supervisándolo hasta el día de hoy.



El contratista que se seleccionó para construir y operar la red es una pequeña empresa local con experiencia en construir y operar redes de telecomunicaciones en este tipo de entorno.



La operación de la red funciona como una empresa comercial.



El modelo empresarial y el importante papel de los proveedores de servicio locales, el concepto de facturación por adelantado, y los diferentes planes que aseguran una distribución eficiente del ancho de banda.



El carácter económico de la tecnología pre-WiMAX utilizada para la red de acceso local.

Los precios son relativamente altos debido al elevado costo de operar una red en un área tan apartada y extensa con un clima bastante hostil, y al costo generalmente alto de todos los productos y servicios en el extremo norte de Canadá. Estas tarifas no se pueden comparar con las que se cobran por servicios similares en las áreas densamente pobladas del sur del país. Debido al enorme costo de traslado entre las 25 comunidades, la red QINIQ y su capacidad de multidifusión son consideradas como clave para el desarrollo de Nunavut, ya que se pueden concretar reuniones a distancia de forma más eficaz. Cuando las personas no pueden viajar por las inclemencias del tiempo, de todas maneras pueden participar en una reunión con el sistema de videoconferencia.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

6. UNA COMPAÑÍA LOCAL DE TELECOMUNICACIONES FUNDADA Y ADMINISTRADA COMO EMPRESA PRIVADA: el caso de Ruralfone en el estado de Ceará, Brasil

Introducción El plan y concepto de negocios de Ruralfone es el de ofrecer servicios básicos de telefonía en ciudades de entre 40.000 y 100.000 habitantes. Ruralfone es una empresa con fines comerciales, que establece sus operaciones a través de sucursales con un plan para obtener ganancias antes del pago de intereses, impuestos, depreciación y amortización, (EBITDA, por sus siglas en inglés) de más de 50%. La casa matriz, Ruralfone Inc., una empresa privada con sede en San Francisco, California (registrada en Delaware en mayo de 2000), tiene planes para atraer más capital en 2006, pero sin cotizar en bolsa (private equity). Su plan de negocios también incluye una estrategia de retirada. La sucursal brasileña, Local Serviços de Telecomunicações Ltda. (LOCAL), fue inscrita en Fortaleza en mayo de 2004 y obtuvo una licencia para ofrecer telefonía fija conmutada en todo el estado de Ceará, en el noreste del país, que tiene una población de 7.420.000 habitantes, un 4,4% de la población de Brasil. A la empresa también se le otorgó la frecuencia de 2 x 5 MHz en la banda de 1800 MHz para instalar un sistema inalámbrico en el estado. Como primer paso, construyó una red basada en GSM en la ciudad de Quixadá para ofrecer el servicio de telefonía a partir de mayo de 2005. La selección de Brasil, y específicamente del estado de Ceará en la región del noreste, se basó en consideraciones comerciales: (i) el tamaño del mercado interno (con respecto al mercado nacional), según la cantidad de habitantes y el ingreso per cápita en la paridad del poder adquisitivo, la presencia de proveedores locales y un marco legal y regulatorio favorable124; y (ii) a nivel local, una teledensidad relativamente baja (aproximadamente 7,5%), una alta concentración de la población y una falta de iniciativa por parte de las empresas ya establecidas para satisfacer las demandas del mercado. Quixadá, la primera de 17 localidades en las que Ruralfone construirá la red hasta fines de 2007, tiene un área de 2.060 km2 (37 habitantes por km2), con una población de 47.000 habitantes (16.400 hogares) y un ingreso per cápita de R$ 2.250. Según un censo de 2000, 65% de los hogares tenía un ingreso de R$ 200 por mes en esta ciudad que queda a 160 km. de Fortaleza, la capital del estado. El modelo de Ruralfone se basa en los siguientes principios administrativos, tecnológicos y comerciales: Gerencia y administración local El equipo gerencial principal de LOCAL, compuesto de seis personas (dos extranjeros y cuatro brasileños), supervisa toda la administración de la sucursal brasileña y la capacitación del personal encargado de la operación cotidiana de cada una de las empresas locales. En la medida de lo posible, el poder de decisión se le deja a estas empresas locales, y se contrata compañías de la zona para la contabilidad, los temas legales y normativos, y las auditorías.

124

Ruralfone obtuvo la licencia de manera relativamente fácil, en nueve meses, sin muchos trámites y a un costo de 4.100 dólares. La burocracia y los bancos locales representan un desafío mucho mayor para los inversores.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Figura Anx.3.21: Ubicación de Quixadá en el estado de Ceará, Brasil

Quixadá, estado de Ceará

Sin contar el equipo gerencial de seis personas, todo el personal de LOCAL se contrata y se seguirá contratando a nivel local en las ciudades en las que la empresa ofrezca sus servicios. Actualmente en Quixadá nueve empleados de nómina son responsables de todos los aspectos técnicos, comerciales y administrativos de la operación cotidiana de la empresa local. Estas personas perciben buenos salarios si se compara con los sueldos de otros trabajadores en la ciudad, y además ninguna otra compañía de telecomunicaciones tiene empleados locales en Quixadá.

Figura Anx.3.22: Reunión del personal de LOCAL en Quixadá

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Aspectos comerciales El plan comercial de Ruralfone se basa en la publicidad local y el contacto cotidiano entre el personal y los abonados (Figura A.3.23). Por ejemplo, la mayor parte de las inscripciones de clientes las hace personal que va puerta a puerta, y luego un empleado de LOCAL llama al nuevo abonado en un plazo de una semana para verificar su satisfacción con el servicio y responder cualquier pregunta. Los empleados de LOCAL también visitan regularmente a sus clientes. Además, se organizan otras actividades para estrechar la relación con la empresa como los “desayunos con LOCAL”, donde los usuarios pueden plantear cualquier tema relacionado al servicio. LOCAL notifica a todos los abonados cuyas cuentas están por vencer, y envía a un empleado para hacer el cobro y recargar la cuenta si el cliente lo desea. Cuando se llama al número de asistencia responde una persona, y no una grabación, y la empresa devuelve el dinero sin hacer preguntas a los clientes que no están conformes con el servicio. Figura Anx.3.23: La publicidad se realiza con esta camioneta con parlantes

Tecnología La red se basa en la tecnología tradicional y comercial GSM (en este caso GSM 1800) con total disponibilidad de aparatos y total disponibilidad de equipos para la red que tienen precios asequibles, se fabrican en Brasil, y por lo tanto no están sujetos a los aranceles de importación prohibitivos que se le imponen a los equipos procedentes del exterior. Además, hay apoyo técnico en portugués a nivel local. Oferta de productos y servicios LOCAL no provee los aparatos, y de esa manera evita almacenarlos y subsidiarlos. La empresa solo suministra la tarjeta SIM, y los clientes adquieren sus propios aparatos, que son muy económicos. LOCAL se concentra en ofrecer un plan en particular, que es simple y prepago (plan sin control) y cuesta R$ 35 (16 dólares), con un número ilimitado de llamadas a cualquier cliente de la compañía o a cualquier línea fija en la ciudad125.. Este plan no permite llamar a un teléfono móvil126. Se pueden hacer llamadas de larga distancia, pero éstas se pagan directamente a los

125

Con la tarifa mínima de línea fija de Telemar, R$ 39, se obtienen 100 pulsos, que se traducen en un promedio de 230 minutos en cualquier horario para llamar a teléfonos de línea fija.

126

LOCAL también tiene un plan básico que permite llamar a un teléfono móvil a R$ 1,10 por minuto. Con este plan las llamadas a una línea fija o a un cliente de LOCAL se cobran R$ 0,20 por minuto. Los operadores de telefonía móvil cobran alrededor de R$ 0,80 por minuto por una llamada a una línea fija o a un teléfono móvil local, según el horario.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

carriers (que envían su factura a fin de mes)127. Los clientes, que pueden usar sus teléfonos en cualquier área de la ciudad donde hay cobertura, hacen un promedio de diez llamadas de un minuto y medio por día, lo que significa que sus facturas de Telemar caerían en la franja de menor costo, alrededor de 60 R$. Aspectos legales-normativos y de interconexión LOCAL tiene un convenio de interconexión con Telemar y los demás operadores de telefonía móvil y larga distancia en la región (entre ellos Telebrás, Claro, Oi, TIM, etc.), que se aplica en cualquier ciudad en la que LOCAL se instale en el estado de Ceará. La interconexión directa solo existe con Telemar, que dirige el tráfico con los otros 20 operadores a los que abarca el convenio.128 LOCAL también tiene un acuerdo para compartir los derechos de paso y las torres de Telemar. Los cargos de interconexión que LOCAL ha negociado con otros operadores se ven en el cuado siguiente: Cuadro Anx.3.5 – cargos de interconexión de LOCAL

Tarifa por minuto

Destino de la llamada

reales

Operador de telefonía móvil (Claro, Oi, TIM, etc.) Clientes de línea fija de Telemar en Quixadá Pago a Telemar por todas las llamadas a otros operadores

dólares

0,41

0,20

0

0

0,10

0,05

* el tráfico es bastante equilibrado LOCAL cobra 0,05 R$ por minuto (0,023 dólares por minuto), por las llamadas nacionales e internacionales que reciben sus clientes. Plan de negocios y de crecimiento de la red Según el plan de negocios de Ruralfone, las operaciones en Quixadá tendrán un saldo EBITDA129 positivo después de nueve meses y cumplirán con el plan de negocios después de 15 meses. La cobertura llegará a cuatro ciudades más en 2006 y a las otras 12 en 2007. Las 17 ciudades tendrán cobertura en diciembre de 2007 con un total de 34.500 clientes (un promedio de 2.025 por ciudad), y la operación tendrá un saldo EBITDA positivo en abril de 2008 (un plazo de tres años) y cumplirá con los objetivos del plan de negocios en febrero de 2009. Según los cálculos de Ruralfone Inc., para fines de 2008 la empresa podría tener un valor de 24 millones de dólares (700 dólares por cliente), si se tienen en cuenta inversiones similares en Brasil.

127

Brasil tiene un sistema de acceso indirecto de selección llamada por llamada para el servicio de larga distancia. LOCAL verifica el saldo disponible antes de permitirle a un cliente hacer una llamada de larga distancia y después envía los datos del abonado a los carriers. LOCAL no es responsable si el cliente no paga la cuenta de llamadas de larga distancia. La facturación conjunta es obligatoria en Brasil, lo que significa que las compañías locales tienen que incluir las llamadas de larga distancia en sus facturas, aunque este cargo corresponda a la otra empresa.

128

LOCAL no tuvo ningún inconveniente en obtener la interconexión con los demás operadores, ya que suscribió convenios con todos en alrededor de seis meses.

129

Ganancias antes de intereses, impuestos, depreciación y amortización.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Financiamiento Ruralfone Inc., la casa matriz con sede en Estados Unidos que se fundó con un capital inicial de 695.766 dólares, recibió un préstamo del ente público estadounidense que apoya las inversiones en el extranjero, la OPIC, por valor de 3.375.000 dólares, y de esta cantidad la OPIC desembolsó un monto inicial de un millón de dólares. Los fondos para establecer la red y lanzar las operaciones fueron transferidos por Ruralfone Inc. a la sucursal brasileña, Ruralfone do Brasil, que a su vez transfirió el dinero al operador, Local Serviços de Telecomunicações Ltda. Esta última empresa, Local Serviços de Telecomunicações Ltda., paga dividendos sobre el capital invertido e intereses por los préstamos a Ruralfone do Brasil, que luego paga los dividendos y los intereses a Ruralfone Inc. Conclusiones, observaciones y recomendaciones Después de diez meses de operaciones, la teledensidad en Quixadá ha sido aumentada en un 20% y para Ruralfone el proyecto ya es rentable y tiene un saldo EBITDA positivo. Éstas son las razones por las que el modelo y la iniciativa han tenido éxito hasta el momento: •

A pesar de no provenir de la región o del mismo país, la empresa se ha concentrado en las necesidades locales. Todo el personal se contrata a nivel local y es capacitado por Ruralfone, y los responsables de la compañía han hecho el esfuerzo de conocer a la población local y sus intereses, y han integrado a Ruralfone a la comunidad. La mayor parte de las decisiones las toma el personal local, y desde el principio la empresa estableció una muy buena relación con las autoridades locales, que ayudaron al comienzo de las operaciones, al mismo tiempo que convirtieron al gobierno local en uno de los primeros clientes comerciales. De esta manera, el gobierno local como cliente pasó a ser un buen punto de referencia para la población.



Los costos se mantienen en un mínimo. La mayor parte de los productos (incluyendo los equipos de telecomunicaciones) y servicios se adquieren a nivel local o nacional.



No ha habido mayores dificultades con las reglamentaciones, y la licencia se obtuvo fácilmente, por lo que se paga un cargo mínimo.



No hay inconvenientes con las interconexiones y los circuitos arrendados. Las tarifas son razonables y los convenios con otros operadores de líneas fijas, móviles o de larga distancia son simples y no presentan problemas. Los convenios de interconexión se sellaron con 20 empresas diferentes en seis meses.



El organismo encargado de la reglamentación, Anatel, ha ofrecido su apoyo.

A continuación se mencionan algunos sectores y aspectos que podrían ser mejorados para que este tipo de proyectos fuera más atractivo: •

La burocracia y el sistema bancario locales.



Los impuestos al consumo, que son muy altos en el sector.



No es fácil encontrar inversionistas locales y financimiento favorable de instituciones locales. El Estado debería considerar incentivos fiscales y alguna manera de apoyar económicamente a estos nuevos operadores rurales.

Ruralfone es exactamente el tipo de emprendimiento que, según este informe, podría recibir financimiento de deuda y capital de los fondos para el acceso universal si esto se permitiera. Sería particularmente adecuado y útil en Brasil, donde el fondo nacional para el acceso universal, el FUST, ha acumulado casi dos mil millones de dólares sin haber podido invertir el dinero. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

7. UNA EMPRESA INTEGRADORA DE SISTEMAS DE ACCESO A BANDA ANCHA: Omniglobe Networks

Un modelo diferente de subcontratación, que sin embargo tiene algunos aspectos en común con el modelo de LocustWorld (sección A.3.3), es el de OmniGlobe Networks (www.omniglobenet.com), una empresa que construye sistemas de banda ancha y es proveedora del servicio. Tiene su sede en Montreal, Canadá, y además ofrece diseño de sistemas, construcción de redes, conectividad a Internet, y apoyo para operaciones, mantenimiento y administración de pequeñas y medianas empresas operadoras y proveedoras de servicio locales en cualquier parte del mundo. Diseño, construcción y administración de redes Una red local por lo general está compuesta de varias estaciones base pre-WiMAX con configuración en estrella, y con una capacidad de 50 megavatios de potencia (17dBm) en cada antena sectorial de 60 grados. Esto coincide con una distancia típica de 30 km. (en condiciones de línea de visión directa) con velocidades máximas de 2Mbps por abonado en un esquema de acceso compartido130. La señal de cada una de las estaciones base se transmite a través de una antena direccional de 60 grados con potencia isotrópica radiada efectiva de 3 vatios, que se puede aumentar a 12 vatios con un módulo amplificador. Los sistemas pre-WiMAX funcionan en la banda de frecuencia de 5GHz, y todas las estaciones base en esta configuración están conectadas a través de un conmutador a una estación central satelital, que consiste de una antena parabólica de 1,8 m. y equipo de modulación/desmodulación, codificación y transmisión131. El enlace de retorno a la principal estación satelital de OmniGlobe funciona por canales de 2Mbps que se arriendan a diferentes operadores de satélite. El centro de operaciones de la estación base y la red de OmniGlobe ofrece tránsito IP (conexión a Internet) y todo el apoyo de monitoreo y administración al cliente local (Figura A.3.24). Una configuración de red típica con dos estaciones base montadas en una torre de antena y conectadas con dos antenas sectoriales en 60 grados se muestra en la Figura A.3.25. En esta topografía, los clientes quedan dentro del estrecho sector de 60 grados que cubre cada antena. Si hay clientes más allá del alcance típico de una antena, OmniGlobe puede proveer otro sistema que comparta el mismo ancho de banda satelital DVB-RCS con otro sitio distante y su red inalámbrica o WiFi. También puede extender la red inalámbrica y ofrecer enlaces punto a punto que actúen como repetidoras para el sitio distante sin cobertura.

130

Se puede clasificar a los abonados por tipo de acceso, y distribuir más el ancho de banda según su tipo de acceso (particulares: 50 a 1; comerciales: 5 a 1).

131

Están compuestas típicamente de (i) una unidad de exteriores con un conversor de bajo nivel de ruido y un conversor de subida y (ii) una unidad interior con una terminal habilitada para DVB-RCS. El enlace que se envía desde la base puede transmitir información en multiplexación por división de tiempo a 45 Mbps. El enlace de retorno utiliza un esquema de modulación de acceso múltiple por división de tiempo de frecuencia múltiple con una capacidad máxima de 2Mbps de información IP por canal. La energía eléctrica se recibe por sistema ininterrumpido (UPS) de 20 minutos y un generador que se enciende de forma manual cuando baja la electricidad.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Figura Anx.3.24: Configuración de red típica que muestra el transporte satelital DVB-RCS y la tecnología pre-WiMAX para el acceso local

ST = terminal satelital PoE = Power over Ethernet (electricidad y datos vía Ethernet) Surge = protector contra sobretensiones OGN = OmniGlobe Networks BS = estación base (Nota: cada estación base requiere su propia antena, por lo general montada sobre una torre) CPE = equipo en las instalaciones del cliente

287

Figura Anx.3.25: Típica instalación WiMAX, con dos estaciones base conectadas a dos antenas sectoriales WiMAX de 60 grados

En un trabajo que OmniGlobe realizó en África occidental con un socio local, se instalaron una estación base satelital y un sistema inalámbrico con seis puntos de acceso en una antena colocada sobre el techo de un edificio de tres pisos. Cada una de las seis estaciones base transmite sobre su propio sector de 60 grados y ofrece cobertura de 360 grados alrededor del sitio central, y por lo tanto ofrece el servicio a 90% de todas las personas que viven en un radio de entre cinco a diez kilómetros de la antena. Cada estación base puede dar cobertura a un máximo de 250 clientes, por lo que esta configuración sirve para un número de hasta 1.200 abonados en el área de cobertura. La configuración puede funcionar fácilmente en escala, y a medida que aumenta el número de clientes, se puede agregar más equipo o instalar un sistema de mayor densidad. El proyecto contempla dar cobertura a toda la ciudad, que tiene un millón de habitantes. Los requisitos de capacidad de OmniGlobe, y por lo tanto sus costos de circuitos de satélite arrendados se optimizan entre varias estaciones base distantes con el uso de la norma de acceso compartido DVB-RCS (difusión de video digital-canal de retorno vía satélite) del ETSI (Instituto Europeo de Normas de Telecomunicaciones). El equipo inalámbrico para el cliente consiste de una antena de 15 dBi para interiores que se coloca en una ventana (Figura A.3.26) con una antena externa opcional de 23 dBi para áreas apartadas, que se instala con un cable coaxial a un transmisor/receptor o módem132. El equipo se conecta con un cable Ethernet directamente al computador (Figura A.3.27). El computador no requiere ningún software especial y puede formar parte de una red local con otros computadores a través de un direccionador o router.

132

Por lo general, el 80% de los clientes recibe una buena señal con una antena interior. En el futuro se ofrecerá al cliente un equipo más resistente para instalar en exteriores junto con una antena, y así mejorar la señal.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

FiguraA.3.26: Antena de 15 dBi de alta ganancia

Antena externa de alcance medio para el rango de frecuencia de 5.25 - 5.850 GHz. La antena se puede instalar en la parte de adentro de la ventana con una ventosa, o afuera sobre una pared. Tiene un ángulo de apertura de 45 grados, pesa 0,6 kg, y mide 330 x 93 x 21 mm.

Figura A.3.27: Equipo para el cliente

El equipo que recibe el cliente ofrece una conexión inalámbrica punto a punto que es confiable y asequible, e ideal para las redes metropolitanas, universitarias y de “última milla”. El espectro en el que operan estos equipos es el de 5 GHz, y así se permite la creación instantánea de redes inalámbricas de área para empresas, proveedores del servicio y escuelas. Se enchufan, se conectan a la antena con un cable coaxial, se pueden colocar sobre un escritorio o en el techo, y sus dimensiones son 215 mm x 175mm x 40 mm. La velocidad típica del servicio para particulares en otra localidad pequeña y apartada del norte de Canadá que también instaló OmniGlobe, llega a un máximo de 512 Kbps de bajada y 128 Kbps de subida, lo que resulta en un promedio a largo plazo por usuario particular de 4Kbps. Los requisitos para las empresas en la misma localidad son de 1Mbps de bajada y 256 Kbps de subida, y el total de información que se transmite por mes desde esta ciudad de 2.000

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

habitanes (55 particulares y 10 empresas) es de un promedio de 50 a 70 GigaBytes133. Para satisfacer esta demanda se ofrece un ancho de banda DVB-RCS compartido de 2 Mbps de bajada y 512 Kbps de subida en uno de los sitios, y de 1 Mbps de bajada y 256 Kbps de subida en un segundo sitio apartado, fuera del área de cobertura de la red WiMAX. La red puede ser administrada de forma local o central, y esta última opción es posible a través de OmniGlobe, que provee apoyo para todas las redes locales. Al igual que en el modelo de LocustWorld, se puede observar el funcionamiento y diagnosticar los problemas de cualquier terminal satelital, estación base o equipo entregado al cliente, porque cada uno tiene su dirección IP y funciona con el protocolo simple de administración de red (SNMP). El centro de administración de la red ofrece apoyo técnico continuo (para software y hardware) al operador local vía voz sobre IP (como Skype) y/o correo electrónico.

Aspectos administrativos OmniGlobe trabaja con empresarios locales que poseen la tecnología y capacidad de administración necesarias para ofrecer servicios de Internet. Las dos empresas identifican la demanda y definen el modelo de tráfico en forma conjunta, y después OmniGlobe realiza todo el diseño de la red, el trabajo de ingeniería, la instalación y la capacitación y deja el proyecto en manos de la compañía local. Ambas pueden compartir los ingresos por facturación mensuales y ser responsables de la administración técnica de la red local, con OmniGlobe concentrándose en temas tecnológicos más complejos y la empresa local en la inscripción de abonados, publicidad, ventas, facturación, cobros y otros asuntos comerciales. OmniGlobe puede administrar todas las redes que ha instalado a través de su centro de operaciones. El equipo local para un sitio con 100 abonados por lo general consiste de un gerente del proyecto, un secretario, y un técnico principal, además del empresario local. Un sitio más grande podría requerir bastantes técnicos más contratados para jornada completa o media jornada, y consultores técnicos externos (con experiencia en sistemas Linux e inalámbricos). El empresario local es el jefe del equipo y el vínculo principal con OmniGlobe. Una vez que han sido capacitados, los integrantes del equipo pueden instalar en otro sitio un sistema similar, incluyendo la estación base satelital, configurar la red y alinear las antenas a medida que el socio local expande el servicio a otras regiones. En Sierra Leona, por ejemplo, el equipo local lo logró en tres semanas después de la instalación de la primera estación base, con la ayuda a distancia de un ingeniero de OmniGlobe. Lo más común es que el empresario local obtenga las licencias para el espectro y otras licencias necesarias, alquile o construya las instalaciones para la base de la antena, la estación base y las oficinas. Luego debe conseguir personal que ya esté razonablemente capacitado para trabajar en redes LAN y en tecnología de la información. Los empresarios locales ya no tienen que ofrecer los servicios de cuentas de correo electrónico y de páginas web, ya que los clientes cada vez más usan programas gratuitos como Hotmail, Yahoo y Google, o adquieren direcciones electrónicas comerciales con programas que existen en Internet. De esta manera el empresario local se puede concentrar en ofrecer servicios de acceso a Internet con una facturación más simple.

133

Hay programas comerciales que requieren un gran espacio de ancho de banda (la transferencia de información contable voluminosa) y varios computadores conectados de forma individual.

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Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Aspectos económicos La empresa local paga a OmniGlobe por los equipos para la red inalámbrica satelital, incluyendo los que se entregan al cliente, y luego OmniGlobe compra estos equipos a fabricantes especializados. Luego la empresa local puede revender el equipo para el cliente, entregarlo de forma gratuita, u obtener un pequeño margen. OmniGlobe se ocupa de conseguir y pagar por la capacidad de red troncal DVB-RCS satelital que sea necesaria. Los costos típicos para adquirir, instalar y operar una red son:

Gastos de capital El costo por el equipo, instalación y capacitación de un sistema clásico de cobertura para entre 250 y 1.500 abonados está entre 18.000 y 40.000 dólares (sin contar los gastos de envío e impuestos)134. Los equipos para el cliente cuestan alrededor de 400 dólares, pero a medida que aumenta el número de abonados, estos equipos se pueden ir comprando cuando se necesitan135. El costo total por un sistema de 250 clientes es de alrededor de 480 dólares por cada uno de ellos. Gastos operativos Los gastos operativos de la empresa local incluyen: •

Capacidad de ancho de banda que se compra a OmniGlobe, y el costo depende de la velocidad agregada de subida y bajada. Las tarifas oscilan entre 2.000 y 4.000 dólares por 2 Mbps de bajada y 512 Kbps de subida136. El costo total mensual que la empresa local abona a OmniGlobe por la conexión de ancho de banda satelital troncal para la localidad del norte de Canadá (2.000 habitantes con alrededor de 100 clientes de Internet activos) es de aproximadamente 3.000 dólares por una velocidad compartida de 2.5 Mbps de bajada y 640 Kbps de subida. Los costos de ancho de banda varían según la región. Por ejemplo, el ancho de banda DVB-RCS es más barato en Norteamérica que en África occidental.



El apoyo técnico a distancia de OmniGlobe cubre las actualizaciones del sistema (firmware), la administración del sistema y el suministro. A medida que se adquieren más equipos para el cliente, OmniGlobe los configura antes de que sean enviados a la empresa local. El cargo de OmniGlobe por administrar la red (mantenimiento, operación y gestión de la empresa) depende de la calidad del equipo local, pero se calcula en alrededor de 15.000 dólares en el primer año por un equipo pequeño de dos o tres personas que está a cargo de entre 50 y 1.000 abonados. Esto puede costar entre 1.300 y 2.000 dólares por mes.

134

OmniGlobe configura este equipo que generalmente llega listo de fábrica, pero que necesita actualizaciones del firmware. OmniGlobe por lo general provee estas actualizaciones de firmware dos o tres veces al año.

135

Esto incluye la antena satelital, la terminal satelital, estaciones base y antenas inalámbricas, cableado, trabajo de ingeniería, capacitación, y diseño e instalación del sistema. No incluye las bases para las antenas, pero éstas no son costosas. Por ejemplo, la base para una antena parabólica puede ser construida por menos de 200 dólares. Los postes para la red WiMAX también son económicos. Los gastos de viaje (alrededor de 2.000 dólares) para un ingeniero, los aranceles, los costos de envío y los impuestos no están incluidos.

136

OmniGlobe compra el ancho de banda y el tránsito de IP y lo revende a la empresa local. El socio local puede pagar por el ancho de banda todos los meses, o puede amortizar el costo por el número de abonados y compartir los ingresos por facturación.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

291

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos



Al comienzo la empresa local también puede desear que se le facilite apoyo continuo con los problemas técnicos que puedan surgir todos los días (que el abonado pierda la señal, dificultades en la red, etc.) que el equipo local no puede resolver. A medida que el equipo local adquiere más experiencia, esta necesidad disminuye.



Costos de salarios, beneficios sociales del empleado, administración y publicidad. En el caso de la localidad apartada en Canadá, esto podría equivaler a unos 80.000 dólares por año (teniendo en cuenta los niveles salariales locales).



Licencias y cargos relacionados.



La parte de los ingresos por facturación que corresponde a OmniGlobe, si así se ha decidido, con los costos de ancho de banda amortizados y compartidos en un esquema de crecimiento de la base de clientes.

El socio local puede pagar por el ancho de banda todos los meses, o puede amortizar el costo por el número de abonados y compartir los ingresos.

Ingresos por facturación La empresa local puede obtener ingresos de: •

Servicios comunes de acceso a Internet (telecentros, cibercafés, instituciones públicas, y abonados particulares y comerciales). Dependiendo de las condiciones competitivas, estos servicios se cobran entre 30 y 60 dólares al mes por una velocidad de bajada de 512 Kbps, y entre 200 y 300 dólares al mes por una velocidad de bajada de 1 Mbps.



Venta y/o alquiler de equipos al cliente.



Servicio de apoyo técnico en tecnologías de la información para empresas, instituciones públicas y organizaciones no gubernamentales.



Servicios de telefonía VoIP, incluyendo de larga distancia nacional e internacional, donde esté permitido.



Reventa de acceso a Internet a otros proveedores, cibercafés, etc.



Venta de capacidad para videoconferencias.



Venta de direcciones IP públicas.

En un futuro también pueden ofrecer: •

Transmisión de estaciones de radio locales con mayor audiencia.



Enlace de retorno para los operadores de telefonía móvil, a través de la conexión satelital DVB-RCS.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

292

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Ventajas de este modelo Las ventajas de este modelo para proveer el acceso universal en áreas rurales y apartadas son: •

El sistema se puede instalar muy rápidamente. Para instalar el sistema en África occidental, mencionado anteriormente, solo se tardó entre ocho y diez semanas desde el momento en que se firmó el contrato con la empresa local hasta que el sistema entró en funcionamiento.



Los requisitos de capital inicial son mínimos para la empresa local: menos de 100 dólares por abonado para una instalación típica de 500 clientes, si el equipo para el cliente es vendido. Con este ingreso se financia el crecimiento de la base de abonados y se compran más equipos.



Como integrador del sistema, OmniGlobe diseña el sistema, construye la red, provee la conexión a Internet y operaciones continuas, mantenimiento y gestión empresarial, además de la capacitación para el equipo local.



Se reducen a un mínimo los costos de ancho de banda satelital, ya que OmniGlobe no solo acelera el tráfico, sino que optimiza el ancho de banda al comenzar operaciones con un esquema para compartirlo y al proporcionar software para optimizar el ancho de banda.

Conclusiones OmniGlobe es otro de los modelos adecuados para la opción de financimiento recomendada en el capítulo VI. Específicamente, según esta recomendación, una parte de los fondos de acceso universal debería ser reservada para otorgar préstamos e inyectar capital a estos proyectos. El capital y/o el préstamo se facilitaría a la empresa local.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

293

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

8. INICIATIVAS DE EMPRESAS YA ESTABLECIDAS Y DE GRANDES PROVEEDORES: Telefónica del Perú y Telefônica do Brasil

Aquí se describen dos modelos innovadores implementados por una empresa ya establecida a nivel nacional para facilitar el acceso a áreas carentes de servicio y a sectores sociales de bajos ingresos. Ambas se han instrumentado como iniciativas de la empresa, sin que existiera orden alguna por parte de las autoridades encargadas de la reglamentación o los administradores del programa de acceso universal. Telefónica del Perú, la empresa ya establecida de telefonía fija, está facilitando el acceso a localidades aisladas a través de los telecentros [email protected] Telefônica do Brasil, el operador de telefonía de línea fija en el estado de São Paulo, ha diseñado un plan de tarifas que hace más fácil a las personas de muy bajos ingresos obtener y mantener el servicio básico de teléfono.

Telecentros [email protected] en Perú Con excepción de Lima (231,8 habitantes por km2), Perú tiene una muy baja densidad de población (21,7 habitantes por km2) y muchas localidades aisladas. La densidad de población en las áreas rurales es de 15,8 habitantes por km2. En 2004, Telefónica del Perú, la empresa ya establecida, instrumentó un proyecto llamado [email protected], o “red del pueblo” en quechua, con el que provee acceso a Internet y al servicio de teléfono utilizando la capacidad que le sobraba en las actuales estaciones base y estaciones VSAT. El objetivo fue el de ofrecer una conexión a localidades aisladas y escasamente habitadas, especialmente en áreas rurales. Para el primer proyecto piloto Telefónica del Perú escogió 17 aldeas (con una densidad media de 15 habitantes por km2) y estableció convenios con gobiernos municipales, parroquias y empresarios locales para operar una red y proveer servicio de telefonía e Internet en comunidades rurales a los estudiantes, empresarios, instituciones públicas y la población en general137 (cuadro A.3.6). Las empresas privadas podían proveer otros servicios como fotocopiado, escaneado, e impresión, y vender otros productos como alimentos y artículos de oficina para aumentar sus ingresos por facturación. Cada local por lo general tiene cuatro computadores y está abierto 15 horas por día, siete días a la semana, y cobra entre uno y tres soles por hora (entre 0,33 y un dólar). El promedio mensual de facturación por servicios de Internet es apenas 668 dólares. Telefónica instaló el equipo de comunicaciones (antena VSAT, batería a energía solar, módem y direccionador) a un costo de entre 10.000 y 15.000 dólares, pero cobró a cada socio una tarifa única de 150 dólares para comenzar operaciones. El socio debió adquirir las computadoras, el direccionador, los muebles y demás equipo, y hacer las refacciones correspondientes en el local. El costo medio fue de S/ 2.200 (730 dólares), con la mayor parte invertida en el computador o computadores138. Los gastos operativos del socio incluyen salarios, electricidad, alquiler, y 150 dólares por mes que debe pagar a Telefónica por la conexión al Internet.

137

No se ofrece servicio de voz sobre IP.

138

Por lo general se compra en el mercado semiinformal.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

294

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Cuadro Anx.3.6 Ubicación de telecentros [email protected], población y socios Ítem

Departmento

Localidad

Población

Socio

1

Lima

Pacarán

1.610

parroquia

2

Arequipa

Yauca

1.685

particular

3

Tumbes

Cancas

2.021

particular

4

Ayacucho

Laramate

3.062

particular

5

La Libertad

Buldibuyo

4.164

particular

6

Cusco

Andahuaylillas

5.541

particular

7

La Libertad

Bolívar

5.741

particular

8

Ayacucho

Quinua

5.964

particular

9

La Libertad

Vijus

6.886

particular

10

Pasco

Huayllay

8.293

particular

11

Ayacucho

Chuschi

9.680

municipalidad

12

Amazonas

Lonya Grande

10.330

particular

13

San Martín

Nuevo Progreso

11.630

particular

14

Puno

Lampa

12.940

particular

15

La Libertad

Tayabamba

13.594

particular

16

Pasco

Yanahuanca

17.281

particular

17

San Martín

San José de Sisa

18.352

particular

Fuente: Telefónica del Perú

Los empleados de los centros muchas veces son estudiantes (27 años de edad en promedio) que tienen ciertos conocimientos de informática e Internet y que pueden enseñar los conceptos básicos a quienes usan un computador o se conectan a Internet por primera vez. Cada emprendedor local recibe un manual de guía para la administración, que ayuda a entender mejor el servicio y el mercado, escoger la ubicación correcta, estudiar a la competencia y elaborar un plan de negocios. Esta información también existe en Internet y por lo tanto está disponible para todos los usuarios. Estos locales han llevado el acceso a Internet principalmente a los estudiantes y otros jóvenes, que representan el 63% de los usuarios de los centros, y acceso al servicio de teléfono a aquellos que no viven cerca de un teléfono público. Según un sondeo que Telefónica llevó a cabo en sus 17 sitios, la distribución de usuarios es la siguiente: 80% son niños y adolescentes; 15% son adultos; y 5% son maestros. El servicio se usa en un 62,5% para búsquedas en Internet y tareas escolares, un 29% para correo electrónico, chat y juegos, y 8,5% para trabajo. Telefónica no ha implementado la idea de los telecentros [email protected] para tener ganancias, sino para proveer de acceso a comunidades pobres, al mismo tiempo que usa la capacidad que le sobra en su red. La empresa ha evaluado como positiva la experiencia de los proyectos piloto, y actualmente está estudiando la posibilidad de llevar el mismo concepto a otros países de América Latina donde tiene operaciones. Estas localidades cuentan con cabinas públicas, los telecentros privados que han tenido tanto éxito en Perú y de los cuales ya hay más de 30.000. El objetivo principal de la iniciativa ha sido el de ayudar a emprendedores locales en estas comunidades, que ni siquiera tienen el capital relativamente pequeño que se necesita para establecer un telecentro comercial, asistir en la creación de la demanda y capacitarlos para que sean autosuficientes. Nuevos Modelos para el Acceso Universal

295

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Linhas Econômicas – Brasil Telefônica do Brasil está ofreciendo un plan especial de tarifas llamado Linhas Econômicas (líneas económicas) en algunas áreas donde existe muy poca o ninguna demanda. El plan fue diseñado para personas de bajos ingresos y clientes que están a punto de perder el servicio por no haberlo pagado139. Además, también se le ofrece el plan a las personas que tienen dificultades para pagar la factura de forma regular. La empresa modifica el plan según las necesidades de cada grupo de clientes que ya recibe el servicio o que podría recibirlo. Las llamadas locales a líneas fijas no son prepagas ni están restringidas, y las llamadas de larga distancia y llamadas a teléfonos móviles son prepagas pero con una tarjeta que el cliente puede comprar en puntos de venta, panaderías, kioskos de diarios, farmacias, locales de billetes de lotería, oficinas de correo y oficinas de Telefônica. Cada vez que el cliente hace una llamada de larga distancia o a un teléfono móvil, tiene que discar un número de acceso especial (*015) y usar un número de identificación personal y un código para pagarla con la tarjeta. Luego, el abonado recibe la cuenta con sus llamadas a líneas fijas. Para desalentar a las personas de medianos y altos ingresos a que se suscriban a este plan, no se ofrecen opciones especiales como identificador de llamadas o ADSL. La instrumentación de este plan ha llevado a que menos clientes dejen de pagar sus cuentas y, para Telefônica do Brasil, ha significado una reducción en su fondo destinado a cubrir cuentas en mora. Por ejemplo, en diciembre de 2004 el 8,41%140 de las cuentas particulares se cubrió con ese fondo, mientras que entre los clientes del plan Linhas Econômicas, solo se usó ese fondo para cubrir 3,39% de las cuentas. Además, hay menos clientes que cancelan o pierden el servicio. Para el período de 12 meses que terminó en diciembre de 2004, el 59,4% de los clientes con planes comunes desde principios de ese año todavía lo tenía para fin de año, mientras que para los abonados de Linhas Econômicas, la cifra era de 65,8%141. El cuadro siguiente indica el porcentaje de nuevos abonados que han continuado con planes de Linhas Econômicas y Linhas Clássicas después de tres, cinco, siete, nueve, once y más de doce meses de haberse inscrito. Por ejemplo, el 70,5% de los nuevos clientes de Linhas Econômicas todavía está con el plan desde agosto del año anterior (después que transcurrieron once meses), mientras que el 63,3% de los nuevos clientes del plan común Linhas Clássicas permanece como abonado en el mismo período. El plan Linhas Econômicas se lanzó en junio de 2004, y para febrero de 2006 ya había atraído a 2.200.000 de los 9.675.000 abonados particulares de Telefônica.

139

El operador tiene el derecho de negarle el servicio al cliente después que se cumplen 90 días del vencimiento de la factura. Telefônica do Brasil ha decidido que si la deuda se paga en cuotas el cliente puede recibir el servicio bajo el plan para personas de bajos ingresos. El pago mensual para un plan común es R$ 38,13 (17,85 dólares), mientras que para el plan económico es R$ 28,70 (13,43 dólares).

140

Fondo para cuentas en mora M+5 (% de ingreso medio por usuario)

141

Los fondos para cuentas en mora y las cancelaciones son más altos debido a los acuerdos para el pago de deuda mencionados anteriormente.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

296

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Cuadro Anx.3.7 Porcentaje de clientes que han continuado con planes Linhas Econômicas y Linhas Clássicas por meses después de inscribirse

Linhas Econômicas Nuevas líneas

M+3 (%)

M+5 (%)

M+7 (%)

M+9 (%)

M+11 (%)

M>12 (%)

Agosto

107.635

95,7

93,1

85,7

77,7

70,5

Septiembre

121.819

95,7

93,6

85,6

79,6

71,6

Octubre

115.139

95,6

93,3

87,4

77,3

71,7

Noviembre

90.065

96,3

93,6

88,3

77,4

Diciembre

82.377

96,6

94,2

86,4

79,3

103.407

96,0

93,6

86,7

78,3

71,3

65,8

59,4

Promedio (%)

65,8

Linhas Clássicas Agosto

59.746

91,0

84,2

76,8

69,0

63,6

Septiembre

49.299

90,6

82,8

74,8

68,1

61,9

Octubre

59.152

92,0

83,7

75,6

66,0

60,4

Noviembre

59.584

93,0

84,3

77,2

66,2

Diciembre

59.696

93,0

84,1

75,7

67,4

Promedio (%)

57.495

91,9

83,8

76,0

67,3

62,0

59,4

Fuente: Telefônica do Brasil

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

297

Anexo 3: Nuevos Modelos y Proyectos Pilotos

Cuadro VII.5 – Resumen de estrategias innovadoras (y algunas tradicionales) y mejores prácticas adoptadas en cada modelo/piloto Modelo

Ejemplo

Innovaciones tecnológicas

Innovaciones de financimiento

Cooperativa local

Sistema de Información Agraria (SIA), Valle Chancay–Huaral, Perú

Instalación de WiFi punto a punto

Parcialmente financiado por usuarios

Operador local

Sistema de Información Campesina–Indígena (Sopachuy, Bolivia)

Red en malla WiFi para acceso local

Costo compartido entre varias organizaciones locales; algún apoyo de ONG locales e internacionales

Empresa regional fundada y administrada como empresa privada

Valtron, proyecto piloto en telecomunicaciones rurales (Huarochirí, Perú)

CDMA 450 para telefonía fija CDMA 2000 1x (2.5G) para telefonía móvil

Red disponible para particulares Financiamiento de proveedor de equipos Financimiento por proyecto Apoyo parcial del fondo de acceso universal

Innovaciones en acuerdos empresariales, comerciales, de servicios y sociedades Administrado totalmente por gente del lugar; gran esfuerzo de capacitar jóvenes para que operen y administren la red Instalación de voz sobre protocolo IP Modelo de conexión satelital compartida (velocidad según demanda) Solo banda ancha

Capacitación de gente del lugar para administrar la empresa Compartir instalaciones con compañía de electricidad Posibilidad de compartir oficinas y facturación con empresa de electricidad Oferta de todos los servicios (fija, móvil, teléfono público, acceso a Internet y telecentros, TV por cable)

Microempresa

Televías Puyhuán (Jauja, Perú) Oportunet (Tecapán, Guatemala)

Acceso local PreWiMAx

Organizaciones internacionales donantes Financimiento por proyecto Emprendedor local

Oferta de servicios elaborada después de extenso sondeo de mercado; adaptación a demanda local Emprendedores locales Franquicias a través de una org. sin fines de lucro local y con el apoyo de una pequeña empresa nacional de telecomunicaciones (en Guatemala) Todo banda ancha

298

Reglamentaciones y estrategias No se requiere licencia para el espectro si así lo decide el organismo que reglamenta WiFi.

No se requiere licencia para el espectro si así lo decide el organismo que reglamenta WiFi.

Tarifas especiales para llamadas entre teléfonos públicos y fijos en áreas rurales Compartir instalaciones con empresa local de electricidad

No se requiere licencia en Guatemala (solo inscripción)

Cuadro VII.5 – Resumen de estrategias innovadoras (y algunas tradicionales) y mejores prácticas adoptadas en cada modelo/piloto Modelo Pequeña red regional administrada como empresa privada

Ejemplo Red QINIQ, territorio Nunavut, Canadá

Innovaciones tecnológicas

Innovaciones de financimiento

Acceso local PreWiMAx

Innovaciones en acuerdos empresariales, comerciales, de servicios y sociedades

Reglamentaciones y estrategias

Contratista local escogido para construir y operar la red Administrada como empresa privada Proveedores locales tienen papel importante Todas las cuentas se pagan por adelantado

Compañía local administrada como empresa privada

Ruralfone (estado de Ceará, Brasil)

Planes de tarifas para hacer más eficiente el uso de ancho de banda Plan de tarifa simple

Equipo de redes GSM 1800 listo para usar y fabricado a nivel local

Solo personal local No se pagan salarios internacionales

Adquisición de la mayor parte de servicios y productos a nivel local Intregración y subcontratació n en sistemas de acceso a banda ancha

OmniGlobe Networks (internacional)

Acceso local PreWiMAX Conexión troncal VSAT con capacidad satelital

Se comparten los ingresos por facturación entre el empresario local y la compañía integradora encargada de la subcontratación

Entregar solo tarjetas SIM (no los aparatos de teléfono) reduce los costos

No hubo dificultades en negociar unos 20 acuerdos de interconexión

Tercerización del diseño, trabajo de ingeniería, instalación, capacitación inicial, apoyo en respaldo, y adquisición de ancho de banda y conectividad a Internet

No se requiere licencia para el espectro si así lo decide el organismo que reglamenta las redes WiMAX

Solo oferta de servicios de banda ancha

Instalación muy rápida de la red (8 a 10 semanas) Iniciativas de empresas ya establecidas y grandes empresas Modelos de telecentros comerciales

Las licencias son fáciles de conseguir y no son caras

Telefónica de Perú y Telefônica do Brasil

Cabinas públicas (Perú)

Por lo general es solo una conexión de línea fija (ADSL o línea dedicada)

Autofinancimiento de la empresa local

299

Opera en un entorno muy competitivo Satisface la demanda de la mayoría de la gente que no tiene computador en su hogar

No es necesaria la licencia de telecomunicaciones No está reglamentado

Cuadro VII.5 – Resumen de estrategias innovadoras (y algunas tradicionales) y mejores prácticas adoptadas en cada modelo/piloto Modelo

Ejemplo

Modelos de telecentros no comerciales

LINCOS (República Dominicana y Costa Rica); Joven Club de Computación (Cuba); Infoplazas (Panamá); Compartel (Colombia); Puntos de Acceso y CBIT (Venezuela); GESAC (Brasil); São Paulo Acessa (Brasil); Proyecto Piraí digital (Brasil); telecentros Gemas da Terra Rural (Brasil); CAATEC (Costa Rica); CASIL y CASI (Uruguay); etc.

Innovaciones tecnológicas En las áreas rurales es generalmente VSAT, a veces conectada a una red de telefonía móvil si está dentro del área de cobertura

Innovaciones de financimiento Generalmente subsidiado por fondos de acceso universal u otros organismos públicos, pero también parcialmente autofinanciado En Venezuela los telecentros se quedan con todo el ingreso por uso de teléfono e Internet, porque el proveedor de la conexión debe prestar el servicio de forma gratuita, según los acuerdos de acceso universal En Panamá la empresa ya establecida ofrece la conexión a la mitad del precio normal

300

Innovaciones en acuerdos empresariales, comerciales, de servicios y sociedades Ofrece servicios de telecomunicaciones (teléfono, fax e Internet), comerciales (fotocopiado, sistema anfitrión de páginas web, publicidad, traducciones, espacio de oficina temporal, consultoría gerencial y técnica) y sociales (capacitación en uso de computadores e Internet, anuncios de empleo, difusión de radios locales, etc.)

Reglamentaciones y estrategias

ANEXO 4

MODELOS DE TELECENTROS

Anx.4. Introducción Las definiciones, los objetivos y los arreglos institucionales de los telecentros varían grandemente en toda Latinoamérica, pero en general se trata de locales abiertos al público y que ofrecen acceso a servicios de telefonía, computación, Internet y otros recursos vinculados a las comunicaciones y la información. A veces son administrados de manera meramente comercial, y a veces están relacionados con objetivos más amplios de políticas de desarrollo económico y social, y apoyados por instituciones públicas, organizaciones no gubernamentales y organismos de financiamiento. El cuadro VIII.6, tomado del estudio sobre telecentros en América Latina y el Caribe realizado por Proenza, Bastidas-Buch y Montero, presenta una clasificación útil de los tipos de telecentros en América Latina. Generalmente, se pueden clasificar por la manera en la que son administrados y por los servicios que ofrecen. A continuación se ofrecen ejemplos de diferentes tipos de telecentros que los países miembros de Regulatel han instalado con cierto grado de éxito.

Cabinas Públicas – Perú El concepto de establecer telecentros públicos comunitarios (“cabinas públicas” en Perú) se ha convertido en un elemento dominante de las políticas de acceso universal en docenas de países. Algunas de las primeras y muy publicitadas experiencias de telecentros se iniciaron Latinoamérica, lideradas en forma notable por la Red Científica de Perú (RCP), que lanzó sus primeras cabinas públicas en 1994. El modelo fue duplicado en La Paz, Buenos Aires y Quito, pero no en São Paulo ni Santiago de Chile. Lo que comenzó como una muy básica oferta de servicios por una ONG a la comunidad se ha transformado en un modelo de pequeña empresa bastante exitoso. La RCP, que fue establecida como un consorcio de instituciones académicas y ONGs, fue el primer proveedor de servicios de Internet en Perú. Con la democratización de Internet como uno de sus principales objetivos, la RCP utilizó sus miembros académicos para capacitar técnicos y administradores y establecer lineamientos simples para la instalación y la gestión de telecentros comercial. Otros factores contribuyeron en convertir esta iniciative en un este modelo my exitoso, exclusivamente comercial, entre los cuales: •

La presencia de un amplio sector informal en la economía de Perú. Las cabinas públicas primero fueron instaladas inicialmente en Lima, al lado de otros negocios informales, como los de reparación de computadores y venta de copias no autorizadas de software.



La presencia de muchas personas preparadas pero con pocas otras perspectivas de empleo.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

301

Anexo 4: Modelos de Telecentros



Pocas barreras a la entrada. Se requiería solamente un permiso para administrar un establecimiento comercial. No había licencia, inscripción un otros requisito impuesto por los reguladores de telecomunicaciones u otras autoridades. La inversión original (principalmente para computadores, equipos de red y muebles) era del orden de 10.000 US$. Los costos operativos (acceso al Internet, costos de personal, mantenimiento y alquiler) eran de alrededor de 1.000 dólares por mes.



La introducción de la competencia en el sector de las telecomunicaciones a fines de los años 90. La competencia resultó en el aumento rápido del número de proveedores de Internet, y al mismo tiempo ejerció presión en el precio que estas cabinas públicas debían pagar por la conectividad al Internet. Los precios al cliente disminuyeron, bajando en el espacio de un año de 1,40 a 0,70 US$, 1999 y 2000. Se había vuelto más barato para los usuarios conectarse al Internet en las cabinas que en casa.

Debido a las tasas relativamente bajas de penetración de las líneas fijas de teléfono, las cabinas se convirtieron para muchas personas en el único medio de comunicación asequible, especialmente en los estratos sociales más bajos. En 2001, sólo el 5% de la población en el estrato E usó Internet al menos una vez por mes, y entre ellos, el 91% se conectó al Internet desde una cabina pública, mientras que tan sólo un 2% lo hizo desde su hogar (cuadro VIII.8) Cuadro Anx.4.2: Porcentaje de personas en cada estrato socioeconómico que se conecta al Internet en Lima desde cada uno de cinco sitios diferentes, 2001142

Lugar de la conexión a Internet

Estrato socioeconómico (A = más alto, E = más bajo) D/E

Sexo

A

B

C

Masculino Femenino

Cabina pública

59

77

88

91

77

90

Lugar de trabajo

22

29

14

6

24

11

Escuela

21

17

16

16

15

19

Hogar

53

17

2

2

14

8

Hogar de amigo o familiar

10

4

4

9

9

2

Fuente: Apoyo Consultoría (Nota: puede ser que algunos usuarios se conecten desde más de un sitio)

En Perú, las cabinas públicas son empresas totalmente comerciales y no reciben subsidio alguno. Se calcula que existen aproximadamente 30.000 de estos telecentros en Perú.

142

Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (IIRSA), Banco Interamericano de Desarrollo, diciembre de 2003.

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

302

Anexo 4: Modelos de Telecentros

Cuadro Anx.4.1: Clasificación esquemática de telecentros

Tipo

Servicios

Administración

Ejemplos

Comercial

El servicio básico es de computación y conexión a Internet. Se lo llama cibercafé cuando hay un café o bar, pero estos otros servicios representan solo una parte pequeña de la facturación (menos del 20%).

Empresa privada

Cabinas Públicas en Perú. Cibercafés en Bolivia, Argentina y otros países

Franquicia

Intenta distinguirse por la mejor calidad, conexión más rápida, más y mejores servicios, entorno y comodidad.

Empresa privada

Propuesta de RCP en Perú y en El Salvador

Organización no Gran diversidad de servicios, orientación y grupos gubernamental identificados como objetivo, dependiendo de la ubicación y orientación de la institución patrocinadora. Entre los servicios están el uso de Internet combinado con actividades de capacitación y desarrollo. Las horas de uso de Internet pueden estar condicionadas por el uso de los computadores por parte de la organización no gubernamental.

Organización no gubernamental o proyecto de desarrollo (depende de fondos de empresas privadas para los primeros computadores y software).

CDI en Brasil; El Encuentro en Chile; Unidades Informativas Barriales en Colombia; LINCOS en Costa Rica y República Dominicana; AEDES en Cotahuasi, Perú; telecentros Gemas da Terra Rural en Brasil; Infoplazas en Panamá; CAATEC enCosta Rica.

Universidad

Muchas terminales (entre 30 y 100) principalmente para estudiantes pero también para el público en general. Apoyo técnico especializado. Facilidad para organizar cursos académicos y preparar contenidos en el computador.

Universidad

Universidad Nacional San Agustín (UNSA), Universidad San Antonio Abad del Cusco (UNSAAC)

Escuela

La escuela abre sus puertas a la comunidad después de clases. Los servicios tienden a ser variados (Internet, correo electrónico, preparación de contenidos).

Escuela

Leo Usak – Ártico canadiense; Casi (Uruguay); Fundación Omar Dengo (Costa Rica)

Gobierno municipal o estatal

Multipropósito

En principio, puede incluir una amplia variedad de servicios (públicos y privados).

Gobierno municipal directamente o en sociedad con otros entes, o concesión a empresa privada.

Infoplazas en Pedací y Penonomé in Panamá; Villanet en Villa El Salvador en Perú / [email protected] en Paraguay; São Paulo Acessa (Brasil); Proyecto Piraí digital (Brasil); CASIL (Uruguay)

Rural: Acceso a Internet, correo electrónico y servicios conexos. Servidor anfitrión de páginas web de la comunidad, cabinas telefónicas, ventas de materiales de trabajo y de oficina, cibercafé, cursos de capacitación.

Junta directiva que representa a donantes, proveedores de servicios y miembros de la comunidad.

Valle de Ángeles y Santa Lucía (Honduras); LINCOS (República Dominicana y Costa Rica); Joven Club de Computación (Cuba); Teleház (Hungría); Puntos de Acceso (Venezuela); GESAC (Brasil); Compartel (Colombia);

303

LINCOS y CTCs en la República Dominicana y Costa Rica El concepto de LINCOS (Little Intelligent Communities, por sus siglas en inglés) surgió de la investigación del laboratorio de medios del Massachusetts Institute of Technology (MIT). Las primeras cinco LINCOS se construyeron en comunidades rurales en Costa Rica, con la asistencia de la Fundación Entebbe143. Las LINCOS son unidades autosuficientes que incluyen seis computadores, un equipamiento periférico, una conexión al Internet vía enlace VSAT y un generador eléctrico y/o baterías de respaldo, además de un transmisor de radio de 25 vatios. El objetivo en Costa Rica era de usar estas LINCOS para ofrecer capacitación en TICs en comunidades rurales. El proyecto fue decididamente exitoso, pero no se expandió porque no recibió más apoyo financiero. Las LINCOS desplegadas en la República Dominicana (Figura VIII.23) son similares a las de Costa Rica. Las cinco primeras se instalaron en 2000, y hoy día son en total 24 en toda la República Dominicana. Las LINCOS fueron inicialmente instaladas y operadas con el apoyo de una oficina especial dentro de la Presidencia de la República, que además de proporcionar apoyo técnico y capacitación, subsidiaba cada unidad con 25.000 pesos (860 US$) por mes. Se estima que las LINCOS generan entre 8.000 y 12.000 pesos (276 y 413 US$) por mes en cobros por varios servicios. Para asegurar que las LINCOS estén propiamente incorporadas en sus comunidades y cumplan con las necesidades de ellas, se establecieron consejos locales (“Consejos de Apoyo”) compuestos de 20 lideres comunitarios representando de los sectores de la educación, agricultura, grupos religiosos y sindicatos.

Figura Anx.4.1: LINCOS ubicada en el municipio de Bohechío, provincia de San Juan de la Maguana, República Dominicana

143

Fundación Costa Rica para el Desarrollo Sostenible http://www.entebbe.org/es/index.html

Nuevos Modelos para el Acceso Universal

304

Anexo 4: Modelos de Telecentros

Las LINCOS ofrecen los siguientes servicios: •

Acceso a telefonía en algunas comunidades.



Acceso a Internet por 10 pesos (0,30 de dólar por hora).



Capacitación para el uso de varios programas de MS Office.



Fotocopiado, un servicio administrativo muy útil para los habitantes de la comunidad.



Servicios bancarios.



Estación local de radio para transmitir información de interés a la comunidad (temas de salud preventiva, actividades sociales, culturales y religiosas, y asuntos regionales de interés particular para la comunidad).

Muchos de estos servicios son similares a los que se ofrecen con el proyecto Teleház de Hungría descrito en el capítulo anterior. Se pueden destacar algunas observaciones y experiencias obtenidas a través de las LINCOS : •

Aproximadamente un 1% de la población utiliza los servicios de las LINCOS.



La mayor parte de los usuarios son hombres de entre 15 y 30 años de edad. Muy pocas personas de más de 40 años de edad visitan los telecentros. Las mujeres han sido más reacias a usar estos telecentros (especialmente en áreas rurales), al parecer principalmente porque se sienten intimidadas por la nueva tecnología.



Las actividades favoritas de los jóvenes usuarios de las LINCOS son el chat, y la descarga de canciones para grabarlas en discos compactos.



En unos cuantos casos, las LINCOS han sido utilizadas para actividades comerciales, en particular para promover y vender productos agrícolas y artesanías locales.



Algunas comunidades han expresado desilusión por la falta de un teléfono en su LINCOS (no hay ningún teléfono en la comunidad).



Las emisoras de algunas LINCOS han sido bastante innovadoras, elaborando programación local, fomentando la interacción con llamadas del público, e incluso han denunciado y resuelto problemas locales. Algunas emisoras han vendido publicidad para suplementar los ingresos. Sin embargo, existe el riesgo de que estas emisoras se conviertan en emisoras comerciales como cualquier otra. Es importante entonces asegurar que su propósito principal de servicio a la comunidad no se pase por alto. En otras LINCOS, las emisoras de radio no han sido tan innovadoras ni activas.



Mantener un constante apoyo profesional y técnico en los telecentros es importante. Sin ese apoyo, los usuarios tienden a perder el interés una vez que la novedad de conectarse va pasando.



Es de vital importancia proveer una capacitación adecuada a los habitantes de la comunidad que serán encargados de establecer y administrar las LINCOS.



La selección de miembros de los consejos de apoyo no siempre es afortunada. Muchos no están interesadas o adecuadamente calificados.



El departamento creado para la gestión del programa no ha sido tan eficaz como hubiera podido serlo.

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Anexo 4: Modelos de Telecentros



La inestabilidad en el suministro de la electricidad ha sido un gran problema. Para remediarlo, las versiones más modernas de LINCOS poseen convertidores AC-DC y baterías de suministro ininterrumpido. Las LINCOS que tenían generadores a gasolina a veces no contaban siempre con el dinero para comprar el combustible. La unidad de Samaná encontró una solución orginal para este problema: a cambio de servir como centro de pagos de la compañía de electricidad, la LINCOS recibe energía de forma gratuita.

Posteriormente la responsabilidad del programa LINCOS se transfirió a INDOTEL y al DEPRIDAM (Despacho de la Primera Dama de la República), y se implementó un nuevo concepto de telecentro, los Centros Tecnológicos para el Desarrollo Comunitario (CTC), con los siguientes objetivos: •

Capacitar en el uso de las TICs.



Proveer capacitación en TICs como medio de desarrollo humano.



Crear servicios basados en las TIC y facilitar el acceso y la conectividad.

Los criterios utilizados para seleccionar a las 135 comunidades donde se instalaría CTC fueron los siguientes: •

Un máximo de 80% de los hogares por debajo del nivel de pobreza.



Un mínimo de 70% de la población alfabetizada.



Un índice de desarrollo humano de al menos 0,25.



Un potencial de desarrollo de una actividad económica en agricultura, pesca, producción de artesanías y ecoturismo.

Los CTC son financiados por el Fondo de Acceso Universal. El Tesoro Nacional contribuye a la construcción de los centros, y el Ministerio de Industria y Comercio aporta fondos para el componente de energía solar.

Infoplazas – Panamá Las Infoplazas de Panamá son telecentros comunitarios ubicados en áreas rurales o suburbanas. Cada Infoplaza ofrece en su página web una fuente de información sobre actividades sociales, económicas y comerciales en la región. También sirve como centro de capacitación en el uso de computadores y tecnología. Las Infoplazas emplean frecuentemente estudiantes universitarios, generalmente de manera voluntaria. El modelo de Infoplaza se basa en un concepto elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del cual recibe apoyo financiero. La Fundación Infoplazas de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SENACYT) y otros departamentos del Estado, gobiernos municipales y locales, NGOs, grupos cívicos y empresas privadas también proporcionan apoyo local. Los miembros de cada Infoplaza aportan espacio, muebles, electricidad, aire acondicionado, seguridad, cuatro computadores y los salarios del personal administrativo. El SENACYT proporciona por un periodo de dos años seis computadores, un servidor, el equipamiento de comunicaciones para la conexión al Internet, una impresora a color, software de Microsoft, apoyo técnico y capacitación para instalar, operar, y mantener el centro.

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Anexo 4: Modelos de Telecentros

Cable & Wireless de Panamá, el incumbente, provee la conectividad a la mitad del precio mensual normal con tres opciones: una conexión de ADSL con una velocidad de bajada de 256 Kbps; dos conexiones entre redes separadas geográficamente (frame relay), una de 128 Kbps y otra de 64 Kbps; y dos conexiones dial-up de 56 Kbps. Se calcula en 27.000 el número de usuarios de los infocentros cada mes, de los cuales 90% son estudiantes de primaria y secundaria. El presupuesto anual de la fundación con el apoyo del BID es de 1.2 millones de US$. Compartel - Colombia El programa Compartel de Colombia (http://www.compartel.gov.co/) ha instalado, en varias etapas entre 1999 y 2004, 4.400 telecentros, de los cuales 3.000 están en escuelas y 774 en instituciones públicas. Se estima que estos centros de acceso comunitarios benefician a 5.2 millones de personas, entre ellas 2.5 millones de escolares. GESAC - Brasil El programa GESAC en Brasil (http://www.idbrasil.gov.br/) ha instalado 3.200 telecentros con 18.000 computadores que utilizan el software gratuito LINUX. Los telecentros ofrecen acceso a más de 4 de personas en 27 estados. El programa es coordinado por el Ministerio Federal de Comunicaciones, y apunta a brindar servicio a los estratos sociales C, D y E. Programa São Paulo Acessa - Brasil El programa São Paulo Acessa (http://www.acessasaopaulo.sp.gov.br/) ha desplegado más de 200 telecentros y cabinas de acceso al Internet en comunidades urbanas y rurales en todo el estado, con un promedio de diez computadores por centro, sirve principalmente a los estratos sociales C, D y E. Para fines de 2006, el 80% de las ciudades del estado de Sao Paulo (aproximadamente 500 ciudades) debería tener el servicio. El programa instaló tres tipos de telecentros (i) infocentros comunitarios, instalados en el área metropolitana de São Paulo en asociación con centros comunitarios, (ii) infocentros municipales instalados en asociación con los gobiernos municipales, y (iii) cabinas públicas de acceso a Internet, instaladas en asociación con sectores de los gobiernos estatales en lugares públicos con mucho tráfico, como estaciones de ferrocarril, oficinas de gobierno y restaurantes. Los dos primeros tipos de telecentros tienen hasta diez computadores, según el tamaño de la ciudad o comunidad. Las cabinas públicas tienen de 10 a 38 computadoras, dependiendo de la frecuencia de uso. El programa ya no se expandió desde que cambió el Ministro. Joven Club de Computación y Electrónica (JCCE) – Cuba, Centros Bolivarianos de Informática y Telemática (CBIT),Venezuela, CASI y CASIL - Uruguay Una iniciativa particularmente exitosa fue la de los Joven Club de Computación y Electrónica (JCCE) de Cuba (http://www.jcce.org.cu/). Este programa ha desplegado en todo el país casi 600 telecentros, incluyendo cinco unidades móviles, que ofrecen instrucción gratuita en TICs a cualquiera que lo pida. Hasta ahora, los JCCEs han capacitado a casi 900.000 personas. Cada centro tiene un administrador, cinco instructores, y al menos diez computadoras y accesorios.

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Anexo 4: Modelos de Telecentros

Sirven además como lugar para certificación de calificaciones técnicas y profesionales en TIC, diseño de software especializado, e identificación de jóvenes talentos para carreras en informática y TICs, desarrollo de sitios web, y comunicaciones. Además, Cuba ha instalado computadoras en todas las escuelas y universidades, e implementado un programa extenso de gobierno en línea que incluye salud, cultura y seguridad social. En Venezuela, el proyecto Conectividad a los Centros Bolivarianos de Informática y Telemática (CBIT) instalará laboratorios de computación en 323 escuelas en todo el país. Este proyecto se está implementado conjuntamente con el Ministerio de Educación. El fondo de acceso universal lo financia en su totalidad, incluyendo la red de acceso y de transporte. El objetivo es incorporar la enseñanza y el uso de las TICs al sistema de educación pública, ofreciendo a los profesores y alumnos acceso y capacitación en el uso de computadoras y del Internet. Cada CBIT tendrá acceso con velocidad de bajada de 384 Kbps. Cada laboratorio tendrá de 20 a 40 computadoras, un servidor, y dos impresoras, con instalaciones adecuadas para enseñaza, incluidas una pantalla y una videograbadora. Se estima que el proyecto beneficiará directamente a más de dos millones de estudiantes, y que un millón más tendrá acceso a los laboratorios. Los Centros de Acceso a la Sociedad de la Información (CASI) y Centros de Acceso al Sistema de Intermediación Laboral (CASIL) de Uruguay tienen objetivos similares a los JCCEs en Cuba y CBIT en Venezuela. Los CASI ofrecen acceso y capacitación gratuitos en computación e Internet a las poblaciones locales. Los CASIL fueron implementados conjuntamente con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Ofrecen un servicio de búsqueda de empleo en nueve sitios diferentes. Proyecto Piraí Digital - Brasil El Proyecto Piraí Digital (http://www.pirai.rj.gov.br) es coordinado por la Ciudad de Piraí en el estado de Río de Janeiro, y posee una red basada en tecnología WiFi que cubre toda la ciudad. La red se distribuye en 39 telecentros ubicados en edificios públicos, con un total de 145 computadoras, 20 telecentros en escuelas con 188 computadoras sirviendo a 6.300 estudiantes, y 20 puntos de presencia en bibliotecas públicas y organizaciones de la sociedad civil, con un total de 66 computadoras. Cada telecentro tiene un promedio de 220 usuarios por día, y la red, administrada de manera centralizada, funciona con el software gratuito LINUX. El proyecto se diseñó para integrar las necesidades del sector público, comercial, de la educación y de las organizaciones del sector terciario. Los centros ofrecen acceso al Internet, correo electrónico, grupos de discusión, noticias, agenda, gestión de archivos, aprendizaje en línea, hosting, mensajería y servicios públicos (e-gobierno). En 2004, el proyecto recibió el Premio Latinoamericano de Ciudades Digitales del Instituto para la Conectividad en las Américas (ICA) y la Asociación Hispanoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET). Comisión coordinadora del portal de la ciudad de São Paulo en Brasil La comisión coordinadora del portal de la ciudad de São Paulo se creó en enero de 2001 con el objetivo de reducir la brecha digital en esta ciudad de diez millones de habitantes, y de proveer una interfaz con la ciudadanía. Hasta junio de 2005, se abrieron 122 telecentros, sirviendo la comunidan en general, pero con particular énfasis en las zonas más pobres. El portal de la ciudad de São Paulo representa la manera de acceder a muchos servicios públicos municipales. Los telecentros se han instalado en edificios públicos renovados en áreas con hogares de bajos ingresos y en conjunto con organizaciones no gubernamentales. En cada centro, hay asistentes que ayudan al público a entrar al portal, y de 10 a 20 computadoras, (75% para aprendizaje en línea y 25% para uso libre). Se ha capacitado a más de 100.000 personas con este programa.

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Anexo 4: Modelos de Telecentros

El proyecto desarrolló dos herramientas tecnológicas interesantes: i) Sacix, una herramienta para distribuir el sistema operativo GNU/Linux en los telecentros, con una configuración típica de un servidor y 20 terminales. Esta arquitectura permite que una computadora actúe como servidor para 20 terminales pasivos sin disco duro y con una memoria de tamaño pequeño. Sacix reduce los costos operativos y permite economías de escala significativas en cada telecentro, y ii) Waram: una herramienta de publicación de contenido que permite la actualización y el acceso a portales mediante el uso de software gratuito. Red de telecentros Rurales Gemas da Terra - Brasil La red rural Gemas da Terra (http://www.gemasdaterra.org.br) es ONG sin fines de lucro con una red de telecentros ubicados en comunidades rurales con poco servicio de Brasil. Gemas da Terra administra la red y provee acceso a la capacitación para emprendedores sociales comunitarios y apoyo técnico, a través del desarrollo de sus telecentros. Se provee apoyo a las comunidades rurales con menos de 2.500 habitantes, que son más de 10.000 en Brasil, un país donde el casi 80% de la población reside en áreas urbanas. El proyecto piloto Gemas da Terra se inició en noviembre de 2001 en cinco comunidades rurales del nordeste de Brasil. La UNESCO aportó los computadores, y el Ministerio de Comunicaciones de Brasil el acceso al Internet vía satélite. Las organizaciones comunitarias proveyeron el local para alojar los telecentros y cubrieron los gastos recurrentes de mantenimiento. Gemas da Terra elaboró una Guía del Telecentro Rural que describe la metodología para crear y administrar un telecentro comunitario, desde el principio hasta convertirlo en una entidad multifuncional y autosostenible. Aún faltan implementar muchos pasos para que la Red de Telecentros Gemas da Terra sea completamente operacional.

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Anexo 4: Modelos de Telecentros

ANEXO 5 PANORAMA TECNOLÓGICO: Tecnologías alámbricas e inalámbricas de acceso a banda ancha

A continuación se presentan una breve perspectiva de las diversas tecnologías alámbricas e inalámbricas actualmente disponibles o en curso de desarrollo para permitir la transmisión de banda ancha (alta velocidad) sobre redes de acceso de bucle local y de transporte. El énfasis se hace aquí en las redes de bucle local, que básicamente conectan abonados144. El resumen indica la gama de velocidades de transferencia de datos que están disponibles para cada tecnología. No existe una definición común y consensuada sobre el término “banda ancha”, pero para el propósito de este Informe, una tecnología que permite velocidades de transmisión de datos mayores de 100 Kbps del usuario a la red (en subida), y mayores de 1Mbps desde la red al usuario (en bajada), puede considerarse banda ancha.

Sistemas alámbricos Línea digital de abonado (xDSL, donde x equivale a asimétrico (A), muy alta velocidad (V) etc.), usa el bucle de cobre de la red telefónica en la oficina o el hogar para proveer acceso de datos de alta velocidad. Puede proveer velocidades de hasta 52Mbit por segundo. Básicamente, el tráfico de datos por el mismo par de cobre que la telefonía voz, pero en una banda de frecuencia diferente. El canal de datos puede ser conectado directamente a una red de datos o al Internet. En su versión más común y económica (ADSL-lite), puede soportar velocidades en bajada de hasta 384Mbps, y en subida de hasta 1,5Mbps. Red Digital de Servicios Integrados o RDSI, permite la transmisión simultánea de datos y de voz sobre el bucle local de cobre para proveer la conectividad digital de punto a punto. La voz y los datos se transmiten sobre canales portadores (canales B) a velocidades de 64 Kbps (o en algunos casos de 56Kbps). Un canal de datos (canal D) controla la señalización a 16Kbps o 64Kbps dependiendo del tipo de servicio. Hay dos tipos básicos de servicios RDSI. El primero, el enlace básico (Basic Rate Interface - BRI) consiste en dos canales B de 64 Kbps y un canal D, por un total de 144 Kbps, y cumple con las necesidades de la mayoría de los usuarios individuales. El segundo, el enlace primario (Primary Rate Interface - PRI) consiste en una estructura típica de 23 canales B y un canal D de 64 Kbps por un total de 1536 Kbps. PRI es concebido para usuarios con mayores necesidades de capacidad. En Europa, la opción de servicio PRI tiene 30 canales B y un canal D de 64 Kbps, por un total de 1984 Kbps (E1). Para recibir el RDSI, el usuario debe instalar un adaptador de terminal RDSI y un router en sus locales y estar situado a no más de 5km del conmutador central de la empresa telefónica. La RDSI se ha desplegado de una manera limitada y se está viendo ampliamente desplazada por servicios de Internet de banda ancha como el xDSL y el cable modem, los cuales son más rápidos, más baratos, más sencillos de instalar y de mantener que la RDSI. Esta última se usa generalmente como respaldo de líneas dedicadas y en lugares donde las opciones como ADSL, cable modem e inalámbricas no están disponibles.

144

Redes de transporte que conectan redes de acceso.

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Anexo 5: Panorama Tecnológico

Sistemas de Cable Coaxial; si se ha construido bajo especificaciones de interfaz de datos sobre cable (DOCSIS), puede soportar velocidades en bajada de hasta 30 Mbps y en subida de hasta 3 Mbps. Construir estos sistemas con DOCSIS da, entre otros, la capacidad bidireccional a las redes usualmente unidireccionales de TV por cable. Sistemas de cable de fibra óptica: puede soportar velocidades en el rango de los Tbps. El cable de fibra óptica es de calidad superior a la del cable coaxial porque no tiene cruces de conversaciones, ni interferencias de radio o electromagnéticas, y además es de mantenimiento más barato. Una línea dedicada es una conexión única, discreta y de punto a punto (cobre, coaxial, fibra), habitualmente simétrica (misma velocidad en ambas direcciones), entre el consumidor y la empresa telefónica. Esta línea es dedicada a una aplicación específica (p. ej. datos) con una disponibilidad de ancho de banda garantizada y una latencia casi constante, lo que las hace más caras que las conexiones que usan la red conmutada pública de teléfono. Las lineas dedicadas, o lineas alquiladas, están disponibles en una variedad de velocidades, incluyendo 64Kbps, 128 Kbps, 256 Kbps, 512Kbps y 2.024Kbps. Sistemas de Comunicación por Línea de Corriente (PLC) usan líneas de transmisión de eléctricidad con voltajes bajos y medios (120-240V, < 69KVolt) para transmitir voz y datos, y pueden ofrecer conexiones a velocidades similares al ADSL. La ventaja del PLC es que utiliza la infraestructura ya existente.

Sistemas Inalámbricos Sistemas de bucle de abonado vía radio basados en tecnologías de telefonía móvil celular, que, en sus versiones de tercera generación (3G), soportan velocidades de hasta 2 Mbps. Constituyen un sustituto inalámbrico para el cable de par fijo de cobre. Los dos estándares dominantes de segunda generación, GSM y CDMA (IS-95A) fueron diseñados principalmente para comunicaciones de voz145. Ambos disponen de vías de migración hacia banda ancha que pueden ser usadas para transmisiones de voz y de datos. Los avances tecnológicos han hecho posible aumentar el tamaño de las celdas en un 30%, reducir la interferencia, reducir los requerimientos de potencia de la transmisión, aumentar la capacidad de trasferencia de información, y mejorar la calidad de las conversaciones. Esto se realizó mediante una combinación de estaciones base GSM con un diseño más moderno, que no precisan ni emplazamientos ni largos cables entre la antena y los transceptores, y mediante el uso de métodos de codificación de conversaciones como AMR146 y técnicas de reducción de la tasa de error de transmisión de bits como SAIC147, El impacto general ha sido la reducción significativa dell costo de las estaciones base para aplicaciones rurales.

145

Los estándares analógicos mas comunes de segunda generación (2G) son AMPS (Advanced Mobile Phone Systems) y NMT (Nordic Mobile Telephone System). DECT (Digital Enhance Cordless Telecommunications), que también entra en este grupo, es un estándar para telefonía inalámbrica que tiene una serie de peculiaridades que lo hacen atractivo para el suministro de acceso económico; estas incluyen: equipamiento barato, planificación de la red sencilla por evitar la necesidad de un plan de frecuencias, la capacidad de expansión rápida por la única necesidad de añadir nuevas estaciones base y ajuste de emplazamiento de celdas

146

AMR (Adaptative Multirate Codec) es un código vocal (codificador – decodificador) que da mejor calidad a las conversaciones (en el interior y exterior), incremento de la cobertura e incremento de la capacidad. Permite incrementar el tamaño de celda de estaciones bases individuales alrededor del 30%, reduciendo el número de estaciones base necesarias para cubrir un área dada. AMR se adapta dinámicamente a condiciones de radio cambiantes, usando el modo más efectivo de operación para cada circunstancia.

147

SAIC (Single Antena Interferente Cancellation) es una mejora para estaciones móviles receptoras que reducen la tasa de error de bit y por lo tanto los requerimientos de potencia necesaria de las estaciones base. SAIC reduce la interferencia global y tiene como resultado una calidad y capacidad mejorada así como un mejor rendimiento en descarga en áreas de interferencia.

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Anexo 5: Panorama Tecnológico

Figura Anx 5.1: Evolución de GSM y CDMA a 3G

El CDMA (IS-95A) ha evolucionado en varias etapas hasta su versión de 3G para datos únicamente, llamada CDMA 1xEV-DO, y finalmente hasta lo que debía ser su versión de datos y voz CDMA 1x EV-DV148. Los pasos intermedios (2.5G) son IS95B, y ofrecen velocidades de hasta 64Kbps y CDMA 2000 1x que ofrece velocidades de hasta 144 Kbps en ambas bajada y subida. CDMA 1x rev.A aumenta esta velocidad a 307 Kbps. CDMA 1x EV-DO ofrece velocidades en bajada y en subida de 2.4 Mbps y 384 Kbps respectivamente. CDMA 1x EV-DO Rev A, en cuyo circuito se sustituye la voz conmutada por Voz sobre IP (VoIP), ofrece hasta 3.091 Gbps en bajada y 1.86Gbps en subida. El estándar GSM 3G, W-DCMA (Wideband Code Division Multiple Access) ofrece velocidades hasta 2 Mbps. La evolución hasta W-CDMA pasa por GPRS (General Packet Radio Service), que tiene una tasa de canal de 115 Kbps y EDGE (Enhanced Data rates for GSM) con tasas de hasta 384 Kbps. Ambos ofrecen protocolo de Internet (IP) y servicios conmutados de paquetes. Más allá de W-CDMA, se espera que los protocolos HSPDA (High Speed Uplink Packet Access), que están actualmente en desarrollo, permitan tasas máximas velocidades de transmisión de 14 Mbps y 5.8 Mbps respectivamente (si el terminal está cerca de la estación base). A veces, se refieren a HSDPA y HSUPA como 3.5G y 3.75G. La primera versión de la red de HSDPA se espera que esté desplegada en 2006.

148

1x indica que sólo hay una frecuencia de radio (RF) portadora. EV significa “evolucionante”; DO sólo datos y DV datos y voz.

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Anexo 5: Panorama Tecnológico

Figura Anx 5.2: Evolución de los protocolos de acceso de paquetes en subida y bajada de alta velocidad para redes y terminales.

2005

2006

Terminals

Networks

HSDPA 1.8M

2007

2008

HSDPA 3.6M

HSUPA 1.46M HSDPA 7.2M

HSUPA 5.76M HSDPA 13.8M HSUPA 5.76M

HSDPA 7.2M

HSUPA 1.46M HSDPA 13.8M

2009 3.9G

3.9G

Mientras tanto, Nokia ha introducido el protocolo de acceso de paquetes de alta velocidad al Internet (I-HSPA), que debería permitir una velocidad en bajada de 14.4 Mbps y en subida de 5.8 Mbps. Los fabricantes de equipos GSM han mejorado el diseño de las estaciones base GSM (2G y 2.5G) y del equipamiento terminal móvil tradicionales. En términos de capacidad, un WCDMA BTS es equivalente a cinco cabinas GSM. El tamaño del nuevo diseño es menos de la mitad del tamaño del tradicional BTS, y el dispositivo puede ser instalado de una manera distribuida. Como resultado, el rango de las estaciones base para aplicaciones 2.5G EDGE aumentó hasta los 70 km, proporcionando un área de cobertura de 9,555 km2 y ofreciendo servicio hasta a 1.480 abonados con una única celda. El costo de una estación base es del orden de 45.000 US$, o sea un 2% inferior al del diseño tradicional. La diferencia entre SM y CDMA en la evolución de 2G a 3G es que la primera requiere añadir nueva infraestructura, mientras que la última maximiza el uso del equipamiento y frecuencias existentes, y simplifica las mejoras a incorporar en las estaciones base. La siguiente Figura ilustra una opción para proveer el acceso móvil o fijo inalámbrico con un enlace de fibra óptica a la red troncal. Ha habido un creciente interés en el uso de la banda de 450 Mhz y, en particular, de la tecnología CDMA 450 para zonas rurales, sub-urbanas y poco pobladas, para aplicaciones móviles y fijas. La ventaja principal de la banda de 450Mhz es que permite celdas relativamente grandes, lo que hace que el despliegue sea más barato porque se necesitan menos estaciones base para cubrir un área determinada.

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Anexo 5: Panorama Tecnológico

Figura Anx.5.3: Acceso móvil celular con transporte de fibra óptica

Cuadro Anx.5.1: Tamaños teóricos de celdas que se pueden lograr usando CDMA 2000 1x en las diferentes bandas de frecuencias149

Banda de frequencia(MHz)

Radio de celda (Km)

Área de celda (Km2)

450 850 1900 2100

48.9 29.4 13.3 10

7,521 2,712 553 312

Cuanto ?? normalizado de celda 1 2.8 13.6 24.1

CDMA 450 en su versión actual 2.5G (CDMA2000 1x) puede soportar alrededor de 70 usuarios de voz por estación base con una portadora en cada un sector de una celda de 3 sectores, y puede suministrar una tasa pico de datos de hasta 307.2 kbps en bajada y 153.6 kbps en subida por usuario. La tasa pico de la versión 3G (CDMA2000 1xEV-DO) es 0064e 3Mbps en bajada y 1.8Mbps en subida. La Figura siguiente ilustra una solución radio (fija y móvil) con red troncal satelital. La red de acceso local inalámbrico puede ser una que use un estándar de 450 MHz como el CDMA 450, la red troncal siendo una red satelital basada en IP y usando SCPC DAMA (Single Channel per Carrier, Demand Assigned Multiple Access) y tecnología de ancho de banda a la demanda, la cual puede ofrecer velocidades de transmisión de datos de hasta 2 Mbps.

149

Información de Lucent Technologies al cuestionario 2 “usage of Lower Frequency Bands in the AP Region, 2o Meeting of the APT Wireless Forum, Shenzen, PR China,” 5-8 Septiembre 2005.

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Anexo 5: Panorama Tecnológico

Figura Anx.5.4: Acceso móvil celular con transporte por satélite

Los Sistemas inalámbricos: originalmente para uso en interiores, estos sistemas se han mejorado para usos en el exterior. Uno de los sistemas de telefóno inalámbrico más representativos es el DECT (Digital Enhanced Cordless Telecommunications), el estándar diseñado por el Instituto Europeo de Estándares Tecnológicos